統(tǒng)一長三角“雙招雙引”政策的創(chuàng)新實踐與建議

王世文 郝良峰 王依婷

摘 要：[HTK]實現(xiàn)長三角招商引資與招才引智（簡稱“雙招雙引”）政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于提升要素配置效率，是落實“建立統(tǒng)一規(guī)范的制度體系，形成要素自由流動統(tǒng)一開放市場”的重要環(huán)節(jié)。近年來，市場內(nèi)生推動和職能部門與地方政府對“雙招雙引”政策的一體化改革實踐都在快速進行中，但尚處于邊緣性的點狀探索階段。未來，還需在還權(quán)于市場、完善地方政府激勵體系、培育市場化主體高效配置資源優(yōu)勢等方面加強探索實踐。

關(guān)鍵詞：招商引資 招才引智 統(tǒng)一政策

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，“破除制約一體化發(fā)展的行政壁壘和體制機制障礙，建立統(tǒng)一規(guī)范的制度體系，形成要素自由流動的統(tǒng)一開放市場”。政策制定與執(zhí)行是制度體系運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政策出臺的時機、政策內(nèi)容的質(zhì)量和政策執(zhí)行的力度將對制度體系能否實現(xiàn)制定初衷產(chǎn)生決定性影響。政策科學(xué)和有效落實將提升各方對制度體系改革的認(rèn)可，有利于制度體系的堅持和完善。反之，則會引發(fā)對制度體系改革合理性的懷疑，影響制度體系改革的進程。實現(xiàn)要素自由流動，提升要素配置效率，增強要素集聚能級，不僅要以統(tǒng)一規(guī)范的制度體系為基礎(chǔ)，也需要政策與執(zhí)行的保障。其中，最活躍要素——資金和人才的自由流動，既是實現(xiàn)長三角一體化的目標(biāo)，也是推進長三角一體化的難點。當(dāng)前，招商引資與招才引智仍舊是區(qū)域間資金和人才有效配置的重要途徑，因此，如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)“雙招雙引”政策也就成為長三角一體化發(fā)展的必答題目。

一、統(tǒng)一“雙招雙引”政策的意義

同土地、設(shè)備和廠房等要素相比，資本和人才流動性更大，是更活躍的生產(chǎn)要素。市場一體化有利于資本和人才要素效率最大化，實現(xiàn)資本和人才效率最大化將驅(qū)動其他要素在區(qū)域間的重新配置。一方面，市場一體化既可以改善區(qū)域存量資源配置效率，也可以增強對外部資源的吸引力，從而獲取一體化紅利;另一方面，區(qū)域間資源重新配置也將引起利益重新分配。這一雙面效應(yīng)決定了資金和人才流動的重要性：既是實現(xiàn)長三角一體化的目標(biāo)，也是推進長三角一體化的難點。

市場與政府是配置資源的兩大主體。受考核激勵機制與傳統(tǒng)觀念影響，地方政府主導(dǎo)或引導(dǎo)的“雙招雙引”成為區(qū)域間資金和人才競爭的重要抓手。盡管，“雙招雙引”可能帶來地方保護主義和重復(fù)建設(shè)問題，但其也具有集中力量辦大事和彌補市場失靈的功能，對加速資金和人才集聚、促進經(jīng)濟快速增長具有重要意義。在長三角一體化過程中，“雙招雙引”仍舊備受地方政府重視，例如，某市在長三角高質(zhì)量發(fā)展推進會上強調(diào)：“雙招雙引”是應(yīng)對城市激烈競爭、增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢的迫切需要。提出建立健全考核激勵機制，形成比學(xué)趕超濃厚氛圍。

以經(jīng)濟增長和財政收益增多為目標(biāo)的地方競爭機制必然導(dǎo)致地方政府深度參與資金和人才的配置過程。由于對快速產(chǎn)生GDP和財政收入以及中央政府鼓勵產(chǎn)業(yè)的共同偏好，地方政府對資金和人才的競爭長期處于過度狀態(tài)，迫使“雙招雙引”政策層層加碼，導(dǎo)致市場壁壘、行政壟斷和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化等問題普遍存在，市場調(diào)節(jié)機制難以有效發(fā)揮。解決市場機制失效導(dǎo)致資源配置效率低下問題，需要尋求一體化發(fā)展新動能。“斯密—楊格定理”表明市場規(guī)模擴大將會促進分工以實現(xiàn)經(jīng)濟增長，而市場分割將會限制分工從而不利于經(jīng)濟增長。區(qū)域一體化水平提高與要素自由流動能夠促進企業(yè)總收入提升和地區(qū)經(jīng)濟增長，這也得到了微觀調(diào)查問卷數(shù)據(jù)和宏觀數(shù)據(jù)計量實證的支持。

長三角地區(qū)經(jīng)濟總量約占全國經(jīng)濟總量的25%，是我國經(jīng)濟最活躍和創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一。區(qū)域集成電路和軟件信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別占全國的50%和34%，擁有全國近25%的“雙一流”高校和國家重點實驗室與工程中心，區(qū)域科技創(chuàng)新人才培育與集聚優(yōu)勢明顯。長三角也是我國開放程度最高的地區(qū)之一，2018年進出口和外商直接投資總額分別約占全國的37%、39%，并且擁有14個自貿(mào)區(qū)片區(qū)。統(tǒng)一長三角“雙招雙引”政策，推進一體化機制高效運行，實現(xiàn)要素自由流動，對提升全球資源配置能力、構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新格局都具有較強示范和引領(lǐng)作用。

二、統(tǒng)一“雙招雙引”政策的實踐

典型事例“星期天工程師”和大豐農(nóng)場建設(shè)都表明資金和人才一體化在長三角具有歷史傳統(tǒng)。近年來，政府合作與市場主導(dǎo)的“雙招雙引”政策協(xié)調(diào)和統(tǒng)一工作也進行了多層次探索與實踐。

（一）行動方案對統(tǒng)一“雙招雙引”政策相關(guān)工作的明確

在三省一市《推進長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展行動方案》中都對統(tǒng)一“雙招雙引”核心問題進行了原則性明確，“雙招雙引”一體化趨勢已成為一種共識。

江蘇省實施方案提出“全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在企業(yè)登記、土地管理、環(huán)境保護、投融資、財稅分享、人力資源管理、公共服務(wù)等政策領(lǐng)域建立政府間協(xié)商機制，形成協(xié)同方案，制定協(xié)同措施”引自《〈長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要〉江蘇實施方案》，中共江蘇省委新聞網(wǎng)http：//www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202004/t20200401_6584579.shtml。以及“探索建立區(qū)域一體化標(biāo)準(zhǔn)體系，協(xié)同建立南京都市圈標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)合組織，在環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、生態(tài)補償、基本公共服務(wù)、信息體系等領(lǐng)域，先行開展區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)試點”同上。

浙江省行動方案也提出“加強長三角人力資源協(xié)作，建立統(tǒng)一的人才一體化評價和互認(rèn)體系，強化信息共享、政策協(xié)調(diào)、制度銜接和服務(wù)貫通，探索建立戶口不遷、關(guān)系不轉(zhuǎn)、身份不變、雙向選擇、能出能進的長三角人才柔性流動機制”引自《浙江省推進長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展行動方案》，浙江日報，http：//zjrb.zjol.com.cn/html/2020-01/08。

而安徽省實施方案則突出了“提升發(fā)展皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”、“高水平打造皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)”和“完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移支撐體系”三大重點。其中，對“高質(zhì)量共建合作園區(qū)”給予了高度重視，并明確了具體任務(wù)：搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移供需信息對接和磋商平臺，支持各市縣選擇1個開發(fā)區(qū)、1個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量承接，推動全省各地與滬蘇浙開展多種形式的產(chǎn)業(yè)合作。針對產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)難點問題，安徽省提出建立健全成本共擔(dān)利益共享機制，“探索建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)合作的成本分擔(dān)和利益共享機制，稅收利益分享機制和征管協(xié)調(diào)機制，利益爭端處理機制。完善重大經(jīng)濟指標(biāo)協(xié)調(diào)劃分的政府內(nèi)部考核制度”引自《安徽省實施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動計劃》，安徽網(wǎng)，http：//www.ahwang.cn/anhui/20200116。

長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展是時代的必然趨勢，“三省一市”和國家職能部門有關(guān)支持與服務(wù)長三角一體化發(fā)展的改革創(chuàng)新舉措，為推動統(tǒng)一“雙招雙引”政策創(chuàng)造了良好環(huán)境，“雙招雙引”政策也取得了初步成效。但是，總體尚處于不斷探索、積累經(jīng)驗的單兵獨進階段，距離實現(xiàn)“讓生產(chǎn)要素能夠基于經(jīng)濟規(guī)律自由流動，實現(xiàn)資源在空間上的優(yōu)化配置”還存在較大差距。

三、建立統(tǒng)一“雙招雙引”政策的建議

“雙招雙引”既關(guān)系要素效率提升紅利的實現(xiàn)，又同地方經(jīng)濟利益密切相關(guān)，是長三角一體化的關(guān)鍵，也是一體化的難點。既然是“關(guān)鍵”，就意味著再難啃的骨頭也得啃。近年來，有利于“雙招雙引”政策一體化的直接與間接實踐，以及來自市場內(nèi)生推動和國家部門與地方政府的“條塊”改革都在進行中，但這僅僅是一體化道路上的第一步。既然是“難點”，就意味著統(tǒng)一“雙招雙引”政策必須在復(fù)雜的均衡中穩(wěn)步推進，需要在國際國內(nèi)環(huán)境變化產(chǎn)生的挑戰(zhàn)與機遇均衡中，以及地方政府激勵和一體化紅利的成本收益比較中，靈活有序而又不失時機地推進。根據(jù)當(dāng)前實際情況，應(yīng)重點關(guān)注以下幾點：一是還權(quán)于市場，限制地方政府干預(yù)市場的權(quán)力，減少其出臺“雙招雙引”非公平競爭政策的可能性;二是完善地方政府激勵體系，改變其對市場分割和一體化的偏好順序，激發(fā)其主動推進統(tǒng)一“雙招雙引”政策的內(nèi)在積極性;三是通過更大范圍實施開發(fā)區(qū)公司化運作改革，釋放飛地經(jīng)濟模式市場化運作能級，發(fā)揮市場化主體高效配置資源優(yōu)勢，以實力和實效推進“雙招雙引”政策統(tǒng)一，替代市場分割與行政壁壘。

（一）培育公平競爭市場環(huán)境

作為變通的漸進模式——產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、人才聯(lián)盟和招商聯(lián)盟，有利于參與各方信息溝通和達成共識，對促進“雙招雙引”的政策統(tǒng)一具有重要意義，但博弈論理論關(guān)于其不足的研究也早有定論。作為政府搭臺、市場唱戲模式的探索——飛地經(jīng)濟具有市場機制運作的特征，但無法避免談判成本高和規(guī)模效應(yīng)有限的不足。作為先易后難的漸進措施——便利企業(yè)跨省遷移辦理稅收業(yè)務(wù)，雖有積極意義，也并未觸及制約“雙招雙引”一體化的核心難題?？傊?，這些實踐探索多是針對長三角內(nèi)部要素自由流動的非系統(tǒng)性探索，尚未觸及制約長三角要素自由流動的關(guān)鍵問題。

統(tǒng)一“雙招雙引”政策需全面貫徹落實《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》和《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，培育公平競爭市場環(huán)境，形成企業(yè)在跨區(qū)域協(xié)同、合作、轉(zhuǎn)移中的主體地位。在這一過程中，政府應(yīng)有所為有所不為，一方面，要限制地方政府參與市場活動和干預(yù)經(jīng)濟活動的權(quán)力邊界，管住政府設(shè)置“雙招雙引”壁壘的手，讓其無力“分割市場”。另一方面，完善的競爭政策是推進長三角市場一體化的制度基石，政府需有效滿足競爭政策的需求，健全市場化、法治化和國際化營商環(huán)境，培育有利于“雙招雙引”政策統(tǒng)一效率提升的發(fā)展環(huán)境。通過統(tǒng)一“雙招雙引”政策實現(xiàn)資源配置效率提升，有利于加強長三角市場化資源配置價值趨向的認(rèn)同，也有利于促進全球先進要素資源配置目標(biāo)的實現(xiàn)。沒有完善的競爭政策和高效的市場主體供給，現(xiàn)有市場分割和行政壁壘的退出就是紙上談兵。

培育公平競爭環(huán)境方面，不僅要關(guān)注資金和項目的市場化，還需率先落實國家人才競爭政策。2016年《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》就明確破除人才流動障礙，打破戶籍、身份、學(xué)歷、人事關(guān)系制約，統(tǒng)一人才資格認(rèn)證和評判標(biāo)準(zhǔn)。長三角地區(qū)在這些方面已進行了積極探索，但還應(yīng)積極爭取有關(guān)部門支持，全面深化人才評價機制、人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、個稅減免優(yōu)惠、績效獎勵改革，逐步清減不適合一體化運作的地方性人才引進、使用、培養(yǎng)、流動政策。近期，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》再次提出深化戶籍制度改革，實現(xiàn)長三角城市戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度;以及建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機制等。這些都為長三角一體化提供了政策機遇，三省一市應(yīng)推廣G60科創(chuàng)走廊發(fā)展經(jīng)驗，在國家有關(guān)部門支持下盡快落實中央精神，實現(xiàn)“人才招引”政策全面統(tǒng)一。

（二）完善經(jīng)濟統(tǒng)計和財稅分享制度

官員的考評與晉升激勵機制是驅(qū)動地方政府競爭的動力，也是過去經(jīng)濟快速增長的原因，但也極易導(dǎo)致市場行政分割和同質(zhì)競爭問題。GDP掛帥和財稅利益也是抑制地方政府統(tǒng)一“雙招雙引”政策意愿的關(guān)鍵原因。有關(guān)方面對這一問題也早有認(rèn)識，2016年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》就已提出研究建立合理的稅收利益共享和征管協(xié)調(diào)機制。2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》再次提出，探索建立區(qū)域互利共贏的稅收利益分享機制和征管協(xié)調(diào)機制，促進公平競爭。

統(tǒng)一長三角“雙招雙引”政策，還需完善財稅共享和地方統(tǒng)計制度。國家有關(guān)部門需以2019年中央經(jīng)濟工作會議提出的“要把堅持貫徹新發(fā)展理念作為檢驗各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一個重要尺度”為指導(dǎo)，以長三角為試點地區(qū)，率先健全和完善長三角一體化發(fā)展統(tǒng)計制度，創(chuàng)新中央與地方、地方與地方之間的財稅分享機制。在財稅分享機制方面，既要借鑒《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，探索建立互利共贏的跨區(qū)域開發(fā)建設(shè)和利益分配機制，也需考慮個人所得稅稅源與享受公共服務(wù)群體相匹配的地區(qū)利益分配機制，還需清理和規(guī)范不利于一體化發(fā)展的地方稅收政策，逐步減少地區(qū)間的政策差異。

（三）加速市場“雙招雙引”勢力培育

出新才能推陳，關(guān)上了優(yōu)惠比拼和市場壁壘的“雙招雙引”之窗，還需盡快打開“雙招雙引”的市場之門，并用事實證明“一體化”和“市場化”比過去更有效率。作為跨區(qū)域合作的試驗田，飛地經(jīng)濟經(jīng)過多年創(chuàng)新實踐，涌現(xiàn)了園區(qū)共建、創(chuàng)新飛地、人才飛地等多種形式，有利于發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)資金和人才自由流動。但是，飛地經(jīng)濟終究屬于“政府搭臺，市場唱戲”模式，其“行政烙印無法避免，受行政體制影響，雙方政府橫向聯(lián)系、協(xié)商途徑和渠道較少，雙方發(fā)展需求很難對接，雙方的共贏點也不易找準(zhǔn)”。這些飛地經(jīng)濟模式普遍存在談判成本高和決策周期長等不足。此外，作為一種點對點的合作模式，其規(guī)模效應(yīng)和可復(fù)制性也相對有限。

統(tǒng)一的“雙招雙引”政策需要市場化程度高、經(jīng)濟實力強的市場主體來組織實施。三省一市是我國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最集中的區(qū)域，截至2019年末，共有各類開發(fā)區(qū)507個。其中，國家級開發(fā)區(qū)約占全國的四分之一，國家級經(jīng)開區(qū)占比近三分之一，是全球資源配置的重要載體。因此，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)的帶動功能是助推長三角一體化發(fā)展的重要途徑。2019年，國務(wù)院《關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》提出：“優(yōu)化開發(fā)建設(shè)主體和運營主體管理機制，支持有條件的國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體進行資產(chǎn)重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，引入民營資本和外國投資者，開發(fā)運營特色產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)”引自“國務(wù)院關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見”，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/28/content_5395406.htm。在推進“雙招雙引”政策統(tǒng)一的過程中，長三角可以試點開發(fā)區(qū)建設(shè)與運營市場化改革，利用多元投資和股改上市，培育市場化競爭主體，發(fā)揮開發(fā)區(qū)作為推進資金和人才自由流動的主平臺和主戰(zhàn)場的實力水平。

此外，在強調(diào)制度改革和政策完善推動“雙招雙引”政策統(tǒng)一的路徑探索之時，也應(yīng)重視技術(shù)手段對“雙招雙引”政策統(tǒng)一的影響。隨著5G、區(qū)塊鏈、人工智能等先進技術(shù)手段的成熟和廣泛應(yīng)用，人類社會信息透明和共享將進入新的時代，也將對空間經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。統(tǒng)一“雙招雙引”政策也需要評估新技術(shù)和新商業(yè)模式對一體化發(fā)展帶來的新機遇，充分提升長三角“一網(wǎng)通”公共服務(wù)效率，主動適應(yīng)其他技術(shù)工具變革趨勢，降低資源配置成本，提升一體化資源配置效率。同時，“雙招雙引”政策統(tǒng)一不僅是長三角27個城市內(nèi)部的一體化，也包括統(tǒng)一對外“雙招雙引”政策，發(fā)揮長三角城市群品牌優(yōu)勢，提升對外招商引才效率，建設(shè)全球資源配置高地。