中國對固體廢物跨境流入的政府治理與完善路徑

李海蓮 姜雪

摘要?為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，應(yīng)對固體廢物跨境流入產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性問題，中國逐步加強(qiáng)了對固體廢物跨境流入的監(jiān)管與治理。雖然近年來中國的固體廢物跨境流入開始呈現(xiàn)下降趨勢，但與主要輸出國的數(shù)據(jù)比對顯示，“隱蔽性”流入問題仍相對突出?；谥贫拳h(huán)境和制度變遷路徑，中國對固體廢物跨境流入的政府治理模式是以政府為治理主體，以治理對象的分類管理為基礎(chǔ)，相關(guān)政府職能部門依法賦權(quán)、協(xié)同合作，并通過加強(qiáng)入境前監(jiān)管、完善入境環(huán)節(jié)監(jiān)管制度和促進(jìn)利益相關(guān)方合規(guī)自律來不斷優(yōu)化治理流程。運(yùn)用引力模型和2012—2017年12個(gè)主要輸出國或地區(qū)41種固體廢物的六位HS商品編碼數(shù)據(jù)構(gòu)建的非平衡短面板模型，通過靜態(tài)面板雙固定效應(yīng)模型和動態(tài)面板GMM模型進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果表明，政府監(jiān)管對限制固體廢物跨境流入具有顯著影響;同時(shí)，GDP指標(biāo)的回歸系數(shù)顯著為正也表明中國經(jīng)濟(jì)增長對可利用固體廢物的確具有一定需求，但《進(jìn)口廢物管理目錄》調(diào)整和國際合作相關(guān)指標(biāo)的影響卻并不顯著。因此，為進(jìn)一步提升中國對固體廢物跨境流入的政府治理效能，建議：一是完善固體廢物管理模式，科學(xué)優(yōu)化固體廢物屬性鑒別標(biāo)準(zhǔn)與程序。相關(guān)職能部門協(xié)作完善固體廢物鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒別方法等技術(shù)規(guī)范。二是持續(xù)完善海關(guān)對固體廢物跨境流入的治理體系，在不斷優(yōu)化現(xiàn)有治理流程基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對相關(guān)利益方的事前事后監(jiān)管與信用管理。三是加強(qiáng)多途徑國際合作與信息交換，更好實(shí)現(xiàn)事前及時(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范和事后有效監(jiān)管。

關(guān)鍵詞?固體廢物;跨境流入;政府治理;完善路徑

中圖分類號?F205?文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）11-0127-12

DOI：10.12062/cpre.20200614

“美麗中國”寫入十九大報(bào)告，體現(xiàn)了中國在新時(shí)期對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。固體廢物的跨境流動在經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境等方面呈現(xiàn)出兩面性，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略日益凸顯的今天，全面禁止“洋垃圾”入境對中國政府加強(qiáng)固體廢物監(jiān)管提出了更高要求。雖然合理利用境外固體廢物對緩解資源壓力、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定作用，但是入境固體廢物所帶來的衍生生態(tài)問題更加值得關(guān)注，諸如固體廢物加工、運(yùn)輸過程中所造成的區(qū)域生態(tài)污染等均是具有典型負(fù)外部性的公共問題。此外，以資源利用為借口的固體廢棄物非法跨境轉(zhuǎn)移，特別是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下采用藏匿、偽報(bào)等方式走私入境的固體廢物更是政府治理中必須關(guān)注的挑戰(zhàn)與問題。因此，深入審視固體廢物跨境流動的特點(diǎn)、政府治理模式與效應(yīng)，對完善固體廢物跨境流入的有效治理，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1?文獻(xiàn)綜述

目前關(guān)于固體廢物跨境流動的文獻(xiàn)主要側(cè)重于固體廢物跨境流動的動機(jī)、影響因素、流向以及對輸入國的經(jīng)濟(jì)社會影響與監(jiān)管措施完善。基于成本動因的發(fā)達(dá)國家污染轉(zhuǎn)移和發(fā)展中國家對固體廢物利用的內(nèi)在需求是固體廢物跨境流動的主要?jiǎng)訖C(jī)。比起工業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)達(dá)國家采用更直接的出口廢物方式來輸出污染，其邊際成本可能遠(yuǎn)低于在國內(nèi)建造處理設(shè)施或?qū)⒄麄€(gè)生產(chǎn)設(shè)施遷移到外國的固定成本[1]。除處理的邊際成本外，進(jìn)口國國內(nèi)對再生資源的需求也是發(fā)達(dá)國家對外出口廢棄物的主要?jiǎng)右騕2]。中國在國際貿(mào)易中，雖總體而言為污染盈余國，但在與美國、日本、德國等的雙邊貿(mào)易中，仍為污染赤字國[3]。其次，固體廢物跨境流入國的環(huán)境政策與政府監(jiān)管力度也是影響固體廢物跨境流動的首要因素。Sander等[4]指出，嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管和法律制度對固體廢物進(jìn)口數(shù)量具有抑制作用，這也使得廢物跨境流動轉(zhuǎn)向監(jiān)管尚不完善的國家。此外，進(jìn)口國的貿(mào)易運(yùn)輸成本、地理位置和生產(chǎn)水平等都是固體廢物跨境流動的影響因素[5-6]。

關(guān)于固體廢物跨境流動的監(jiān)管措施包括加強(qiáng)政府各相關(guān)部門的協(xié)同治理和國際合作[7-8]，推動完善海關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控[9]以及建立相關(guān)商品的產(chǎn)權(quán)交易制度等[10]。對固體廢物跨境流動的國際管理與國際合作方面，Kellenberg[11]基于92個(gè)國家的雙邊廢物貿(mào)易數(shù)據(jù)和PPML模型發(fā)現(xiàn)環(huán)境法規(guī)的跨國差異是廢物貿(mào)易的重要決定因素，當(dāng)雙方國家均批準(zhǔn)了《巴塞爾公約》，廢物貿(mào)易量則會大幅減少;Bernard[12]指出國際監(jiān)督不完善時(shí)，通過把不可重復(fù)利用的廢物與可重復(fù)利用廢物非法混合當(dāng)成二手商品進(jìn)行交易，也是促進(jìn)固體廢物非法跨境流動的驅(qū)動力，所以對固體廢物跨境流動加強(qiáng)國際監(jiān)督與約束也是抑制其非法跨境流動的有效手段;李金惠等[7]認(rèn)為新的國際形勢下《巴塞爾公約》約束廢物產(chǎn)生、跨境轉(zhuǎn)移等方面面臨新挑戰(zhàn);劉芳等[13]基于對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家

廢舊電器電子產(chǎn)品跨境管制情況的對比，指出雙方之間存在的對立性。對中國而言，固體廢物跨境流動的政府治理措施與污染控制的確和市場利用之間存在治理矛盾[14]，禁止進(jìn)口政策在國際形勢及輿論下可能帶來新的挑戰(zhàn)[15]，但固體廢物非法向中國轉(zhuǎn)移仍是現(xiàn)實(shí)存在，且其原因可能不是缺乏法律法規(guī)，而是執(zhí)法不力[16]。毋庸置疑，通過法規(guī)完善、相關(guān)部門協(xié)作和改革監(jiān)管措施來對固體廢物跨境流動實(shí)施嚴(yán)格國內(nèi)監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)國際監(jiān)督與合作已是各國政府和學(xué)界的共識。

固體廢物跨境流動不可避免產(chǎn)生環(huán)境負(fù)外部性問題，這是僅僅依靠市場機(jī)制所無法解決的，所以聯(lián)合國、世界銀行、OECD等國際組織都認(rèn)為固體廢物管理需要政府妥善治理。Seow等[17]指出發(fā)展中國家欠缺高收入國家所具有的適當(dāng)?shù)闹卫眢w系和治理結(jié)構(gòu)。Wu等[18]基于30個(gè)省份數(shù)據(jù)提出中國政府可采用促進(jìn)環(huán)境投資、加強(qiáng)環(huán)境立法、提升執(zhí)法效力的環(huán)境治理措施來提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。包國憲等[19]認(rèn)為與西方治理理論不同，中國制度環(huán)境與制度變遷路徑下的政府治理是以政府為主導(dǎo)。政府充當(dāng)治理主體，完善治理理念和治理模式、提升治理能力、協(xié)調(diào)公共資源和協(xié)同相關(guān)部門與組織，最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。Nick等[20]在政治學(xué)理論框架內(nèi)比較分析了中國和英國政府的廢物治理理念與治理模式。與英國政府的新自由主義治理理念和基于公民科學(xué)家與社區(qū)活動家的“自下而上”的廢物治理模式不同，中國以政府為主導(dǎo)的“自上而下”的廢物治理模式更具促進(jìn)合規(guī)的便利性和權(quán)威性，同時(shí)建議應(yīng)重新審視西方新自由主義的廢物治理理念并拓展關(guān)于中國以政府為主導(dǎo)的廢物治理模式的實(shí)證研究。治理不僅是一系列制度安排，治理的關(guān)鍵是“有效性”“國家治理能力的評價(jià)必然主要落實(shí)到政府的治理能力及其治理績效之上”，對于跨地域問題政府要能有效整合資源和集中各參與主體的力量來實(shí)現(xiàn)整體的治理效能[21]。因此，分析中國對固體廢物跨境流入的政府治理模式與治理效應(yīng)，并探索完善治理的路徑是本研究的重點(diǎn)。

2018年的《目錄》調(diào)整強(qiáng)化了進(jìn)口廢物監(jiān)管。通常新增入禁止類名錄的固體廢物來自之前的限制進(jìn)口名單，從2017年《目錄》來看，除去2018及2019年底計(jì)劃剔除的“洋垃圾”，目前進(jìn)口體量比較大的瓦楞廢紙、化學(xué)木漿制的廢紙、機(jī)械木漿制的廢紙，以及鋼鐵廢碎料、鋅廢碎料等占比居前，2017年這幾類固體廢物的合計(jì)進(jìn)口量約為2 304萬t、占比58%，進(jìn)口金額61.2億美元、占比27%。未來，廢紙、廢鋼、廢鋅等固體廢物或?qū)⒊蔀榻惯M(jìn)口目錄調(diào)整的重點(diǎn)關(guān)注對象，或可能通過配額調(diào)控、標(biāo)準(zhǔn)提升等方式縮小進(jìn)口量。

2013年起，中國結(jié)束了對固體廢物進(jìn)口需求不斷增加的階段，進(jìn)口總量開始呈現(xiàn)穩(wěn)步下降的趨勢。美國是中國進(jìn)口固體廢物的主要來源國之一，因此當(dāng)中國決定全面禁止“洋垃圾”進(jìn)口，并對進(jìn)口固體廢物實(shí)施嚴(yán)格管控時(shí)，一定程度上也導(dǎo)致了美國的極大不滿，也正打到了全球廢金屬供應(yīng)鏈的痛點(diǎn)。

2.3?固體廢物“隱蔽性”跨境流入問題仍相對突出

隨著中國對固體廢物進(jìn)口監(jiān)管日趨嚴(yán)格，固體廢物跨境流入也呈現(xiàn)出“隱蔽性”流入問題。在巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，固體廢物通過偽報(bào)、瞞報(bào)等方式走私入境，使得固體廢物進(jìn)口數(shù)據(jù)未必能反映全面現(xiàn)狀。因此，基于中國固體廢物最主要來源國美國、英國等國家及地區(qū)2012—2017年間出口貿(mào)易數(shù)據(jù)，并根據(jù)我國《目錄》中涉及商品，基于HS六位編碼選擇出口至中國的固體廢物貿(mào)易數(shù)據(jù)，與中國進(jìn)口數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，可以發(fā)現(xiàn)固體廢物的“隱蔽性”跨境流入問題仍相對突出，從而也使中國對固體廢物跨境流入的有效治理面臨相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)。

由于各國對進(jìn)口和出口貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的價(jià)格依據(jù)不同，因此無法對貿(mào)易雙方的進(jìn)出口數(shù)值進(jìn)行直接比較，所以首先對貿(mào)易雙方國家固體廢物統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中貿(mào)易流量排名靠前的商品種類進(jìn)行比較，可以清楚發(fā)現(xiàn)跨境流入中國量值最高的當(dāng)屬回收銅等廢碎料（740400）、回收鋁等廢碎料（760200）、廢的未漂白紙（470710）、乙烯聚合物的廢碎料及下腳料（391510）等幾項(xiàng)。大多數(shù)國家在高量值商品種類上與中國進(jìn)口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在較高的一致性，但需要注意的是，韓國出口至中國的固體廢物與中國自韓國進(jìn)口固體廢物在高量值商品種類上存在較大差異。在韓國出口數(shù)據(jù)中分別列出的四種商品中，除391510外，剩余三種均與中國進(jìn)口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不一致。中國進(jìn)口數(shù)據(jù)中貿(mào)易值較大的商品為沉積銅、冶煉鋼熔渣和苯乙烯聚合物的廢碎料;而韓國出口數(shù)據(jù)中貿(mào)易值較大的商品為回收銅等廢碎料、廢五金等鋼鐵廢碎料、未分選其他廢紙。

其次，基于貿(mào)易雙方國家固體廢物統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步比對，可以發(fā)現(xiàn)各國出口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均與中國進(jìn)口數(shù)據(jù)存在不同程度的差異，當(dāng)然這可能是由于雙方國家存在的商品分類與歸類差異，但也不可否認(rèn)這里潛在的固體廢物“隱蔽性”跨境流入風(fēng)險(xiǎn)。例如，澳大利亞對中國出口固體廢物30種，有九種商品未在中國進(jìn)口數(shù)據(jù)中列明，尤其是鍍錫鋼鐵廢碎料一項(xiàng)，出口量達(dá)1 800萬美元。加拿大出口數(shù)據(jù)顯示其向中國出口固體廢物34種，有12種商品未有中國進(jìn)口數(shù)據(jù)，特別是含鎢礦渣出口額達(dá)2.03億美元、鋼鐵廢碎料出口額約4 072萬美元，數(shù)額較大。香港對內(nèi)地出口固體廢物36種，有八種商品沒有中國進(jìn)口數(shù)據(jù)，特別是我國禁止進(jìn)口的皮革邊角料在香港特別行政區(qū)出口數(shù)據(jù)中有8 215萬美元。德國對中國出口固體廢物中鑄鐵廢碎料與中國進(jìn)口數(shù)據(jù)不匹配且出口額達(dá)3 114萬美元。荷蘭出口至中國的固體廢物有34種，尤其需要重視的是荷蘭連續(xù)六年間向中國出口了大量鑄鐵廢碎料累計(jì)超5億美元、回收銅廢料超24億美元，但均未在中國進(jìn)口貿(mào)易數(shù)據(jù)中體現(xiàn)。韓國出口至中國的固體廢物種類有36種，部分商品的雙方統(tǒng)計(jì)數(shù)額差距十分顯著，如韓國向中國出口廢五金等（720449）近4億美元，而中國進(jìn)口數(shù)據(jù)僅有3 600萬美元;回收銅廢料（740400）在韓國大量出口到中國超8億美元，而中國進(jìn)口數(shù)據(jù)僅約為4 300萬美元。英國對中國出口固體廢物34種，其中鍍錫鋼鐵廢碎料（720430）出口額達(dá)3.62億美元，但未在中國進(jìn)口數(shù)據(jù)中顯示該類商品。

美國是向中國輸出固體廢物量最大的國家，向中國出口固體廢物有41種，尤以幾種廢金屬、廢塑料、廢紙貿(mào)易數(shù)額較大，而廢金屬在數(shù)據(jù)比對中存在較大差異。如鑄鐵廢碎料出口至中國累計(jì)達(dá)2.38億美元，但中國進(jìn)口數(shù)據(jù)僅顯示為4.67萬美元;不銹鋼廢碎料（720421）出口至中國累計(jì)達(dá)11.97億美元，但中國進(jìn)口數(shù)據(jù)僅顯示為3 424萬美元;其他合金鋼廢碎料（720429）出口至中國累計(jì)達(dá)14.41億美元，但中國進(jìn)口數(shù)據(jù)僅顯示為2 707萬美元;廢五金等鋼鐵廢碎料（720449）出口至中國累計(jì)達(dá)23.56億美元，但中國進(jìn)口數(shù)據(jù)僅顯示為10.58億美元;回收鋁廢料（760200）出口至中國累計(jì)達(dá)97.89億美元，但中國進(jìn)口數(shù)據(jù)僅顯示為62.62億美元，即使考慮運(yùn)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等因素，雙方數(shù)據(jù)差距仍相對明顯。此外，禁止進(jìn)口的獸牙廢料（050710）、橡膠廢碎料（400400）、皮革邊角廢料（411520）、人造纖維廢料（550520），以及限制進(jìn)口的供再熔鋼鐵錠（720450）、鍍錫鋼鐵廢碎料（720430）以及非限制進(jìn)口的鎳廢碎料（750300）均沒有中國進(jìn)口數(shù)據(jù)，且美國出口數(shù)據(jù)顯示對中國出口鍍錫鋼鐵廢碎料達(dá)1.17億美元。

3?固體廢物跨境流入的政府治理模式

《巴塞爾公約》指出各國有權(quán)禁止外國危險(xiǎn)廢物和其他廢物進(jìn)入本國領(lǐng)土，尤其是近年來中國政府日益重視固體廢物和“洋垃圾”跨境流動導(dǎo)致的環(huán)境外部性問題，從而逐步實(shí)施日益嚴(yán)密、嚴(yán)格的監(jiān)管措施，加強(qiáng)對各類走私和偽報(bào)、瞞報(bào)案件的監(jiān)管與懲處。中國對固體廢物跨境流入的治理模式以政府為治理主體，這既是應(yīng)對跨境流入固體廢物所致環(huán)境負(fù)外部性問題的理性選擇，也是基于中國以政府為主導(dǎo)的制度環(huán)境和制度變遷路徑的必然選擇。中國對固體廢物跨境流入的政府治理模式是以治理對象的分類管理為基礎(chǔ)，相關(guān)政府職能部門依法賦權(quán)、協(xié)同合作，同時(shí)優(yōu)化治理流程，通過完善國外供貨商的注冊登記和裝船前檢驗(yàn)制度，積極參與國際合作與信息交換來加強(qiáng)固體廢物入境前監(jiān)管，完善固體廢物入境環(huán)節(jié)的事中監(jiān)管制度，并基于信用管理促進(jìn)利益相關(guān)方的合規(guī)自律。

3.1?治理對象——跨境流入固體廢物的分類管理

中國從1990年起開始陸續(xù)出臺相關(guān)的法律規(guī)定以逐步規(guī)范固體廢物進(jìn)口，并在簽署相關(guān)國際公約后陸續(xù)頒布了一系列法律法規(guī)。隨著2017年改革實(shí)施方案的頒布，又進(jìn)一步全面完善了固體廢物進(jìn)口管理制度。

基于固體廢物進(jìn)口與循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念相結(jié)合原則，再加上幾十年的固體廢物管理實(shí)踐，我國固體廢物進(jìn)口已經(jīng)形成分類管理模式，即對進(jìn)口固體廢物實(shí)行“兩種情況、三大類”的分類管理。管理目錄自2008年對外發(fā)布以來，分別于2009年、2014年、2017年、2018年進(jìn)行了四次修訂和調(diào)整，禁止進(jìn)口目錄不斷擴(kuò)充，進(jìn)口可用作原料的固體廢物種類由七類66種減少至兩類18種，向著逐步減少固體廢物進(jìn)口種類和數(shù)量的改革目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

3.2?治理主體——相關(guān)政府職能部門依法賦權(quán)、協(xié)同合作

根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《固體廢物進(jìn)口管理辦法》《海關(guān)法》等相關(guān)法律法規(guī)，生態(tài)環(huán)境部對全國固體廢物進(jìn)口環(huán)境管理工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會、海關(guān)總署在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物進(jìn)口相關(guān)管理工作。地方生態(tài)環(huán)境部門對本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物進(jìn)口環(huán)境管理工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，地方各級商務(wù)、發(fā)改、海關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對固體廢物進(jìn)口實(shí)施相關(guān)監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境部會同商務(wù)部、國家發(fā)改委、海關(guān)總署建立固體廢物進(jìn)口管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行固體廢物進(jìn)口管理信息共享，協(xié)調(diào)處理固體廢物進(jìn)口及經(jīng)營活動監(jiān)督管理工作的重要事務(wù)，包括《進(jìn)口廢物管理目錄》的調(diào)整、跨境流入固體廢物的鑒定標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)方法、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范的確定等。

海關(guān)是進(jìn)出境貨物、物品和運(yùn)輸工具的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，因此，海關(guān)也是固體廢物跨境流動的直接監(jiān)督管理部門。2012年以來，中國海關(guān)會同生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門針對固體廢物走私和“洋垃圾”進(jìn)口多次展開專項(xiàng)治理行動，包括綠風(fēng)行動、國門利劍、藍(lán)天行動等。專項(xiàng)治理行動在整治突出社會問題、打擊違法犯罪時(shí)尤為常見，可實(shí)現(xiàn)多部門在短時(shí)間內(nèi)較快集中人力和資源，針對特定突出問題進(jìn)行排查打擊，實(shí)現(xiàn)高效整治，并形成“以打促防、高效治理”的長效機(jī)制。2017年起，藍(lán)天專項(xiàng)行動的集中打擊頻次明顯增加，在短期內(nèi)取得了較大成績和顯著效果，較好地適應(yīng)了進(jìn)口固體廢物管理目錄的改革要求，表明了中國對禁止“洋垃圾”入境的堅(jiān)決態(tài)度和對生態(tài)環(huán)境的高度重視。

3.3?治理特征——加強(qiáng)入境前監(jiān)管、優(yōu)化入境監(jiān)管制度、促進(jìn)合規(guī)自律

3.3.1?加強(qiáng)固體廢物入境前監(jiān)管

為保證進(jìn)口固體廢物能夠符合要求，中國政府針對固體廢物進(jìn)口程序制定了多項(xiàng)監(jiān)管制度，涵蓋國外供貨商和國內(nèi)收貨人注冊登記管理、境外裝運(yùn)前檢驗(yàn)、進(jìn)口許可管理、入境檢驗(yàn)檢疫、進(jìn)口通關(guān)驗(yàn)放、加工利用后續(xù)監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)。隨著2018年進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫部門劃入海關(guān)，海關(guān)主管全國進(jìn)口固體廢物的檢驗(yàn)檢疫和監(jiān)督管理工作，監(jiān)管執(zhí)法效率進(jìn)一步提升。

2018年海關(guān)總署分別重新制定了國內(nèi)收貨人及國外供貨商注冊登記管理細(xì)則。國內(nèi)申請企業(yè)限定為加工利用類型，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任追究，明確供貨商、收貨人、裝運(yùn)前檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)的法律責(zé)任。通過現(xiàn)場檢查、驗(yàn)證、追蹤貨物環(huán)保質(zhì)量狀況、撤銷備案等形式監(jiān)督、管理、處置違法違規(guī)情況，規(guī)范裝運(yùn)前檢驗(yàn)活動及相關(guān)機(jī)構(gòu)行為。

開展國內(nèi)外收發(fā)貨人登記注冊、實(shí)施裝運(yùn)前檢驗(yàn)?zāi)苡行Ы档瓦M(jìn)口廢物原料到貨風(fēng)險(xiǎn)，是提高監(jiān)管效率的有效手段。實(shí)施細(xì)則的發(fā)布施行，將進(jìn)一步完善進(jìn)口廢物原料檢驗(yàn)監(jiān)管制度體系，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)進(jìn)口廢物原料的源頭管理，降低“洋垃圾”入境風(fēng)險(xiǎn)。2018年通過裝船前檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)不合格固體廢物高達(dá)15萬t。同時(shí)，海關(guān)進(jìn)一步強(qiáng)化對裝運(yùn)前檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的事中和事后監(jiān)管，營造裝運(yùn)前檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)公平有序的競爭環(huán)境。

此外，中國政府還積極參與針對固體廢物跨境流動的國際合作行動，與相關(guān)國家建立情報(bào)共享機(jī)制，在單證共享、信息交換等方面開展合作，實(shí)現(xiàn)及時(shí)阻截退運(yùn)。在第四期“大地女神”行動中，中國海關(guān)向世界海關(guān)組織報(bào)送案件100余起，達(dá)到全部報(bào)送案件的一半以上。

3.3.2?優(yōu)化固體廢物入境監(jiān)管制度，提升入境環(huán)節(jié)監(jiān)管力度

在海關(guān)通關(guān)查驗(yàn)環(huán)節(jié)針對固體廢物類別實(shí)施分類監(jiān)管，限制進(jìn)口類固體廢物還需提交廢物進(jìn)口許可證，通過數(shù)據(jù)實(shí)施聯(lián)網(wǎng)檢查，并根據(jù)實(shí)際進(jìn)口數(shù)量進(jìn)行核銷。

強(qiáng)化實(shí)際監(jiān)管力度，對進(jìn)口固體廢物實(shí)行100%查驗(yàn)制度。我國對廢金屬、廢塑料、廢紙（即重點(diǎn)固體廢物）自2010年起實(shí)行分類裝運(yùn)管理，規(guī)范裝運(yùn)條件。面對夾帶走私等問題，海關(guān)不斷加大對進(jìn)口固體廢物中夾雜物的管控力度，夾雜物超過國家標(biāo)準(zhǔn)的予以退運(yùn)，發(fā)現(xiàn)夾雜和走私“洋垃圾”的，一律移送緝私部門依法處理。

落實(shí)責(zé)令退運(yùn)制度。對于非法進(jìn)境以及無許可證進(jìn)口限制進(jìn)口類固體廢物等的，責(zé)令其退運(yùn)回出口國，超期未退的口岸海關(guān)及環(huán)保部門將采取強(qiáng)制措施予以退運(yùn)。當(dāng)確實(shí)無法退運(yùn)出境時(shí)，移交相關(guān)部門進(jìn)行無害化處置。責(zé)令退運(yùn)制度能夠有效防止進(jìn)口人或承運(yùn)人以放棄貨物的名義逃避責(zé)任而造成的海關(guān)無法追責(zé)、影響口岸安全與秩序的后果，加大對違法走私進(jìn)口固體廢棄物的威懾力，也給了承運(yùn)人責(zé)任約束。如寧波海關(guān)2018年7月公布的本年最大單票退運(yùn)固體廢物，就是在常規(guī)查驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)企業(yè)在進(jìn)口廢銅中夾帶禁止進(jìn)境的固體廢物。天津海關(guān)2018年10月聯(lián)合口岸開展“固廢清港”行動，就一些缺少認(rèn)領(lǐng)無法退運(yùn)的固廢進(jìn)行無害化處理和銷毀。

3.3.3?基于信用管理促進(jìn)相關(guān)利益人的合規(guī)自律

隨著有關(guān)規(guī)定的密集出臺，通過“放”與“管”的有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持固體廢物和企業(yè)管理并重，對供貨商、收貨人、裝運(yùn)前檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”“誠信管理”等新理念引入對進(jìn)口廢物管理中。對進(jìn)口廢物原料實(shí)行檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速反應(yīng)管理，對供貨商、收貨人、裝運(yùn)前檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施基于信用管理的合規(guī)自律，并對違法行為加強(qiáng)處罰。如限制類進(jìn)口貨物申報(bào)不能提交許可證的不予放行，并依情節(jié)輕重分別處以罰金、有期徒刑等刑罰，進(jìn)一步提升治理效率。

4?固體廢物跨境流入的政府治理效應(yīng)分析

4.1?模型構(gòu)建

引力模型最初被學(xué)者普遍用于雙邊貿(mào)易流量的實(shí)證研究，認(rèn)為兩國間的雙邊貿(mào)易流量通常與二者GDP呈正相關(guān)，與其距離成負(fù)相關(guān)。隨著該模型研究的深入，貿(mào)易引力模型逐步引入新的控制變量，并采用自然對數(shù)的方法對單向貿(mào)易流量進(jìn)行線性回歸，即：

其中，i國與j國間的固體廢物貿(mào)易為Tradeij，本文為中國從j國進(jìn)口固體廢物的貿(mào)易額，其與進(jìn)口國GDP、雙邊距離DIS及其他控制變量相關(guān)。

其次，無論是文獻(xiàn)研究還是固體廢物跨境流動實(shí)踐都表明，固體廢物流入國的監(jiān)管力度和環(huán)境政策是影響其跨境流量的重要因素。在環(huán)境法規(guī)與監(jiān)管制度更嚴(yán)格的國家，其國內(nèi)處理固體廢物和進(jìn)行循環(huán)處理的經(jīng)濟(jì)成本較高，通過垃圾處置消除污染的成本也較高，因此當(dāng)國外環(huán)境監(jiān)管程度較低時(shí)，選擇向這些國家出口轉(zhuǎn)移固體廢物的成本更低。《巴塞爾公約》在控制危險(xiǎn)廢料轉(zhuǎn)移方面對各國形成了一定約束，在一定程度上也會對固體廢物貿(mào)易產(chǎn)生抑制作用。此外，貿(mào)易雙方是否擁有共同邊境、是否簽署了自由貿(mào)易協(xié)定等因素也會影響到固體廢物貿(mào)易的相對成本。

因此，當(dāng)一國國內(nèi)對固體廢物跨境流動的治理與監(jiān)管更為嚴(yán)格時(shí)，向該國出口轉(zhuǎn)移固體廢物的成本會升高，從而使固體廢物進(jìn)口量下降。由此可以假設(shè)一國對固體廢物跨境流動的治理與監(jiān)管越嚴(yán)格，其相關(guān)政府部門查獲的違法案件也會相應(yīng)增加?；诤ｊP(guān)公開數(shù)據(jù)，2017—2018年間，海關(guān)公布的58起查獲走私案件中，涉案商品超3.2萬t，其中報(bào)送案件數(shù)量較多的關(guān)區(qū)分別為黃埔海關(guān)、南京海關(guān)、昆明海關(guān)、青島海關(guān)、寧波海關(guān)及大連海關(guān)，主要分布在我國東部沿海省份及邊境線地區(qū)。走私商品集中表現(xiàn)為禁止類礦渣、廢塑料、廢橡膠和廢機(jī)電等，尤其以黃埔海關(guān)查獲的廢塑料走私居多。這些案件的查獲多為通過風(fēng)險(xiǎn)分析后重點(diǎn)開箱查驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，且以散貨形式進(jìn)口居多。這些走私案件多通過制造虛假合同、發(fā)票等單證，將禁止進(jìn)口固體廢物更名偽報(bào)成正常貨物申報(bào)進(jìn)口;或雜質(zhì)比重超標(biāo)或夾帶;或限制類固體廢物未獲得進(jìn)口許可證。

最后，根據(jù)本文研究對象及研究目的，參考其他學(xué)者在引力模型構(gòu)建中的指標(biāo)選取，本文引入新的解釋變量（如表3），將我國固體廢物進(jìn)口的引力模型擴(kuò)展為：

4.2?數(shù)據(jù)選擇及處理

本文選取2012—2017年間中國從12個(gè)主要來源國和地區(qū)進(jìn)口固體廢物的細(xì)分商品貿(mào)易額及相關(guān)影響因素構(gòu)建非平衡短面板數(shù)據(jù)。根據(jù)我國《目錄》中固體廢物名稱及海關(guān)商品編號，從聯(lián)合國商品貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫（UN COMTRADE）中通過商品HS六位碼檢索，選擇進(jìn)口貿(mào)易流量作為被解釋變量。

基于對中國固體廢物輸出規(guī)模，本文選取了12個(gè)主要來源國家和地區(qū)，分別為美國、加拿大、英國、法國、德國、荷蘭、意大利、澳大利亞、日本、韓國、新加坡和中國香港。

由于這些國家和地區(qū)均采用《進(jìn)出口商品編碼協(xié)調(diào)制度》（HS）且六位編碼商品相同，而我國《目錄》中商品編碼為十位，因此在實(shí)際搜集數(shù)據(jù)過程中，對于：① HS六位碼已經(jīng)明確商品名稱確為《目錄》中商品的，采用六位碼檢索獲取;②HS六位碼后有細(xì)分，若僅依據(jù)六位碼檢索有較大遺漏，但其包含的子目中已被《目錄》涉及商品窮盡的，則將該類商品進(jìn)行合并，以六位碼搜集的貿(mào)易數(shù)據(jù)作為合并后幾種商品總的進(jìn)口額;③對于不滿足②中情形，六位碼無法完全對應(yīng)目錄中固體廢物的，在數(shù)據(jù)中予以去除，以保證商品數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。經(jīng)篩選后本文所選取的固體廢物商品共41種，依照實(shí)證檢驗(yàn)數(shù)據(jù)時(shí)間，固廢所屬目錄類別以《進(jìn)口廢物管理目錄》（2017年）為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對于研究商品的選擇，大多基于《巴塞爾公約》中危險(xiǎn)廢物商品、HS編碼分類中明示的廢物廢料及《目錄》中某一類商品作為研究對象，但是《巴塞爾公約》下危險(xiǎn)廢物編碼依據(jù)的是商品危險(xiǎn)特性（如毒性、腐蝕性），而海關(guān)對固體廢物的監(jiān)管并不能僅以危險(xiǎn)性作為依據(jù)。所以，本文選擇《目錄》中全部商品，這樣不僅商品涵蓋范圍更全面，同時(shí)還包括到非《巴塞爾公約》簽署國（如美國）的數(shù)據(jù)。

對于固體廢物治理變量，通過分析、梳理海關(guān)近年來固體廢物進(jìn)口監(jiān)管以及打擊“洋垃圾”專項(xiàng)行動，可以發(fā)現(xiàn)無論是海關(guān)常規(guī)監(jiān)管還是專項(xiàng)行動都在固體廢物治理方面發(fā)揮了重要作用。因此，通過對2012—2017年海關(guān)公開渠道公布的相關(guān)信息進(jìn)行數(shù)據(jù)整理后，分別確定了三個(gè)變量，即①海關(guān)年度查獲的固體廢物重量;②海關(guān)年度查獲固體廢物案件數(shù)量;③海關(guān)在專項(xiàng)行動中查獲固體廢物占當(dāng)年進(jìn)口固體廢物的比重。在環(huán)境監(jiān)管力度方面，選擇環(huán)境可持續(xù)性指標(biāo)（environmental sustaindbility index，ESI）反映環(huán)境政策[11]。ESI是環(huán)境監(jiān)管的跨國衡量指標(biāo)，不僅考慮了監(jiān)管嚴(yán)格性的措施，還考慮了環(huán)境質(zhì)量、政治機(jī)構(gòu)和環(huán)境技術(shù)水平的許多組成部分，因此關(guān)于固體廢物跨境流出國的環(huán)境監(jiān)管方面，本文采用了由耶魯大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)以及世界經(jīng)濟(jì)論壇測算的EPI指數(shù)（environmental performance index，EPI）。EPI指數(shù)越高，說明固體廢物跨境流出國的環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量越好、監(jiān)管力度越嚴(yán)格，則預(yù)計(jì)固體廢物貿(mào)易會減少。由于EPI指數(shù)自2012年更新了標(biāo)準(zhǔn)后每兩年公布一次，因此對于間隔年份采取了取中值的方法進(jìn)行了估計(jì)。另外由于該團(tuán)隊(duì)公布的結(jié)果報(bào)告中并未對香港及澳門特別行政區(qū)的環(huán)境績效指數(shù)及其排名進(jìn)行公布，因此在數(shù)據(jù)搜集中選擇了與其地理位置、制度環(huán)境較為接近，同屬于中國的臺灣地區(qū)作為代替。

4.3?實(shí)證結(jié)果

本文數(shù)據(jù)是2012—2017年12國和地區(qū)41種HS6位編碼商品構(gòu)建的非平衡短面板，商品截面數(shù)遠(yuǎn)大于時(shí)間時(shí)點(diǎn)，而且目標(biāo)時(shí)間段里中國從12國和地區(qū)進(jìn)口固體廢物并非每年都是相同商品，故而該非平衡短面板也一定程度上具有跨時(shí)混合截面數(shù)據(jù)特點(diǎn)。為確定計(jì)量模型，首先通過F檢驗(yàn)和豪斯曼檢驗(yàn)進(jìn)行判斷，兩個(gè)檢驗(yàn)都提示應(yīng)選用非平衡短面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型;然后，通過F檢驗(yàn)判斷固定效應(yīng)模型類型，即個(gè)體固定效應(yīng)、時(shí)點(diǎn)固定效應(yīng)還是時(shí)點(diǎn)個(gè)體固定效應(yīng)模型，結(jié)果表明應(yīng)選擇時(shí)點(diǎn)個(gè)體固定效應(yīng)模型，故而引力模型（2）調(diào)整為：

這里，λm和γt分別表示基于商品和時(shí)間的個(gè)體與時(shí)點(diǎn)控制效應(yīng)。各檢驗(yàn)結(jié)果如表4所示。

然后，本文利用STATA軟件對構(gòu)建的引力模型（3）進(jìn)行回歸分析，實(shí)證檢驗(yàn)各解釋變量對于固體廢物跨境流入的影響，結(jié)果如表5所示。同時(shí)，為表明回歸結(jié)果的可靠性與穩(wěn)定性，表5分別列出了時(shí)點(diǎn)個(gè)體雙固定效應(yīng)回歸結(jié)果、跨時(shí)混合截面的OLS回歸結(jié)果，以及考慮到異方差和序列相關(guān)問題的動態(tài)面板兩步GMM回歸結(jié)果。關(guān)于中國政府對跨境流入固體廢物監(jiān)管指標(biāo)有三個(gè)，分別是海關(guān)對固體廢物年度查獲重量、案件數(shù)和重量占比，同時(shí)相關(guān)性檢驗(yàn)表明三個(gè)指標(biāo)之間具有較高相關(guān)性，所以回歸時(shí)三個(gè)指標(biāo)分別進(jìn)入回歸方程，且都具有顯著影響。此外，為避免逆相關(guān)問題，被解釋變量也分別選擇了跨境流入固體廢物的美元指標(biāo)（lnTrade）和重量指標(biāo)（lnTw），回歸結(jié)果依然穩(wěn)健。

最后，對于非平衡面板數(shù)據(jù)，面板單位根檢驗(yàn)只能采用Fisher檢驗(yàn)，但Fisher檢驗(yàn)顯示部分截面組因數(shù)據(jù)不足而不能進(jìn)行面板單位根檢驗(yàn)，故去除該類樣本后構(gòu)成一個(gè)新的非平衡短面板數(shù)據(jù)，對所有時(shí)間序列進(jìn)行面板單位根檢驗(yàn)，顯示所有時(shí)間序列均為I（0）平穩(wěn)變量，可以直接進(jìn)行回歸。

F檢驗(yàn)和豪斯曼檢驗(yàn)表明該非平衡短面板數(shù)據(jù)

仍適用個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙固定效應(yīng)模型。以lnTw為因變量，衡量政府監(jiān)管水平的Action指標(biāo)進(jìn)入回歸，該指標(biāo)變量在上述三種回歸時(shí)的結(jié)果分別為-0.447 2.**、-0.293 4.***和

-0.9086.***，且其他影響因素回歸結(jié)果的符號與限制性也與前述基本一致（結(jié)果略），表明面板回歸結(jié)果具有整體穩(wěn)健性。

4.4?結(jié)果分析

面板回歸模型中反映中國政府對固體廢物跨境流入直接治理效應(yīng)的變量有兩個(gè)，一是海關(guān)查獲違法跨境流入固體廢物重量、案件和比重的變量（Weight、Case和Action），二是反映中國政府對進(jìn)口固體廢物《目錄》調(diào)整的變量（Catalog）。海關(guān)監(jiān)管力度與固體廢物跨境流入具有相對穩(wěn)健的顯著負(fù)相關(guān)性，表明海關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管力度會顯著降低中國固體廢物的跨境流入量，而且動態(tài)面板GMM回歸還表明這種影響不僅是當(dāng)期的，還具有持續(xù)性（如表6），對減少下一時(shí)期固體廢物跨境流入仍具有一定顯著性影響。相比而言，中國政府對《目錄》調(diào)整所產(chǎn)生的影響效果則不是很顯著，雖然符號基本符合預(yù)期，即對《目錄》固廢進(jìn)口管理趨嚴(yán)，包括由非限制類變?yōu)橄拗祁惢蛳拗祁愓{(diào)整為禁止類等，有助于減少固廢跨境流入，而且動態(tài)面板GMM回歸也表明《目錄》調(diào)整的影響主要是當(dāng)期的，并不具顯著持續(xù)性。

其次，反映固體廢物流出國環(huán)境治理影響的變量也有兩個(gè)，即是否加入《巴塞爾公約》（BAS）和該國環(huán)境監(jiān)管水平（EPI）。《巴塞爾公約》主要針對危險(xiǎn)廢物，更多關(guān)注廢物的爆炸性、毒性等，但事實(shí)上中國目前跨境流入的固體廢物重點(diǎn)商品為廢塑料、廢金屬、廢紙等，因此從這一角度而言，加入《巴塞爾公約》的約束對抑制中國跨境流入固體廢物的作用并不一定顯著（如表5）。值得關(guān)注的是，2018年召開的《巴塞爾公約》國際會議上，挪威提議將塑料廢物列入受該公約貿(mào)易管制的廢物清單，并得到了成員的廣泛支持，相信這也是未來的發(fā)展趨勢，對固體廢物貿(mào)易的限制將更加嚴(yán)格而不再僅局限于目前的危險(xiǎn)廢物屬性。EPI反映固體廢物流出國的環(huán)境治理水平，包括對廢物的治理水平。表5實(shí)證結(jié)果表明該指標(biāo)與中國固體廢物跨境流入之間具有顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，說明輸出國在環(huán)境治理方面的自我約束對減少固體廢物跨境流動具有顯著效果，表明在固體廢物跨境流動治理方面開展有效國際合作的可行性。但是，可以反映國際合作的COO和FTA指標(biāo)的實(shí)證結(jié)果都不理想。

其他影響因素中，反映中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展水平的指標(biāo)（lnPGDP）在動態(tài)面板GMM回歸中與固體廢物跨境流入具有顯著正相關(guān)關(guān)系，說明中國經(jīng)濟(jì)增長對允許進(jìn)口的可利用固體廢物具有一定需求，這也要求中國政府在嚴(yán)格固體廢物跨境流入治理的同時(shí)，應(yīng)更科學(xué)、合理地確定允許進(jìn)口的可利用固體廢物商品類別，包括固體廢物鑒定方法，合理《目錄》分級，盡量避免商品粗放式分級管理和“一刀切”式的政府治理。此外，反映固體廢物輸出國與中國地理關(guān)系的三個(gè)指標(biāo)（lnDIS、Asia和border）具有邏輯遞進(jìn)關(guān)系，逐步反映基于地理距離、區(qū)位關(guān)系的運(yùn)輸成本對固體廢物跨境流動的影響，且VIF檢驗(yàn)顯示沒有多重共線性問題（如表5），但三個(gè)指標(biāo)的回歸系數(shù)并不顯著，說明固體廢物輸出國在選擇輸出對象國時(shí)運(yùn)輸成本并非主要影響因素。

5?完善固體廢物跨境流動的政府治理路徑

我國政府目前對固體廢物跨境流入的治理模式是進(jìn)口廢物分類管理和海關(guān)監(jiān)管與跨部門專項(xiàng)治理行動相結(jié)合，雖然實(shí)證檢驗(yàn)表明政府部門對固體廢物跨境流入的治理行動具有一定效果，但不可否認(rèn)，非正常的固體廢物跨境流入仍存在，因此有必要在完善固體廢物商品分類管理基礎(chǔ)上進(jìn)一步科學(xué)、合理優(yōu)化固體廢物屬性鑒別標(biāo)準(zhǔn)和程序、加強(qiáng)固體廢物跨境流動的國際合作、持續(xù)完善海關(guān)對固體廢物跨境流入的治理體系，進(jìn)一步提升政府治理效能。

5.1?科學(xué)優(yōu)化固體廢物屬性鑒別標(biāo)準(zhǔn)與程序

自2008年以來，環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）、商務(wù)部、國家發(fā)展改革委、海關(guān)總署等部門多次對《進(jìn)口廢物管理目錄》進(jìn)行調(diào)整，不斷縮小限制類和非限制類、擴(kuò)大禁止類進(jìn)口廢物的商品范疇，對減少固體廢物進(jìn)口和保護(hù)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，與此同時(shí)也增加了政府對“洋垃圾”的監(jiān)管壓力。前面實(shí)證分析結(jié)果也表明，《目錄》調(diào)整對固體廢物跨境流入的影響并不顯著，所以有必要完善目前的固體廢物分類管理模式。特別是，對進(jìn)口貨物的固體廢物屬性進(jìn)行更為科學(xué)、全面和嚴(yán)格的分類界定，利于口岸現(xiàn)場對進(jìn)口固體廢物的有效識別與鑒別。

根據(jù)2020年第二次修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，我國將逐步實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口，同時(shí)明確“經(jīng)無害化加工處理，并且符合強(qiáng)制性國家產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不會危害公眾健康和生態(tài)安全，或者根據(jù)固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別程序認(rèn)定為不屬于固體廢物的除外”，由此對進(jìn)口貨物的固體廢物屬性鑒別將更為重要?？缇沉魅牍腆w廢物往往通過偽報(bào)、瞞報(bào)等方式偽裝為正常貨物或與正常貨物混雜申報(bào)，這些都要求我國在完善相關(guān)固體廢物鑒別技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，提高口岸現(xiàn)場監(jiān)管部門的技術(shù)能力、鑒別能力和加強(qiáng)對相關(guān)人員培訓(xùn)。各地方海關(guān)可針對本地區(qū)頻發(fā)案件及查證走私的固體廢物種類，有針對性地開展固體廢物商品鑒定培訓(xùn)，對可疑貨物保持相對專業(yè)的判斷，并通過與生態(tài)環(huán)境部等部門共同商定，整理具體操作指南，在委托專門機(jī)構(gòu)鑒別基礎(chǔ)上提高口岸現(xiàn)場關(guān)員的識別能力，同時(shí)加強(qiáng)固體廢物屬性鑒別標(biāo)準(zhǔn)的宣傳，促進(jìn)企業(yè)的合規(guī)管理，維護(hù)政府部門的公信力，切實(shí)持續(xù)提高政府治理效能。

5.2?持續(xù)完善海關(guān)對固體廢物跨境流入的治理體系

海關(guān)對固體廢物跨境流入的監(jiān)管不僅體現(xiàn)在口岸現(xiàn)場，更要從固體廢物出口企業(yè)、入境口岸、進(jìn)口企業(yè)、處置企業(yè)等方面分別明確各自主體資格和主體責(zé)任，加強(qiáng)對固體廢物跨境流入的事前和事后治理。2018年海關(guān)公布了限定廢物進(jìn)口及報(bào)關(guān)的18個(gè)口岸，并對進(jìn)口固體廢物國內(nèi)收貨人注冊登記及國外供貨商登記上都做出了新的較為詳細(xì)的規(guī)定，力求規(guī)范進(jìn)口商對進(jìn)口固體廢物的采購、處置和利用。同時(shí)，還應(yīng)合理利用裝船前檢驗(yàn)檢疫制度，從源頭上降低固體廢物進(jìn)入國門的風(fēng)險(xiǎn)，并通過艙單系統(tǒng)跟蹤、視頻監(jiān)控、電子地磅系統(tǒng)等對固體廢物流動、裝卸、查驗(yàn)等過程實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)控。海關(guān)一旦查獲禁止進(jìn)口固體廢物，必須予以退運(yùn)，但若退運(yùn)流程耗時(shí)較久，考慮到固體廢物的有害性甚至危險(xiǎn)性，就會對口岸安全及港口資源提出挑戰(zhàn)，因此，海關(guān)需完善固體廢物退運(yùn)流程，加強(qiáng)與相關(guān)責(zé)任方的信息溝通，迅速、及時(shí)地進(jìn)行固體廢物退運(yùn)，同時(shí)通過貨物全鏈條全過程監(jiān)管，盡量避免“無人認(rèn)領(lǐng)”無法退運(yùn)而采取集中無害化處理對環(huán)境與資源所造成的損害。此外，海關(guān)應(yīng)充分利用所掌握的進(jìn)口固體廢物的直接信息，加強(qiáng)對從事固體廢物加工利用企業(yè)的專項(xiàng)稽查，并對稽查及查驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)存在問題未報(bào)的企業(yè)，除嚴(yán)格懲處以外，探索完善信用管理辦法，建立企業(yè)“黑名單”，從而通過加強(qiáng)事后監(jiān)管，對這類企業(yè)今后的固體廢物進(jìn)口嚴(yán)格查驗(yàn)。最后，政府應(yīng)充分利用政務(wù)微博、公眾號、公共媒介等媒體資源，積極向企業(yè)和社會公眾宣傳固體廢物監(jiān)管新規(guī)，厘清固體廢物和“洋垃圾”的關(guān)系，幫助相關(guān)企業(yè)了解進(jìn)口固體廢物管理的新變化，避免企業(yè)因缺乏對新規(guī)定的理解而違規(guī)甚至違法走私。

5.3?加強(qiáng)多途徑國際合作與信息交換

加強(qiáng)與固體廢物輸出國的治理合作，建立有效通知聯(lián)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息情報(bào)的有效交換、技術(shù)資金管理經(jīng)驗(yàn)的互幫互助，對促進(jìn)中國固體廢物跨境流入的有效治理具有積極意義。通過建立積極的信息交換制度，抽查出口信息、檢驗(yàn)檢疫信息等交流可以預(yù)先了解固體廢物跨境流動情況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析及排查，做好預(yù)防，在打擊具有較高偽報(bào)瞞報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的跨境流入固體廢物走私中掌握先機(jī)。通過國際合作與信息共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)跨境流入風(fēng)險(xiǎn)，對發(fā)現(xiàn)的可疑走私固廢商品進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和排查，實(shí)現(xiàn)事前風(fēng)險(xiǎn)防范和事后有效稽查。

充分利用國際組織和國際公約加強(qiáng)國際合作，在世界范圍內(nèi)促進(jìn)形成加強(qiáng)固體廢物跨境流動監(jiān)管的合作共識。加強(qiáng)固體廢物跨境流動監(jiān)管的國際合作，對世界可持續(xù)發(fā)展具有積極的正外部性，因此在國際組織和國際公約框架下，若各國形成這一共識，固體廢物的跨境流動不僅有利于輸出輸入國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對世界環(huán)境治理和可循環(huán)資源利用都具有積極意義。例如，世界海關(guān)組織倡議的“大地女神行動”，通過國際聯(lián)合行動開展情報(bào)線索共享、單證協(xié)查，深挖走私鏈條等，嚴(yán)厲打擊了固體廢物跨境走私問題，國際執(zhí)法合作成果有利于各參與國。此外，國際倡議更新擴(kuò)大《巴塞爾公約》廢物商品貿(mào)易管制目錄，鼓勵(lì)各國承擔(dān)起對國際環(huán)境的責(zé)任，特別是發(fā)達(dá)國家承擔(dān)大國責(zé)任，對更充分實(shí)現(xiàn)相關(guān)固體廢物的國際數(shù)據(jù)交換與信息分享，共同實(shí)現(xiàn)對固體廢物跨境流動的國際有效治理也具有積極意義。

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