晉綏抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)研究

王 明 前

(廈門大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 廈門 361005)

史學(xué)界對晉綏抗日根據(jù)地(以下簡稱晉綏邊區(qū))政權(quán)建設(shè)問題已經(jīng)有所關(guān)注，特別是對村政權(quán)問題的研究取得一定成績(1)相關(guān)研究參見董佳《革命與鄉(xiāng)村——晉綏抗日根據(jù)地黨與村政權(quán)的二元分析》，載《歷史教學(xué)》2007年第8期；韓振國《抗戰(zhàn)初期“村選”政權(quán)結(jié)構(gòu)探析——以晉綏邊區(qū)首府興縣幾個鄉(xiāng)村為例》，載《學(xué)?！?005年第1期；岳謙厚、李衛(wèi)平《村選與根據(jù)地基層政權(quán)建設(shè)——1941年晉西北村選考析》，載《黨的文獻》2010年第5期；等。。但遺憾的是，現(xiàn)有研究對政權(quán)建設(shè)的主體——三三制政權(quán)和代議制政體尚缺乏必要的關(guān)注。筆者認為，對晉綏邊區(qū)政權(quán)仍然有深入研究的必要。首先，邊區(qū)三三制民主政權(quán)建設(shè)與對代議制民主政體的探索是政權(quán)建設(shè)問題的有機統(tǒng)一的整體。其次，實現(xiàn)黨對政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)軍隊與政權(quán)的關(guān)系，也是政權(quán)民主化的重要表現(xiàn)。最后，基層政權(quán)的改造問題不能孤立于整體政權(quán)建設(shè)的民主化方向之外，而應(yīng)使之與三三制政權(quán)建設(shè)和探索代議制政體兩個行政方向相結(jié)合，發(fā)掘其在邊區(qū)政權(quán)民主化建設(shè)全局中的實踐意義。筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線索，全面考察晉綏邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)，以期增加學(xué)術(shù)界對抗日根據(jù)地政治史的學(xué)術(shù)認知。

一、晉綏邊區(qū)三三制民主政權(quán)建設(shè)

抗戰(zhàn)初期，續(xù)范亭領(lǐng)導(dǎo)的抗日民族革命總動員委員會，“努力于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，始得稍有秩序”，為從舊政權(quán)向新政權(quán)的過渡發(fā)揮了重要橋梁作用[1]32。1937年10月1日頒布的山西省民族革命十大綱領(lǐng)宣布：“健全總動員實施委員會，加緊動員，改善政治?！盵2]291938年3月8日，甘泗淇撰文指出：戰(zhàn)地動員委員會在抗戰(zhàn)時期發(fā)揮著重要的群眾動員作用，因為“動委會本身是一個進步的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，縣政府、犧盟會、公道團及其他民眾團體，八路軍及其他軍隊的代表，當?shù)孛癖娭锌谷疹I(lǐng)袖等，都參加了動委會”，因此它“艱苦地深入民眾，組織民眾，與民眾同生死，共患難，而求得了廣大民眾的擁護”，并且“教育了廣大民眾以民主生活與相當?shù)母纳屏嗣癖娚睢盵1]21。總之，“動委會是統(tǒng)一戰(zhàn)線的群眾組織，是由群眾中產(chǎn)生出來而為群眾所竭誠擁護的”，因此，“各地動員委員會最好一律改成總動委會，以適應(yīng)當前抗戰(zhàn)的需要”[1]27。

晉綏邊區(qū)建政伊始，即著手創(chuàng)建獨立自主的抗日民主政權(quán)，以作為領(lǐng)導(dǎo)群眾參加抗日斗爭和發(fā)展戰(zhàn)時經(jīng)濟的政治工具。

1937年10月22日，劉少奇電令賀龍、關(guān)向應(yīng)及華北各地黨組織：在已被日寇占領(lǐng)的地區(qū)，應(yīng)迅速建立政權(quán)，“直接用共產(chǎn)黨及八路軍政治部名義，去動員群眾。如在當?shù)赜杏衍娪腰h或其他政治團體，即聯(lián)合他們，并在戰(zhàn)委會名義下共同去抗日”；“建立或改造當?shù)氐恼蔀槊褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線的抗日政權(quán)。首先由當?shù)馗鞣N武裝部隊、各黨派團體及民眾大會選舉的代表成立臨時縣政府的委員會(名義暫不統(tǒng)一)，亦同樣處理各區(qū)村鄉(xiāng)臨時政府的委員會”；臨時政府應(yīng)“下令保障人民民主權(quán)利”，以及“頒布縣區(qū)鄉(xiāng)政府民主制的組織法，選舉法，籌備選舉，產(chǎn)生正式政府”[2]30。呂梁地區(qū)在抗戰(zhàn)爆發(fā)后，“從區(qū)行政會議，一直到縣級行政會議，都普遍地建立起來了。行政會議的人民代表，是經(jīng)過各村各界人民推選出的。被選為代表的，不只沒有任何財產(chǎn)、履歷等限制，而且也不必須要識字，最基本的精神，是人民所最擁護的、對抗戰(zhàn)最有信心的，生活是最健全的”。各級行政會議，“是各級最高的權(quán)力機關(guān)，它有能力議決一切案件，交給政府執(zhí)行，或呈請上級政府執(zhí)行，它代表人民的意見與要求，同時也取了政府的報告而把它轉(zhuǎn)送給人民”[3]9。在民主政治的最基層，“村副及閭長，已經(jīng)是由人民直接選舉的”[3]11。晉西北地區(qū)的抗日民主政權(quán)——晉西北行政公署，名義上隸屬于國民政府山西省政府，公開名稱是“山西省第二游擊區(qū)行政公署”，設(shè)正副主任各一人，下設(shè)秘書處、民政處、財經(jīng)處、教育處、建設(shè)處、司法處、經(jīng)濟總局、公安總局。專員公署，“組織縮小，專員兼中心縣長”?？h政府，“亦組織縮小，縣長工作重心放在區(qū)上，工作更為接近下層，更適于戰(zhàn)爭的環(huán)境”[2]4。

邊區(qū)政權(quán)建設(shè)以三三制原則作為行政方向。1940年9月，林楓在晉西北第二次行政會議上指出：“敵后政權(quán)的任務(wù)是抗日的、統(tǒng)一戰(zhàn)線的、民主的、群眾的，所以它既不是資產(chǎn)階級的專政，也不是工農(nóng)專政或無產(chǎn)階級的專政，而是抗日民主專政?！币虼?，敵后政權(quán)應(yīng)奉行三三制原則，即“敵后政權(quán)成分上，共產(chǎn)黨員占三分之一，其他各黨各派無黨無派的占三分之二”[2]238-239。1940年，周士第在總結(jié)春季反“掃蕩”戰(zhàn)斗經(jīng)驗時指出：“晉西北各級政權(quán)經(jīng)民主的改選后，政權(quán)中包括各黨各派的進步成分，在戰(zhàn)斗中政權(quán)機關(guān)積極動員群眾為著粉碎敵人進攻而斗爭，政權(quán)機關(guān)人員領(lǐng)導(dǎo)著游擊隊、領(lǐng)導(dǎo)著群眾打游擊，表現(xiàn)出抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的進步政權(quán)的威力?！盵4]481942年5月20日，晉西區(qū)黨委指示各縣：為貫徹好三三制，首先，“不要用軍政民聯(lián)席會議取消政務(wù)會”，因為“軍政民聯(lián)席會只能解決一般的中心任務(wù)問題，還不能詳細討論軍政民各系統(tǒng)配合中心工作的本身工作”。其次，適當運用非黨人士，如“財政科長、司法科長最好用進步分子充任，如司法科長是本地人，可與鄰近縣對調(diào)，以免在當?shù)蒯咔轭櫭妗?。最后，游擊區(qū)的政務(wù)委員會，“可因工作需要適合環(huán)境等情況更機動些，由六人或少于六人組成之，但黨員不能超過二分之一”。此外，“敵占區(qū)、游擊區(qū)參加政府工作的中間分子，只要他能在平時進行工作，能參加開會，可以不隨部隊打游擊，可以隱蔽一些”[3]185-186。1942年6月1日，晉西北行署決定指出：“各級政府的政務(wù)會，為該管轄地區(qū)實現(xiàn)民主集中制領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力機關(guān)，本地區(qū)一切重大行政事項，必須由政務(wù)會討論決定。”[3]2071942年10月19日通過的晉綏分局晉西北施政綱領(lǐng)宣布：“民選各級民意機關(guān)及政府，貫徹三三制，在各級民意機關(guān)及政府中共產(chǎn)黨員占三分之一，其他各抗日黨派及無黨無派的人士占三分之二?！盵2]3711942年10月，林楓在晉西北臨時參議會上指出：“中國的社會，在中國資產(chǎn)階級不是多數(shù)，無產(chǎn)階級也不是多數(shù)，毛主席說：‘中國是一個兩頭小中間大的社會’。在這樣的社會里，在政權(quán)建設(shè)中實行三三制是最好的辦法?！盵5]99

1942年，有關(guān)各級行政機構(gòu)組織細則的法令先后頒布，為邊區(qū)政權(quán)建設(shè)奠定下堅實的制度基礎(chǔ)。

1942年11月7日頒布的晉西北行政公署組織大綱規(guī)定：“晉西北行政公署為晉西北最高行政機關(guān)”；“行政公署設(shè)行政委員會，由正副主任委員各一人，行政委員十九人組成之，于每屆晉西北臨時參議會選舉之”；“行政委員會負責執(zhí)行晉西北臨時參議會之決議，并決定有關(guān)行政工作之重大事宜”；“在行政委員會休會期間，由正副主任委員、秘書長、各處處長、高等法院院長組織政務(wù)會議，處理日常行政工作”；“行政委員會每三月開會一次，必要時得延期或召集臨時會議”；休會期間，“須經(jīng)常向行署提供意見，在行政委員會閉會期間，對外不負行政上之責任”[6]442-443。1942年11月頒布的晉西北行政督察專員公署組織條例規(guī)定：“晉西北行政公署為適應(yīng)戰(zhàn)爭環(huán)境，視行政上之需要，得于各地區(qū)設(shè)置行政督察專員公署”；“專署設(shè)專員一人。轄區(qū)較大，工作繁重者，得增設(shè)副專員一人”；“專署政務(wù)會議由專員(及副專員)、秘書、各科科長組成之，處理日常行政工作事宜”；“游擊區(qū)、敵占區(qū)之專署之科、局等，為適應(yīng)當?shù)丨h(huán)境兼并之”[6]444-445。1942年11月頒布的晉西北縣區(qū)村各級政府組織條例規(guī)定：“縣政府設(shè)縣行政委員會，由委員三至九人組成之，均由縣臨時參議會選舉之，呈請行署加委，縣長為當然主席委員。在縣臨時參議會未成立以前，縣長及行政委員，由行署委任之”；“休會期間，對區(qū)、村行政工作有意見時，須提交縣行政委員會或縣政府討論決定之，個人無直接處理權(quán)”；“縣行政委員會，每三月開會一次”；“縣行政委員之任期，與參議員同，連選得連任。在本屆期滿而調(diào)升或失職時，由縣臨時參議會改選之，在縣臨時參議會休會期間，由行署委人代理之”[6]446。

大青山抗日游擊根據(jù)地及綏察區(qū)的政權(quán)建設(shè)基本與晉西北同步，但是具有鮮明的游擊區(qū)斗爭環(huán)境特點。

游擊區(qū)創(chuàng)建時期，挺進大青山的一二〇師部隊即開始創(chuàng)建獨立自主的抗日民主政權(quán)，一方面堅決驅(qū)逐反共的國民黨頑固當局，另一方面對具有合作意向的國民黨當局政權(quán)機構(gòu)加以改造。1938年10月13日，一二〇師司令部致電周士第等：“在綏活動地區(qū)無縣長的地方，我們應(yīng)首先委任縣長，取得政權(quán)統(tǒng)治，爭取合法?！盵7]681939年1月9日，關(guān)向應(yīng)致函李井泉指出：“對于傅作義委去之專員縣長，應(yīng)尊重他們，遇事與之協(xié)商，推動其進步與改造，使之真正成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的抗日政權(quán)。在那里我們應(yīng)積極參加政府工作，解決群眾困難。政府亦應(yīng)適合長期游擊戰(zhàn)爭的特點，但仍可以組織行政委員會與行政會議，爭取做到區(qū)村長以至縣長民選，實施民主。”[8]21-221939年5月2日，一二〇師師部電令李井泉等：“對于張遐民與趙勵師所委派那些縣長區(qū)村長應(yīng)以群眾力量從各方面排斥打擊與驅(qū)逐之，使政權(quán)保持在我們手里?！盵7]691939年12月，大青山支隊總結(jié)報告指出：“積極建立進步政權(quán)，開始派區(qū)縣長，發(fā)動群眾，清算貪污賬，調(diào)換其區(qū)鄉(xiāng)長”[8]91；“要幫助地方工作，首先取得政權(quán)，實際組織群眾，加強地方游擊隊，使之能鞏固起來，單獨活動。這必須排擠并改造舊政權(quán)”[8]96。

為使政權(quán)更適應(yīng)游擊戰(zhàn)爭的需要，1940年8月4日，一二〇師師部電令姚喆等：在綏遠敵占區(qū)，“在黨領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)也只能建立在游擊隊與游擊小組活動的基礎(chǔ)上，不能離開我們而單獨的存在。因此，政權(quán)的各負責人均應(yīng)于游擊隊游擊小組共同進行與積極的領(lǐng)導(dǎo)游擊戰(zhàn)爭”[7]80。盡管建政環(huán)境并不理想，綏察區(qū)政權(quán)建設(shè)仍然堅決貫徹中央的三三制原則。1941年7月，綏察行署布告宣布：“本政府，乃為各個抗日的階級對日寇漢奸的聯(lián)合政權(quán)，絕非某一黨派所專有。故凡各黨、各派、各民族、各階級抗日而又贊成民主者，均歡迎參加政府工作?！盵7]2451941年8月24日，綏察區(qū)委決定指出：“各級縣級以上政府機關(guān)，應(yīng)以聘請、選舉等形式吸收一切抗戰(zhàn)有功的士紳名流，以及其他友黨人員參加政府工作?！盵7]2281942年2月5日，晉西區(qū)黨委指示綏遠工作指出：綏遠政權(quán)建設(shè)“在三三制的執(zhí)行上，應(yīng)比根據(jù)地更廣泛些。具體說，政權(quán)中的共產(chǎn)黨員可以少于三分之一?！盵7]301942年10月，綏察行署報告稱：今后民政工作，“繼續(xù)貫徹‘三三制’，建立各級之政務(wù)委員會，進一步成立縣參議會，并逐步完全區(qū)選縣選，以推進民主建設(shè)”[7]304。1943年3月14日，晉綏分局指示塞北工委：“我政權(quán)中可以吸收國民黨員，但應(yīng)選擇能實行三大政策者，某些黨務(wù)工作人員欲利用合法地位進行反共工作者，則不應(yīng)吸收?！盵7]431943年3月16日，綏西區(qū)專署向蘇謙益報稱：“這里的政權(quán)活動方式之一對外行文及社會關(guān)系上，總之在政治號召上仍用其名義，以團結(jié)群眾及各階層人士而擴大影響。在活動上采用連隊或游擊隊番號較為適宜，如完全取消其名義不大妥當。政權(quán)名義上的政治作用目前仍有很大意義。”[7]3691943年6月10日，蘇謙益在行署政權(quán)工作報告中指出：“綏遠政權(quán)的建立，是經(jīng)過黨、政、軍以及群眾游擊戰(zhàn)爭的開展結(jié)合起來。游擊戰(zhàn)爭保證政權(quán)的存在，臨時政權(quán)又保持了游擊戰(zhàn)爭的堅持?！闭?quán)具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)：“區(qū)級以上都是共產(chǎn)黨員，區(qū)級以下主要是開明的進步勢力兩面派的人員。這說明了黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)，同時黨又沒有包辦政權(quán)?！盵7]339大青山游擊根據(jù)地靈活地掌握“三三制”原則，如“聘請在群眾中有聲望的人為參議員，但不一定要出來辦事，散布我們的影響，以長期打算”；“在精神上進行擴大宣傳，傾聽群眾的意見，不要單純地拒絕，不要無故地去給人家戴帽子”[7]345。1943年，綏察行政公署總結(jié)指出：“綏遠的政府工作，是在敵占區(qū)中對敵進行公開的斗爭的，也就是從群眾性的游擊戰(zhàn)爭產(chǎn)生，因此它是在高度的游擊活動下存在的。為了能夠適應(yīng)戰(zhàn)斗環(huán)境，于是區(qū)級以上每個政府機關(guān)單位就是一個實際的游擊單位?！币虼?，“行署干部經(jīng)常分散專署、縣署及區(qū)，專署干部分散于縣區(qū)，縣府干部分散于區(qū)，對一個地區(qū)實行分工負責的辦法，并且行署專署輪流和縣區(qū)相隨行動，縣府輪流和各區(qū)行動，因之隨時可以給以具體的幫助，解決困難問題，并在幫助工作中給以檢查了解下級行政工作情形”。區(qū)以上政權(quán)確立了黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)為：“區(qū)長以上的干部大都是共產(chǎn)黨員和極少數(shù)的進步分子，區(qū)的助理員及工作員是進步分子占了最大多數(shù)而有少數(shù)的中間分子、個別的共產(chǎn)黨員?！笨傊?，綏遠的抗日政府“只是一個抗日游擊政府，而不是抗日民主政權(quán)，是從群眾性的游擊戰(zhàn)爭中產(chǎn)生，依靠游擊活動，同時依靠敵區(qū)中廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，爭取鄉(xiāng)政權(quán)改造而存在的，行使其職權(quán)，并對敵斗爭”[7]309-311。

晉綏邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)還對民族區(qū)域自治作了有益探索。1938年11月22日，中共中央指示綏蒙工作，要求：“在蒙旗境內(nèi)漢人居住區(qū)域，不宜直接建立漢人行政制度，只能用抗日救國會名義，使之發(fā)揮群眾團體與政權(quán)雙重作用，以避免蒙人誤會?！盵2]641940年7月制定的中央西北工作委員會關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題提綱宣布：“在敵后方，蒙古民族有權(quán)組織各盟、部、旗、群的抗日政權(quán)，并成立統(tǒng)一的蒙古地方政府，建立抗日的根據(jù)地”；“蒙古民族有管理自己事務(wù)之權(quán)，各省、縣不得干涉各盟旗政府管轄區(qū)域一切政治、經(jīng)濟、文化職權(quán)的行使”；“在蒙古地方設(shè)縣、治局，必須在蒙人自愿與自主的原則下，反對大漢族主義的強迫設(shè)施。原來蒙古地方已設(shè)縣與治局者，應(yīng)有蒙人參加。一切稅收應(yīng)有定額，并劃作蒙古民族政治、經(jīng)濟、文化、教育的費用”；“取消或調(diào)整各級管理蒙古事務(wù)的駢枝機關(guān)，而設(shè)立內(nèi)蒙人組成的中央管理蒙古事務(wù)的委員會”；“凡蒙古民族與其他各民族雜居的地方，當?shù)卣畱?yīng)設(shè)置由當?shù)孛晒琶褡迦藛T組成的委員會，作為市、縣政府的一個部門，管理和他們有關(guān)的事務(wù)，調(diào)節(jié)蒙漢關(guān)系”[2]111-112。1940年，李井泉撰文指出：察綏地區(qū)戰(zhàn)地委員會，“已為群眾熱烈擁護之領(lǐng)導(dǎo)抗戰(zhàn)的組織”。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的群眾組織，“為了抗戰(zhàn)的利益，為了不消失抗日政權(quán)的作用，也不得不接替許多行政工作”[5]386。1941年10月1日頒布的綏察行政公署施政綱領(lǐng)宣布：“在民族雜居地區(qū)，可設(shè)立蒙、回、滿民族行政部門，專門處理民族自身問題；在純一民族居住地區(qū)，幫助建立抗日政權(quán)，該政權(quán)之政治、經(jīng)濟、軍事、文化諸設(shè)施，不隨意加以干預(yù)?！盵2]270-2711941年10月1日頒布的綏察行政公署告境內(nèi)各民族書宣布：抗日政府“反對一切大漢族主義，為了親密團結(jié)各民族，消除民族隔閡，因此在各個民族聚居的地方，各民族有權(quán)選派代表，參加政府工作，且設(shè)立民族專管部門，由各民族選出負責者，專理各個民族自身問題。在純民族居住地區(qū)，各個民族都有權(quán)組織抗日地方政府與建立抗日武裝”[2]274。1945年8月11日，綏蒙政府在討論蒙古工作時指出：“加強對蒙古人的宣傳，使了解我們的政策，使蒙古人都能知道有自己的政府，爭取蒙古人參加政府工作”；“爭取王公，改造政權(quán)，首先爭取他們參加新政權(quán)。如何改造之，看我們發(fā)動群眾斗爭的程度來決定”；“蒙古人集中的地方，應(yīng)研究建立蒙政權(quán)，如綏中。其次，關(guān)于蒙古工作的組織與領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)從上到下建立制度”；“蒙古行政工作，政府里可以設(shè)蒙古政務(wù)委員會，土默特旗可以建立政府”；“關(guān)于對蒙古政策，烏盟各旗可舊有形式吸收于政府中來，其他各旗可進行改造”；“土默特旗現(xiàn)在的政權(quán)問題，按現(xiàn)在情形可不處理……至于其他各盟旗，將來可成為政府直屬地方組織”；“至于盟旗地方的漢人在盟旗政權(quán)中還應(yīng)照顧，成立一定的事務(wù)機關(guān)”[8]293-295。

二、對代議制民主政體的探索

對代議制民主政體的探索，是晉綏邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。在普遍民主選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的代議制政體各級參議會，是抗日根據(jù)地人民主權(quán)的來源，是中國共產(chǎn)黨人倡導(dǎo)的新民主主義政治的主要政權(quán)組織形式，也是未來人民代表大會制度的雛形。

1940年2月5日，山西省政府第二游擊區(qū)行政公署布告宣布：“區(qū)村政權(quán)實行民選，積極籌備各縣參政會，實行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等革命民權(quán)?！盵2]2311941年10月1日，林楓在晉西北第三次行政會議上指出：臨時參議會將于1942年初成立?！斑@個會議的組織是三三制的，共產(chǎn)黨參加競選，并希望國民黨及其他抗日黨派也參加競選”；“這個會議是一個有權(quán)力的參議會，是晉西的真正民意機關(guān)，它是決定晉西北一切政策法令并選舉政府人員的機關(guān)”[3]108。

1942年是邊區(qū)代議制民主政體正式確立的年份。在這一年，各項相關(guān)制度法規(guī)相繼頒布，為邊區(qū)代議制政體的運作提供了法律保障。1942年10月，晉西北臨時參議會創(chuàng)建，“實現(xiàn)了‘三三制’的新民主主義制度，選出了林議長、續(xù)、武主任領(lǐng)導(dǎo)下的一元化的新政權(quán)”[1]33。

1942年2月1日頒布的晉西北臨時參議會參議員產(chǎn)生辦法規(guī)定：“凡在晉西北境內(nèi)之人民，不分民族、階級、黨派、信仰、性別、職業(yè)、文化程度、居住年限，年在十八歲以上者，均有選舉及被選舉晉西北臨時參議員之權(quán)”；“晉西北參議員之選舉，采取直接選舉與間接選舉兩種，凡抗日軍隊、中等以上學(xué)校學(xué)生、中等以上學(xué)校教職員、文化團體、新聞界、行政區(qū)級以上機關(guān)團體內(nèi)之公民，由于居住集中，得直接選舉”。選舉名額分配：3萬人口以上縣份，每增加3萬人增加1名；婦女團體10名，軍隊9名，工會及工廠工人5名，中等以上學(xué)校2名，小學(xué)教員2名；中等以上學(xué)校教職員2名，新聞界2名，文化團體2名，商界3名，行政區(qū)級以上機關(guān)5名。此外，公署在本區(qū)名流學(xué)者和少數(shù)民族領(lǐng)袖中聘請不超過10名。行署政務(wù)會議出席人9人均為參議員。選舉組織方面，總的籌備工作“由行署邀請各黨、各派、各抗日軍隊、各救國團體及各界之代表，組成晉西北臨時參議會籌備委員會”。各行政區(qū)、各縣依上例組成行政區(qū)、縣選舉委員會。其他委托各群眾團體組織。選舉辦法規(guī)定：“各縣臨時參議員選舉代表會，由各該縣每行政村之公民代表一人及縣區(qū)級機關(guān)團體之代表二人組成之”；“各行政村公民代表，由各該村村民代表會之代表選舉之”；“敵占區(qū)、游擊區(qū)及未經(jīng)村選之行政村，其代表由村政民擴干聯(lián)席會議推選之，其不能公開推選者，由縣選委會聘請之”；“各級選舉，有因環(huán)境特殊，不能召開全縣代表會者，可劃分地區(qū)，分別選舉，匯總揭曉”。候選與競選方面規(guī)定：“各黨、各派、各群眾團體及個人均有提出候選人進行競選之權(quán)”；“候選人從事競選，受法律保護，任何人不得加以干涉或限制”[6]423-427。1942年4月頒布的晉西北政權(quán)組織條例規(guī)定：“村國民大會為村政權(quán)之最高權(quán)力機關(guān)，由全體村公民組織之，村代表會為村國民大會閉幕后之村政權(quán)最高權(quán)力機關(guān)，由各自然村公民選舉之代表組織之，行使村國民大會全部職權(quán)”；“村國民大會會議主席、副主席各一人。主席、副主席兼任村代表會之主席、副主席”；“村國民大會主席與副主席由村國民大會或村代表會選舉之，村國民代表由各自然村公民選舉之”；“村國民大會及村代表會之例會及臨時會之決議交村公所執(zhí)行”；“村國民大會每年開例會一次，村代表會每三個月開例會一次”；“村公民以自由結(jié)合為原則，同時照顧人事地域關(guān)系，劃分為公民小組”[6]438-439。1942年10月6日頒布的晉西北臨時參議會組織條例規(guī)定：“晉西北臨時參議會為本區(qū)最高人民權(quán)力機關(guān)”；“臨時參議會設(shè)議長一人、副議長二人主持全會工作，議長副議長由參議員用無記名投票法選舉之”；“臨時參議會得視工作之需要，聘請專家成立各種專門委員會”；“臨時參議會每年開例會一次”；“臨時參議會之決議案，送交晉西北行政公署執(zhí)行之。如在執(zhí)行中發(fā)生困難時，由晉西北行政公署提交常駐委員會修改，交下次臨時參議會開會時提請追認”；“臨時參議會設(shè)駐會參議員九人，組成常駐委員會，于大會閉會期間處理會內(nèi)日常事務(wù)，監(jiān)督執(zhí)行決議，負責召集臨時會議”；“參議員之任期為三年，連選得連任之，參議員遇有失職或因其他事故不能繼續(xù)任職時，由候補參議員一次遞補，如無候補參議員時，由原選舉單位補選之，其為政府聘請者，由政府補聘之”；“臨時參議會參議員，在會議時所發(fā)言論及所為之表決，對外不負責任，其因遭受迫害或侮辱者，當受法律保障”；“臨時參議會參議員，在閉會期間須與常駐委員會取得密切聯(lián)系，吸收人民意見，隨時向常駐委員會報告，且須以區(qū)域或機關(guān)團體為單位，組織參議員小組，完成其應(yīng)負任務(wù)，惟參議員個人對外不負干預(yù)行政之責任”；“下級民意機關(guān)決議之案件，如晉西北臨時參議會議為不當時，得通知晉西北行政公署下令停止執(zhí)行”[6]452-454。1942年11月頒布的晉西北臨時參議會常駐委員會組織條例規(guī)定：“常駐委員會除議長、副議長二人為當然駐會議員外”，還須依照臨時參議會組織條例，“于議員中推選五人至九人，共駐會參議員九人至十三人組成之”；“常駐委員會委員之改選，于每屆大會開會時為之，連選得連任之”；“常駐委員會之委員，如在任期內(nèi)，因故出缺去職或罷免時，由候補常駐議員遞補。如因故暫時缺席時，亦可委托候補常駐議員代理”[6]455-456。

邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層積極宣傳代議制政體的實踐意義，鼓勵黨員和群眾尊重參議會，支持參議會的工作。

1942年7月30日，綏察行署指示：在聘任參議員后，首先應(yīng)“經(jīng)常秘密地征求其意見。對于政府的法令工作以及干部在工作中群眾中的情形可以經(jīng)常征求他們的意見，而群眾的困難，黑暗的不平的事情，群眾的反映，軍民紀律，一般群眾對政府的認識等，可以經(jīng)常從他們那里得到反映”；其次，“應(yīng)該經(jīng)常從他們的政策法令以及中心工作與口頭傳達，或以文件送閱使其了解政府，從而幫助政府”；最后，應(yīng)“適當?shù)亟o予參議員具體工作”，如“政府最好將調(diào)解借糧紛爭的任務(wù)給予參議員”[7]292。1942年10月，林楓在晉西北臨時參議會上指出：為表示共產(chǎn)黨執(zhí)行三三制原則的誠意，正式參議員145人，選舉時共產(chǎn)黨員49人當選，僅超出1人。但共產(chǎn)黨即退出2人[2]369。1942年11月，劉少白在晉西北臨時參議會上指出：政府與議會的“一元化”，就是“政府人員是從議會中產(chǎn)生出來，政府所行的一切政策法令，也是從議會中決定出來的”[3]219。1942年12月7日，晉西北行署命令：在參議會閉會期間，“參議員有隨時吸收人民意見反映給常駐會之責，在避免直接干預(yù)情況下進行”；“參議員為執(zhí)行政府法令的模范，積極執(zhí)行政府法令，以身作則，為人民表率”[3]231。

隨著抗戰(zhàn)勝利前景的日趨明朗，邊區(qū)代議制政體的建設(shè)步入成熟階段。1945年4月1日，晉綏邊區(qū)行署決定指出：首先，“選舉運動中必須貫徹‘三三制’政策與重視英雄模范在建設(shè)邊區(qū)中的作用，要向選民廣泛深入宣傳，發(fā)動并組織各階層人民的競選浪潮，使在實際事業(yè)中產(chǎn)生為人民衷心愛戴的各階層優(yōu)秀代表”，并且“應(yīng)有一定數(shù)量的與廣大婦女有聯(lián)系的婦女領(lǐng)袖當選”。其次，“須將民主運動深入到淪陷區(qū)去，吸收淪陷區(qū)忠誠抗日的士紳參加縣議會與邊區(qū)參議會，經(jīng)過民主選舉運動，使抗日民主政權(quán)與淪陷區(qū)同胞發(fā)生更密切的聯(lián)系”。最后，決定要求：“邊區(qū)參議員、縣議員一次選出。鞏固縣份實行普選，由人民直接選舉。行政村分散投票開票，區(qū)縣集中揭曉。邊緣區(qū)淪陷區(qū)縣份，因敵情關(guān)系，暫行間接選舉，由人民分區(qū)普選代表，集中縣級選舉機關(guān)選舉。對完全不能進行選舉之敵統(tǒng)治區(qū)域，得由選舉機關(guān)遴選推薦，經(jīng)政府批準聘請之?！盵5]52-531945年4月5日頒布的晉綏邊區(qū)參議會選舉條例規(guī)定：原則上，“邊區(qū)參議會采取普遍、直接、平等、無記名投票法選舉之；淪陷區(qū)邊緣區(qū)不能直接選舉者得行間接選舉?！标P(guān)于選舉資格，條例規(guī)定：“凡在邊區(qū)境內(nèi)之人民不分性別、職業(yè)、財產(chǎn)、階級、黨派、宗教、民族、文化程度、居住年限，年滿十八歲經(jīng)登記后均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)?！边x舉單位方面，“邊區(qū)參議員以縣為單位選舉之”，具體名額分配：3萬人口以下縣5名，以上每增加1萬人增選1名。淪陷區(qū)每縣1至5名，不能選舉者由行署聘任。淪陷區(qū)城市太原、大同、歸綏、包頭等各1至3名，不能選舉者由行署聘請。部隊、文化團體、中等以上學(xué)校，分區(qū)以上機關(guān)部隊所領(lǐng)導(dǎo)的工廠、各少數(shù)民族單獨進行選舉，名額分配：軍隊22名，文化團體、中等以上學(xué)校6名，工廠5名。蒙、回、滿少數(shù)民族及日、韓民族每900人選1名，每增加500人增選1名，不能選舉者由行署聘請。條例鼓勵競選，規(guī)定：“各抗日黨派、民眾團體及公民自由組合，均得提出候選名單，在不妨害選舉秩序下自由競選。”[1]393-394同日頒布的晉綏邊區(qū)縣議會選舉條例規(guī)定：“縣議員以區(qū)、市為單位選舉之?！泵~分配：3萬人口以下縣35名，以上每增加2000人增選1名。淪陷區(qū)不能選舉者由縣政府聘請?？h境內(nèi)駐軍、文化團體、中等以上學(xué)校單獨選舉，名額分配：軍隊1至3名，文化團體及中等以上學(xué)校1名[1]396-397。

邊區(qū)黨和政府還對少數(shù)民族參與代議制政體建設(shè)提供專門政策支持。1940年7月制定的中央西北工作委員會關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題提綱宣布：“國民參政會應(yīng)增加蒙人參議員，同時蒙古地方應(yīng)組織回民參議會。綏、寧、青、新各省國民參議會及凡有蒙古民族居住的市、縣參議會，也應(yīng)參加適當數(shù)目之蒙人參議員?！盵2]112

三、基層政權(quán)的改造

邊區(qū)基層政權(quán)的建設(shè)，一方面盡可能體現(xiàn)三三制原則，另一方面，為保障基本群眾參政，削弱地主和富農(nóng)的傳統(tǒng)政治優(yōu)勢，邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層通過普及和推進群眾參加民主選舉，提高廣大基本群眾參政的積極性，直接改造基層政權(quán)。

1941年3月19日，續(xù)范亭在第二游擊區(qū)行署成立一周年紀念會上提出：“今年必須完成村選，認真改造與健全村政權(quán)，逐漸建立各級參政會，并且要認真實施三三制?！盵2]2531941年10月1日，武新宇在邊區(qū)第三次行政會議上指出：首先，自然村的政權(quán)工作，應(yīng)做到：“主任代表是自然行政負責人秉承村公所的命令辦理行政事務(wù)”；“有關(guān)全自然村事宜必須通過公民小組會議或公民大會討論執(zhí)行”；“自然村代表團半月開會一次，必要時臨時召集，主任代表負責召集責任”；“召開村務(wù)會議，確定集體領(lǐng)導(dǎo)分工負責及會議制度與工作制度的建立”；“村務(wù)會議及各委員會議各每月兩次”[3]141。其次，村選工作應(yīng)成為經(jīng)常中心工作之一，要求：“明年三月底全部完成村選工作，按期作出村選總結(jié)”；“在公糧工作時期配合村選工作；已進行村選者在公糧工作中健全村政權(quán)”[3]145。但是，綏察區(qū)基層政權(quán)改造可以不與晉西北同步。1942年2月5日，晉西區(qū)黨委在指示綏遠工作時指出：綏遠“鄉(xiāng)政權(quán)基本上應(yīng)該是革命的兩面派”，區(qū)政府“除了能武裝活動的區(qū)域外，也不必普遍建立”[7]30。

相關(guān)政策法規(guī)相繼頒布，為基層政權(quán)改造提供直接法律保障。1940年10月頒布的晉西北村選條例規(guī)定：“主席(村長)副主席(即副村長)由村國民大會或村代表選舉之，村代表由自然村公民選舉之”；“主席副主席即村代表制選舉，均以直接普選制，無記名投票法進行”。選民資格，要求“凡在晉西北境內(nèi)之人民，不分性別、職業(yè)、民族、階級、黨派、文化程度、居住年限，年滿十八歲，登記為村公民者，均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)”。選舉名額方面，規(guī)定：“村代表之選舉以自然村公民為單位，應(yīng)選代表制數(shù)目與應(yīng)劃分公民小組之數(shù)目相同”；“漢族與少數(shù)民族聚居之村，少數(shù)民族之公民得單獨進行選舉”；“少數(shù)民族得不按地域，自由結(jié)合為公民小組，受其本民族代表之領(lǐng)導(dǎo)”。候選人及競選方面，規(guī)定：“凡本村各抗日黨派、群眾團體及公民自由組合，均有提出村長與村代表候選名單，在不妨害選舉秩序下有自由競選之權(quán)”；“村選舉委員會，村公所及其上級政府，在村選中，不得提出任何候選人名單”。改選方面，規(guī)定：原則上“主席副主席與村代表每年改選一次”。選舉組織方面規(guī)定：“村選委員會為領(lǐng)導(dǎo)村選機關(guān)”；由村長、民政委員會長、村自衛(wèi)隊長，以及農(nóng)工青各救國會、小學(xué)教員、婦救代表各1名組成[6]316-318。1942年4月頒布的晉西北政權(quán)組織條例規(guī)定：“行政村設(shè)村公所。村公所為村政權(quán)執(zhí)行機關(guān)”；“村長領(lǐng)導(dǎo)村公所各委員會工作，綜理全村政務(wù)”；“村長領(lǐng)導(dǎo)村公所每半月召開村務(wù)會議一次，村務(wù)會議由村長書記各委員會會長村自衛(wèi)隊隊長組織之，由村長負責召集之責”[6]440-441。

晉西北基層政權(quán)在民主選舉的基礎(chǔ)上，也基本實現(xiàn)了三三制。根據(jù)1941年村選11縣55村統(tǒng)計，主任代表中，44%是中農(nóng)，38%是貧雇農(nóng)和農(nóng)村工人，16%是地主、富農(nóng)。村長中，32%是中農(nóng)，53%是貧農(nóng)，14%是地主、富農(nóng)[2]20。到1941年10月，邊區(qū)村政權(quán)普遍經(jīng)過民主選舉。“左右涼”完成100%，“清平”完成72.2%，“右山懷”61.7%，“和右”22%。281個村，有130多個經(jīng)過了民主選舉，占42%[2]228-229。1941年8月24日，綏察區(qū)委決定指出：“縣政府由各縣認真負責改造，發(fā)動工農(nóng)小資產(chǎn)階級參政，罷免流氓土棍，吸收公正士紳參加政府?！盵7]2281941年村選，根據(jù)42個行政村統(tǒng)計，參選率75%以上。當選代表1926名，地主、富農(nóng)占16.7%，中農(nóng)36.3%，貧農(nóng)、雇農(nóng)、工人45%。51名村主任代表，地主占2.5%，富農(nóng)13.5%，中農(nóng)44.4%，貧農(nóng)33.4%，雇農(nóng)3.1%、工人1.6%。村選結(jié)果，“使進步勢力得到了進一步的發(fā)展，使封建勢力受到了嚴重的打擊，使舊的統(tǒng)治機構(gòu)經(jīng)過徹底的改造，更爭取了并鞏固了中間分子”[2]340-341。另根據(jù)上述11縣55村統(tǒng)計，主任代表，地主、富農(nóng)占16%，中農(nóng)44%，貧雇農(nóng)、工人38%。村長中，地主、富農(nóng)占14%，中農(nóng)32%，貧農(nóng)53%[2]386。截至1942年5月，“除敵占區(qū)外，絕大部分的村政權(quán)，是經(jīng)過選舉而產(chǎn)生的，是直接由人民中間產(chǎn)生出來的，人民可隨時撤換其中不稱職的干部，執(zhí)行其罷免權(quán)，村政權(quán)是民意機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)的統(tǒng)一體。廢除了舊的鄰閭制，村政權(quán)是各階層聯(lián)合參加的，就是縣政府、專員公署、行政公署，也都是包含著各黨派各階層的抗日人士，真正地符合了‘三三制’的精神”[5]41。

隨著抗戰(zhàn)勝利的來臨，邊區(qū)基層政權(quán)改造進入深入發(fā)展的新階段。1945年6月13日，晉綏分局致電中央、八路軍總部稱：“目前我在平綏路南地區(qū)的方針，應(yīng)是抓緊這一有利時機，積極放手發(fā)動群眾，迅速打下基礎(chǔ)，建設(shè)根據(jù)地。應(yīng)從減租增資與清算斗爭中發(fā)動群眾，改造政權(quán)，變兩面負擔村莊為一面負擔村莊?！盵8]2591945年夏，陶林縣委總結(jié)指出：“在我活動地區(qū)內(nèi)，改造了政權(quán)，把不好的分子用群眾力量打擊下去，換成群眾或好黨員擔任，用選舉或指定的方式?！盵8]279

四、確立黨對政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)政權(quán)與軍隊的關(guān)系

黨對政權(quán)工作的正確領(lǐng)導(dǎo)，一方面表現(xiàn)在黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是通過代議制政體和政府中的黨團來實現(xiàn)，是政治方向上的領(lǐng)導(dǎo)，而非直接干預(yù)其行政事務(wù)；另一方面，黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，要求在政權(quán)工作的黨員尊重和團結(jié)政權(quán)中的非黨人士，以自己的先鋒示范作用和模范廉潔作風(fēng)，影響他們支持黨的政策。

1941年8月24日，綏察區(qū)黨委決定指出：“要有統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作作風(fēng)，可善于團結(jié)非黨人士。自己要以公務(wù)員面目出現(xiàn)，對非黨人士不可要求其完全與我們的黨員一樣。政府中黨員不可故意一切‘八路化’，孤標立異，使非黨人士不愿與我們接近?！盵7]2321942年2月5日，晉西區(qū)黨委指示綏遠工作指出：“黨對政權(quán)應(yīng)注意政治上、政策上的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)經(jīng)過政權(quán)中的黨員去實現(xiàn)黨的主張。黨員尊重行政系統(tǒng)的獨立性，不應(yīng)包辦代替、直接干預(yù)行政，這并不是說行政中的黨員可以向黨獨立?！盵7]311942年5月20日，晉西區(qū)黨委指示各縣：為貫徹三三制，“不要由黨團會代替政務(wù)會。政務(wù)委員會，在內(nèi)地區(qū)的專署縣府，可由九人組成，限黨員三人參加組成黨團。其他黨團，不管其職務(wù)如何，不參加政務(wù)會，經(jīng)過支部經(jīng)過行政工作團結(jié)非黨人士，向他們宣傳解釋黨的主張，配合與保持黨團的領(lǐng)導(dǎo)及其決議的實現(xiàn)”[3]185。正確的黨政關(guān)系，首先是“黨委尊重三三制政權(quán)的獨立性，但政權(quán)中的黨團黨員要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能對黨獨立”；“若黨團對黨委的決定或指示有不同的意見，可向黨委提出，黨團可再向黨團解釋或修改原來的決定，或請示上級黨委。但原決定在未修改以前，黨團要執(zhí)行黨委的意見”。其次，“黨委與黨團都要認真地注意非黨人士的意見”；“若黨團黨員不能在政務(wù)會上通過黨委的決定，要把非黨人士的意見反映給黨委，黨委不能說黨員無能，要幫助黨員執(zhí)行并考慮原來的決議”。最后，“黨團可以向黨委提出意見，要向黨解釋，并可請求轉(zhuǎn)達上級黨委，黨委不能壓制黨員的意見，并要把黨團黨員堅持的意見轉(zhuǎn)達上級黨委”[3]187-188。

軍隊曾經(jīng)在創(chuàng)建政權(quán)過程中發(fā)揮過積極作用。邊區(qū)黨和政府提倡軍隊尊重政府、政府愛護軍隊的良好軍政關(guān)系。1940年7月，賀龍撰文指出：“在敵人后方，軍隊、政府和人民是三位一體的。軍隊是保護政府和人民利益的軍隊，政府是愛護軍隊和人民的政府，人民是愛護政府和軍隊的人民。”[5]2261942年2月5日，晉西區(qū)黨委在指示綏遠工作時指出：“部隊不尊重行政系統(tǒng)是不對的”，“政府對部隊的供給負責不夠也是不對的”?？傊?，“黨政、軍政干部應(yīng)同心協(xié)力互相幫助，互相尊重，互相了解，互相原諒，在原則問題上則應(yīng)經(jīng)過組織討論以至斗爭”[7]32。1942年5月20日，晉西區(qū)黨委指示各縣：“武裝是政權(quán)的支柱，應(yīng)該掩護自己的政權(quán)，但政權(quán)亦應(yīng)該照顧目前軍事上的困難，一方面不要對武裝要求太苛，另一方面本身組織也不要太啰唆?！敝劣凇坝械囊晕溲b開辟了新的地區(qū)，不交給地方政權(quán)，以武裝代收的公糧、貸款、煙草罰款不交給政府收據(jù)”的現(xiàn)象是不尊重自己政權(quán)的現(xiàn)象，“不應(yīng)該再產(chǎn)生了”[3]187。

綜上所述，抗戰(zhàn)初期，抗日民族革命總動員委員會，為從舊政權(quán)向新政權(quán)的過渡發(fā)揮了重要橋梁作用。晉綏邊區(qū)政權(quán)建立伊始，即著手創(chuàng)建獨立自主的抗日民主政權(quán)。邊區(qū)政權(quán)建設(shè)以三三制原則作為行政方向。1942年，有關(guān)各級行政機構(gòu)組織細則的法令先后頒布，為邊區(qū)政權(quán)建設(shè)奠定下堅實的制度基礎(chǔ)。大青山抗日游擊根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)基本與晉西北同步，但是具有鮮明的游擊區(qū)斗爭環(huán)境特點。晉綏邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)還對民族區(qū)域自治作了有益探索。對代議制民主政體的探索，是晉綏邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。在普遍民主選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的代議制政體各級參議會，是邊區(qū)人民主權(quán)的來源。1942年是邊區(qū)代議制民主政體正式確立的年份。各項相關(guān)制度法規(guī)相繼頒布，為邊區(qū)代議制政體的運作提供了法律保障。邊區(qū)基層政權(quán)的建設(shè)，一方面盡可能體現(xiàn)三三制原則，另一方面，通過普及和推進群眾參加民主選舉，直接改造基層政權(quán)。黨對政權(quán)工作的正確領(lǐng)導(dǎo)，一方面表現(xiàn)在黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是通過代議制政體和政府中的黨團來實現(xiàn)，是政治方向上的領(lǐng)導(dǎo)，而非直接干預(yù)其行政事務(wù)；另一方面，黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，要求在政權(quán)工作的黨員尊重和團結(jié)政權(quán)中的非黨人士，以自己的先鋒示范作用和模范廉潔作風(fēng)，影響他們支持黨的政策。邊區(qū)黨和政府提倡軍隊尊重政府、政府愛護軍隊的良好軍政關(guān)系。