淺談排污許可證制度的證后監(jiān)管、公眾參與方面的制度設(shè)計(jì)

陳子涵 王有強(qiáng)

（西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 咸陽712100）

排污許可證制度作為一個(gè)全世界范圍內(nèi)認(rèn)可度較高的通用環(huán)境管理基本制度標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)在世界多國的環(huán)境污染治理體系中扮演了重要的角色，并取得了良好的實(shí)踐成果。在我國，排污許可證制度的引入和推廣也進(jìn)一步地促進(jìn)我們建立起了一個(gè)規(guī)范排污者環(huán)境污染行為的污染源科學(xué)化監(jiān)管體系，為我國踐行防污治污發(fā)展理念、深化生態(tài)文明建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支持和保障。

當(dāng)下，動(dòng)態(tài)化和復(fù)雜化的市場(chǎng)形勢(shì)使排污許可證制度的制度設(shè)計(jì)改革成為各國的一個(gè)重要研究課題，因此本文通過對(duì)近年來排污許可證制度的實(shí)施進(jìn)展情況的觀察，初步梳理了我國排污許可證制度在證后監(jiān)管、公眾參與的制度設(shè)計(jì)方面的問題，初步剖析了問題成因，并提出了一些完善制度改革的建議。

一、證后監(jiān)管方面的制度設(shè)計(jì)問題

（一）法律責(zé)任、懲罰制裁缺乏威懾力

我國排污許可證制度對(duì)排污者的違法行為處罰多以行政罰款為主，情節(jié)嚴(yán)重者才以吊銷排污許可證為懲罰，可見其處罰力度較輕、約束力度不足。同時(shí)，排污企業(yè)作為一個(gè)以最大化獲取經(jīng)濟(jì)利益為主要目的的單位，具有與生俱來的權(quán)衡違法利益和守法成本的本能。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，當(dāng)一個(gè)排污企業(yè)在面對(duì)較高的守法成本的時(shí)候，選擇以較低的違法成本或懲罰制裁換取較高的違法利益的行為則必然會(huì)成為該企業(yè)的一個(gè)“理所應(yīng)當(dāng)”的決策。

（二）行政資源不足

我國企業(yè)眾多，若以政府直管部門作為履行直接監(jiān)督管理責(zé)任的主要力量，主管部門勢(shì)必會(huì)面臨包括人力、物理、財(cái)力等在內(nèi)的行政資源不足的困境。以我國某直轄市為例，該市有著遠(yuǎn)優(yōu)于其他省市的資金投入和建設(shè)投入，有著上千人建制的環(huán)保系統(tǒng)隊(duì)伍，但面對(duì)管轄區(qū)內(nèi)上萬家的排污企業(yè)，檢測(cè)能力不足、全覆蓋執(zhí)法檢查難以實(shí)現(xiàn)等問題仍然是制約著該市全面履行證后監(jiān)管責(zé)任的一大阻礙。與該市相比，我國其他省市在資金、人力投入均有所不及的情況下，則需要一個(gè)更長的周期方能實(shí)現(xiàn)對(duì)本轄區(qū)排污企業(yè)實(shí)際排污情況的基本摸排和掌握，因此，以政府主管部門作為排污許可證制度證后監(jiān)管機(jī)制下唯一介入監(jiān)督管理的公權(quán)力量將會(huì)從根本上限制監(jiān)管的實(shí)效力和警示威懾力。

（三）缺乏相應(yīng)技術(shù)力量支持

為準(zhǔn)確掌握企業(yè)排污的實(shí)際情況，我國排污許可證制度要求企業(yè)自主安裝相應(yīng)的連續(xù)排放檢測(cè)系統(tǒng)，卻不提供相應(yīng)的技術(shù)力量予以輔助安裝，而這種成本高昂的系統(tǒng)設(shè)備對(duì)于大多數(shù)企業(yè)，尤其是中小企業(yè)而言實(shí)則是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步增加排污者的守法成本，從而可能會(huì)激起排污企業(yè)主觀上的抵觸心理，長期以往將對(duì)國家逐步推廣、引導(dǎo)排污者主動(dòng)控污、自愿減污這一最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成不利的影響。

二、公眾參與方面的制度設(shè)計(jì)問題

（一）公眾參與程度較低

現(xiàn)行的制度雖然規(guī)定了國家公民、法人、其他社會(huì)組織有權(quán)對(duì)排污企業(yè)的信息進(jìn)行查詢，可以對(duì)其排污行為進(jìn)行舉報(bào)，但是卻沒有相關(guān)有效地吸引公眾參與的機(jī)制，從而在實(shí)際上很大程度上局限了社會(huì)公眾的參與。因?yàn)榕c違法排污所產(chǎn)生的不利結(jié)果沒有直接利益關(guān)系的公眾在參與監(jiān)督上具有一定的偶然性，而現(xiàn)行的參與機(jī)制設(shè)計(jì)可能難以調(diào)動(dòng)起這部分群體的參與興趣，所以如何通過建立直接利益從而引導(dǎo)其參與將會(huì)成為公眾參與制度設(shè)計(jì)上一個(gè)不可避免的課題。

（二）信息真實(shí)性和準(zhǔn)確性無法保證

首先是依據(jù)現(xiàn)行制度的有關(guān)規(guī)定，社會(huì)公眾可以對(duì)排污者在政府指定的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上公開的排污信息進(jìn)行即時(shí)監(jiān)督。但是，看似直接的監(jiān)督實(shí)際上卻更有可能是一種無效的監(jiān)督，因?yàn)樾姓Y源的不足將無法對(duì)所有排污者實(shí)際排污情況進(jìn)行全覆蓋摸排，從而無法確保排污者所公開的排污信息是否存在瞞報(bào)、漏報(bào)、超證排污等問題。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)公眾對(duì)虛假、不實(shí)的排污信息所發(fā)揮的監(jiān)督職能則會(huì)失去應(yīng)有的作用。

三、初步的改善建議

（一）完善懲罰、監(jiān)督制度設(shè)計(jì)

排污許可證制度應(yīng)該加快推進(jìn)其在懲罰方面的完善進(jìn)度，因?yàn)楝F(xiàn)行的以罰款為主的行政懲罰不具備促使違規(guī)排污企業(yè)認(rèn)識(shí)到排污行為是一個(gè)嚴(yán)重的違法違規(guī)行為的能力，換言之，即對(duì)企業(yè)的懲戒意義不大，無法起到懲戒促改的作用。因此本文建議排污許可證制度應(yīng)該采取更為直擊排污企業(yè)根本要害和根本利益的措施。例如可以嘗試采取一經(jīng)發(fā)現(xiàn)超證排污行為，隨即勒令該排污企業(yè)停業(yè)整頓整改，并懲罰排污企業(yè)上繳因違規(guī)排污行為所獲取經(jīng)濟(jì)數(shù)額兩倍以上的罰款等。同時(shí)，排污許可證制度應(yīng)該積極探索與我國刑法等具備行為規(guī)制能力的法律之間進(jìn)一步相輔相成的有效途徑，從而為違規(guī)排污行為確立更為嚴(yán)格的法律責(zé)任，并借助法律責(zé)任的實(shí)踐效果提升排污許可證制度監(jiān)管方面的權(quán)威性和威懾力。

通過以上措施，政府主管部門不僅可以有效地規(guī)避企業(yè)弄虛作假、上報(bào)不實(shí)數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)，還可以促使企業(yè)進(jìn)一步認(rèn)清合規(guī)合法排污的重要性。

（二）合理補(bǔ)強(qiáng)行政資源

首先，本文通過對(duì)政府環(huán)境主管部門監(jiān)督管理方面行政資源不足問題的深入分析，發(fā)現(xiàn)其行政資源不足主要源于專業(yè)技術(shù)力量薄弱、人力資源供應(yīng)不足、財(cái)力有限、與其他部門配合較少等問題。因此，本文建議排污許可證制度在實(shí)施過程中應(yīng)該首先加強(qiáng)與相關(guān)部門之間的聯(lián)系和配合，例如可以嘗試與環(huán)境監(jiān)測(cè)部門、自然資源勘測(cè)部門等之間探討出一個(gè)定期的合作監(jiān)督及管理的協(xié)作模式。

其次，政府主管部門應(yīng)該盡快加強(qiáng)和完善其在監(jiān)督隊(duì)伍上的建設(shè)，如各地監(jiān)督管理部門應(yīng)設(shè)計(jì)和組織開展更多的可以充分滿足隊(duì)伍及人員實(shí)際需要的崗前培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)進(jìn)階培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)線上考核培訓(xùn)等。

再次，為解決人力資源供應(yīng)補(bǔ)足的問題，本文建議政府可以嘗試與教育部門共同積極地探索專業(yè)技術(shù)人員的資源補(bǔ)足問題，如在一定程度上放寬對(duì)相關(guān)領(lǐng)域大專院校的建校門檻，充分調(diào)動(dòng)起社會(huì)及學(xué)生資源。此外，政府及教育部門還可以嘗試向相關(guān)專業(yè)學(xué)生提供一定程度的學(xué)費(fèi)減免福利或其他經(jīng)濟(jì)支援，同時(shí)提倡獲得福利的人員可在合格畢業(yè)后通過篩選直接加入國家環(huán)境主管部門各地的監(jiān)管隊(duì)伍中。

最后，為解決政府主管部門財(cái)力有限的問題，本文建議政府主管部門可以嘗試在現(xiàn)行罰款機(jī)制的基礎(chǔ)上，另外設(shè)立一項(xiàng)名為“合規(guī)排污預(yù)交審定費(fèi)”的專項(xiàng)費(fèi)款，要求全部排污企業(yè)于年度初始足額上繳，然后根據(jù)全年監(jiān)督審定結(jié)果于年度末向合規(guī)排污的企業(yè)予以退還。對(duì)于不合規(guī)排污的企業(yè)，年初所上繳的費(fèi)用將被直接扣除并充繳進(jìn)暫扣賬戶，如果該排污企業(yè)在之后的年度內(nèi)合規(guī)排污并再無超證排污行為，則政府可以將該筆費(fèi)用從暫扣賬戶中提出并退還給該企業(yè)。但如果有排污企業(yè)直至被勒令停業(yè)整頓仍屢教不改的，其被扣除并保留在暫扣賬戶內(nèi)的審定費(fèi)將直接充繳進(jìn)該區(qū)域政府主管部門的專項(xiàng)賬戶內(nèi)用以補(bǔ)充監(jiān)督管理的財(cái)力所需，同時(shí)要求公開透明該筆賬款的使用和支出。

（三）完善設(shè)計(jì)技術(shù)支持及宣傳引導(dǎo)措施

事實(shí)上我國中外合資及大型的排污企業(yè)是具備安裝連續(xù)排放監(jiān)測(cè)設(shè)備及技術(shù)能力的，真正對(duì)安裝這些造價(jià)不菲的設(shè)備及監(jiān)測(cè)技術(shù)具有較強(qiáng)抵觸心理或確實(shí)不具備安裝能力的企業(yè)是一些中小型企業(yè)。因此本文建議國家可以嘗試對(duì)這部分企業(yè)提供一定的技術(shù)或其他方面的支持。例如對(duì)具備安裝能力、存有抵觸心理的排污企業(yè)，國家可以通過提供一些如放寬一定的融資限制和產(chǎn)業(yè)限制等措施來鼓勵(lì)其自愿安裝并消除抵觸心理。同時(shí)，對(duì)于一些確實(shí)無力承擔(dān)安裝成本的小型排污企業(yè)，國家環(huán)境主管部門可以給予一定的直接補(bǔ)償和技術(shù)支持，如組建主管部門下設(shè)的國有檢測(cè)技術(shù)企事業(yè)單位，并通過這些下設(shè)單位直接對(duì)這些確不具備技術(shù)安裝能力的排污企業(yè)提供監(jiān)測(cè)支持。而下設(shè)的國有監(jiān)測(cè)技術(shù)單位也可以進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)各企業(yè)上報(bào)排污數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確性進(jìn)行核準(zhǔn)的能力。

（四）優(yōu)化參與機(jī)制

此外，排污許可證制度在實(shí)施過程中還需要思考和探索出如何有效地調(diào)動(dòng)起社會(huì)公眾參與積極性的問題。首先，本文建議排污許可證制度可以嘗試將參與監(jiān)督的公眾群體先劃分為三類，并分別采取不同的措施進(jìn)行調(diào)動(dòng)。其中，第一類群體是與排污企業(yè)違規(guī)排污行為具有直接利害人關(guān)系，卻對(duì)此并不知情的群體。而如何有效地調(diào)動(dòng)起這類群體的參與興趣，本文建議排污許可證制度可以借鑒美國“公眾通知”的方法，將企業(yè)獲得排污許可證的信息直接通知給直接利害人，或可能直接或間接受到影響的公民、法人及其他社會(huì)團(tuán)體，同時(shí)排污許可證制度還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索和加強(qiáng)對(duì)直接利害人的救濟(jì)保障。第二類群體可以劃分為掌握著專業(yè)知識(shí)和技術(shù)技能的社會(huì)群體，本文建議排污許可證制度可以嘗試與教育部門或大專院校建立合作，例如可以將企業(yè)排污信息監(jiān)督作為院校內(nèi)相關(guān)專業(yè)學(xué)生的“課設(shè)”，若學(xué)生可以通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)存在違規(guī)問題的，可以申請(qǐng)獲得一定的必修學(xué)分。而第三類群體則是除前兩類群體外所剩余的其他社會(huì)群體，為調(diào)動(dòng)起這部分群體的參與興趣，本文建議排污許可證制度可以嘗試與政府、公共管理機(jī)關(guān)、銀行等機(jī)構(gòu)探討是否可以在公眾群體和參與監(jiān)督行為之間建立一條直接的利益鏈，如公民通過參與一定程度或次數(shù)的監(jiān)督，可以申請(qǐng)獲得一定程度上的信用得分、社區(qū)貢獻(xiàn)分等，而這些分值可以用來提高公民在銀行的信用度、獲得一定的高考加分、得到更多的社區(qū)工作推介或工作機(jī)會(huì)等。

四、結(jié)語

本文通過對(duì)我國現(xiàn)行排污許可證制度證后監(jiān)管、公眾參與機(jī)制方面的制度設(shè)計(jì)的簡(jiǎn)單分析，初步梳理總結(jié)得出現(xiàn)行制度的兩個(gè)方面在法律責(zé)任和懲罰方面、監(jiān)督方面、行政資源方面、技術(shù)力量方面、排污信息真實(shí)準(zhǔn)確性方面、公眾參與程度方面存在著一定的問題，同時(shí)，也針對(duì)各項(xiàng)問題提出了改善解決的應(yīng)對(duì)之策。當(dāng)然，我國排污許可證制度正處于一個(gè)改革的階段，為不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的管理要求，仍需要更多的研究成果和理論探索來幫助其不斷完善和優(yōu)化。