化制度優(yōu)勢為治理效能：新時代高等教育治理的轉向

朱猷武

（濰坊學院，山東 濰坊261061）

黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》指出：把我國國家制度和國家治理體系具有的多方面顯著制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。落實在高等教育治理領域，把中國特色現代大學制度的顯著優(yōu)勢轉化為新時代高等教育的治理效能顯然意味著對高等教育高質量發(fā)展的進一步明確，也是高等教育治理體系和治理能力現代化的具體與完善。以此，對高等教育治理體系以及治理能力現代化的治理效能開展深入的理論研究，判斷我國現代大學追求治理效能的顯著優(yōu)勢，探索可供高等學校借鑒和參考的建設路徑，具有非常重要的學術價值和實踐需求。

一、治理效能：新時代高等教育的發(fā)展要求

聚焦我國高等教育治理體系和高等學校治理能力現代化的建設實踐，把高等教育的顯著制度優(yōu)勢轉化為高等教育的治理效能不但是中國特色社會主義制度的建設要求，而且是人民群眾對優(yōu)質高等教育資源訴求的客觀表達，還是治理現代化對高等教育治理能力、治理效率和治理效益的內在要求。

（一）中國特色社會主義制度的建設要求

十八大以來，國家治理體系和治理能力現代化被確定為黨和國家全面深化改革的總目標和新發(fā)展，同時，成為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的新思路和新路徑。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化?！本蛢热荻?，國家治理體系和治理能力現代化是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的明確化、具體化、清晰化，具備極強的指導意義和引導價值。黨的十九屆四中全會進一步明確：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現?！币馑际钦f，中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力是緊密連在一起的，不能只講中國特色社會主義制度不講國家治理體系和治理能力，也不能撇開中國特色社會主義制度只強調國家治理體系和治理能力。［1］

《決定》強調：“堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能，為實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證?！焙翢o疑問，黨的十九屆四中全會將國家治理體系和治理能力現代化提升至更高的戰(zhàn)略位置并要求全黨全國追求國家治理的實際效益，提出在治理效能層面展現中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。

（二）人民群眾對優(yōu)質高等教育資源的訴求表達

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！弊鳛殛P乎人民群眾生命成長和職業(yè)發(fā)展的教育系統(tǒng)，優(yōu)質教育資源是人民美好生活需要不可或缺的組成部分，而優(yōu)質的高等教育資源自然也成為人民群眾對高等教育發(fā)展的客觀表達。在治理話語全面進入高等教育領域的時代，治理話語社會化一方面是人們對多元參與和協(xié)商治理的希冀，另一方面則是治理話語體現著人民群眾對進一步解放高等學校生產力的迫切要求。換句話說，高等教育從管理到治理需要回應人民群眾對高等教育治理效能的客觀訴求。

人民群眾對優(yōu)質高等教育資源的訴求是對高等教育治理效率與效益的雙重要求，也是對高等教育系統(tǒng)和高等學校的共同表達。在治理效率與治理效益的雙重要求上，人民群眾的要求指向高等教育的辦學效益和辦學效率。人民群眾對高等教育辦學效益的要求是高等教育的發(fā)展必須要適應國家政治經濟的發(fā)展需要和國家社會文化的發(fā)展需求，滿足人民群眾職業(yè)發(fā)展的教育需要，在辦學過程中踐行人民群眾對公正和法治的要求。人民群眾對高等教育辦學效率的要求是高等教育辦學要實現單位資源消耗內的更加優(yōu)質高等教育服務或同等高等教育服務下的更少的資源消耗，簡單而言，就是以更少的資源創(chuàng)造更高的效益。在對高等教育系統(tǒng)和高等學校的共同表達上，人民群眾對高等教育系統(tǒng)的要求是建成在科類、層次、結構和形式等層面更加多樣而全面、科學而合理且可持續(xù)的高等教育系統(tǒng)，滿足人民群眾不斷發(fā)展高等教育需求。人民群眾對高等學校的要求則指向豐富化的圖書資源、高素養(yǎng)的師資隊伍、高超的課堂教學能力和高質量的實踐教學活動等，對大學生生命成長和職業(yè)發(fā)展具有直接影響的內容。

（三）新時代高等教育治理現代化的內在要求

治理體系和治理能力現代化是新時代高等教育發(fā)展的必然趨勢和內在要求，推動我國高等教育的制度優(yōu)勢轉化為高等教育的治理效能，逐步緩解，乃至徹底解決人民對優(yōu)質高等教育資源的需求與高等教育不充分不平衡的發(fā)展之間矛盾，從而辦成人民滿意的高等教育。高等學校的治理效能是指高等學校旨在推動學校持續(xù)健康發(fā)展的內部治理行為對達成治理目標的有效性程度，［2］而對高等教育治理的有效性程度進行評判則需要引入治理能力、治理效率和治理效益三個基本內容面。在質量話語意味著產品與消費者相互適切的時代，高質量的高等教育意味著高等學校治理的能力、效率和效益與高等教育治理主體的要求達成內在的適切。毫無疑問，高等教育為追求治理效能而努力在治理能力、治理效率和治理效益三個基本內容達成高等教育辦學主體、管理主體、治學主體和其他參與主體四個維度的主體要求是符合高等教育高質量發(fā)展內涵的，體現著新時代高等教育發(fā)展的內在要求。

二、中國特色：新時代高等教育治理的制度優(yōu)勢

制度優(yōu)勢是指一個組織在生產關系制度安排上所展現出的明顯優(yōu)于其他組織的制度安排，我國高等教育治理的顯著優(yōu)勢就是中國特色現代大學制度。中國特色現代大學制度是在新中國成立70年，特別是改革開放40多年的高等教育實踐中創(chuàng)造出來的，是為滿足人民需求，在黨的全面領導下，通過不斷的改革創(chuàng)新，推動高等學校人才培養(yǎng)、發(fā)展科學和社會服務的高等學校關系體系。［3］中國特色現代大學制度有效地回答了我國高等教育“為誰辦學”“誰來領導”“怎么治理”等一系列高等教育重大理論問題，體現了我國高等教育發(fā)展政治性和專業(yè)性的內在統(tǒng)一。堅持以人民為中心、以黨的領導為核心、以改革創(chuàng)新為重心系統(tǒng)推動人才培養(yǎng)、發(fā)展科學和直接服務社會是我國高等教育快速發(fā)展的根本動力，也是我們建設高等教育強國的顯著優(yōu)勢。

（一）以人民為中心是新時代高等教育治理的政治優(yōu)勢

自新中國成立以來，高等教育的發(fā)展始終是始于人民、經由人民、為了人民的，“人民”始終是中國共產黨政黨精神和執(zhí)政理念的核心話語。新中國70年來，高等教育話語體系中的人民立場和人民觀點既一脈相承也不斷發(fā)展創(chuàng)新，高等教育為人民服務，是歷次高等教育話語體系轉換的永恒主題。［4］改革開放以來，鄧小平同志主導的四個現代化建設的重要方面就是人民立場，其核心要義是要將現代化成果轉化為人民的實惠和需要。在第三次全國教育工作會議上，江澤民同志提出“教育要為人民服務”的政策方針。而由胡錦濤同志提出的科學發(fā)展觀，其核心內容就是“以人為本”。黨的十六大報告中正式提出：“教育是體現發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的重要方面”。

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”。在第五次全國教育大會上，習近平總書記發(fā)表重要講話，他明確提出“堅持以人民為中心發(fā)展教育”的指導思想。高等教育服務人民，就是在高等學校的辦學、管理、治學和服務中，堅持以人民為中心。堅持以人民為中心是對高等教育發(fā)展質的規(guī)定性。高等教育服務人民是指高等教育的發(fā)展恪守以人民為本的發(fā)展理念，致力于服務人民的全面發(fā)展，核心是堅持培養(yǎng)高級專門人才的工作重心，提高人民的勞動能力，促進人民的全面發(fā)展。從“人民”的范圍來講，屬于人民的群體在不斷地擴大，人民的對立面在不斷地縮小，高等教育服務人民的對象從特定的工農群體轉變?yōu)槠毡橐饬x上的人民，即中國特色社會主義制度的擁護者。從高等教育供給而言，在四十年來的發(fā)展中，我國高等教育系統(tǒng)逐漸從能夠提供滿足少數人的高等教育需求到能夠滿足大多數人的高等教育需求，從能夠滿足多數人的高等教育需求到建成系統(tǒng)且公正、多樣且全面、高質且廣泛的高等教育系統(tǒng)，為人民群眾提供優(yōu)質的高等教育資源。

（二）以黨的領導為核心是新時代高等教育治理的組織優(yōu)勢

1980年8月，鄧小平同志在總結“文化大革命”的教訓時就指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！秉h的十九屆四中全會強調：黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大的制度優(yōu)勢，也是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化最根本的政治保證。是中國共產黨的領導造就了中國高等教育的發(fā)展和中國高等教育系統(tǒng)的完善，黨的領導是我國高等教育制度優(yōu)勢轉化為治理效能的最大政治保障。共產黨代表著最廣大人民群眾對公正、優(yōu)質高等教育資源的美好向往和現實需求，黨的領導體現著廣大人民群眾對高等學校發(fā)展的政治要求，如招生對象的絕對普遍性，保證每一個學子都有權利參與高等學校入學考試，保證每一個學子都有能力支付高等學校的學費。在我國高等教育發(fā)展中，正是在黨的領導下，我國的高等學校遵循著高等教育發(fā)展的內外部關系規(guī)律，通過院校調整、辦學體制、管理制度和發(fā)展模式等方面的改革創(chuàng)新，有序而高效地推動我國高等學校的不斷發(fā)展。時至今日，我國的高等教育，在體量上，成就世界最大；在系統(tǒng)上，建成層次合理、科類齊全、形式多樣、分布廣泛的高等教育系統(tǒng)。在絕大程度上，我國高等教育的發(fā)展是以黨的領導為核心組織優(yōu)勢展現的建設成果。黨對高等教育工作的全面領導是黨在中國特色社會主義建設中的領導作用在高等學校發(fā)展中的能動復刻，意味著高等教育治理要接受黨的全面領導，要堅持黨的科學理論，要有序的推動改革創(chuàng)新，要選賢任能適材適用，充分保障中國特色現代大學建設的制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

（三）以改革創(chuàng)新為重心是新時代高等教育治理的路徑優(yōu)勢

改革創(chuàng)新是我國高等教育治理的核心理念，是中國特色現代大學制度的建設路徑，也是我們高等教育治理的顯著優(yōu)勢。在高等教育領域，不斷改革創(chuàng)新就是高等教育在推動治理體系和治理能力現代化的過程中，通過調整當前高等學校中的生產關系和創(chuàng)造新的生產形式，從而實現解放高等學校教師教學生產力和科研生產力，進而實現促進高等教育發(fā)展目的的調整過程。自我國高等學?；謴驼猩两袢崭叩冉逃母哔|量時代，我國在高等教育領域不斷調整政府與高校和高校內部間的相互關系，適時的引入市場化資源和適當的引入競爭機制，結構性地推動高等教育的改革創(chuàng)新。

三、能動轉化：高等教育治理效能生成的路徑完善

任一時代任一行業(yè)的大發(fā)展都是行業(yè)內部和行業(yè)外部相互協(xié)作能動作用的結果，顯然，高等教育治理效能的生成離不開行業(yè)外部，如，政府、企業(yè)以及其他多元主體能動作用的協(xié)同發(fā)揮。內因在事物的發(fā)展過程中往往具有絕對性作用，以此，高等教育治理效能生成的關鍵還在高等學校。發(fā)揮高等學校的能動作用，化制度優(yōu)勢為治理效能，高等學校應落實黨對高校的全面領導、貫徹立德樹人的根本任務，堅持黨委領導下的校長負責制、提高校長治校的運行效率，完善以教授治學為主的學術治理體系、保障教授治學的運行效能，探索多元主體協(xié)商治理模式、生成現代大學治理的社會效益。

（一）落實黨對高校的全面領導、貫徹立德樹人的根本任務

在黨和國家作為高等教育主要辦學主體的高等教育系統(tǒng)內，落實黨對高校工作的全面領導，貫徹立德樹人根本任務是治理效能生成的原則性要求和方向性舉措。落實黨對高校工作的全面領導，核心是堅持社會主義方向、根本是貫徹立德樹人的教育任務。堅持社會主義辦學方向的根本是牢固確立黨對高校的領導權。［6］習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強調：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領導，牢牢掌握黨對高校工作的領導權，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地。”高等學校要堅守社會主義辦學方向，始終堅持服務國家重大戰(zhàn)略需求的辦學特色，始終堅定牢牢扎根中國大地的辦學自信，始終堅守培養(yǎng)又紅又專人才的教育底色。按照十九屆四中全會精神，貫徹立德樹人的教育根本任務的關鍵是完善立德樹人的體制機制，培養(yǎng)社會主義德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人，為實現中華民族復興的偉大戰(zhàn)略目標提供智力和人才支持。而完善立德樹人機制體制的核心內容是建立全員、全程、全方位育人的體制機制。建立全員、全程、全方位育人的體制機制一方面要以馬克思主義為指導，全面推動立德樹人思想理論和教育教學等各方面的理論研究工作，建立立德樹人的理論指導體系。

另一方面要統(tǒng)籌校內外各方資源，建立全員、全程、全方位育人體制的協(xié)同創(chuàng)新機制。［7］發(fā)揮高校內部學科齊全的優(yōu)勢，不斷優(yōu)化學校綜合育人環(huán)境，要打通校內和校外育人的壁壘，構建學校、社會、家庭一體化的育人機制。

（二）堅持黨委領導下的校長負責制，提高校長治校的治理效率

黨委領導下的校長負責制是中國特色現代大學制度的核心執(zhí)行制度，是經過歷史實踐證明的、符合我國高等教育發(fā)展國情、契合未來高等教育發(fā)展要求的高等學校領導體制。落實十九屆四中全會會議精神，高等學校治理效能生成的關鍵是堅持和完善黨委領導下的校長負責制。在新時代的高等教育治理中，高等學校要充分發(fā)揮黨委領導下的校長負責制在集體領導、民主管理和科學分工等方面顯著優(yōu)勢，切實強化黨委領導下的校長負責制的制度執(zhí)行力，提高黨委領導下的校長治校的運行效率。發(fā)揮黨委領導下的校長責任制的顯著優(yōu)勢，首先，合理配備高校領導班子，提升黨政主要領導同志的能力和素質，提高他們執(zhí)行制度的自覺性。在制度優(yōu)勢向治理效能轉化的要求下，高校黨委書記和校長的選配上首先要堅持“德才兼?zhèn)?、以德為先”的選人標準，在此基礎上，基于黨委把握方向的需要，配備黨委書記更加關注政治思想方向；基于治理效能的需要，配備校長更加關注高等學校管理的專業(yè)管理能力，其著力點在于選配的黨委書記和校長能夠互補支持，形成和諧向上的集體領導力。［8］其次，形成黨政協(xié)調的高效運行機制。要正確理解黨委領導下的校長負責制的本質內涵，合理確定領導分工，明確領導成員職責，充分發(fā)揮黨委領導下校長負責制集體決策與科學分工的制度優(yōu)勢；［9］建立健全黨委全面領導下的黨政分工協(xié)調運行機制，處理好書記和校長的相互關系，在黨政分工與協(xié)作的制度安排中，發(fā)揮“1＋1大于2”的制度運行效率。最后，提高校內組織機構解決問題的能力和效率。明確職能部門分工，強化職能部門與教學單位的責任意識，加強校內組織機構的交流、協(xié)作、甚至有序流動，針對性地提高校內組織解決問題的能力和效率。按照學校發(fā)展需求，適時推動校內組織的機構改革和調整，精簡機構，簡化程序，提高組織效率。

（三）完善教授治學的學術治理體系，保障教授治學的治理能力

學術自由是現代大學制度建設的基礎內容，教授治學則是中國特色現代大學制度對學術自由的能動轉化，充分彰顯中國現代大學制度的特色之處。完善“教授治學”的學術治理體系，提高教授學術治理的能力和效能，是實現高等教育治理效能能動轉化的基礎內容。完善教授治學的學術治理體系需要明晰教授治“學”的學術性事務內容，形成教授治學的組織和運行機制，實施教授治學機制運行的監(jiān)督與問責。教授治學即以教授為代表的教師群體對學術性事務的管理與決策，學術性事務是教授治理的總體對象，可以分解為教學學術、科研學術、學科學術、轉化學術。［10］建立以學術委員會為中心的高校教學、科研事務的組織機構和運行機制。明確學術委員會對教學、科研等事務的治理權限，健全學術委員會常務會議機制、秘書機構和下屬機構，完善高等學校學術委員會規(guī)章制度，保障學術委員會對高校教學和科研的實質治理，切實發(fā)揮學術委員會的專業(yè)權威作用，高質量高效益完成高等學校教學、科研、學科發(fā)展等工作。建立健全教授治學的監(jiān)督機制。加強教授治學權的監(jiān)督機制，建立上級主管部門、黨政系統(tǒng)和全體教職工三位一體的監(jiān)督機制，防止教授治學權的虛置和濫用。［11］相信通過合法地治學權賦予，切實的運行保障，嚴格的監(jiān)督機制，定能高效生成高等學校的治理效能。

（四）探索多元主體協(xié)商治理模式，生成現代大學治理的社會效益

現代大學是牽動多重利益相關者訴求的社會組織。在利益相關者的理論視野中，現代大學治理效能的生成需要利益相關者對大學治理活動的有效參與；對于利益相關者而言，參與大學治理，不但能滿足自身對于大學的利益訴求，同時，能夠實現自身與大學的協(xié)同發(fā)展。探索多元主體協(xié)商治理模式要強調多元主體協(xié)商治理模式是在黨委對高等學校全面領導下的共治模式，多元主體和協(xié)商治理旨在引入利益相關方，提升大學事務決策的科學性和合理性，志在提高大學治理工作開展的效率和質量。探索多元主體協(xié)商治理模式要明確現代大學治理中不同主體的權責內容與邊界，建立健全多元主體協(xié)商共治模式的組織系統(tǒng)和運行機制。多元主體協(xié)商治理模式的建設前提是以法律條文、規(guī)章制度的形式明確現代大學參與主體，如政府、大學管理人員、教師、企業(yè)、校友等的權責內容與邊界。［12］其中，在大學外部關系中，要按照高等教育領域“放管服”的改革要求，確立政府監(jiān)督、指導和服務的職能，支持和推動高等學校依法落實辦學自主權；要明確社會企業(yè)和大學校友參與相關大學治理的具體形式與內容，如引入企業(yè)參與大學服務地方工作的辦法制定。在大學內部關系中，要在黨委的全面領導下，形成黨政協(xié)調、學政協(xié)作、校內外協(xié)同的長效機制。以學政協(xié)作為例，學政協(xié)作是高等學校的行政事務和學術事務的相互協(xié)作，協(xié)作的前提是行政事務和學術事務的互相分離，學政的分離是為更好實現的行政和學術相互協(xié)作，致力于高等學校的人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務工作。在學政協(xié)作中，應警惕行政權力對學術權力的無端與過度干涉，要盡量避免學術權力自身運行的行政化。