農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下土地信托助推養(yǎng)老保障的困境與對(duì)策

李 蕾 張美嬌/文

一、引言

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，我國(guó)社會(huì)保障體系不斷完善，但老齡化問(wèn)題也日趨嚴(yán)重。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝诘?3.26%，其中65歲以上人口占比8.87%，且多數(shù)集中在農(nóng)村地區(qū)。由于城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外流，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式日漸衰微，農(nóng)村空巢老人逐年增多。受傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老思想的影響，農(nóng)村老年人嚴(yán)重缺乏自我養(yǎng)老意識(shí)，幾乎不會(huì)在青壯年時(shí)期積累養(yǎng)老資金，又由于現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保障制度體系仍不健全，新農(nóng)保的保障水平偏低，難以完全滿(mǎn)足老年人的基本生活需要，農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題亟待改善。

2018年中央一號(hào)文件提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，聚焦農(nóng)村社會(huì)保障改革與農(nóng)村金融創(chuàng)新，引導(dǎo)金融資源向廣大農(nóng)村地區(qū)聚集，通過(guò)金融支持來(lái)促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展?！耙缘仞B(yǎng)老”以農(nóng)地特有的多種屬性和時(shí)代背景應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)于非農(nóng)化程度低的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，農(nóng)地的生產(chǎn)功能是其養(yǎng)老的主要保障，因此農(nóng)地間接承擔(dān)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等部分功能。目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣，主要有出租、轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式，其中土地信托作為一種新興的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，為養(yǎng)老保障提供了部分資金來(lái)源，從而促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的發(fā)展，最終成為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的有效補(bǔ)充。將土地信托納入養(yǎng)老保障體系，擁有土地和養(yǎng)老需求的農(nóng)民通過(guò)土地信托流轉(zhuǎn)模式獲得養(yǎng)老金或者養(yǎng)老服務(wù)，既有利于引入資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又有利于完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

二、文獻(xiàn)綜述

土地信托作為一種新型的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，在實(shí)踐中已經(jīng)顯示出與其他農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式不同的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，但因其主體關(guān)系的多樣性仍有很多不足，因此許多學(xué)者從不同的角度對(duì)土地信托模式進(jìn)行探討并尋找優(yōu)化路徑。王駿、李艷婷、何紫衍等從法學(xué)角度梳理農(nóng)民在土地信托中的權(quán)利以及土地信托的若干特性，探討土地信托模式中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等相關(guān)問(wèn)題；羅穎、羅必良、張忠明等通過(guò)對(duì)農(nóng)戶(hù)參與土地信托的意愿與行為選擇偏差進(jìn)行研究，得到不同特征的主體在參與土地信托流轉(zhuǎn)中受到經(jīng)濟(jì)、制度、心理等多種因素的影響并且呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異；柳建閩、羅亞等對(duì)當(dāng)前實(shí)踐中的不同土地信托模式進(jìn)行對(duì)比總結(jié)，從而提出改進(jìn)策略。

將土地信托與養(yǎng)老保障相聯(lián)系成為近年來(lái)學(xué)界在土地養(yǎng)老方面熱議的話(huà)題。土地信托模式能夠?yàn)轲B(yǎng)老保障提供部分資金來(lái)源，而信托公司又能通過(guò)土地互換、土地置換等方式歸并零散土地，在一定程度上破解土地破碎化問(wèn)題。楊建海認(rèn)為土地信托養(yǎng)老可以利用其金融屬性，以反向抵押的方式，用未來(lái)較長(zhǎng)期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)換取當(dāng)下所需的養(yǎng)老資金，為農(nóng)村養(yǎng)老提供支持；王藝超提出了土地信托養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度構(gòu)想，即農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包給保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司作為信托人和受益人將集聚的土地信托給第三方經(jīng)營(yíng)管理，然后將土地經(jīng)營(yíng)所得轉(zhuǎn)化為農(nóng)民需要的養(yǎng)老金或者養(yǎng)老服務(wù)；白玉琴建議，為防范和應(yīng)對(duì)以養(yǎng)老為目的的土地信托中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，有必要制定《土地信托管理辦法》并設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)察人制度來(lái)對(duì)土地信托市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范。

以上專(zhuān)家學(xué)者從不同角度對(duì)土地信托的現(xiàn)狀以及土地信托對(duì)養(yǎng)老保障的作用進(jìn)行了分析，并提出了土地信托養(yǎng)老保險(xiǎn)等新型金融保障方式。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及國(guó)家在農(nóng)村的政策傾斜為土地養(yǎng)老信托提供了利好的政策支持，“三權(quán)分置”在一定程度上厘清了土地產(chǎn)權(quán)交易，為土地養(yǎng)老信托提供了依據(jù)，并且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、信托業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展為土地養(yǎng)老信托提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但土地養(yǎng)老信托作為一種新興的養(yǎng)老途徑依然面臨不少問(wèn)題。本文通過(guò)分析、總結(jié)現(xiàn)階段土地養(yǎng)老信托的困境，提出針對(duì)性建議。

三、土地養(yǎng)老信托困境探究

我國(guó)部分地區(qū)先后對(duì)農(nóng)村土地信托進(jìn)行有益嘗試和探索，并相繼涌現(xiàn)出三種典型的農(nóng)村土地信托模式，分別是由政府主導(dǎo)充當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)并且設(shè)立土地信托基金和土地信托公司的湖南益陽(yáng)“草尾模式”、由公司主導(dǎo)的政府將土地集中流轉(zhuǎn)委托給信托公司進(jìn)行出租的安徽“宿州模式”以及由有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民組成土地股份專(zhuān)業(yè)合作社統(tǒng)一將土地委托給信托公司從而將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證券化的“桃園模式”。這三種模式都有各自的優(yōu)勢(shì)，但是在各地的實(shí)踐中，都未曾將土地信托與養(yǎng)老保障聯(lián)系起來(lái)考慮，未從養(yǎng)老保障的角度出發(fā)對(duì)土地信托模式的構(gòu)建提出針對(duì)性舉措。當(dāng)前土地信托的推進(jìn)依然面臨諸多問(wèn)題，而土地養(yǎng)老信托的模式構(gòu)想更是未付諸實(shí)際，依然面臨諸多困境。

（一）土地養(yǎng)老信托存在諸多風(fēng)險(xiǎn)

在土地養(yǎng)老信托中，農(nóng)民、信托公司、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者不僅面臨信用風(fēng)險(xiǎn)、定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，還面臨土地信托作為一種市場(chǎng)行為的各種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。從最突出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比具有一定的特殊性，易受自然災(zāi)害等不確定性因素的影響。一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚未全面覆蓋且保障程度低；另一方面，農(nóng)地承擔(dān)著確保國(guó)家糧食安全的重任，土地信托流轉(zhuǎn)后的用途管制以及糧食的“天花板價(jià)格”導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)后糧食作物收益小，較高的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和較低的成本回報(bào)無(wú)法得到穩(wěn)定預(yù)期，在一定程度上導(dǎo)致土地信托流轉(zhuǎn)盈利存在阻礙，影響農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（二）土地養(yǎng)老信托市場(chǎng)機(jī)制不健全

當(dāng)前我國(guó)土地金融市場(chǎng)尚未健全，土地信托流轉(zhuǎn)的定價(jià)缺乏科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)地具有多重效用和功能價(jià)值，土地信托流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方在進(jìn)行土地價(jià)格評(píng)估中采用了不同維度的評(píng)價(jià)，從而阻礙土地信托的后續(xù)發(fā)展。在土地信托流轉(zhuǎn)后，部分農(nóng)民可能受主客觀因素的影響想要退出，但目前來(lái)看退出機(jī)制尚不健全。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期依賴(lài)于第一支柱的作用，忽視了第二、三支柱的均衡發(fā)展，盡管近年來(lái)企業(yè)年金制度有所發(fā)展，但是第三支柱養(yǎng)老金尚未真正建立?，F(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老金融剛剛起步，農(nóng)村土地金融市場(chǎng)尚未健全，因此養(yǎng)老金融的營(yíng)利性難以得到預(yù)期，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于土地養(yǎng)老信托仍處于觀望階段。

（三）土地養(yǎng)老信托社會(huì)認(rèn)可度低

受傳統(tǒng)觀念影響，大部分農(nóng)村老人的養(yǎng)兒防老觀念根深蒂固，且他們將土地視為最寶貴的財(cái)富。土地于他們而言不僅是物質(zhì)財(cái)富的來(lái)源，更是一份精神依靠，通常在年老之時(shí)更傾向于將土地交由自己的兒子或者其他直系親屬耕種。同時(shí)，由于自身知識(shí)水平的限制，農(nóng)民對(duì)于土地信托養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制缺乏了解，并且參與度低，從而導(dǎo)致無(wú)法對(duì)于土地信托養(yǎng)老項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督，不能判斷自己是否能夠從中獲益。同時(shí)存在種種顧慮，如受托人會(huì)不會(huì)不能依照約定按時(shí)給付養(yǎng)老金或提供養(yǎng)老服務(wù)、會(huì)不會(huì)給付的養(yǎng)老金金額越來(lái)越少、會(huì)不會(huì)“地財(cái)兩空”等，因此他們不愿冒風(fēng)險(xiǎn)去嘗試，仍會(huì)對(duì)土地信托持觀望態(tài)度。

四、土地養(yǎng)老信托的路徑分析

（一）建立土地養(yǎng)老信托風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

在土地養(yǎng)老信托市場(chǎng)尚不健全的情況下，政府作為公共利益的維護(hù)者應(yīng)推動(dòng)建立土地養(yǎng)老信托的風(fēng)險(xiǎn)防控和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制，以推動(dòng)土地養(yǎng)老信托的穩(wěn)健發(fā)展。政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)中的委托公司資質(zhì)進(jìn)行審批把關(guān)，提高土地養(yǎng)老信托準(zhǔn)入門(mén)檻，規(guī)避相關(guān)信用風(fēng)險(xiǎn)，并且運(yùn)用法律手段和行政手段對(duì)土地養(yǎng)老信托中各主體行為進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)還應(yīng)加快建立多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，探索實(shí)施稻谷、玉米、小麥三大作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)，減輕委托公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作社等主體的擔(dān)憂(yōu)，引入社會(huì)資本，盤(pán)活農(nóng)地“沉睡資產(chǎn)”，加快土地信托流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)戶(hù)基本收入收益，更好地發(fā)揮農(nóng)地養(yǎng)老信托的積極作用。

（二）完善土地養(yǎng)老信托的相關(guān)法律制度，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

為充分發(fā)揮土地信托在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的作用，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，首先，必須完善土地信托的相關(guān)法律體系，構(gòu)建土地養(yǎng)老信托的法律框架，明確土地養(yǎng)老信托當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)，為土地養(yǎng)老信托的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。其次，要建立科學(xué)合理的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，在維護(hù)農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益的同時(shí)平衡農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的成本收益，對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理，進(jìn)一步完善農(nóng)地養(yǎng)老信托市場(chǎng)發(fā)展。最后，應(yīng)該完善土地信托流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，通過(guò)制度設(shè)計(jì)在農(nóng)戶(hù)可以退出的同時(shí)保障信托公司、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的合法利益。

（三）加強(qiáng)政府引導(dǎo)，鼓勵(lì)信托機(jī)構(gòu)開(kāi)展土地信托，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感

土地信托具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和較大的風(fēng)險(xiǎn)性，必須交由專(zhuān)業(yè)的信托機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，社會(huì)資本直接介入土地流轉(zhuǎn)和養(yǎng)老服務(wù)，在缺乏相關(guān)配套政策支持的情況下必然會(huì)面臨微利性與高風(fēng)險(xiǎn)性并存的困局。因此，“以地養(yǎng)老”真正得以實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)政府發(fā)揮重要作用。政府有必要通過(guò)稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼加以引導(dǎo)和扶持，提高金融資本參與農(nóng)村土地養(yǎng)老信托的積極性；進(jìn)行科學(xué)、有效的宣傳，使農(nóng)民了解土地養(yǎng)老信托的相關(guān)政策，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)“以地養(yǎng)老”的認(rèn)同感并積極主動(dòng)地參與其中，在農(nóng)地能夠?qū)崿F(xiàn)高效流轉(zhuǎn)的同時(shí)從根本上解決農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題。