我國PPP 項目績效審計研究

（山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院 山西 太原 030001）

近年來，隨著政府大力推廣PPP 項目，PPP 模式在我國多個行業(yè)得到迅速發(fā)展，但同時出現(xiàn)了資金管理、風(fēng)險控制等問題。為了對PPP 項目進(jìn)行合理評估，國家審計部門在“十三五”規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)了要在PPP 項目中重視績效審計的作用。我國開展績效審計的時間較晚，相關(guān)機(jī)構(gòu)PPP 項目績效審計工作開展不足。如何完善我國PPP 項目的績效審計尤為重要[1]。

1 PPP 項目績效審計含義

1.1 PPP 項目含義

PPP 項目又稱PPP 模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，是政府與私人基于提供產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的伙伴合作關(guān)系。

1.2 績效審計含義

績效審計是指對被審計單位經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性進(jìn)行審計。其中，經(jīng)濟(jì)性是指在獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品或者服務(wù)及其他成果時所耗費的資源最少、成本最低；效益性是指一定的投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，即一定的投入是否得到最大的產(chǎn)出；效果性則是指被審計單位預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度[2]。

1.3 PPP 項目績效審計含義

相對于傳統(tǒng)項目的績效審計，PPP 項目績效審計增加了兩個特征，分別是環(huán)境性和公平性。也就是說，對PPP 項目進(jìn)行審計時，要對項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性進(jìn)行審計。項目的經(jīng)濟(jì)性就是讓政府部門的資金得到高效利用，把相關(guān)成本控制在預(yù)算之內(nèi)；項目的效率性就是要控制PPP 項目的風(fēng)險、工期和質(zhì)量等；項目的效果性就是在獲得合理收益的同時滿足社會公眾的需求；項目的環(huán)境性就是在項目建設(shè)過程中重視環(huán)境保護(hù)；項目的公平性就是對經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的良好評價[3]。

2 研究PPP 項目績效審計的意義

2.1 完善PPP 項目績效審計實務(wù)理論基礎(chǔ)

PPP 項目績效審計在我國出現(xiàn)較晚，發(fā)展較慢，缺乏專業(yè)、系統(tǒng)的審計操作指南，因此需要完善PPP項目績效審計相應(yīng)的理論體系。通過對PPP 項目績效審計進(jìn)行研究，可以完善我國PPP 項目績效審計實務(wù)理論基礎(chǔ)[4]。

2.2 促進(jìn)PPP 項目發(fā)展

目前，國家審計機(jī)關(guān)的PPP 項目績效審計工作開展不足，基本停留在竣工決算階段的審計。通過對PPP 項目績效審計進(jìn)行研究，能完善PPP 項目各階段的審計，在運行項目時規(guī)避風(fēng)險，提高資源配置效率，規(guī)范各方行為，遵守契約精神，提高公共服務(wù)質(zhì)量，在一定程度上促進(jìn)PPP 項目的發(fā)展[5]。

2.3 高效利用有限資源

市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)迅猛發(fā)展，社會各個領(lǐng)域都需要加快建設(shè)與完善。國家公共開支增長和企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，在很大程度上使社會經(jīng)濟(jì)資源無法滿足社會發(fā)展需要，因此優(yōu)化配置社會資源迫在眉睫。

3 我國PPP 項目績效審計問題分析

3.1 PPP 項目績效審計法律法規(guī)依據(jù)不足

在我國，PPP 項目相關(guān)的法律條款還不太明確，具體如何開展PPP 項目績效審計還沒有相關(guān)的法律去指引。目前，PPP 項目績效審計評價工作一般是通過搜集普通項目的國家和省級標(biāo)準(zhǔn)制定PPP 項目績效評價指標(biāo)體系中的具體指標(biāo)，對于如何建立相關(guān)績效指標(biāo)還沒有明確的方法。無論是定量指標(biāo)還是定性指標(biāo)，都缺乏參考，難以確定[6]。

3.2 PPP 項目績效評價主體單一

目前，我國PPP 項目績效審計的主管部門是審計局。執(zhí)行績效審計時，一般組成審計小組，針對項目決策、實施、運營等各個階段實施審計。項目單位缺乏自我評價，并沒有作為評價主體參與審計過程，只扮演了被審計單位的角色，因此評價主體單一，通常只有政府。

評價PPP 項目績效審計時，僅靠政府部門進(jìn)行監(jiān)督是不夠的。項目單位應(yīng)當(dāng)在項目的各個過程中進(jìn)行自我績效評價，保證項目順利運行。兩者在進(jìn)行績效評價時各有側(cè)重。對于政府部門來說，主要是對社會公眾進(jìn)行服務(wù)，主要目的是有效滿足公眾利益；而對于項目單位來說，需要把項目做好，獲得較高的投資回報。

3.3 評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理

如何分配定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的權(quán)重，對于建立一套完善的評價指標(biāo)體系來說至關(guān)重要。建立評價指標(biāo)體系時，一定要綜合分配定性指標(biāo)與定量指標(biāo)。建立具體的評價指標(biāo)時，要分級設(shè)立相應(yīng)的評價指標(biāo)，將評價指標(biāo)細(xì)化。目前，相關(guān)部門對評價體系的建立缺乏重視[7-8]。

3.4 缺乏有較強(qiáng)勝任能力的審計人員

PPP 項目涉及的范圍很廣，對PPP 項目績效審計人員的要求比較高。對于一般審計人員來說，在掌握一般審計知識的基礎(chǔ)上，了解會計、法律、金融等方面的基礎(chǔ)知識，能夠發(fā)現(xiàn)問題即可；但是對于PPP 項目工作人員，需要了解項目的全過程。對PPP 項目進(jìn)行績效審計需要更加專業(yè)的人才，但目前我國符合條件的政府審計人員比較少[9]。

4 完善我國PPP 項目績效審計的建議

4.1 建立完善的PPP 項目績效審計法律法規(guī)體系

應(yīng)修訂專門的PPP 法律，在規(guī)范PPP 項目操作模式的同時，對PPP 項目績效審計的要求與評價作出規(guī)定，約束PPP 項目的績效工作。政府還應(yīng)出臺相應(yīng)的制度，對標(biāo)準(zhǔn)、使用方法以及相關(guān)程序等進(jìn)行統(tǒng)一，以保證PPP 項目績效審計工作順利開展[10]。

4.2 建立明確的績效評價管理機(jī)制

政府可以作為PPP 項目績效審計工作的主體，同時社會中介機(jī)構(gòu)也可以作為PPP 項目績效審計工作的主體。在我國，PPP 項目績效審計工作的評價主體一般是政府，獨立性不強(qiáng)，影響了審計的真實性與可信度。為了真實、全面地評價PPP 項目的相關(guān)績效，需要一個明確的管理機(jī)構(gòu)對PPP 項目進(jìn)行客觀、公正的評價。

要明確評價主體，保證評價人員的獨立性，才能保證評價結(jié)果真實可靠。評價人員可以由政府委托社會中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任，但一定要注意其獨立性，保持中立的政府工作人員也可以評價項目。

PPP 項目的特點要求評價人員的專業(yè)素質(zhì)比一般審計人員高。其涉及的范圍較廣、開展周期較長，對工作人員的要求也比較高。一般通過內(nèi)部培訓(xùn)等方式選擇專業(yè)的評價人員，也可以聘請專業(yè)人員，提高評價結(jié)果的可信度。評價過程和結(jié)果應(yīng)進(jìn)行公開，使社會各界也能參與監(jiān)督。

4.3 完善我國PPP 項目績效審計評價指標(biāo)體系

構(gòu)建PPP 項目績效審計評價指標(biāo)體系，要統(tǒng)一其評價標(biāo)準(zhǔn)。確定標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)考慮兩方面。一方面是進(jìn)行縱向評價，把PPP 項目現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)和過去的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)PPP 項目標(biāo)準(zhǔn)存在的問題；另一方面是進(jìn)行橫向評價，將同類PPP 項目的績效情況進(jìn)行比較，由此比較績效的好與壞。要根據(jù)具體情況建立標(biāo)準(zhǔn)，實事求是。

評價指標(biāo)的制定要將定性與定量指標(biāo)相結(jié)合。PPP 項目的結(jié)果難以量化，但是這些指標(biāo)對項目有重要作用，因此要考慮使用一些特殊方法。對于能夠量化的指標(biāo)，要從各個方面、各個層次進(jìn)行量化評價，這樣得出的結(jié)果才具有更高的說服力和可行度，從而降低審計風(fēng)險。對于無法量化的指標(biāo)，要進(jìn)行全面分析，使其更加科學(xué)。

要同時考慮績效與公平。構(gòu)建PPP 項目績效審計評價指標(biāo)體系時，除了要考慮項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，還要考慮社會效益與對自然環(huán)境等方面的影響，對各個要素的評價要有一個平衡點。

4.4 培養(yǎng)復(fù)合型人才

應(yīng)當(dāng)經(jīng)常進(jìn)行審計人員培訓(xùn)工作，可以采取一定的強(qiáng)制手段。在對PPP 項目進(jìn)行績效審計時，可能會運用到其他學(xué)科的知識。相關(guān)審計人員應(yīng)當(dāng)定期接受繼續(xù)教育，不斷更新相關(guān)專業(yè)知識。

績效審計人員不能只依靠機(jī)構(gòu)培訓(xùn)，還要提高自身的學(xué)習(xí)能力。在實際的審計工作中，要不斷總結(jié)經(jīng)驗，把自己的專業(yè)知識合理應(yīng)用到實踐工作中。

審計機(jī)關(guān)應(yīng)派審計人員去績效審計發(fā)展較好的國家學(xué)習(xí)，通過實際操作積累經(jīng)驗。同時，還可以建立人力資源庫，把高等院校、科研院所等單位的專家與社會中介機(jī)構(gòu)中的專業(yè)人員吸引過來，形成技術(shù)專家?guī)?。在開展績效審計時，可以抽取幾位專家提供技術(shù)支持與咨詢服務(wù)。