城市公共工程公私合作項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建策略研究

張宏權(quán)，李 蒙，宋建林

（河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校，河北 廊坊 065000）

城市公共工程包羅萬(wàn)象，涵蓋城市生活的方方面面，服務(wù)于社會(huì)大眾，對(duì)社會(huì)公共生活有著直接的影響。尤其是水利工程、交通工程等基礎(chǔ)項(xiàng)目，對(duì)城市居民生活質(zhì)量的提升，城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。所以我國(guó)政府一直將城市公共工程建設(shè)放在重要的位置，大力推動(dòng)城市公共工程的展開。在這一過(guò)程中政府需要消耗大量的人力、物力、財(cái)力，這為各級(jí)地方政府帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，在這種情況下公私合作成為緩解政府壓力，加快城市建設(shè)的重要方法。當(dāng)前公私合作項(xiàng)目在城市公共工程建設(shè)中已經(jīng)十分常見，無(wú)論是軌道交通建設(shè)還是城市垃圾分類處理都出現(xiàn)了大量公私合作項(xiàng)目，成績(jī)顯著，同時(shí)也出現(xiàn)了較多的問(wèn)題，而對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深究多與激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建有著密切的聯(lián)系，忽視激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建，弱化激勵(lì)機(jī)制在公私合作項(xiàng)目中的應(yīng)用，很容易增加企業(yè)與政府之間的矛盾，為城市公共工程公私合作項(xiàng)目埋下隱患，導(dǎo)致“豆腐渣工程”“天價(jià)工程”的出現(xiàn)，不利于城市公共服務(wù)質(zhì)量的提升。而這也正是我國(guó)政府重視公私合作激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建研究，積極探尋構(gòu)建策略的重要原因。

一、城市公共工程公私合作項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）參與機(jī)會(huì)較少，合作環(huán)境有待優(yōu)化

當(dāng)前雖然公私合作正在城市公共工程項(xiàng)目中進(jìn)行著積極的推廣，在全國(guó)很多區(qū)域都有較為成功的案例，但是從全局角度進(jìn)行分析仍能看到，在城市公共工程建設(shè)中公私合作項(xiàng)目展開仍有待提升，相關(guān)項(xiàng)目在城市公共工程項(xiàng)目中所占比重并不高，而之所以會(huì)產(chǎn)生這一問(wèn)題，多源于我國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展仍帶有一定的壟斷屬性，民營(yíng)資本想要進(jìn)入門檻相對(duì)較高，與政府進(jìn)行合作的概率相對(duì)較低。從政策角度進(jìn)行分析，我國(guó)政府針對(duì)民營(yíng)資本的注入給予了高度的支持，給民營(yíng)企業(yè)提供了各種便利條件和優(yōu)惠政策，但是在實(shí)際操作過(guò)程中卻并非如此，與民營(yíng)企業(yè)相比國(guó)有控股企業(yè)與政府之間具有更密切的關(guān)系，成為政府融資的主要平臺(tái)，民營(yíng)企業(yè)在與國(guó)有企業(yè)進(jìn)行溝通合作的過(guò)程中具有著天然的不對(duì)等性，這種不對(duì)等最直接的體現(xiàn)就是地位上的差異，很多國(guó)有企業(yè)在城市公共工程建設(shè)中都享有更多的特權(quán)和優(yōu)待，國(guó)有企業(yè)參與的城市公共工程項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目[1]。除此之外，在運(yùn)營(yíng)方面壟斷的現(xiàn)象更為明顯，一是政府直接授予，將運(yùn)營(yíng)權(quán)利直接賦予相關(guān)國(guó)有企業(yè)；二是缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)，在同一區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)往往在經(jīng)營(yíng)方向上不具交叉性，在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的條件下工程項(xiàng)目在質(zhì)量、價(jià)格、效率等方面都有可能出現(xiàn)問(wèn)題；三是政府缺乏更加細(xì)化明確的規(guī)定，在某些重要條款上規(guī)定過(guò)于模糊，如對(duì)合作方服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格水平等進(jìn)行評(píng)價(jià)過(guò)程中經(jīng)常采用“優(yōu)于同行業(yè)或優(yōu)于同類企業(yè)”的表示方式，缺乏明確的指標(biāo)規(guī)定，在公平性上存在一定的不足[2]。

（二）政策缺乏統(tǒng)一，規(guī)定沖突明顯

當(dāng)前與公司合作相關(guān)的激勵(lì)政策多帶有一定的地方性或部門性，很多地方或部門往往都會(huì)根據(jù)自身的實(shí)際情況制定相關(guān)的激勵(lì)政策，以便于提高城市公共工程公私合作項(xiàng)目展開的效率，但是由于彼此之間缺乏溝通，彼此在對(duì)象上、利益上、目的上等都有差別，因此會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)政策存在沖突，出現(xiàn)規(guī)定上的矛盾。如與擔(dān)保相關(guān)的政策中，我國(guó)在多部文件中都曾重點(diǎn)提及政府在進(jìn)行融資過(guò)程中不能充當(dāng)擔(dān)保的角色，不能給予擔(dān)?；蛘叱兄Z，但是在《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中，卻針對(duì)外匯兌換作出保證，承諾兌換及匯出境外[3]。除此之外，在合作者的選擇上這種矛盾更加的突出，很多部門在政策中都明確指出要依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求以競(jìng)爭(zhēng)的方式選取最終的合作者，但是部分單位或部分項(xiàng)目卻直接采用了委托或授予的方式，并在文件中進(jìn)行了明確的表述。在這種情況下，想要構(gòu)建出行之有效的激勵(lì)機(jī)制存在較大的困難，導(dǎo)致公私合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加大，矛盾增多，實(shí)際操作性降低，進(jìn)而嚴(yán)重打擊民營(yíng)資本進(jìn)入城市公共建設(shè)的積極性，致使城市公共工程公私合作項(xiàng)目展開困難[4]。

（三）忽視核心問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)建設(shè)

我國(guó)政府在開展城市公共工程公私合作項(xiàng)目的過(guò)程中逐漸意識(shí)到了激勵(lì)機(jī)制的重要性，并構(gòu)建了相應(yīng)的激勵(lì)制度，但是從使用的效果上看并沒(méi)有起到有效的激勵(lì)作用，政府與合作企業(yè)之間經(jīng)常在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面出現(xiàn)問(wèn)題。例如，雙方合作過(guò)程中如果企業(yè)獲得的利益低于企業(yè)的期望，并且企業(yè)在這一過(guò)程中承擔(dān)了較多的風(fēng)險(xiǎn)，那么就有可能導(dǎo)致企業(yè)在進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中出現(xiàn)偷工減料、粗制濫造等方面的問(wèn)題，而對(duì)于擁有運(yùn)營(yíng)權(quán)的企業(yè)而言，還會(huì)出現(xiàn)提高價(jià)格，隱瞞收入等現(xiàn)象，這都不利于城市公共工程公私合作項(xiàng)目的健康發(fā)展。而造成這些現(xiàn)象的根本原因在于，現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有把握住公私合作的核心問(wèn)題，忽視了政府與民營(yíng)企業(yè)之間信息的不對(duì)稱，同時(shí)在利益協(xié)調(diào)上也沒(méi)有合理平衡彼此之間的利益目標(biāo)，導(dǎo)致政府與企業(yè)之間利益目標(biāo)差異過(guò)大[5]。除此之外，對(duì)當(dāng)前應(yīng)用的激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋部梢园l(fā)現(xiàn)現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制其核心在于鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入到城市公共工程建設(shè)領(lǐng)域，而實(shí)際上激勵(lì)機(jī)制的作用并不僅僅在于鼓勵(lì)，其在企業(yè)與政府合作過(guò)程中也應(yīng)起到巨大的作用，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的應(yīng)用能夠減少雙方矛盾，提高建設(shè)效率，保障項(xiàng)目質(zhì)量，而當(dāng)前激勵(lì)機(jī)制并未達(dá)到上述目標(biāo)[6]。

二、城市公共工程公私合作項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建策略

（一）強(qiáng)化政府職能，優(yōu)化合作補(bǔ)貼

在公私合作項(xiàng)目中政府與民營(yíng)企業(yè)之間最大的差異主要集中在利益目標(biāo)上，政府更傾向于社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，突出了對(duì)社會(huì)利益的追求，而民營(yíng)企業(yè)則更加關(guān)注自身利益的獲取，如果在利益分配上難以達(dá)成共識(shí)，那么就會(huì)為后續(xù)的合作埋下較大的隱患。同時(shí)，對(duì)于很多城市公共工程項(xiàng)目而言，其服務(wù)于民，納稅人往往是項(xiàng)目的真正付費(fèi)者，因此這些項(xiàng)目本身并不具有較高的經(jīng)濟(jì)效益，“保本微利”是該類型項(xiàng)目的主要特征。而這與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)背道而馳，因此很難激發(fā)民營(yíng)企業(yè)參與的積極性[7]。在這種情況下，想要減輕政府負(fù)擔(dān)，加快建設(shè)速度，吸引更多的民營(yíng)企業(yè)加入其中，政府應(yīng)站在企業(yè)的角度予以思考，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在讓渡一部分利益的同時(shí)，可以制定相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制，彌補(bǔ)企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中利益上的損失[8]。需要注意的是，補(bǔ)貼的制定要具有一定的針對(duì)性，根據(jù)利益訴求的不同，績(jī)效的高低給予差異性的補(bǔ)貼，只有這樣才能真正發(fā)揮出激勵(lì)的作用[9]。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管力度，構(gòu)建監(jiān)管體系

當(dāng)前激勵(lì)機(jī)制與鼓勵(lì)政策相似，主要以鼓勵(lì)為目的，實(shí)際上激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)涵較為豐富，能夠貫穿于城市公共工程公私合作項(xiàng)目始終，對(duì)推動(dòng)項(xiàng)目的發(fā)展有著積極的作用。因此在構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制的過(guò)程中應(yīng)對(duì)激勵(lì)機(jī)制的其它作用予以發(fā)掘，通過(guò)監(jiān)督管理機(jī)制的構(gòu)建，在最大限度內(nèi)減少公私合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)[10]。因?yàn)橛欣骊P(guān)系的存在，因此公私合作項(xiàng)目中政府與企業(yè)之間存在著天然的對(duì)立性，所以必須通過(guò)監(jiān)督管理的方式，減少這種對(duì)立所帶來(lái)的負(fù)面影響。在監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)重視內(nèi)外兩套監(jiān)督體系的構(gòu)建，政府應(yīng)在監(jiān)督管理中占據(jù)重要的位置，于內(nèi)部要重視財(cái)務(wù)、人事等方面的管理，要實(shí)現(xiàn)流程的科學(xué)化、合理化，并對(duì)執(zhí)行力予以重點(diǎn)關(guān)注，保障項(xiàng)目執(zhí)行落實(shí)的質(zhì)量[11]；而對(duì)外部而言，要構(gòu)建多種監(jiān)督并存的監(jiān)督模式，除了政府部門、第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)等承擔(dān)外部監(jiān)督的責(zé)任外，還可以鼓勵(lì)社會(huì)大眾、社會(huì)媒體等肩負(fù)起監(jiān)督管理的職責(zé)，進(jìn)而構(gòu)建起更加民主、更加立體的現(xiàn)代監(jiān)督管理體系，對(duì)城市公共工程公私合作項(xiàng)目雙方給予監(jiān)督與約束[12]。

（三）遵循市場(chǎng)規(guī)律，激勵(lì)信息交流

在城市公共工程公私合作項(xiàng)目中政府多處于委托人的位置，所涉及的項(xiàng)目也多為市政基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，因此在對(duì)工程信息的了解上政府具有先天的優(yōu)勢(shì)，而作為投資者的私營(yíng)企業(yè)能夠掌握的信息量則相對(duì)較少。但是在準(zhǔn)備和招標(biāo)階段，政府對(duì)企業(yè)的了解也知之甚少，這實(shí)際上也是一種信息不對(duì)稱，由于政府對(duì)企業(yè)了解過(guò)少，進(jìn)而導(dǎo)致逆向選擇的產(chǎn)生，而這會(huì)加大城市公共工程公私合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，尤其在中后期階段，部分企業(yè)很容易出現(xiàn)不服監(jiān)管，不受約束等方面的問(wèn)題[13]。從理論角度分析，信息不對(duì)稱必然會(huì)導(dǎo)致單邊行為的出現(xiàn)，而這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相違背，并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)定，因此在激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程中，應(yīng)注重項(xiàng)目參與各方博弈過(guò)程中信息的交流，減少信息不對(duì)稱，重視行業(yè)協(xié)會(huì)的構(gòu)建與應(yīng)用，并在人才資格管理方面下功夫促進(jìn)激勵(lì)效果的實(shí)現(xiàn)[14]。

（四）實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理，設(shè)置準(zhǔn)入門檻

當(dāng)前我國(guó)公私合作項(xiàng)目眾多，涉及資金高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元，在不斷發(fā)展的過(guò)程中城市公共工程公私合作項(xiàng)目也逐漸呈現(xiàn)出良莠不齊的現(xiàn)象，部分城市公共工程公司合作項(xiàng)目并不能達(dá)到委托要求，對(duì)社會(huì)大眾的利益造成損害，在這種情況下為保障公私合作項(xiàng)目的質(zhì)量，政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)合作方的篩選，對(duì)城市公共工程公私合作項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，各地公私合作項(xiàng)目管理部門應(yīng)肩負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，應(yīng)對(duì)涉及的城市公共工程公私合作項(xiàng)目進(jìn)行整理，并轉(zhuǎn)變公私合作思想，提高對(duì)公私合作項(xiàng)目質(zhì)量的要求，設(shè)置準(zhǔn)入門檻，排除不符合要求的投資者，將城市公共工程公私合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制在最低[15]。

綜上所述，公私合作是未來(lái)城市公共工程建設(shè)的主要模式之一，有益于城市公共工程建設(shè)速度的提升，對(duì)于推動(dòng)城市發(fā)展有著積極的作用。在進(jìn)行城市公共工程公私合作項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程中，應(yīng)把握公私合作項(xiàng)目的核心問(wèn)題，基于公私合作項(xiàng)目雙方的角度進(jìn)行思考，找出當(dāng)前公私合作項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制存在的問(wèn)題并加以完善。