河長制何以形成：功能、深層結(jié)構(gòu)與機(jī)制條件

曹新富 周建國

摘要?黨的十九屆四中全會詮釋了“中國之治”的制度密碼，由此加強(qiáng)中國特色社會主義制度研究顯得更加重要。河長制是一項(xiàng)具有鮮明中國特色的流域治理制度，但現(xiàn)有研究對河長制何以形成這一前置性問題卻缺乏深入系統(tǒng)研究?；诖耍髡邩?gòu)建了以功能、深層結(jié)構(gòu)與機(jī)制條件為主的制度解釋框架來對該問題展開深入研究。研究表明：①在功能方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，中國流域治理體制逐漸難以適應(yīng)水治理系統(tǒng)性的要求，產(chǎn)生了“九龍治水”等問題，在此背景下，河長制作為一種聯(lián)結(jié)性機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，它有助于應(yīng)對流域跨域治理困境。②在深層結(jié)構(gòu)方面，中國國家治理結(jié)構(gòu)的特征是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、分級管理、部門分工”，出于降低橫向間合作成本和整合各方力量的需要，長期以來形成了“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”的問題解決機(jī)制和政治文化傳統(tǒng)，這在很大程度上形塑了河長制“治污先治人、治人先治官”的制度設(shè)計(jì)理念。③在機(jī)制條件方面，河長制的出臺是太湖藍(lán)藻爆發(fā)這個焦點(diǎn)事件壓力驅(qū)動的結(jié)果，黨政科層結(jié)構(gòu)以及干部目標(biāo)管理責(zé)任制為其產(chǎn)生、運(yùn)行分別提供了組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢以及管理控制基礎(chǔ)?？傮w而言，河長制既是流域治理體制應(yīng)對不足的結(jié)果，也是傳統(tǒng)體制優(yōu)勢與綠色發(fā)展理念匯融的結(jié)果。由于河長制誕生于危機(jī)情境之下，較為依賴地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，因此，在其常規(guī)化以后，需要完善相關(guān)激勵制度，以形成長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞?河長制;功能;深層結(jié)構(gòu);高位協(xié)調(diào);黨政科層結(jié)構(gòu)

中圖分類號?D63;X52文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A文章編號?1002-2104（2020）11-0179-06?DOI：10.12062/cpre.20200929

如何實(shí)現(xiàn)公共事物的有效治理一直以來都是人類社會普遍關(guān)心的核心議題。新時期，為解決復(fù)雜水問題，2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，提出“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，到2018年年底前全面建立河長制”。河長制，簡而言之，就是指由各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)特定流域單元治理的一項(xiàng)制度，它是2007年江蘇省無錫市為應(yīng)對太湖藍(lán)藻水危機(jī)而創(chuàng)立的。河長制被稱為是一個解決復(fù)雜水問題的中國方案，具有與西方迥異的中國治水智慧。按照西方公共資源治理的經(jīng)典理論范式，公共資源治理的基本途徑包括政府集中控制、私有化以及自主治理等。但河長制和上述途徑都不同，它突破傳統(tǒng)的科層制思路，充分利用各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和資源來協(xié)調(diào)、整合各方力量。由此，對河長制的制度設(shè)計(jì)及其形成展開分析就顯得尤為必要。

1文獻(xiàn)綜述

近些年來，河長制在學(xué)術(shù)界得到廣泛關(guān)注和研究，研究成果大致集中在以下五個方面：第一，河長制制度邏輯研究。學(xué)者們分別從混合型權(quán)威依托的等級制協(xié)同模式[1]、縱向權(quán)力機(jī)制強(qiáng)化[2]、黨政科層等級制[3]、達(dá)標(biāo)壓力型體制[4]、整體性治理[5]、行政發(fā)包制[6]、空間嵌入[7]、流域分層控制[8]等角度闡述了河長制的制度邏輯。第二，河長制政策擴(kuò)散探究。有學(xué)者研究了河長制在擴(kuò)散過程中政策“再生產(chǎn)”的影響因素和典型模式[9]。有學(xué)者研究了河長制在我國的時空演進(jìn)機(jī)理及擴(kuò)散路徑[10]。有學(xué)者基于微博的數(shù)據(jù)挖掘分析了河長制的傳播狀況[11]。第三，河長制成效評估研究。有學(xué)者基于國控監(jiān)測點(diǎn)水污染數(shù)據(jù)和手工整理的河長制演進(jìn)數(shù)據(jù)，評估了河長制的水治理效果[12]。也有一些學(xué)者重點(diǎn)評估了江西省、江蘇省河長制推行成效[13-14]。第四，河長制存在的問題研究。隨著河長制的推進(jìn)，一些學(xué)者開始反思其存在的弊端。有學(xué)者基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，認(rèn)為河長制存在委托代理風(fēng)險、監(jiān)督不透明、利益合謀、社會參與匱乏、問責(zé)難等制度本身缺陷[15]。有學(xué)者基于江蘇省河長制工作的實(shí)踐，認(rèn)為河長制面臨著非危機(jī)治理情境下制度執(zhí)行力的衰減、責(zé)任困境、組織邏輯困境、社會力量吸納不足等問題[16]。在有些學(xué)者看來，河長制高度依賴行政等級權(quán)威，只是短期有效而非長久的工作機(jī)制[17]，最終將退出歷史舞臺[18]。第五，河長制完善路徑研究。學(xué)者們分別從加強(qiáng)公眾監(jiān)督[19]、建立完善跨部門協(xié)作的程序性機(jī)制[20]、引入橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[21]、加強(qiáng)法治化建設(shè)[22]等角度提出了河長制的完善路徑。就現(xiàn)有研究而言，學(xué)者們主要將河長制視為一個既定事實(shí)，著重分析河長制的制度邏輯、成效、問題以及完善路徑等方面，但對河長制何以形成這一前置性問題卻缺乏深入系統(tǒng)研究。即使有研究，也更多停留在簡單的描述性層面，未能指出河長制形成背后更深層次的因素。有鑒于此，本文試圖構(gòu)建一個以功能、深層結(jié)構(gòu)與機(jī)制條件為主的制度解釋框架，來對河長制何以形成這一前置性問題展開深入研究，以破解中國水治理的“制度密碼”。

2?功能、深層結(jié)構(gòu)與機(jī)制條件：河長制何以形成的框架構(gòu)建分析

制度并不是憑空產(chǎn)生的，特定制度的形成需要被解釋。對制度何以形成這一問題，通常有三條分析路徑：第一，從功能的角度解釋制度。無論是精心設(shè)計(jì)的還是自發(fā)演化的制度，往往都是因人類社會的某種需要而產(chǎn)生，與當(dāng)時社會所面臨的社會問題息息相關(guān)。因此，通過揭示制度能夠滿足人類社會的何種需要，就可以幫助我們了解制度得以產(chǎn)生和延續(xù)的原因，由此制度何以形成這一問題就可以得到解釋。第二，從深層結(jié)構(gòu)的角度解釋制度。雖然從功能的角度解釋制度顯得非常直觀，但是這種解釋依然停留在淺層次上，難以解釋“制度多樣性”問題，即面對相似的社會問題，為何不同的國家或社會采取了不同的制度安排。為此，就需要通過對制度深層結(jié)構(gòu)的挖掘和分析來做出進(jìn)一步的解釋。這些深層結(jié)構(gòu)因素往往與一個國家的行政體制、文化傳統(tǒng)等密切相關(guān)，并影響到社會成員在應(yīng)對該問題上的價值取向和共同預(yù)期，從而引導(dǎo)著社會成員形成特定的行為模式[23]。第三，從博弈均衡的角度解釋制度。這種分析角度在很大程度上吸收了哈耶克“自發(fā)社會秩序”的理論觀點(diǎn)，認(rèn)為制度是一種策略均衡，是行動者之間行為互動而非刻意設(shè)計(jì)的產(chǎn)物[24]。從博弈均衡的角度解釋制度，對社會習(xí)俗和規(guī)范等非正式制度的形成具有獨(dú)特的解釋力，但是卻難以解釋一些在外部沖擊下短期內(nèi)由政府出臺的一些政策，例如河長制政策?；诖耍疚闹饕菑墓δ艿慕嵌纫约吧顚咏Y(jié)構(gòu)的角度出發(fā)來解釋河長制。在探討如何將上述兩種分析路徑有機(jī)整合上，學(xué)者曹正漢認(rèn)為，“面對具體的制度現(xiàn)象，如果能夠發(fā)現(xiàn)它的功能何在，并揭示它的深層結(jié)構(gòu)是什么，同時又能說清楚從這些普遍性的因素到形成特殊的制度，其中的機(jī)制是什么，條件是什么，就能從邏輯上解釋這種制度現(xiàn)象?！盵23]結(jié)合學(xué)者曹正漢的觀點(diǎn)，本文構(gòu)建了一個以功能、深層結(jié)構(gòu)以及機(jī)制條件為主的制度解釋框架（見圖1）。在這里，功能的因素決定了河長制所要解決的水問題是什么，深層結(jié)構(gòu)的因素影響到政府在解決該問題上的思維方式、價值取向和行為選擇。

3?回應(yīng)流域治理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾：河長制何以形成的功能分析

流域水問題從表面上看是資源與環(huán)境危機(jī)，但究其本質(zhì)是治理危機(jī)。水危機(jī)只是河長制產(chǎn)生的導(dǎo)火索，河長制產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)有流域治理體制已經(jīng)逐漸難以適應(yīng)水治理的系統(tǒng)性要求，產(chǎn)生了“九龍治水”等問題。在此背景下，河長制應(yīng)運(yùn)而生。

3.1?我國流域治理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾

“流域是整體性極強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度很高的區(qū)域，流域內(nèi)不僅各自然要素間聯(lián)系極為密切，而且上中下游、干支流、各地區(qū)間相互影響、相互制約?！盵25]流域的這種特性決定了流域良治需要跨越地方行政邊界以及部門職能邊界，實(shí)行流域統(tǒng)一管理。但長期以來我國流域治理主要實(shí)行的是一種“分級負(fù)責(zé)、屬地管理、部門分工”的管理體制。在國家層面，水利部門負(fù)責(zé)對全國水資源實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)對全國水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他涉水部門如國土、林業(yè)、交通等部門也按照各自職責(zé)分工，履行著相應(yīng)的治水責(zé)任。此外，我國還在長江、黃河等7大流域設(shè)置了流域管理機(jī)構(gòu)，履行著一定的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。但這些流域管理機(jī)構(gòu)都只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，缺乏足夠的權(quán)威和能力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全流域治理。在地方層面，各級地方政府是名義上的責(zé)任主體，但實(shí)際管理則是由各層級地方政府的涉水部門具體負(fù)責(zé)的，主要是水利、環(huán)保等部門。這些部門除了要接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)以外，還要接受上級對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，水治理日益跨界，這種流域治理體制越來越難以適應(yīng)水治理的系統(tǒng)性要求，產(chǎn)生了以下問題：其一，跨部門協(xié)作困境。隨著水治理復(fù)雜性的增強(qiáng)，部門之間的職責(zé)邊界越來越模糊。在部門職責(zé)分工模糊的情況下，各個涉水部門以自身利益為重，各自為政、協(xié)作不力，形成“九龍治水”的局面，這也是流域治理最為突出的一個問題。其二，跨地區(qū)合作困境。在屬地治理模式下，各個地方政府也以自身利益為重，相互博弈。在缺乏利益協(xié)調(diào)和約束機(jī)制的情況下，一些地方政府選擇消極應(yīng)對或“搭便車”等，導(dǎo)致流域治理“塊塊分割”。其三，跨層級治理困境。由于流域治理實(shí)際上是由各層級政府內(nèi)部的諸多涉水部門分別負(fù)責(zé)的，而這些涉水部門也主要服從當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)。因此，上下級政府在流域治理方面往往呈現(xiàn)一種松散聯(lián)系。

3.2?河長制對流域治理體制結(jié)構(gòu)性矛盾的回應(yīng)

河長制在原來按照分級負(fù)責(zé)和屬地管理原則將整體性的流域自上而下逐級劃分和切割，形成由不同層級的屬地政府負(fù)責(zé)的流域單元基礎(chǔ)上，根據(jù)各流域單元的屬性明確了不同級別的黨政領(lǐng)導(dǎo)，上下對應(yīng)，形成了一種新的治水結(jié)構(gòu)，而且這種治水結(jié)構(gòu)可以完全聚焦到具體流域，是一種以具體流域?yàn)楣芾韺ο蠖M(jìn)行的自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和精細(xì)化管理的過程。具體來說，在跨部門協(xié)作方面，河長制將治水責(zé)任發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，由其牽頭協(xié)調(diào)解決部門之間的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)了治水模式由傳統(tǒng)的“政府負(fù)責(zé)、部門分工”向現(xiàn)行的“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門協(xié)作”轉(zhuǎn)變。在跨地區(qū)合作方面，各個河長除了可以橫向協(xié)商以外，也可以請求上級河長出面進(jìn)行行政協(xié)調(diào)，例如對于一些省級行政區(qū)域內(nèi)的跨市河流，可以由省級河長出面進(jìn)行協(xié)調(diào)等。在跨層級治理方面，相比以往各層級“政府負(fù)責(zé)、部門分工”的松散治水體系，河長制可以通過垂直的首長責(zé)任鏈條以及加強(qiáng)考核問責(zé)等，實(shí)現(xiàn)對流域的層級控制。

4?“治污先治人、治人先治官”：河長制何以形成的深層結(jié)構(gòu)分析

從功能的角度解釋河長制，只是從直觀層面對河長制何以形成進(jìn)行了解釋，但是卻難以解釋相比于西方國家通過建立權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行統(tǒng)一管理或者成立流域委員會來進(jìn)行協(xié)商治理，為什么我們卻采取河長制這種獨(dú)特的治理模式，這啟示我們從中國行政體制和文化傳統(tǒng)上尋找原因，這些因素往往會影響到集體行動的運(yùn)作方式。我國是典型的中央集權(quán)型單一制國家，上下級政府之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而且，除國防和外交事務(wù)以外，從中央到地方，不同層級的政府在職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上基本上大同小異，也就是所謂的“職責(zé)同構(gòu)”。地方政府的部門除了一些實(shí)行垂直管理以外，大部分既服從地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又接受上級對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時，各層級政府還在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。如此一來，整個治理架構(gòu)呈現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門分工、分級管理”的特點(diǎn)。其中，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)是“關(guān)鍵少數(shù)”，是各級政府權(quán)力運(yùn)作的軸心，可以在最大程度上動員行政體系的力量。

在這種治理架構(gòu)下，權(quán)力的縱向運(yùn)行事實(shí)上發(fā)揮著主導(dǎo)作用，橫向間合作往往受到縱向結(jié)構(gòu)的有力鉗制。當(dāng)橫向間合作面臨著較高的合作成本時，為了避免問題升級和矛盾爆發(fā)，會傾向于利用縱向行政協(xié)調(diào)來促進(jìn)橫向合作，以實(shí)現(xiàn)問題的快速有效解決。例如，當(dāng)某項(xiàng)重要工作涉及多個部門時，往往由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥或者成立領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行推動。當(dāng)下級政府間或部門間出現(xiàn)矛盾、沖突時，也往往由上級黨政領(lǐng)導(dǎo)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和介入類似一種“催化劑”，不僅可以有效降低橫向間協(xié)商合作的交易成本，還可以迅速動員和整合各方力量，在短期內(nèi)化解亟待解決的難題，這就是所謂的“千難萬難，領(lǐng)導(dǎo)重視就不難”。學(xué)者賀東航認(rèn)為，“高位推動”是一種極為重要的手段，它是“具有中國特色黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制”[26]。更為關(guān)鍵的是，“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”不僅是一項(xiàng)具有中國特色的問題解決機(jī)制，而且也逐漸成為一種政治文化傳統(tǒng)，被整個政府體系所共享，一旦遇到復(fù)雜性治理難題就容易被啟動。

以無錫市為例，2007年5月底，太湖藍(lán)藻大規(guī)模暴發(fā)。由于水污染嚴(yán)重，無錫市民生產(chǎn)、生活用水受到極大影響。在無錫市用水危機(jī)得到妥善化解之后，如何有效治理水污染就成為當(dāng)時最緊迫的難題。對此，包括時任總理溫家寶在內(nèi)的一些高層官員提出了重要指示，為河長制的制度設(shè)計(jì)提供了重要智慧。例如，2007年6月29日到30日，溫家寶總理專程到江蘇無錫視察了太湖污染治理情況，并主持召開了太湖、巢湖、滇池治理座談會。在會上他強(qiáng)調(diào)：“切實(shí)落實(shí)防污治污責(zé)任，將湖泊污染防治情況納入沿湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，并作為領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容?！盵27]緊接著7月7日，江蘇省在無錫召開太湖水污染治理工作會議，在會上時任江蘇省委書記李源潮也強(qiáng)調(diào)：“我們要按照‘誰家孩子誰抱的原則，全太湖統(tǒng)一部署，省以下一級管一級，層層分解落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制鐵腕治污?！盵28]在眾多高層官員都特別強(qiáng)調(diào)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、建立干部目標(biāo)考核制度的情況下，我們也可以看出，無錫市充分利用各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)來加強(qiáng)水污染治理的做法，并不是無錫市專有的“地方性知識”，而是對我國“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”政治文化傳統(tǒng)的一種自然響應(yīng)。一方面，是因?yàn)榈胤近h政領(lǐng)導(dǎo)才是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要決策者，光靠環(huán)保部門抓環(huán)保難以奏效。因此，讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，傳遞了治水重要性的信號，有利于調(diào)動行政資源，加強(qiáng)水污染治理。另一方面，河湖治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，牽扯面廣，僅靠部門分工協(xié)作已經(jīng)難以適應(yīng)水治理的復(fù)雜性要求，讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，可以統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。無錫市的成功主要在于將“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”這一問題解決機(jī)制應(yīng)用到水治理領(lǐng)域，并將其制度化和規(guī)范化。與此對比，在西方國家，大部分實(shí)行聯(lián)邦制，上下級政府之間的關(guān)系和事權(quán)劃分往往由統(tǒng)一的憲法進(jìn)行規(guī)定，上下級政府之間的關(guān)系主要是一種契約關(guān)系，不具備我們的行政體制所擁有的協(xié)調(diào)優(yōu)勢。因此，通過法律授權(quán)成立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理或者進(jìn)行協(xié)商治理就成為西方流域治理模式的選擇。

5?壓力驅(qū)動和結(jié)構(gòu)條件：河長制何以形成的機(jī)制條件分析

前面我們分析了河長制的功能以及深層機(jī)構(gòu)，但是未能充分說明這兩類因素通過怎樣的機(jī)制和結(jié)構(gòu)條件最終形成了具體的河長制，也就是說河長制為何能夠在此時此地以這樣的制度形態(tài)出現(xiàn)。有鑒于此，下文將對河長制何以形成的機(jī)制和結(jié)構(gòu)條件進(jìn)行分析。

5.1?“太湖藍(lán)藻水污染事件”下的河長制

從過程追蹤的角度來看，河長制是在太湖藍(lán)藻水污染事件發(fā)生后，無錫市委市政府為加強(qiáng)水污染治理而采取的一項(xiàng)制度。因此，河長制的建立與太湖藍(lán)藻暴發(fā)這個焦點(diǎn)事件分不開。焦點(diǎn)事件，簡單來說，就是能夠在短時間內(nèi)引起社會公眾以及決策者高度關(guān)注的事件或社會議題。作為問題激化、外顯與放大的一種重要方式，焦點(diǎn)事件能夠通過聚焦社會注意力、催生政治壓力等方式來推動政策議程的設(shè)定[29-30]，是一種政策變遷的重要引發(fā)機(jī)制。太湖藍(lán)藻水污染事件發(fā)生后，無錫市委市政府不僅面臨著社會公眾的輿論壓力，而且還面臨著包括時任國務(wù)院總理溫家寶、副總理曾培炎等在內(nèi)的高層領(lǐng)導(dǎo)的批示、指示、視察、考察等所帶來的政治壓力，尤其是時任國務(wù)院總理溫家寶還專程到江蘇無錫視察太湖污染治理情況，并強(qiáng)調(diào)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和加強(qiáng)干部考核，這些都構(gòu)成了無錫市委市政府政策議程設(shè)立以及行政決策的整體背景。在上述各種政治壓力、社會壓力之下，無錫市委市政府也意識到破解水污染困局，關(guān)鍵在人，而且關(guān)鍵在于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)。于是，2007年8月，無錫市委辦公室和市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，指出：“將河流斷面水質(zhì)的檢測結(jié)果納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容，各市（縣）、區(qū)不按期報(bào)告或拒報(bào)、謊報(bào)水質(zhì)檢測結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任?！边@份文件也被認(rèn)為是河長制創(chuàng)立的標(biāo)志，它的出臺實(shí)現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”這一問題解決機(jī)制的制度化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)了制度從理念構(gòu)想到落地成形的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。

5.2?黨政科層結(jié)構(gòu)為河長制產(chǎn)生與運(yùn)行提供了組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢

如果要理解我國政府權(quán)力的真實(shí)運(yùn)作，就不能忽視中國共產(chǎn)黨在治國理政中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，“黨政關(guān)系是中國國家治理結(jié)構(gòu)的核心所在”[31]，從中央到地方，每一層級都形成了以黨委、政府為核心的“雙螺旋結(jié)構(gòu)”。與理性科層制下的官員嚴(yán)格遵守特定職位規(guī)則和只需對直接上級負(fù)責(zé)不同，在這種黨政科層結(jié)構(gòu)中，各級政府官員對黨政階序比自己高但又不屬于其分管領(lǐng)導(dǎo)或主管領(lǐng)導(dǎo)的高級官員，往往也有一種服從的意愿，這是由黨的組織原則決定的，因?yàn)樵邳h的內(nèi)部，有著明顯的權(quán)力和干部等級制度，這意味著高級別的干部比低級別的干部往往擁有更多的職級權(quán)威。例如，在一些地方，由地方政協(xié)主席擔(dān)任河長來負(fù)責(zé)特定流域單元的治理。對此，如果我們按照理性科層制“權(quán)責(zé)一致”的原則來理解，往往不得要領(lǐng)，因?yàn)檎f(xié)主席本身的職責(zé)并不包括水治理。但是，在黨政科層結(jié)構(gòu)中，這一點(diǎn)卻很容易理解。因?yàn)檎f(xié)主席雖然不屬于政府班子，但卻是黨的干部，可以依靠黨的組織優(yōu)勢來協(xié)調(diào)各方，從而具備相應(yīng)的權(quán)威和能力。正是這種具有雙軌制特征的黨政科層結(jié)構(gòu)為河長制的產(chǎn)生與運(yùn)行提供了強(qiáng)大的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢。為了重塑碎片化的治理結(jié)構(gòu)，河長制除了成立一些輔助性機(jī)構(gòu)以外，最大程度上利用了既有黨政科層結(jié)構(gòu)的干部協(xié)調(diào)優(yōu)勢。它在既有黨政科層結(jié)構(gòu)分級運(yùn)作的基礎(chǔ)上，將原來模糊的、分散的治水責(zé)任從集體轉(zhuǎn)化為個人，地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對河湖治理這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程負(fù)責(zé)并協(xié)調(diào)各方。在橫向上，每個層級都明確了總河長以及負(fù)責(zé)特定流域單元的河長。在縱向上，按照流域單元屬性也明確了不同級別的河長，上下貫通，上一級河長可以協(xié)調(diào)下一級河長之間的利益關(guān)系。河長事實(shí)上重構(gòu)了部門之間、層級之間以及地方之間的制度化聯(lián)結(jié)，這一切都得益于地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)提供的組織協(xié)調(diào)。

5.3?干部目標(biāo)管理責(zé)任制為河長制產(chǎn)生與運(yùn)行提供了管理控制基礎(chǔ)

將責(zé)任強(qiáng)制發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，只是解決了“誰來負(fù)責(zé)”的問題，更為關(guān)鍵的是如何確保地方黨政領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)履行治水責(zé)任。在這方面，干部目標(biāo)管理責(zé)任制又起到了非常重要的支撐作用。所謂干部目標(biāo)管理責(zé)任制，簡而言之，就是指上級黨政組織通過一套指標(biāo)體系對干部在某一方面的工作情況進(jìn)行考核評價，并將考核結(jié)果與干部獎懲、選拔任用等掛鉤，從而激勵干部積極作為的一項(xiàng)管理制度。由于各級黨委基本上按照下管一級的原則任免和監(jiān)督下一級的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，因此，干部目標(biāo)管理責(zé)任制對官員具有較強(qiáng)的激勵作用，就以無錫市而言，無錫市不僅分級分段設(shè)立河長，還將水質(zhì)考核結(jié)果納入各個地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績考核內(nèi)容，如果轄區(qū)內(nèi)河道水質(zhì)惡化，河長將被“一票否決”甚至于問責(zé)。在“下管一級”的人事管理體制下，上級黨政領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)威貫穿于下級政府及其官員治水目標(biāo)的確定、考核以及問責(zé)的整個過程。在這種考核、問責(zé)壓力之下，下級政府官員為了避免被問責(zé)以至于失去晉升資格，往往努力完成治水目標(biāo)和任務(wù)。從本質(zhì)上講，河長制旨在圍繞特定流域單元的水治理建立水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制，從而確保地方黨政領(lǐng)導(dǎo)將水治理擺在一個非常重要的位置。這種水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制由于聚焦到個體，不再是原來以抽象形式出現(xiàn)的政府，因而為“治污先治人、治人先治官”的制度設(shè)計(jì)理念提供了操作化路徑。

6?結(jié)論與討論

河長制突破傳統(tǒng)的科層制思路，充分利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和資源開展治理力量整合。學(xué)術(shù)界對這一獨(dú)具中國特色的流域治理制度依然存在一些疑慮。該制度既是流域治理體制應(yīng)對不足的結(jié)果，也是傳統(tǒng)體制優(yōu)勢與綠色發(fā)展理念匯融的結(jié)果。太湖藍(lán)藻水污染事件的發(fā)生，驅(qū)動無錫市將“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”這一問題解決機(jī)制和政治文化傳統(tǒng)應(yīng)用到水治理領(lǐng)域，并將其制度化和規(guī)范化，也就是讓黨政領(lǐng)導(dǎo)分級分段擔(dān)任河長，并嚴(yán)格實(shí)施考核問責(zé)制。在這里，黨政科層結(jié)構(gòu)以及干部目標(biāo)管理責(zé)任制為河長制的產(chǎn)生、運(yùn)行提供了組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢以及管理控制基礎(chǔ)。由于河長制是一項(xiàng)誕生于危機(jī)情境下的制度，主要依靠各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視才發(fā)揮了有效作用。因此，在其常規(guī)化以后，可能面臨動力不足的問題。為此，需要進(jìn)一步完善相關(guān)激勵制度，包括加大對水治理的財(cái)政投入力度、對表現(xiàn)優(yōu)秀的河長予以晉升晉職、建立健全橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，以形成長效機(jī)制。最后，由于本文主要側(cè)重于對河長制的分析，對中西方流域治理模的比較研究涉及較少，在未來的研究中作者將加強(qiáng)這方面的分析。