論環(huán)境正義視角下的國(guó)際環(huán)境法不遵約機(jī)制

陳文彬

(北京政法職業(yè)學(xué)院 應(yīng)用法律系，北京 102628)

環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，保護(hù)環(huán)境已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，全球達(dá)成了為數(shù)不少的多邊國(guó)際環(huán)境條約，以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。但環(huán)境惡化的趨勢(shì)沒(méi)有減弱，溫室效應(yīng)、海洋污染、大氣污染、物種滅絕等問(wèn)題依舊在全球范圍內(nèi)肆虐。相反，國(guó)際環(huán)境條約的達(dá)成和履行愈加困難，各締約方就環(huán)境利益與環(huán)境負(fù)擔(dān)的公平分配問(wèn)題爭(zhēng)議不斷。環(huán)境正義正在成為國(guó)際環(huán)境條約談判、締結(jié)和遵守的重要議題，國(guó)際環(huán)境法的機(jī)制和制度也不斷彰顯環(huán)境正義的內(nèi)涵與要求。

一、環(huán)境正義的內(nèi)涵

環(huán)境正義的理念源于環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)，但發(fā)展至今環(huán)境正義的內(nèi)涵已絕不是環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)當(dāng)時(shí)所能涵蓋的了。環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)以“洛夫運(yùn)河事件”(1)1942年，美國(guó)胡克化學(xué)公司購(gòu)買廢棄的洛夫運(yùn)河，并在此后的11年里不斷向河道內(nèi)傾倒包括致癌物質(zhì)在內(nèi)的各類廢棄物。從1977年開始，居民不斷患上各種疾病。經(jīng)檢驗(yàn)，地面滲出的黑色液體為有毒化學(xué)物質(zhì)，對(duì)人體健康和環(huán)境都產(chǎn)生了極大的損害?！巴邆惪棺h事件”(2)1982年，美國(guó)政府在瓦倫縣修建了一個(gè)掩埋式垃圾處理場(chǎng)，用于處理從該州其他14個(gè)地區(qū)運(yùn)來(lái)的聚氯聯(lián)苯廢料。當(dāng)?shù)鼐用窠M成人墻封鎖裝載有毒垃圾卡車進(jìn)出的通道，引發(fā)大規(guī)?？棺h和沖突?！坝卸緩U棄物與種族的報(bào)告”以及第一次有色人種環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)高峰會(huì)提出的環(huán)境正義十七條基本原則等為代表，主要涉及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的歧視問(wèn)題，膚色、種族、收入和文化存在差異的人群不成比例地承擔(dān)了環(huán)境負(fù)擔(dān)，表現(xiàn)在垃圾、有毒廢棄物等處理設(shè)施的選址問(wèn)題以及限制這些群體參與環(huán)境保護(hù)政策以及法律的制定等。環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，對(duì)當(dāng)時(shí)只是一味保護(hù)自然生態(tài)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)而言，是一個(gè)極大的震撼。它讓人們看到了，有人或群體在環(huán)境問(wèn)題中只享受利益而不承擔(dān)義務(wù)，或者利益享有得多而義務(wù)承擔(dān)得少，這不公平；以及，環(huán)境問(wèn)題的解決與社會(huì)制度相關(guān)，與社會(huì)制度中存在的不平等相關(guān)，需要在環(huán)境問(wèn)題中引入正義原則；還有，存在不一樣的環(huán)境主體，以及他們對(duì)環(huán)境有著不一樣的需求[1]。其實(shí)，在環(huán)境正義之前，還出現(xiàn)過(guò)環(huán)境公平或者環(huán)境平等的表述，但很快就被擯棄，因?yàn)楣健⑵降雀鄰?qiáng)調(diào)的是一種分配的結(jié)果和狀態(tài)，而不對(duì)這種結(jié)果做出任何實(shí)質(zhì)性的評(píng)價(jià)；并且，要求所有人都承擔(dān)無(wú)差別的環(huán)境負(fù)擔(dān)和享有程度相同的環(huán)境利益，這也是不正義的。正義一詞因其具有的強(qiáng)大內(nèi)涵而被多數(shù)學(xué)者所青睞，它更加豐富飽滿，可以將自由、平等、安全、秩序等價(jià)值融為一體進(jìn)行討論與分析[2]。首先，正義有社會(huì)正義和個(gè)人正義之分，社會(huì)正義主要是指正義可以作為評(píng)價(jià)社會(huì)制度的一種標(biāo)準(zhǔn)，在制定和確立社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度方面應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)正義。也就是，在為解決人與自然的環(huán)境問(wèn)題而制定法律與制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到正義。其次，正義還有實(shí)質(zhì)正義與程序正義之分，這是從環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)開始，就關(guān)注到的公眾參與的問(wèn)題，將公平對(duì)待和有效參與在環(huán)境正義的理念中區(qū)別開來(lái)。環(huán)境正義不僅強(qiáng)調(diào)消極環(huán)境后果的公平對(duì)待并加以合理分配，也強(qiáng)調(diào)如何讓受影響的主體能夠參與到環(huán)境法律、制度的制定中來(lái)，這是程序正義方面的要求。

如果單一地著眼于污染物和廢棄物的分配，環(huán)境正義的涵義則過(guò)于狹窄，并且伴隨著對(duì)環(huán)境權(quán)的探討，環(huán)境正義不單是環(huán)境負(fù)擔(dān)的公平分配，還應(yīng)當(dāng)包含人們對(duì)享有一個(gè)健康、安全、宜居和可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境的追求。筆者以為，環(huán)境正義的內(nèi)涵主要是指在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，以環(huán)境權(quán)益和環(huán)境負(fù)擔(dān)的公平分配為核心，要求對(duì)所有主體基本環(huán)境權(quán)益的平等保護(hù)，與此相對(duì)應(yīng)，所有主體都要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并且在分配環(huán)境權(quán)益和環(huán)境義務(wù)時(shí)，應(yīng)遵循公平正義的原則；同時(shí)，對(duì)所有主體享有的參與權(quán)、知情權(quán)等程序性權(quán)利以及救濟(jì)權(quán)給予充分保障。但現(xiàn)階段，環(huán)境問(wèn)題的持續(xù)惡化，也讓諸多學(xué)者呼吁對(duì)環(huán)境義務(wù)的提倡和再審視，強(qiáng)調(diào)在關(guān)注環(huán)境權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加注重環(huán)境義務(wù)。特別是共同但有區(qū)別的責(zé)任提出后，環(huán)境義務(wù)的公平分配就成為國(guó)際環(huán)境條約制定和履行時(shí)都無(wú)法忽略的核心議題。環(huán)境正義正成為環(huán)境立法的一種價(jià)值追求，也成為包括不遵約機(jī)制在內(nèi)的環(huán)境法律機(jī)制和制度的價(jià)值目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

二、國(guó)際環(huán)境條約不遵約機(jī)制的誕生與發(fā)展

環(huán)境正義的內(nèi)涵要求各方都要履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，這是一種普遍的、共同的義務(wù)。保護(hù)全球環(huán)境是世界各國(guó)的共同責(zé)任。環(huán)境無(wú)國(guó)界，國(guó)際社會(huì)一道致力于全球環(huán)境的保護(hù)，共同達(dá)成并簽訂了多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境條約。國(guó)際環(huán)境條約中的不遵約機(jī)制(3)不遵約機(jī)制在各個(gè)國(guó)際環(huán)境條約中的名稱可能不盡相同，有稱為“不遵守情事程序”(《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》)、“遵約程序和機(jī)制”(《〈生物多樣性公約〉卡塔赫納生物安全議定書》)、“促進(jìn)實(shí)施和遵守機(jī)制”(《控制危險(xiǎn)廢棄物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》)、“旨在促進(jìn)遵守和處理不遵約問(wèn)題的程序和機(jī)制”(《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》)以及“與遵約有關(guān)的程序或機(jī)制”(《〈聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約〉京都議定書》)等，但基本性質(zhì)和目的是一致的，本文統(tǒng)稱為“不遵約機(jī)制”。，不是說(shuō)，條約的締約方可以不履行、不遵守條約的義務(wù)。恰恰相反，不遵約機(jī)制的目的在于促使所有締約方，特別是幫助發(fā)展中國(guó)家，都能夠遵守條約的義務(wù)，履行環(huán)境保護(hù)的共同責(zé)任。不遵約機(jī)制體現(xiàn)了環(huán)境正義內(nèi)涵所包含的環(huán)境保護(hù)的普遍義務(wù)，以及根據(jù)發(fā)生不遵約情事的不同原因采取不同的措施和根據(jù)不同締約方不同的履約能力公平地分配和承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。

不遵約機(jī)制的誕生與傳統(tǒng)機(jī)制無(wú)法解決環(huán)境問(wèn)題，以及國(guó)際環(huán)境條約的特殊性有關(guān)。第一，當(dāng)某一締約方不遵守條約義務(wù)時(shí)，傳統(tǒng)機(jī)制主要是爭(zhēng)端解決機(jī)制、國(guó)家責(zé)任制度以及反報(bào)、報(bào)復(fù)、制裁等對(duì)抗措施。但這些傳統(tǒng)方式都是事后救濟(jì)，它們?cè)诿媾R全球環(huán)境問(wèn)題時(shí)力不從心。環(huán)境問(wèn)題具有滯后性、突發(fā)性和災(zāi)難性，若依然采取事后救濟(jì)，等到環(huán)境損害的發(fā)生已經(jīng)不可挽回時(shí)，無(wú)論追究誰(shuí)的責(zé)任都無(wú)濟(jì)于事，因此要強(qiáng)調(diào)預(yù)防，防患于未然，預(yù)防原則已經(jīng)成為國(guó)際環(huán)境法的基本原則。第二，國(guó)際環(huán)境條約是以保護(hù)全球環(huán)境為目的，某一締約方不履行條約義務(wù)侵犯了包括自己在內(nèi)的所有締約方的利益。不遵約的后果則損害了全球環(huán)境，并由包括其自己在內(nèi)的所有締約方承受環(huán)境損害而導(dǎo)致的惡果。每個(gè)主體都是加害方也都是受害方[3]?？梢?，每個(gè)締約方都能實(shí)現(xiàn)遵約，都能承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，才是最有效和最關(guān)鍵的。國(guó)際社會(huì)著手探索和完善遵約機(jī)制，使其能有效地促進(jìn)所有締約方對(duì)條約義務(wù)的履行和遵守，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。

從1992年《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》的締約方會(huì)議第一次創(chuàng)設(shè)國(guó)家環(huán)境法領(lǐng)域的不遵約機(jī)制至今，機(jī)制被許多環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際公約所適用，機(jī)制也經(jīng)歷了不同階段的發(fā)展，但其主要特征依然為預(yù)防性、非對(duì)抗性、非司法性、靈活性等。多數(shù)國(guó)際公約不遵約機(jī)制的運(yùn)行分為機(jī)制的啟動(dòng)，遵約委員會(huì)的工作，以及締約方大會(huì)的決議三個(gè)階段。機(jī)制的啟動(dòng)主要有締約方自身、其他締約方或者機(jī)制的秘書處等方式。秘書處啟動(dòng)這一方式，在個(gè)別條約中可能略有不同(4)在《卡塔赫納生物安全議定書》的不遵約機(jī)制中，只有兩種啟動(dòng)方式，秘書處不能啟動(dòng)不遵約機(jī)制?！对浇绛h(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》中，主動(dòng)依職權(quán)發(fā)起調(diào)查的是實(shí)施委員會(huì)?！都Z食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》中，有權(quán)提起不遵約情事調(diào)查的是條約審議機(jī)構(gòu)?！毒┒甲h定書》中，專家評(píng)審組可以通過(guò)秘書處以報(bào)告的形式向締約方會(huì)議提出關(guān)于履約的問(wèn)題從而建議啟動(dòng)不遵約機(jī)制。。遵約委員會(huì)的職責(zé)就是處理不遵約情事，但它是在締約方大會(huì)的指導(dǎo)下履行職責(zé)，向大會(huì)提交報(bào)告和建議，這既是遵約委員會(huì)的權(quán)利，也是其履行職責(zé)的義務(wù)。遵約委員會(huì)提交的報(bào)告，更多涉及的是其就不遵約情事的具體情況進(jìn)行的資料收集，以及提供的咨詢和協(xié)助。大多數(shù)國(guó)際環(huán)境條約的遵約委員會(huì)對(duì)實(shí)質(zhì)性措施沒(méi)有最終的決定權(quán)，決定權(quán)需由各締約方在締約方大會(huì)上行使。當(dāng)然也有例外，《京都議定書》的遵約委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行與促進(jìn)兩個(gè)分支機(jī)構(gòu)，二者之間分工不同，但在各自的權(quán)限范圍內(nèi)都有采取實(shí)質(zhì)性措施的決定權(quán)。

總體而言，不遵約機(jī)制不必等到締約方不履行條約義務(wù)成為不可改變的事實(shí)或者引發(fā)爭(zhēng)端后才啟動(dòng)，在履行條約義務(wù)的過(guò)程中，只要存在或者可能存在不遵約的情事，締約方自身、其他締約方或者條約機(jī)構(gòu)就可以啟動(dòng)機(jī)制。在查明不遵約情事的事實(shí)及原因后，遵約委員會(huì)和締約方大會(huì)根據(jù)締約方的具體情況，采取以協(xié)助和援助性為主的措施，幫助其回到履約狀態(tài)，其目的不是懲罰制裁而是以非對(duì)抗的方式激勵(lì)和促進(jìn)締約方對(duì)條約義務(wù)的履行。機(jī)制既促使所有締約方都遵守條約義務(wù)，履行環(huán)境正義內(nèi)涵下的普遍義務(wù)，也能對(duì)客觀原因?qū)е碌穆募s能力較差的締約方予以援助，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義內(nèi)涵下的義務(wù)分配的公平正義，不同能力的不同主體承擔(dān)無(wú)差別的環(huán)境負(fù)擔(dān)是不正義的。

三、不遵約機(jī)制體現(xiàn)了不一樣的主體共同但有區(qū)別的責(zé)任

各類全球性以及區(qū)域性國(guó)際環(huán)境條約的達(dá)成就是為了保護(hù)全球環(huán)境，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題不是一兩個(gè)國(guó)家或者個(gè)別利益集團(tuán)可以解決的，它需要所有國(guó)家都參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)，承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的共同責(zé)任。讓各個(gè)締約方都能參與到國(guó)際條約的制定和履行中來(lái)，發(fā)表自己的建議和意見，特別是那些最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家的心聲需要讓世界聽到，這本身就是環(huán)境正義中程序正義的體現(xiàn)。不遵約機(jī)制的設(shè)立就是為了讓條約的締約方都能履行和遵守條約的義務(wù)，承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的共同責(zé)任。

(一)共同責(zé)任

為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)全球環(huán)境的目標(biāo)，就要寄希望于條約締約方都能遵守條約的義務(wù)。不遵約機(jī)制是在履約過(guò)程中，預(yù)防、發(fā)現(xiàn)并處理不遵約情事，促使無(wú)法履行條約義務(wù)的締約方回到遵守條約的狀態(tài)，是為了讓所有的締約方都能通過(guò)努力，實(shí)現(xiàn)和承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的共同責(zé)任。環(huán)境保護(hù)的共同責(zé)任意在表明，對(duì)于保護(hù)和改善全球環(huán)境，各國(guó)都負(fù)有一份責(zé)任，這是無(wú)差別的，不會(huì)因?yàn)榫喖s方主體是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，而有所差別。對(duì)發(fā)展中國(guó)家采取協(xié)助和援助，也是要幫助他們實(shí)現(xiàn)對(duì)條約義務(wù)的遵守，不是不遵守。并且這些援助也不是伸手即來(lái)的，需要符合一定的條件，遵約也是需要發(fā)展中國(guó)家自身付出努力的。不遵約機(jī)制不是免除或者豁免任何締約方需要遵守的條約義務(wù)，或者對(duì)其不履行條約義務(wù)的行為采取一種“睜一只眼閉一只眼”的放任態(tài)度，最終依然是要求締約方能夠履行條約所規(guī)定的義務(wù)?！毒┒甲h定書》不遵約機(jī)制就明確，其目的就是便利、促進(jìn)和執(zhí)行對(duì)條約承諾的遵守?！稙l危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》不遵約機(jī)制的目標(biāo)是協(xié)助各締約方遵守為之規(guī)定的義務(wù)，以及推動(dòng)、促進(jìn)和確保公約所定各項(xiàng)義務(wù)得到履行和遵守(5)COP Resolution Conf. 14.3，Guide to CITES Compliance Procedures，Annex，para.1.?！栋屠鑵f(xié)議》要求所有締約方都要自主貢獻(xiàn)，并保證有力度的努力，以實(shí)現(xiàn)條約目的。不一樣的環(huán)境主體，都要遵守條約義務(wù)，履行保護(hù)環(huán)境的共同責(zé)任。

(二)區(qū)別責(zé)任

為了遵守國(guó)際環(huán)境條約規(guī)定的義務(wù)，各締約方都竭盡努力。但不可否認(rèn)的是，各締約方的國(guó)情、綜合國(guó)力和履約能力是不一樣的。發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)論是在資金與經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科學(xué)與技術(shù)水平、知識(shí)與法律制度，還是在社會(huì)綜合治理、協(xié)調(diào)與應(yīng)對(duì)體系等各方面的建設(shè)，都比發(fā)展中國(guó)家更具履約優(yōu)勢(shì)。但發(fā)展中國(guó)家依然愿意為全球環(huán)境問(wèn)題的治理作出貢獻(xiàn)，哪怕自身需要付出更多的代價(jià)，這從發(fā)展中國(guó)家積極努力參與多邊環(huán)境條約的談判、締結(jié)以及履行可以看出。但客觀存在的巨大差距，不可能被忽視，更不可能被抹平。根據(jù)針對(duì)國(guó)際環(huán)境條約不遵約機(jī)制的案例研究表明，發(fā)生不遵約情事的主要是發(fā)展中國(guó)家，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼國(guó)家及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家。他們無(wú)法完全遵守條約的義務(wù)，并非源于主觀上缺乏履行義務(wù)的意愿，確實(shí)是因?yàn)榭陀^上的能力不足。如果針對(duì)這些因客觀原因造成無(wú)法履約的締約方，簡(jiǎn)單地采取與發(fā)達(dá)國(guó)家同樣的履約標(biāo)準(zhǔn)和要求，是不公平的。并且在不能履約的情事下一味地追求懲罰或制裁，那么有不遵約情事風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展中國(guó)家就會(huì)紛紛退出國(guó)際環(huán)境條約，這不僅對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題的解決沒(méi)有絲毫的作用，也會(huì)導(dǎo)致國(guó)際環(huán)境法淵源的枯竭。

區(qū)別責(zé)任是針對(duì)導(dǎo)致不遵約情事發(fā)生的不同原因而區(qū)別對(duì)待，并采取不同的應(yīng)對(duì)措施。不同的情況，不同對(duì)待，這本身就是實(shí)質(zhì)正義的要求。不遵約機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)密切注意發(fā)展中國(guó)家締約方，特別是其中的最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家締約方和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，并充分考慮到這些國(guó)家在履行義務(wù)方面遇到的困難(6)UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/15，Procedures and Mechanisms on Compliance Under The CARTAGENA Protocol On BIOSAFETY，Part Ⅰ，Para.(3).。對(duì)于因客觀原因?qū)е碌淖陨砺募s能力存在嚴(yán)重缺陷的履約困難國(guó)家，針對(duì)他們的不遵約情事，遵約委員會(huì)和締約方大會(huì)主要是采取以鼓勵(lì)、協(xié)助、援助等促進(jìn)為主的措施和方法，幫助其回到能正常履行條約的狀態(tài)，或者延長(zhǎng)履約期限，幫助其實(shí)現(xiàn)對(duì)條約義務(wù)的履行和遵守。相應(yīng)的，也要求遵約困難的締約方需要向遵約委員會(huì)和締約方大會(huì)陳述并以材料證明不能完成履約的具體情況，并解釋無(wú)法履約的原因。遵約困難的締約方，如果想要表明其現(xiàn)在無(wú)法履行義務(wù)，或者很大可能將來(lái)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)遵約，是由于客觀上能力有限，而非其主觀意識(shí)上的不愿意，則要呈交關(guān)于自己盡了最大善意努力的報(bào)告。也就是說(shuō)，要著重解釋已經(jīng)用盡與其履約能力相匹配的最大努力，采取其能力范圍內(nèi)的一切措施，以及發(fā)生不遵約情事后試圖回到遵約狀態(tài)的努力，但依舊看不到遵約實(shí)現(xiàn)的可能。

發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)生不遵約情事的原因上存在差異，不遵約機(jī)制采取的應(yīng)對(duì)措施也有所區(qū)別。在《蒙特利爾議定書》不遵約機(jī)制下，中東歐等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家提交關(guān)于自己的履約報(bào)告，聲明由于經(jīng)濟(jì)困難，雖然已經(jīng)盡了最大努力，但依然存在不遵約的情事或者未來(lái)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)條約規(guī)定義務(wù)的遵守。隨后在遵約委員會(huì)和締約方大會(huì)的支持下，對(duì)他們采取提供基金援助、延長(zhǎng)履約期限等方式，幫助他們完成履約。上述這些國(guó)家，經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，技術(shù)落后，履約能力欠缺，即使在原定的履約期間耗盡全力，最終也是無(wú)法實(shí)現(xiàn)遵約，無(wú)法達(dá)到條約規(guī)定的目標(biāo)，他們發(fā)生不遵約情事主要是源于客觀上的能力有限。這種無(wú)法遵約的原因應(yīng)當(dāng)與發(fā)達(dá)國(guó)家不遵約大多源于主觀意愿不足區(qū)別開來(lái)。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，他們無(wú)論是在財(cái)政資金，還是在技術(shù)、知識(shí)方面都具有強(qiáng)大的能力，卻編造各種理由不履行條約義務(wù)，為自己的不遵約情事尋找借口。其實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的履約難度并不大，他們的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)十分先進(jìn)，基礎(chǔ)也比較厚實(shí)，只是主觀上不積極不愿意。不遵約機(jī)制針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家主觀意愿上的不履約，則可能采取頗具強(qiáng)制性的措施，督促他們遵守條約規(guī)定的義務(wù)。如《京都議定書》不遵約機(jī)制規(guī)定，在附件一中的締約方(主要是發(fā)達(dá)國(guó)家)，如果其排放量超過(guò)了分配量，那么強(qiáng)制執(zhí)行分支機(jī)構(gòu)可以從第二個(gè)承諾期的配量中加倍扣減其排放量，以及可以采取暫時(shí)中止其享有的作出轉(zhuǎn)讓的資格(7)FCCC/CP/2001/13/Add.3，Procedures and Mechanisms Relating To Compliance Under The Kyoto Protocol，Part ⅩⅤ，para.(5).。這種排放指標(biāo)的扣減量可能不是巨大的，暫停特定權(quán)限的做法也是暫時(shí)的，但這些措施相比較于協(xié)助、援助的促進(jìn)性措施，已經(jīng)是一種明顯的區(qū)別對(duì)待了。

不遵約機(jī)制的區(qū)別責(zé)任，還強(qiáng)調(diào)一種國(guó)際合作，是國(guó)際社會(huì)以及發(fā)達(dá)國(guó)家共同協(xié)助或援助發(fā)展中國(guó)家完成履約，而不是僅僅強(qiáng)制他們履約。判別發(fā)生不遵約情事的原因，大部分是發(fā)展中國(guó)家因其自身能力不足導(dǎo)致無(wú)法遵守條約義務(wù)。不是主觀不愿意履行條約義務(wù)，而是客觀能力導(dǎo)致的履約不能。很多發(fā)展中國(guó)家依靠他們自身的履約能力，是無(wú)法順利完成履約的。就算對(duì)他們施加外部的壓力，采取最大程度的懲罰和制裁，他們依然沒(méi)有能力來(lái)履行條約義務(wù)，同樣無(wú)益于條約的遵守。何況這不是激勵(lì)他們回到遵約狀態(tài)的辦法，這樣不僅會(huì)打擊廣大發(fā)展中國(guó)家參與治理環(huán)境問(wèn)題的意愿，而且一旦對(duì)不遵約國(guó)家采取強(qiáng)力的制裁措施，他們面臨的經(jīng)濟(jì)與發(fā)展壓力更大，加劇貧困，環(huán)境會(huì)遭受更大的破壞。地球環(huán)境將面臨無(wú)節(jié)制的開發(fā)與利用，一旦“公地悲劇”的連鎖效應(yīng)產(chǎn)生，最終會(huì)加速地球環(huán)境的毀滅。

四、不遵約機(jī)制針對(duì)履約能力較差的主體作出相應(yīng)的規(guī)范

針對(duì)不同履約能力的締約方，采取不同的履約標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)不同的條約義務(wù)，這是環(huán)境正義中公平分配環(huán)境義務(wù)的體現(xiàn)。不遵約機(jī)制看到了不一樣的主體，不同的履約能力，并作出了符合實(shí)質(zhì)正義的規(guī)范，對(duì)履約能力較差的締約方采取了協(xié)助和援助，這是相比較于傳統(tǒng)機(jī)制，不遵約機(jī)制更能彰顯環(huán)境正義，更能促進(jìn)國(guó)際環(huán)境條約的遵守的表現(xiàn)?！栋屠鑵f(xié)定》規(guī)定由各締約方自主貢獻(xiàn)減排目標(biāo)，依據(jù)的就是各國(guó)履約的能力不同，減多少由締約方按照各自的國(guó)家能力和不同的國(guó)情來(lái)決定和申報(bào)?？梢娫诼男袟l約義務(wù)時(shí)，不同的締約方，履約的能力是不同的。針對(duì)不同履約能力的不同主體，特別是因客觀能力不足導(dǎo)致的履約能力較差而發(fā)生不遵約情事的締約方，需要不遵約機(jī)制作出相應(yīng)的傾斜規(guī)定，這不僅能促進(jìn)其遵約，而且這樣才符合公平正義。

第一，在機(jī)制創(chuàng)設(shè)之時(shí)，就關(guān)注到發(fā)展中國(guó)家在履約能力方面的不足與困難。國(guó)際條約在設(shè)立不遵約機(jī)制時(shí)，在性質(zhì)或基本原則中就明確，在對(duì)條約義務(wù)的遵守和履行時(shí)，密切關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的履約能力和履約困難。《巴塞爾公約》在界定不遵約機(jī)制的性質(zhì)時(shí)就指出，機(jī)制應(yīng)特別注重發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的特殊需求與困難(8)UNEP/CHW.6/40，Mechanism for Promoting Implementation and Compliance，Part II Nature Of The Mechanism.?！都Z食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》的不遵約機(jī)制明確其宗旨是促進(jìn)所有條款的履行，以及處理不遵約問(wèn)題，提供咨詢意見或援助，特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家(9)IT/GB-4/11/Report，Adoption of Procedures and Operational Mechanisms to Promote Compliance and to Address Issues of Non-Compliance，Part II，para.(2).。《巴黎協(xié)議》要求建立一個(gè)機(jī)制，以促進(jìn)執(zhí)行和遵守協(xié)議，該機(jī)制的委員會(huì)應(yīng)特別關(guān)心締約方各自的國(guó)家能力和情況，以及需要支持發(fā)展中國(guó)家締約方有效執(zhí)行協(xié)議。

第二，賦予履約能力較差的締約方以啟動(dòng)機(jī)制的自主權(quán)利。履約能力，最了解的還是締約方自己，意識(shí)到自身能力不足，現(xiàn)在無(wú)法遵約，或是估計(jì)未來(lái)很大可能也不能實(shí)現(xiàn)遵約，就自己提交報(bào)告申請(qǐng)啟動(dòng)關(guān)于自己的不遵約情事審查。自我啟動(dòng)是完全自愿的，締約方根據(jù)自身的履約能力來(lái)自主決定。賦予履行條約義務(wù)能力較差的締約方可以自我啟動(dòng)機(jī)制的自主權(quán)利，這是機(jī)制非常重要且特殊的組成。自我啟動(dòng)既減少了所涉不遵約情事的締約方與其他締約方的直接對(duì)抗與沖突，又能在第一時(shí)間集中條約機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)涉及不遵約情事的締約方提供幫助。

第三，對(duì)履約能力較差的締約方，優(yōu)先采取協(xié)助類和援助類的措施，以提高履約能力。履約能力是非常重要的，它既是導(dǎo)致發(fā)生不遵約情事的原因，也是采取促進(jìn)措施要針對(duì)的對(duì)象和目的。機(jī)制一旦啟動(dòng)，接下來(lái)就是處理不遵約情事，無(wú)論是遵約委員會(huì)還是締約方會(huì)議的建議和決定及其采取的措施，優(yōu)先考慮的都是以促進(jìn)履約為目的的協(xié)助和援助類的促進(jìn)性措施，其目的就是能夠幫助履約能力較差的締約方提高履約能力，從而實(shí)現(xiàn)遵約。協(xié)助類措施主要包括提供咨詢，協(xié)助收集和匯報(bào)數(shù)據(jù)，協(xié)助制訂一項(xiàng)履約行動(dòng)計(jì)劃和提交努力履約的進(jìn)度報(bào)告等；援助性措施主要是指提供資金財(cái)政援助、技術(shù)援助和轉(zhuǎn)讓、法律與知識(shí)援助、信息資料交流、支持各類培訓(xùn)等一系列與能力建設(shè)相關(guān)的措施。當(dāng)然，除了促進(jìn)性措施外，還有施以警示、告誡、發(fā)表聲明、公布個(gè)案、暫時(shí)中止某項(xiàng)權(quán)限以及扣減指標(biāo)等強(qiáng)制措施，但強(qiáng)制措施不是以制裁和懲罰為最終目的，是以促使締約方盡快回到履約狀態(tài)為目的。但不是針對(duì)所有的締約方，都同時(shí)適用上述的所有應(yīng)對(duì)措施，而是根據(jù)不同主體，其自身存在的不同的能力缺陷，以及遇到的不同的不遵約情事，采取與其情況相匹配的某一或者某些措施。針對(duì)不同主體的不同問(wèn)題，采取不同的措施解決問(wèn)題，這不僅是靈活性的體現(xiàn)，更是因地制宜，因人而異。

第四，針對(duì)履約能力較差的締約方，落實(shí)援助措施，進(jìn)一步完善援助制度。不遵約情事的發(fā)生多數(shù)并非源自于締約方主觀故意不履行條約義務(wù)，而確實(shí)是因?yàn)榭陀^上缺乏資金或者技術(shù)等，尤其是那些履約困難的發(fā)展中國(guó)家，確實(shí)無(wú)相應(yīng)的履約能力，才導(dǎo)致不遵約。針對(duì)他們較差的履約能力，提高能力是關(guān)鍵。發(fā)展中國(guó)家雖也有遵約的共同責(zé)任，但國(guó)際社會(huì)和發(fā)達(dá)國(guó)家需切實(shí)履行援助的義務(wù)，要激勵(lì)、敦促締約方履行條約規(guī)定的義務(wù)，更要保證急需的資金和技術(shù)等援助到位。如何使發(fā)達(dá)國(guó)家履行資金援助、技術(shù)支持和能力建設(shè)等方面的援助，讓各項(xiàng)援助措施落到實(shí)處，以支持和提高發(fā)展中國(guó)家的履約能力，這也是共同但有區(qū)別的責(zé)任的一個(gè)重要的組成部分。如何加強(qiáng)不遵約機(jī)制與基金等資金援助，技術(shù)的開發(fā)與轉(zhuǎn)讓，能力建設(shè)等各項(xiàng)機(jī)制之間的銜接，將是國(guó)際環(huán)境條約不遵約機(jī)制在今后一段時(shí)間內(nèi)重點(diǎn)完善的方向。

如果從傳統(tǒng)爭(zhēng)端解決機(jī)制的角度看不遵約機(jī)制，較容易認(rèn)為該機(jī)制僅是針對(duì)不遵約締約方的矯正正義，這樣的話在應(yīng)對(duì)措施中主要采取促進(jìn)性措施，勢(shì)必顯得強(qiáng)制性不夠。但過(guò)分強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性，又可能會(huì)背離設(shè)立不遵約機(jī)制促進(jìn)締約方遵約的初衷，并且從現(xiàn)階段看，也必然加劇締約方之間的矛盾，不利于全球協(xié)力解決環(huán)境問(wèn)題。況且國(guó)際社會(huì)一致采納自主貢獻(xiàn)的模式，表明應(yīng)對(duì)措施的強(qiáng)制性不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)有較大的加強(qiáng)。其實(shí)，從環(huán)境正義的視角，就能很好地解釋上述的矛盾。不遵約機(jī)制不是對(duì)條約義務(wù)的不遵守。不遵約機(jī)制是從共同責(zé)任與區(qū)別責(zé)任相結(jié)合的角度出發(fā)，保證訂立國(guó)際環(huán)境條約的目的得以實(shí)現(xiàn)，即條約所規(guī)定的環(huán)境保護(hù)的義務(wù)得到所有締約方的普遍遵守，同時(shí)，不遵約機(jī)制更看到了不一樣的環(huán)境主體，不同的履約能力，即在履行條約義務(wù)時(shí)，不同國(guó)家履行條約義務(wù)的能力是不同的，針對(duì)不遵約情事發(fā)生的不同原因，區(qū)別對(duì)待。對(duì)于不是主觀上缺乏履行義務(wù)的意愿，確實(shí)是因?yàn)榭陀^上履約能力不足導(dǎo)致遵約困難的發(fā)展中國(guó)家締約方，采取協(xié)助類和援助類的促進(jìn)性措施，正是實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn)。