新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下農(nóng)村耕地輪作休耕制度研究

鄧志英，黃 毅

（1.湖南工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 湘潭 411104；2.湖南工程學(xué)院管理學(xué)院，湖南 湘潭 411104）

一、引言

我國受鎘、錳、砷、汞、銅、鋅等重金屬污染的耕地約有 1.5億畝，每年因重金屬污染（如“鎘米”、“砷米”等）的糧食達(dá) 1000多萬噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失200余億元[1]。習(xí)近平向黨的十八屆五中全會所作的關(guān)于建議的說明指出：“地力嚴(yán)重透支……強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性?！?015年10月29日通過的 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃的建議》明確指出：“實(shí)行耕地輪作休耕制度……重點(diǎn)在重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化等地區(qū)開展試點(diǎn)工作[2]?！?016年5月28日《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計(jì)劃的通知》出臺，明確部署了實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作。農(nóng)村耕地輪作休耕是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效途徑，是國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。輪作休耕是給疲憊的農(nóng)村耕地休養(yǎng)生息的機(jī)會，經(jīng)過科學(xué)管理、專業(yè)處理，達(dá)到平衡糧食供求矛盾，恢復(fù)地力，增長農(nóng)民收入的目的，也是保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要制度安排。我國自2016年實(shí)行“耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”以來，努力探索輪作休耕管理、補(bǔ)償及評價機(jī)制，輪作休耕制度不斷完善。作為一種制度安排，一些學(xué)者從輪作休耕的內(nèi)涵及意義（黃國勤，2017）[3]、輪作休耕模式（趙其國，2017）[4]、監(jiān)督管理（謝花林，2018）[5]以及補(bǔ)償機(jī)制（鄭雪梅，2016）[6]等方面進(jìn)行了研究，但對輪作休耕作為制度本身的分析略顯不足。文章從制度變遷、產(chǎn)權(quán)理論、交易成本等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析輪作休耕的本質(zhì)及過程，為進(jìn)一步完善農(nóng)地輪作休耕制度提供建議及參考。

二、輪作休耕的制度變遷分析

（一）輪作休耕的市場供求分析

制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，是一種制度由均衡到非均衡再到均衡的過程。制度存在的合理性和必然性在于它是制度需求與制度供給達(dá)到均衡的結(jié)果?，F(xiàn)階段我國耕地面積大約有40%出現(xiàn)退化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為有機(jī)質(zhì)含量下降、土壤酸化加劇、結(jié)板硬化嚴(yán)重、土地肥力大幅度下降等。同時，由于農(nóng)村主要勞動力向城市轉(zhuǎn)移，大量土地被拋耕棄耕，土地利用率低、分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率降低。另外，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多依靠農(nóng)藥化肥這種掠奪式的經(jīng)營方式，生態(tài)污染嚴(yán)重，綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民增收困難，究其原因在于土地制度的不完善導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)與流失。現(xiàn)行制度安排沒有考慮農(nóng)業(yè)長期發(fā)展需求，土地制度供給出現(xiàn)不足，制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于一種新的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，土地制度出現(xiàn)了非均衡狀態(tài)[7]。因此，必須有一種新型制度安排為解決農(nóng)地資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地可持續(xù)發(fā)展提供保障。輪作休耕制度的出現(xiàn)遵循制度均衡理論，符合農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)性改革的政策要求，是新時期新形勢下我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的保障性制度安排，符合生產(chǎn)力發(fā)展對制度調(diào)整的根本要求。同時，社會生態(tài)環(huán)境保護(hù)也是推動制度變遷的新要求，在不影響國家糧食安全的前提下，有計(jì)劃地進(jìn)行輪作休耕，實(shí)行生態(tài)種植，恢復(fù)與保持土壤肥力是改善當(dāng)前農(nóng)村土地現(xiàn)狀的重要途徑。因此，現(xiàn)行農(nóng)村耕地使用狀況以及國家對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新要求是推動耕地輪作休耕制度安排的現(xiàn)實(shí)要求。

（二）輪作休耕的制度創(chuàng)新分析

制度供給不足必然伴隨著制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新包括制度的調(diào)整、完善、改革和更替等。制度創(chuàng)新的動力有兩個方面：一是創(chuàng)新改變了潛在利益；二是創(chuàng)新成本降低使制度的變遷變得合算[8]。我國古代在作物栽培制度方面就有輪作復(fù)種、間作套種、三宜耕作、耕耨結(jié)合等形式。以輪作為主、休耕為輔，收割后的農(nóng)地要求再種植其它農(nóng)作物，廣大農(nóng)民長年從事勞作，沒有多余時間參與社會集聚活動，減少社會不穩(wěn)定性因素[9]。此時輪作休耕符合制度創(chuàng)新動力的第一種情況——輪作休耕目的除了部分增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，更能夠維持社會穩(wěn)定，維護(hù)統(tǒng)治者權(quán)力，是基于潛在利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于現(xiàn)實(shí)利益的基本考量?，F(xiàn)行輪作休耕符合制度創(chuàng)新的兩種動力，其一，在國家糧食及農(nóng)產(chǎn)品供給充裕條件下休耕，適當(dāng)減少糧食及其它農(nóng)作物種植，減輕國家糧食庫存壓力，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，此時休耕成本最小、時機(jī)最好。其二，休耕過程中的科學(xué)養(yǎng)護(hù)與綠色生態(tài)治理，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。輪作休耕制度符合制度變遷及制度創(chuàng)新規(guī)律，在現(xiàn)行成本最小的條件下實(shí)現(xiàn)最大化的持續(xù)利益遞增，使農(nóng)地資源得到優(yōu)化配置。

某種制度創(chuàng)新費(fèi)用巨大，或者在獲得潛在經(jīng)濟(jì)利益時遇到私人產(chǎn)權(quán)的阻礙，此時，政府來進(jìn)行制度創(chuàng)新則較為有利[10]。輪作休耕制度實(shí)施的前期可以通過政府引導(dǎo)，相關(guān)主體共同參與才能實(shí)現(xiàn)，后期可以逐步過渡到市場化運(yùn)行模式。政府負(fù)責(zé)總體規(guī)劃，制定方案，作為制度創(chuàng)新的倡導(dǎo)者，政府是“第一行為人”?！暗诙袨槿恕笔侵冈谥贫葎?chuàng)新過程中幫助“第一行為人”獲得利益的組織或個人，輪作休耕由農(nóng)民自愿參與，負(fù)責(zé)具體實(shí)施與操作過程，屬于“第二行為人”。休耕大多有第三方機(jī)構(gòu)參與，提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，專業(yè)檢測，屬于“第三行為人”。整個過程中，第二行為人與第三行為人都必須配合第一行為人共同完成，第一行為人必須考慮第二行為人、第三行為人，必須將農(nóng)民的利益與第三方機(jī)構(gòu)的利益考慮進(jìn)來，確保農(nóng)民在輪作休耕的同時不會減少收入，第三方機(jī)構(gòu)能夠獲得彌補(bǔ)成本以外的收益。不管哪一層次都必須使預(yù)期收益大于等于現(xiàn)實(shí)成本，一項(xiàng)新的制度安排能夠?qū)崿F(xiàn)各主體利益，各主體協(xié)同配合才能使制度創(chuàng)新成為可持續(xù)的制度安排。

三、輪作休耕的產(chǎn)權(quán)及監(jiān)管制度分析

（一）輪作休耕的產(chǎn)權(quán)制度分析

科斯認(rèn)為在交易費(fèi)用不為零的情況下，不同的權(quán)利配置界定會帶來不同的資源配置[6]。輪作休耕交易成本大于零，此時產(chǎn)權(quán)制度安排尤為重要。各級政府相關(guān)部門必須對農(nóng)地輪作或休耕進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明確是保證輪作休耕實(shí)施效果的前提。產(chǎn)權(quán)是一種制度安排，只有農(nóng)地各種權(quán)利歸屬明確，才能知道哪些土地可以輪作哪些土地可以休耕，才能明確各主體在輪作休耕中的作用，才能使這種制度安排更有效率。土地產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)任不明確，在生態(tài)補(bǔ)貼問題上可能會出現(xiàn)失誤，各主體可能不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，農(nóng)民利益會受到侵害。休耕農(nóng)地的經(jīng)營者或承包者必須按照要求進(jìn)行維護(hù)或養(yǎng)護(hù)土地，兩者在輪作休耕中作用的差異將導(dǎo)致其補(bǔ)償?shù)牟町?，?jīng)濟(jì)補(bǔ)償如何合理分配是影響輪作休耕實(shí)施效果的重要環(huán)節(jié)。我國農(nóng)村耕地屬于集體所有，集體不是具體某一主體，而輪作或休耕過程需要具體的主體去實(shí)施，只有產(chǎn)權(quán)明確，才能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，獲得相應(yīng)的收益。

1982年以來我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)民積極性提高，生產(chǎn)效率得到較大提升，農(nóng)民基本實(shí)現(xiàn)自給自足[11]。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)民涌入城市務(wù)工，農(nóng)村耕地閑置、拋荒、棄耕嚴(yán)重，分散的農(nóng)村耕地很難進(jìn)行規(guī)模生產(chǎn)與經(jīng)營，此時“兩權(quán)分置”不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村耕地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出實(shí)行“三權(quán)分置”，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，重視農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，加快農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)，大大提高農(nóng)地資源的配置效率[12]。但是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離可能出現(xiàn)農(nóng)地過度使用，承包者重視農(nóng)地的可持續(xù)利用，而經(jīng)營者更多考慮短期利益最大化，濫施農(nóng)藥化肥，進(jìn)行掠奪式耕種，忽視農(nóng)地長遠(yuǎn)效率。輪作休耕制度安排能夠彌補(bǔ)“三權(quán)分置”制度帶來的社會及生態(tài)風(fēng)險，將使用過度的土地統(tǒng)一規(guī)劃，有計(jì)劃地安排休耕或輪作，使農(nóng)地得到休養(yǎng)生息的機(jī)會，實(shí)行輪作或休耕后的土地可以繼續(xù)或重新實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，土地資源得到再利用。這種制度剛好與“三權(quán)分置”制度相互補(bǔ)充，兩者相輔相成。

（二）輪作休耕的監(jiān)管制度分析

公共產(chǎn)品指能為絕大多數(shù)人共同消費(fèi)或享用的產(chǎn)品或服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)一定的社會價值或者維護(hù)公共利益的物品和服務(wù)，包含非競爭性與非排他性兩種特征。輪作休耕由政府總體規(guī)劃，基于國家農(nóng)業(yè)長期發(fā)展需要，由農(nóng)民自愿申請，當(dāng)?shù)卣畬徟?，讓農(nóng)地休養(yǎng)生息。休耕農(nóng)民不會因?yàn)闇p少種植土地帶來收入損失，也不會影響其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與輪作休耕過程。因此，輪作休耕制度具備公共產(chǎn)品的一些特征，是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。作為一種公共產(chǎn)品，其過程很容易出現(xiàn)機(jī)會主義。我國休耕過程以行政監(jiān)督為主，市場機(jī)制和社會監(jiān)督作用相對較弱，監(jiān)督管理范圍有限。當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)在耕地審批過程中可能出現(xiàn)尋租行為，休耕專項(xiàng)資金使用不公開不透明現(xiàn)象；農(nóng)民為了獲得更多政府補(bǔ)貼，出現(xiàn)虛報謊報數(shù)量；在休耕過程中可能出現(xiàn)撂荒，不按要求進(jìn)行養(yǎng)護(hù)土地；在休耕成果的鞏固上偷工減料來節(jié)省成本；或者將休耕土地通過偷種、轉(zhuǎn)租方式來增加額外收入。第三方機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)休耕所實(shí)施的技術(shù)路線和后期耕地養(yǎng)護(hù)效果評估都存在諸多漏洞[3]。由于休耕地區(qū)、模式及補(bǔ)償?shù)牟町悓?dǎo)致休耕過程統(tǒng)一管理比較困難，為了追求利益最大化，在總利益格局中，每一主體都不會為增加集體利益自愿付出成本，而千方百計(jì)去獲得更大自身利益，機(jī)會主義及搭便車現(xiàn)象可能出現(xiàn)，增加休耕過程中監(jiān)管難度，影響輪作休耕效果。只要是理性經(jīng)濟(jì)人參與輪作休耕過程，機(jī)會主義隨時可能會出現(xiàn)，減少機(jī)會主義最有效的方法是通過制度來約束規(guī)范人們的行為，并且能夠發(fā)揮重要作用。讓農(nóng)民的意志、第三方機(jī)構(gòu)的意志和政府的意志相統(tǒng)一，完善各種監(jiān)管機(jī)制，頒布各種法令法規(guī)作為農(nóng)地休耕和土壤保護(hù)的法律基礎(chǔ)，減少機(jī)會主義產(chǎn)生。監(jiān)管制度的完善是保證農(nóng)村耕地輪作休耕制度順利實(shí)施的重要條件。

四、輪作休耕的交易成本分析

交易成本的概念最早來自科斯，是指交易雙方在交易前、中、后所產(chǎn)生的各種與此交易有關(guān)的成本，或者說包括一切不直接發(fā)生在物質(zhì)生產(chǎn)過程中的費(fèi)用。輪作休耕制度為了實(shí)現(xiàn)公共利益而產(chǎn)生，因?yàn)榕c生產(chǎn)無關(guān)，此間產(chǎn)生的各種成本都可以稱之為交易成本。輪作休耕交易成本是指輪作休耕從制定規(guī)劃到具體實(shí)施過程產(chǎn)生的所有成本，主要包括由“誰來支付”、“支付給誰”以及“如何分?jǐn)偂比齻€問題。各級政府部門作為輪作休耕制度的倡導(dǎo)者及制定者，在試點(diǎn)階段起主導(dǎo)作用，承擔(dān)主要交易成本，是支付的主體。

2018年輪作休耕補(bǔ)償資金由14.36億元增加到58.4億元，試點(diǎn)地區(qū)安排各級配套資金4000多萬元。生態(tài)補(bǔ)償如何合理分配是分析輪作休耕交易成本的重要部分。輪作休耕所有交易成本基本由政府財政來承擔(dān)，再以補(bǔ)償形式分配給各參與主體。補(bǔ)償政策大多采取機(jī)會成本喪失法，進(jìn)行差別補(bǔ)償，動態(tài)補(bǔ)償。輪作休耕涉及到多個主體參與，交易過程中當(dāng)?shù)卣仨殞徟莞麛?shù)量，探索輪作模式、規(guī)劃管理輪作休耕過程，鉆研休耕治理技術(shù)，轉(zhuǎn)移安置過剩勞動力等這些成本可以用支付的工資來衡量，但是交易中可能的低效率、尋租的可能性或?qū)⒂绊懻a(bǔ)償?shù)膶?shí)際效果，增加交易成本[13]。在休耕過程中，農(nóng)民按照休耕要求維護(hù)耕地，政府給予相應(yīng)補(bǔ)償，這個補(bǔ)償?shù)扔谵r(nóng)民種植土地帶來的收入，但是為了追求利益最大化，在缺乏適當(dāng)監(jiān)督條件下，農(nóng)民可能投機(jī)取巧，將休耕農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、出租、或種植其它農(nóng)作物，追求額外收益；或者干脆拋荒，什么都不做減少支出成本，此時成本往往難以衡量。第三方機(jī)構(gòu)在休耕治理過程中，采用專業(yè)技術(shù)治理，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)耕評估檢測，復(fù)耕后的土地肥力需要后續(xù)養(yǎng)護(hù)，這些補(bǔ)償必須大于等于其成本。整個輪作休耕過程，需要對三方主體支付交易成本，支付給鄉(xiāng)村管理人員以工資，支付給農(nóng)民農(nóng)地養(yǎng)護(hù)及轉(zhuǎn)產(chǎn)費(fèi)，支付給第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)治理費(fèi)。在當(dāng)?shù)卣べY成本既定條件下如何將補(bǔ)償成本在各個主體之間合理分配，協(xié)調(diào)各主體關(guān)系為實(shí)現(xiàn)公共利益服務(wù)是保證輪作休耕順利實(shí)施的關(guān)鍵。在政府補(bǔ)貼資金有限的情況下，設(shè)立專項(xiàng)資金以及引入市場機(jī)制在一定程度上可以緩解資金不足，保證輪作休耕效果。

五、結(jié)論與建議

（一）輪作休耕制度符合土地供求規(guī)律，有效解決了農(nóng)村耕地需求與供給不平衡現(xiàn)象。輪作休耕制度是國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要途徑，可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和保護(hù)農(nóng)業(yè)耕地，符合制度變遷規(guī)律。（二）農(nóng)地確權(quán)是輪作休耕制度可持續(xù)推進(jìn)的前提條件。產(chǎn)權(quán)明確，各主體責(zé)任明確，有利于更好地進(jìn)行監(jiān)督與管理、合理分配補(bǔ)償金，充分調(diào)動各主體參與輪作休耕的積極性。（三）輪作休耕與“三權(quán)分置”制度相輔相成?！叭龣?quán)分置”放活了經(jīng)營權(quán)，但經(jīng)營者重視短期利益忽視長期效益，輪作休耕制度的實(shí)施可以有效解決農(nóng)地過度使用問題，讓疲備的土地休養(yǎng)生息，確保農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施效果。（四）不斷完善監(jiān)管制度是輪作休耕順利實(shí)施的重要保障。完善一系列法律法規(guī)來減少監(jiān)管漏洞，形成多主體全方位監(jiān)管機(jī)制。同時，完善各種激勵機(jī)制，充分發(fā)揮各主體在輪作休耕實(shí)施過程中的監(jiān)督保障作用。（五）引入市場機(jī)制減少財政支付成本。現(xiàn)階段輪作休耕交易成本主要由各級政府來承擔(dān)，加重政府負(fù)擔(dān)的同時往往資金需求得不到滿足和充分利用，通過引入市場機(jī)制，引進(jìn)市場資金推行輪作休耕是當(dāng)前可行和有效的辦法。