論《國際民用航空公約》第五條和第八條的法律適用

陳 立 張 義

（中國民航大學法學院，天津300300）

2013年4月，在英國的非隔離空域里，一架攜帶兩名旅客的遠程遙控駕駛航空器與其他商業(yè)性航班同時運行，并成功地飛行了500英里。此次歷史性的飛行表明無人駕駛航空器（UAV/RPA）在民用領域已經有能力執(zhí)行傳統有人駕駛航空器才能完成的航班任務。①現今的無人機，無論是在技術上還是在應用領域上都實現了極大的突破，其與有人機之間的界限也越來越模糊。然而，無人機技術突飛猛進的同時也帶來了無人機墜毀、沖撞民航客機或擾亂航班正常運行等諸多問題。②而現今法律對無人機的監(jiān)管仍存在不足。國際民航組織雖然出臺了《遙控駕駛航空器系統手冊》等規(guī)范文件，但仍未形成一套在法律上對無人機進行規(guī)制的系統規(guī)定?，F今的國際航空法體系不僅缺少對無人駕駛航空器的詳細規(guī)定，甚至存在著若干相互沖突的法律規(guī)定。本文就《國際民用航空公約》第五條不定期航班和第八條無人駕駛航空器展開論述，指出法條之間的沖突，并在理論和實踐領域對此問題作出回應，以期完善國際民用無人機領域的法律規(guī)制。

一、《國際民用航空公約》第五條與第八條的沖突

對于國際民航組織各成員國而言，不定期航班通常是由《國際民用航空公約》第五條以及各國簽署的其他多邊協定予以規(guī)制。③《國際民用航空公約》第五條對不定期航班賦予了極大的自由。其第一款對“一切不從事定期國際航班飛行”的航空器授予了三項無需“事先獲準”權利：飛入權（飛入并作最后非商業(yè)性降停）、不降停過境權（飛入飛越而不降停）和降停過境權（在過境飛行中飛入、飛越并作非商業(yè)性降停的權利）。④其第二款則進一步明確了商業(yè)性不定期飛行在遵守《國際民用航空公約》第七條（國內載運權）的前提之下同樣擁有第一款規(guī)定之權利，不過在此情況下降停國有權對航空器起降地進行規(guī)定。

但《國際民用航空公約》又在第八條規(guī)定無人駕駛航空器未經一締約國“特許”，不得在其領土上空飛行?！秶H民用航空公約》訂立時無人機技術尚處于起步狀態(tài)，無法運營不定期航班。但在民用無人機技術突飛猛進的今天，《國際民用航空公約》第五條和第八條在法律適用上必然會發(fā)生沖突，即對于一架執(zhí)行國際不定期飛行任務的無人駕駛航空器，其在飛入、飛越或進行經停另一國領土時，究竟是適用第五條享受無需事前批準之權利，還是適用第八條需承擔必須經該國特許，并依特許之條件進行飛行的義務呢？

二、對《國際民用航空公約》第五條與第八條的法律解釋

“法學的重大任務是解釋法律”。⑤在《國際民用航空公約》第五條與第八條發(fā)生文義上的沖突時，首先考慮的應當是通過條款的解釋來協調法律之間的沖突。在國際公法領域，對于條約的解釋需借鑒1969年簽訂的《維也納條約法》。《維也納條約法》全面規(guī)定了條約締約、生效、解釋等有關國際條約各方面之內容，其本身也具有國際習慣法效力，并為各國所普遍承認。⑥

《維也納條約法》對條約的解釋方法主要規(guī)定在其第三十一和三十二條。其中第三十一條規(guī)定了進行條約解釋的一般規(guī)則：“在對條約進行解釋時，應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。”簡而言之，該條文表明了條約解釋的三項原則：善意解釋、文義解釋、兼顧通常意義和善意的解釋。在第三十一條的基礎之上，條約法第三十二條進一步規(guī)定了條約解釋的補充方法，即依據第三十一條無法進行解釋時，條約之解釋可以使用條約的“準備工作”或“締約情況”在內的補充資料。

總體而言，《維也納條約法》中規(guī)定的條約解釋方法僅是一個原則性的規(guī)定。在具體情況下，對條約的解釋是可以在遵循維也納條約解釋法的原則下靈活選擇的。但無論采何種方法，條約解釋所要遵循的不外乎五項原則：第一，準確性（或稱根據文本進行解釋）；第二，遵循自然的一般含義的原則；第三，遵循前兩個原則下的一體化（把條約作為一個整體進行解釋）；第四，有效性；第五，根據締約國的系列實踐活動以探知條約真意。而在學理上，條約解釋的方法則主要有三派主張，即“文義”或“文字的通常含義”解釋學派、“締約國意圖”學派、“目的論”或稱“條約宗旨與目的”學派。⑦

（一）文義解釋

一般情況下，在解釋國際公約時應該首先尋求文義解釋方法來進行條約的解釋。其他解釋方法只有在文義解釋行不通時才會被選擇。⑧文義解釋要求根據條約文本的最自然、最通常的含義進行解釋。如前所述，依據文義解釋，執(zhí)行不定期航班任務的無人駕駛航空器依據《國際民用航空公約》第五條的規(guī)定不需要事先獲準即可飛經一國領空，但其根據第八條之規(guī)定則必須獲得事前的特別許可才能飛經一國領空。顯然，文義解釋方法并不能協調《國際民用航空公約》第五條和第八條規(guī)定之間的矛盾，應當尋求其他方法對條約進行解釋。

（二）締約國意圖解釋法

締約國意圖解釋法是指通過公約訂立時的締約國報告、締約國實踐等資料來考量締約國訂立條約時的真實意圖，并由此來進行條約的解釋?！秶H民用航空公約》制立于1944年，限于當時的航空器發(fā)展水平，各締約國在訂立公約時主要考慮的是規(guī)制有人航空器和無人熱氣球，而并未預見到會出現由無人機來執(zhí)行國際航班任務的情況。締約時各締約國也并不認為第五條和第八條所規(guī)制的對象會在范圍上有所重合。

1.各締約國未能預見無人機技術的迅猛發(fā)展

有關無人機的最早記錄可以追溯至1871年奧地利軍隊使用無人氣球在意大利威尼斯市上空投擲炸彈。在兩次世界大戰(zhàn)期間，無人機廣泛應用于軍事領域，常用來執(zhí)行監(jiān)視、偵查等軍事或作戰(zhàn)任務。盡管無人機技術在公約訂立前七十余年便已出現，公約訂立時無人機仍僅主要運用于軍事領域。事實上，直到21世紀無人機才開始廣泛運用于諸如移民管理、執(zhí)法和國土安全的邊境保護、農業(yè)用途、航空攝影、搜索和救援等民事領域。而無人機國際運輸至今仍未出現先例。在公約締約當時所指的無人機主要指的是無人駕駛的氣球、飛艇等航空器。將現代社會高度智能化的無人駕駛航空器適用于《國際民用航空公約》無疑超出了各締約國的締約意圖。

2.各締約國未能預見到不定期航班的迅猛發(fā)展

《國際民用航空公約》各締約國之所以會接受《國際民用航空公約》第五條有悖“國家領空主權原則”之條款，很大程度上是因為當時國際航空運輸都是由航空公司的定期航班運營，而不定期國際飛行僅是一種在數量上不值一提的特殊情況。在制定公約時完全沒有預見到國際不定期航班會有如此重要之地位。隨著不定期航空的迅猛發(fā)展，各國基于國家安全和航空經濟的考量開始在實踐中逐漸背離《國際民用航空公約》第五條賦予不定期航班的無需事前批準之權利。例如，包機運輸是一種典型不定期航班。在二戰(zhàn)之前，經營包機或航空器租賃業(yè)務的公司數量很有限，當時的包機運輸也享受著《國際民用航空公約》賦予的無需事前批準之權利。然而在經歷了迅猛發(fā)展后，各國達成了廢除包機業(yè)本享有的無需事前批準的權利，并對其進行規(guī)制的共識。在1980年國際民航組織第二次運輸會議上，絕大多數國家代表均認為大多數國際包機運輸應劃歸為定期航班。⑨此種法律擬制使得本屬于不定期航班的包機運輸只能在獲得他國特許后才能進行過境通行。

各締約國在制定《國際民用航空公約》時之所以賦予不定期航班無需事前批準的權利，是因為當時不定期航班在國際航空業(yè)中僅占據微不足道的比例。因為占比過小的不定期航空對一國的國家安全和經濟主權的威脅很小，各國也就可以放棄對其的管制以彰顯對航空自由的支持。但當不定期航班已成為國際航空中一個不可忽視的重要力量時，賦予如此重要之不定期航班無需事前批準即可過境通行的權利便已超過各締約國的締約意圖。

由此可見，可以基于現有材料合理推斷《國際民用航空公約》各締約國既未預見無人機會發(fā)展到可以獨立執(zhí)行國際航空運輸任務，也未預見不定期飛行會發(fā)展至如此重要之地位。由此依據締約國解釋法，有關無人機不定期飛行應當適用《國際民用航空公約》第八條。

（三）條約宗旨和目的解釋

國際條約的宗旨是公約在制定法律規(guī)則或條款時的基本指導思想?！秶H民用航空公約》的序言明確表明了公約的制定宗旨：宏觀上的維護世界和平與各國及各國人民之間的友好合作，以及微觀上的強調民航業(yè)“安全而有秩序”地發(fā)展，并使國際航空運輸“在機會均等基礎上，健康地和經濟地經營”。

安全是民航發(fā)展的生命線，一切民航活動應該在保障安全的前提下進行。近年來雖然無人機技術突飛猛進，但仍然沒有達到完全成熟的程度。我們應當注意到在以下的諸多方面，無人機都擁有比有人航空器高得多的危險系數。

1.國家領空安全

無人機技術的迅猛發(fā)展帶來了日趨嚴重的無人機濫用問題。世界范圍內不乏濫用無人機侵害國家主權、嚴重危害國家公共安全的事件。例如，曾有無人機闖入政府辦公場所，利用無人機漏洞走私、偷渡等。甚至，民用無人機也能被用于實施軍事任務例如偵查、精準打擊以及恐怖活動等。就技術層面分析，無人機研制技術門檻低、開發(fā)費用低廉，其精密性與科技含量較專業(yè)的軍用戰(zhàn)機差距懸殊，研發(fā)技術相對簡單，任何國家、組織、個人都可能自主研發(fā)無人機。其民事領域的廣泛應用拓寬了無人機的獲取渠道，任何人都能輕而易舉地獲得無人機及其資料。在法律層面上，當前國際社會缺乏對無人機系統性規(guī)制的法律規(guī)范。對未經一國許可入侵他國領空的國家航空器可以采取相應的反制措施，但對于利用無明顯軍事標識的民用無人機進行武裝入侵的情況，一國很難對其是否具有非法目的作出正確判斷，從而無法采取相應的制裁措施。無人機獨特的遠程操控模式也給了操控者們一種與傳統的民航運輸中高度謹慎以保障航空安全的理念相悖的游戲心態(tài)，這也是民用無人機濫用的重要原因之一。

2.民航活動安全

雖然無人機技術近年來獲得了迅猛發(fā)展，但仍未完全成熟。無人機活動在諸多方面的危險性都明顯高于傳統的有人航空器。

（1）無人駕駛航空器更難防范潛在的碰撞風險

對于有人駕駛航空器而言，無人駕駛航空器更難防范潛在碰撞風險。這主要體現在兩個方面：首先，無人駕駛航空器難以做到“防止避碰”。芝加哥公約附件二規(guī)定了駕駛員“防止碰撞”之義務，即其必須采取行動以避免碰撞，并保持對潛在的碰撞風險的時刻警惕。而這也是保證民航活動安全的最基本的義務。在儀表飛行模式下，機上飛行員需要在ACAS II的幫助下，通過“查看和避免”程序，通過視覺監(jiān)測環(huán)境來偵查潛在的沖突。然而這對于無人駕駛航空器而言幾乎是一項不可能的任務。⑩盡管許多無人機都配備了攝像機，但技術上的限制使得無人機的操作員仍然很難發(fā)現附近的航空器，評估碰撞的可能性并采取適當的行動。?

其次，無人駕駛航空器缺乏空中規(guī)則規(guī)制。在非隔離空域下，有人駕駛航空器需要遵循《國際民用航空公約》附件二中的巡航高度規(guī)則和相互自我分離方法，以安全有序地進行航空活動。然而，此類空中規(guī)則體系對于無人駕駛航空器而言尚處于一個概念性的階段，并需要時間來進一步完善。

（2）無人駕駛航空器更難監(jiān)測氣象變化

無人駕駛航空器也更難監(jiān)測氣象變化。氣象服務對于國際航空的規(guī)劃、執(zhí)行和安全運行至關重要。飛機在飛行中有可能遇到需要駕駛員特別觀察的如嚴重的湍流、結冰，或者雷暴、冰雹、塵埃、火山灰等氣象變化。而無人駕駛航空器要么沒有飛行員，要么遠程飛行員并不在飛機上，因此也就很難確定飛機所處的氣象條件并評估其對飛機的實時影響。甚至有些無人機根本都不具備檢測氣候現象的傳感器裝置。

除了上述的避碰規(guī)則和氣象變化以外，無人機駕駛航空器機場運營等其他領域也面臨著許多挑戰(zhàn)。實踐中無人駕駛航空器的大量涌現也確實對民用航空安全產生了威脅。事實上，RPAS與飛行員駕駛的飛機之間的空中碰撞風險是RPAS在全球范圍內運行的最為關鍵的安全問題之一。沒有機上駕駛員的飛機對民用航空系統施加了各種各樣的危險可能。在非隔離空域中運行的RPAS不僅會影響商業(yè)航空承運人的運營，還會影響通用航空活動的安全。

由此可見，相較于傳統的有人駕駛航空器而言，無人駕駛航空器的危險性更為突出。這也就意味著任何國際性無人駕駛航空器活動都應受到當事國的規(guī)制。依據《國際民用航空公約》保障民用航空活動安全有序的宗旨，理應對風險更高的無人駕駛航空器給予更加嚴格的規(guī)制。因此，當《國際民用航空公約》第五條不定期飛行與第八條無人機飛行的有關規(guī)定相沖突時，應該適用更能保障民航安全，即《國際民用航空公約》第八條之規(guī)定。

三、依據現有的法律實踐應適用《國際民用航空公約》第八條而非第五條

（一）《國際民用航空公約》第五條與該公約確立的原則相違背

《國際民用航空公約》第五條條款本身存在著諸多問題，在立法精神上與《國際民用航空公約》所確立的領空主權原則相違背；從整個公約體系來看其與其條文在內涵上也相互沖突；在實踐中第五條也難以得到貫徹執(zhí)行。事實上，《國際民用航空公約》第五條是一個實施難度很大的條款。后來的國際實踐甚至證明了它是根本行不通的。?例如，1985年，前聯邦德國業(yè)余飛行愛好者馬蒂亞斯·魯斯特自行駕駛飛機從赫爾辛基出發(fā)，自行飛往莫斯科紅場進行了非商業(yè)性經停。馬蒂亞斯·魯斯特的飛行行為完全符合被《國際民用航空公約》第五條保護的不定期航班飛行行為，實踐中這位駕駛員卻被軍警立即帶走并被判處了四年有期徒刑。?

（二）《國際民用航空公約》第五條規(guī)定較含糊

《國際民用航空公約》第五條對不定期航班之規(guī)則規(guī)定得十分含糊，這也導致了實踐中各國會對其有著不同的理解與解釋。對于商業(yè)不定期航班而言，《國際民用航空公約》第五條一方面規(guī)定了其“有上下乘客、貨物或郵件的特權”，另一方面又要求遵守“上下地點所在國”的“規(guī)章、條件或限制”。但什么是“規(guī)章、條件、限制”呢？這里的“規(guī)章、條件、限制”能否包括事先許可呢？對此，國際民航組織航空運輸委員會和國際民航組織理事會在分析時認為“規(guī)章、條件或限制”也包括要求事先許可，但“事先許可”與“事先獲準”并沒有本質區(qū)別，委員會的此種解釋相當于否定了《國際民用航空公約》第五條的實質內涵。在實踐中，被飛經或飛入國往往會利用種種借口要求不定期航空器只有事先獲得特準后方可飛行。根據古德斯特1953年的調查，被調查國的46個國家中有36個國家要求事先許可，不要求事先許可僅有6個國家，而剩余的4個國家則要求視具體情況而定。有些國家在本國航空公司不反對的情況下給予事先許可，其他國家在沒有特別協議的情況下不允許外國不定期飛行承運人載運地區(qū)業(yè)務；阿拉伯國家中3個國家不許可載運以色列的客貨；英國一直以來都要求事先許可，并在公約之外以雙邊協定的形式進一步對不定期航空進行了規(guī)制。

由此可見，《國際民用航空公約》第五條在現實的法律實踐中處于一種尷尬的境地：雖然不定期航班被賦予了過境通行權，但在實踐中卻受到了極大的限制。因此在《國際民用航空公約》第五條與第八條發(fā)生沖突時，不宜適用第五條，而應適用第八條。

四、結語

《國際民用航空公約》中不定期航班與無人機的有關規(guī)定表面上僅是條約中一處法律沖突，其實質則是航空法中“國家領空主權”原則與“空中自由”原則之間不可彌合的矛盾。對于由無人駕駛航空器運行的不定期航班，基于公約締約國訂立時的意圖與公約力求保障國家主權安全和航空活動安全的宗旨，在《國際民用航空公約》第五條和第八條的法律適用沖突上，應該適用第八條規(guī)定的“特許”制。鑒于《國際民用航空公約》第五條精神上與制定宗旨相悖，其自身含糊其辭的規(guī)定造成解釋上的不確定性，各國的實踐活動大多也沒有對第五條予以嚴格的執(zhí)行，國際民航組織宜對《國際民用航空公約》第五條作出修訂，以更好地適應民用航空的發(fā)展，避免體系內部的矛盾沖突。為了保證國家領空安全與民航活動安全，鑒于無人駕駛航空器活動的危險性及其規(guī)范體系的不成熟，實踐中如果出現無人駕駛航空器條款與有人駕駛航空器條款的其他沖突，應當適用其中更能保證安全之法律條款。

注釋

①Sofia MICHAELIDES-MATEOU & Chrystel EROTOKRITOU，Flying into the Future with UAVs：The Jetstream 31 Flight，Air&Space Law 39,No.2(2014)：111–130，p.1。

②陳明.民用無人機侵權法律問題研究[D].南京航空航天大學，2017：1。

③《國際民用航空公約》。

④鄭斌.國際航空運輸法[M].中國民航出版社，1996：157。

⑤張明楷.刑法格言的展開[M].法制出版社，1999：5-7。

⑥Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia)(Judgment)[2002]ICJ Rep 625,para 37。

⑦G.Fitzmaurice,‘The Law and Procedure of the International Court of Justice： Treaty Interpretation and Certain other Treaty Points’(1951)28 BYBIL,p.1-28。

⑧Haopei Li,Introduction to the Law of Treaties,p.436。

⑨趙維田.國際航空法[M].社會科學文獻出版社，2000：143。

⑩Ramalingam, Karthik, Roy Kalawsky, and Chris Noonan.“Integration of Unmanned Aircraft System (UAS) in non-segregated airspace： A complex system of systems problem.”Systems Conference (SysCon), 2011 IEEE International.IEEE,2011。

? Abeyratne, Ruwantissa. "Remotely Piloted Aircraft Systems： Some Unexplored Issues."Air and Space Law 41.3(2016)，p.289。

?鄭斌.國際航空運輸法[M].中國民航出版社，1996：59。

?馬蒂亞斯·魯斯特于同年被提前釋放，并被驅逐出境。