相對集中行政許可權(quán)實施規(guī)范相關(guān)問題之淺析

陳歡歡

（廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧53000）

2008年成都市武侯區(qū)啟動相對集中行政許可權(quán)改革后，2015年國家開始加快改革步伐，多個省級、市級、縣級試點實施這項改革，即由相對集中行政許可部門（以下簡稱集中許可部門）集中行使有關(guān)行政主管部門的行政許可權(quán)。行政主管部門履行除行政許可權(quán)以外的行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等其他職權(quán)。為規(guī)范改革的實施，多個地方政府也制定了相對集中行政許可權(quán)實施規(guī)范（以下簡稱規(guī)范）。從各地的規(guī)范來看，還存在著法律概念不一致、管理范圍不統(tǒng)一、部門關(guān)系不協(xié)調(diào)等相關(guān)問題。本文選取了部分有代表性的省、市、開發(fā)區(qū)進(jìn)行簡要地比較分析，為規(guī)范制定、修訂工作提出思路。其中，廣西南寧市是較早出臺規(guī)范的城市，山西省、江蘇南通市分別是以地方政府規(guī)章出臺規(guī)范的第一個省、市，江西贛州市、青島西海岸新區(qū)則是比較有代表性的市、開發(fā)區(qū)。

一、國內(nèi)現(xiàn)行相對集中行政許可權(quán)實施規(guī)范相關(guān)問題分析

（一）事中監(jiān)管的含義

事前、事中、事后監(jiān)管是各地的規(guī)范中都出現(xiàn)的概念，但是對事中監(jiān)管的定位各不相同。南寧市的規(guī)范將其定義為集中許可部門的審批行為。①青島市西海岸新區(qū)的規(guī)范將其定義為行政主管部門對行政相對人從事所取得行政許可的活動進(jìn)行監(jiān)管的行為。②山西省、南通市、贛州市的規(guī)范沒有對其進(jìn)行定義，但將其列為被劃出行政許可事項的行政主管部門的職責(zé)。③

事前、事中、事后監(jiān)管的“事”作為一個節(jié)點，它指的是行政機關(guān)的行政許可行為還是行政相對人經(jīng)行政許可后的行為呢？從法理上看，行政許可是一種事前控制的賦權(quán)行為或確認(rèn)權(quán)利的行為，屬于事前監(jiān)督范圍。④因此，“事”在法理上是指行政相對人擬申請行政許可后從事的特定活動，而非行政許可行為。從國家有關(guān)文件來看也是如此，比如《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2019〕6號）附件多處要求，在行政許可事項取消后行政主管部門要加強事中事后監(jiān)管。這也符合法理上的定義。因此，筆者贊同山西省、南通市、贛州市等地的觀點。

（二）事中事后監(jiān)管方面的規(guī)制

南寧市、青島市西海岸新區(qū)相關(guān)規(guī)范的名稱都包括“相對集中行政許可”與“事中事后監(jiān)督管理”，規(guī)范的內(nèi)容不僅對相對集中行政許可權(quán)的實施進(jìn)行了規(guī)制，還對事中事后監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)制。南寧市的規(guī)范用第三章全部4個條文提出多項要求，包括行政許可事后監(jiān)督管理體系、相對集中行政許可事項監(jiān)管清單、行政主管部門對行政審批中介服務(wù)機構(gòu)的信用管理制度和行政許可事項事后監(jiān)管主體的交接制度。青島市西海岸新區(qū)的規(guī)范也有監(jiān)管清單、監(jiān)管主體的交接制度等內(nèi)容。山西省、南通市、贛州市相關(guān)規(guī)范的標(biāo)題只提及相對集中行政許可，內(nèi)容也沒有事中事后監(jiān)管方面的規(guī)定。

這些規(guī)范不宜包含事中事后監(jiān)管方面的內(nèi)容。首先，各行政主管部門對相關(guān)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管是法律、法規(guī)的要求。行政許可權(quán)被劃走后，其他行政職權(quán)與職責(zé)仍由它依法承擔(dān)。行業(yè)監(jiān)管的具體問題和相對集中行政許可權(quán)改革沒有直接關(guān)聯(lián)，因此不必贅述。誠然，它的目的是避免行政主管部門推諉、扯皮，如果實在需要界定它們的權(quán)責(zé)，不妨用一句話簡單表述為：“根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及上級有關(guān)文件的要求履行監(jiān)督管理職責(zé)?！逼浯?，與行政許可一樣，事中事后監(jiān)管也是一個社會熱點問題，國家高度重視并出臺了很多專門文件進(jìn)行部署，⑤力求解決“以批代管”、執(zhí)法不嚴(yán)、“放水”監(jiān)管、選擇執(zhí)法、任性檢查、執(zhí)法擾民等問題。以名稱論，南寧市、青島市西海岸新區(qū)相關(guān)規(guī)范是對當(dāng)?shù)叵鄬行姓S可、事中事后監(jiān)管等兩項工作作出總攬性規(guī)定的文件。但是，南寧市的規(guī)范僅用第17至第20條共4個條文對事中事后監(jiān)管進(jìn)行規(guī)制，西海岸新區(qū)的規(guī)范實際上僅在第20條、第24條對其進(jìn)行了規(guī)制，難以涵蓋事中事后監(jiān)管的內(nèi)容及要求。

（三）集中許可部門與行業(yè)主管部門之間的關(guān)系

山西省、南寧市、南通市的規(guī)范都規(guī)定行政主管部門對集中許可部門具有指導(dǎo)的權(quán)責(zé)。在指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，贛州市規(guī)范的第11條、青島市西海岸新區(qū)規(guī)范的第19條還規(guī)定行政主管部門對集中許可部門具有監(jiān)督的權(quán)責(zé)。

行政主管部門應(yīng)該有監(jiān)督的權(quán)責(zé)。首先，行政主管部門在各領(lǐng)域行政事務(wù)上應(yīng)處于主導(dǎo)地位，集中許可部門應(yīng)該對其負(fù)責(zé)。因為各行政單行法規(guī)定行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理各個領(lǐng)域，具體履行規(guī)范制定權(quán)、行政許可權(quán)、行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等行政職權(quán)。而集中許可部門只是依據(jù)《行政許可法》第25條集中辦理行政許可事項的部門。行政主管部門負(fù)責(zé)一個領(lǐng)域的行政事務(wù)，如果行政許可業(yè)務(wù)不受其管理，則難以履行法定職責(zé)。其次，集中許可部門的人力特別是專業(yè)技術(shù)人員不足，管理實踐經(jīng)驗有待提高，而行政主管部門熟悉相關(guān)行政法規(guī)范和各行政管理領(lǐng)域的情況，同時它的人力和專業(yè)技術(shù)人才更多、內(nèi)設(shè)機構(gòu)分工更細(xì)、管理實踐經(jīng)驗更優(yōu)，因此集中許可部門需要行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。最后，集中許可部門高度集權(quán)，違法違紀(jì)的風(fēng)險成倍疊加，特別需要建立主動的、日常的監(jiān)督、制約機制。如果行政主管部門對它有監(jiān)督權(quán)，那么在上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)常規(guī)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加了一個熟悉相關(guān)規(guī)定和情況、實施日常監(jiān)督檢查的監(jiān)督主體，提高了監(jiān)督的主動性、積極性、專業(yè)性，實現(xiàn)監(jiān)督制約力度與權(quán)力集中程度相匹配，可有效防范“放水”審批等違紀(jì)違法行為。

（四）集中許可部門與行業(yè)主管部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同

由于沒有確認(rèn)行政主管部門在行政許可業(yè)務(wù)上的主導(dǎo)地位，部分地方的規(guī)范在處理它與集中許可部門的業(yè)務(wù)協(xié)同時出現(xiàn)了效率降低的問題。比如，南通市的規(guī)范規(guī)定，集中許可部門需要請示上級行政主管部門或向下級行政主管部門征求意見的，可以由本級行政主管部門聯(lián)合行文。這種聯(lián)合行文制度降低了工作效率。首先，兩個部門聯(lián)合行文時會耗費很多時間、精力去達(dá)成一致意見。其次，如果按上述規(guī)定由下級的這兩個部門共同請示上級行政主管部門，則忽略了上級集中許可部門。上級集中許可部門對下級集中許可部門負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督的職權(quán)，故不應(yīng)該只請示上級行政主管部門，而應(yīng)該由下級共同請示上級的行政主管部門與集中許可部門。這樣的話，這兩個上級部門在聯(lián)合行文回復(fù)時，也會耗費時間、精力去達(dá)成一致意見?？梢?，如果在行政許可業(yè)務(wù)上不分主次，同級雙方都有可能無法達(dá)成一致意見，不僅會造成混亂，更會導(dǎo)致行政效率大為降低。

二、完善相對集中行政許可權(quán)實施規(guī)范的建議

（一）明確行政主管部門的行政許可業(yè)務(wù)主導(dǎo)地位

如前文所述，首先，行政主管部門是法律、法規(guī)規(guī)定的主管某一個行業(yè)行政事務(wù)的部門，無論行政機關(guān)機構(gòu)改革、審批體制改革、執(zhí)法體制改革等如何實施，它都具有不可替代的法律地位，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)規(guī)范建立機制、創(chuàng)造條件讓行政主管部門負(fù)起責(zé)任并且負(fù)得起責(zé)任；其次，與集中許可部門相比，它具有人力、專業(yè)性、實踐經(jīng)驗上的優(yōu)勢，它能讓各項改革的實施更加順利，并在深化改革的情況下維持行政管理秩序的穩(wěn)定；再次，無論是各行業(yè)從國家到基層的縱向管理，還是地方政府對一個行業(yè)的管理，如果要同時與行政主管部門、集中許可部門等多個部門對接，肯定會在集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信息上傳下達(dá)等方面增加行政成本，而且容易造成混亂，因此相關(guān)事務(wù)需要由行政主管部門進(jìn)行統(tǒng)籌組織；最后，行政許可、行政處罰等行政職權(quán)“二元分立”后，容易造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，需要確定一個部門負(fù)責(zé)解讀規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)乃至制定細(xì)則等事務(wù)，確保各部門的行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一致，這個部門毫無疑問只能是行政主管部門。因此，確立行政主管部門的業(yè)務(wù)主導(dǎo)地位是法律的要求，也是客觀的需要。

（二）細(xì)化行政主管部門主導(dǎo)行政許可業(yè)務(wù)的具體職責(zé)

相關(guān)規(guī)范應(yīng)盡量細(xì)化行政主管部門如何主導(dǎo)集中許可部門的行政許可業(yè)務(wù)。主要包括七項：一是對法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行解讀（含請上級行政主管部門解讀或請立法機關(guān)解釋后的傳達(dá)）；二是依法制定有關(guān)規(guī)定的細(xì)則并做好解釋工作；三是部署、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行業(yè)各級各有關(guān)部門的行政管理工作，統(tǒng)一行政許可、行政處罰的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)市、縣兩級的行政執(zhí)法權(quán)限，對出現(xiàn)的爭議進(jìn)行裁定；四是代表本級相關(guān)部門向同級政府或上級行政主管部門請示問題、匯報工作或接受培訓(xùn)；五是代表本級向同級集中許可部門以及下級行政主管部門解釋問題、調(diào)研情況、收集信息、傳達(dá)指示、指導(dǎo)培訓(xùn)；⑥六是辦理申請人對下級行政主管部門、下級集中許可部門提出的行政復(fù)議申請，協(xié)助本級政府司法行政部門辦理申請人對本級集中許可部門提出的行政復(fù)議申請；七是在行政訴訟案件當(dāng)中接受司法機關(guān)的函詢或出庭作證，對本行政管理領(lǐng)域相關(guān)情況進(jìn)行說明。

（三）強化行政主管部門對集中許可部門的監(jiān)督職能

集中許可部門依法行政的自律性是相對集中行政許可權(quán)改革創(chuàng)造的重要紅利之一，必須建立健全機制性的監(jiān)督措施確保改革成效，堅決避免腐敗風(fēng)險隨著權(quán)力集中。此項改革始于對審批效率的追求，但是筆者始終認(rèn)為，效率只是集中許可部門的“臉面”，法治才是它的“生命”。最佳的營商環(huán)境乃至社會環(huán)境是行政管理者“法無授權(quán)不可為”、行政相對人“法無禁止即可為”。因此，相關(guān)規(guī)范應(yīng)當(dāng)建立確保集中許可部門依法行政的相關(guān)制度。比如，行政主管部門的監(jiān)督機制，包含定期與不定期的監(jiān)督。定期的監(jiān)督如年度執(zhí)法案卷評查，由于需要適用的行政法規(guī)范與行政規(guī)范繁多、部分事項專業(yè)技術(shù)性較強，而工作人員特別是專業(yè)技術(shù)人員有限，由司法行政部門組織開展的評查往往只能做一些形式審查，難以查到“要害”部位。如果行政主管部門參加評查，它有業(yè)務(wù)熟悉、經(jīng)驗豐富等優(yōu)勢，可以作出精準(zhǔn)的實質(zhì)審查，還可以將在行業(yè)監(jiān)管中掌握的熱點問題列為重點，提高執(zhí)法案件評查的監(jiān)督效果；不定期的監(jiān)督如對信訪、投訴、舉報等的辦理，根據(jù)目前的管理體制，信訪、投訴往往都會轉(zhuǎn)給被信訪、被投訴的部門，由其自行調(diào)查、草擬答復(fù)意見之后再由有關(guān)機構(gòu)直接答復(fù)，監(jiān)督效果比較有限，如果其中增加行政主管部門的調(diào)查、審核環(huán)節(jié)，配合紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理舉報的話，將把舉報內(nèi)容的風(fēng)險點、突破口暴露出來，提高舉報的效果。

（四）注意區(qū)分集中許可部門在政務(wù)服務(wù)管理規(guī)范中的主導(dǎo)作用

無論是行政主管部門還是集中許可部門，在政務(wù)服務(wù)中心履行行政許可職能的主體均須適用兩套規(guī)范。其一是政務(wù)服務(wù)管理規(guī)定，如《廣西壯族自治區(qū)政務(wù)服務(wù)管理辦法》；其二是各行政單行法。由于集中許可部門多數(shù)是以政務(wù)服務(wù)中心管理機構(gòu)為基礎(chǔ)建立起來的，且基本上都還維持原有職能，因此雖然它在適用行政單行法的業(yè)務(wù)上處于從屬地位，但是在政務(wù)服務(wù)管理上它是處于主導(dǎo)地位的。因此，我們應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分兩者，同時應(yīng)避免相關(guān)規(guī)范中加入與相對集中行政許可權(quán)改革關(guān)聯(lián)度不大的政務(wù)服務(wù)管理相關(guān)內(nèi)容。

三、結(jié)語

根據(jù)《行政許可法》釋義，相對集中行政許可權(quán)改革只是行政管理體制和機構(gòu)改革的過渡性措施，不但要符合行政管理體制和機構(gòu)改革的原則和方向，還要為推進(jìn)下一步改革提供思路；同時，還要慎重處理集中許可部門與行政主管部門之間、行政許可權(quán)與行政監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、行政處罰權(quán)等其他行政職權(quán)之間的關(guān)系問題。⑦因此，各地的規(guī)范屬于改革探索過程中的過渡性法律文件，需要及時進(jìn)行總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并科學(xué)合理地修訂相關(guān)條文，以便規(guī)范相對集中行政許可權(quán)改革的實施。

注釋

①《南寧市相對集中行政許可和事中事后監(jiān)督管理暫行辦法》第4條.

②《青島西海岸新區(qū)相對集中行政許可和事中事后監(jiān)督管理暫行辦法》第4條.

③《山西省相對集中行政許可權(quán)辦法》第5條第3款，《南通市相對集中行政許可權(quán)實施辦法》第19條，《贛州市市本級相對集中行政許可權(quán)行政審批運行管理辦法》第2條.

④周佑勇.行政法原論（第三版）[M].北京大學(xué)出版社，2018：258.

⑤比如《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58 號）《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號）.

⑥由下級行政主管部門再對同級有關(guān)部門開展相應(yīng)的工作.

⑦全國人大信息中心.中華人民共和國行政許可法釋義[EB/OL].(2004-10-26)[2020-7-29].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/flsyywd/xingzheng/2004-10/26/content_337758.htm.