淺析上海市房地產(chǎn)專業(yè)檔案利用的現(xiàn)狀

文/陳玉桃

一、上海市房地產(chǎn)專業(yè)檔案的種類

按照房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)各專業(yè)的劃分，房地產(chǎn)專業(yè)檔案可細(xì)分為住房保障、房屋征收(拆遷)、房屋權(quán)屬、物業(yè)管理等門類。

（一）住房保障檔案

住房保障檔案是指在全市市、區(qū)兩級(jí)住房保障管理工作中形成的或者依法取得的、具有保存價(jià)值的文字、圖標(biāo)、聲像等不同形式的歷史記錄。

住房保障檔案可進(jìn)一步細(xì)分為住房保障對(duì)象檔案與住房保障房源檔案。住房保障對(duì)象檔案指正在輪候與已獲得住房保障的住房困難家庭或者個(gè)人的檔案材料，按照“一戶一檔”的原則歸檔，包括申請(qǐng)材料、審核材料、實(shí)施保障材料、動(dòng)態(tài)管理材料；住房保障房源檔案指已分配使用的保障性住房的檔案材料，按照“一套一檔”的原則歸檔，包括基本情況材料與使用保管情況材料。

這些檔案是住房保障制度實(shí)施過(guò)程的真實(shí)記錄，是住房保障政策制定的重要參考，是各類檢查、考核、審計(jì)的客觀依據(jù)，是滿足住房保障事業(yè)與人民群眾基本需求的重要檔案資源。

（二）房屋征收（拆遷）檔案

房屋征收（拆遷）檔案是指房屋征收（拆遷）部門在組織實(shí)施其管理的區(qū)域范圍內(nèi)國(guó)有和集體土地上房屋征收（拆遷）與補(bǔ)償工作中直接形成的、具有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像、實(shí)物、電子文件等各種形式與載體的歷史記錄。目前，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，拆遷檔案日益增加，同時(shí)，上海市民對(duì)拆遷檔案的利用需求量也在大幅度增長(zhǎng)。

（三）房屋權(quán)屬檔案

房屋權(quán)屬檔案是指因房屋買賣、抵押、產(chǎn)權(quán)屬登記、貸款而發(fā)生的權(quán)屬轉(zhuǎn)移、變更，以及房屋土地測(cè)繪部門調(diào)查測(cè)繪等活動(dòng)中直接形成的有價(jià)值的文字、圖表、聲像等材料。房屋權(quán)屬檔案關(guān)乎城市千家萬(wàn)戶。房屋權(quán)屬檔案的查閱利用始終在房地產(chǎn)專業(yè)檔案利用中占據(jù)著主要的位置。

（四）物業(yè)管理檔案

物業(yè)管理檔案是指物業(yè)管理機(jī)構(gòu)在物業(yè)管理的全部活動(dòng)中形成的作為原始記錄保存以備查考的文字、圖像、聲像以及其他各種形式與載體的文件材料的總和，如物業(yè)招投標(biāo)、物業(yè)公司資質(zhì)、物業(yè)人員資質(zhì)等材料。

此外，房管專業(yè)檔案還包括房屋修繕、優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)、住宅建設(shè)管理等許多重要的內(nèi)容。隨著房管行業(yè)工作內(nèi)容的不斷拓展與細(xì)化，一些已有的專業(yè)檔案還將進(jìn)一步細(xì)分，從而形成新的專業(yè)檔案種類。

二、房地產(chǎn)專業(yè)檔案管理利用的現(xiàn)狀

上海市與所屬16個(gè)區(qū)的房管部門是房地產(chǎn)檔案日常管理的責(zé)任主體，按照全國(guó)人大、國(guó)家與上海市檔案主管部門出臺(tái)的檔案工作管理的法律法規(guī)與規(guī)范要求，在各自負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)開(kāi)展檔案的收集、整理、保管與利用。然而，目前上海市、區(qū)兩級(jí)房管檔案機(jī)構(gòu)的設(shè)置不盡相同，管理體制與工作機(jī)制也存在差異。

根據(jù)房管部門的相關(guān)檔案查閱利用規(guī)定，許多市民拿著相關(guān)證件到市級(jí)房管部門申請(qǐng)查閱管理文件與信息尤其是房屋產(chǎn)權(quán)信息時(shí)，由于房屋原始登記地不在市級(jí)層面，查閱會(huì)遇到困難，市民常常由于走錯(cuò)“辦事地方”而“吃到閉門羹”，會(huì)因此責(zé)怪房管檔案部門“不作為”，久而久之易形成一定的社會(huì)矛盾。

事實(shí)上，市民在房地產(chǎn)檔案查閱過(guò)程中遇到問(wèn)題，除市民自身對(duì)有關(guān)的管理程序與制度不甚了解的因素外，還可能存在一些其他因素。例如，管理機(jī)構(gòu)改革使原有的責(zé)任主體變得不明確。歷史上，上海市房產(chǎn)管理部門經(jīng)歷了多次機(jī)構(gòu)改革，1995年市房產(chǎn)管理局和市土地管理局合并成立市房屋土地管理局，2000年與市地礦局合并成立市房屋土地資源管理局，2003年與市住宅局合并，2008年機(jī)構(gòu)改革拆二建二，組建市住房保障和房屋管理局，2015年委、局合并，組建上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)，2017年6月設(shè)立上海市房屋管理局。前前后后的多次機(jī)構(gòu)改革，使機(jī)構(gòu)部分職能不斷調(diào)整，客觀上對(duì)檔案查閱與檔案利用產(chǎn)生了諸多不利的影響。職能變更，檔案利用的主體責(zé)任機(jī)構(gòu)不明確，使老百姓利用檔案到處“碰壁”，而房產(chǎn)檔案管理部門“啞巴吃黃連，有苦說(shuō)不出”。此外，部分檔案利用缺乏明確指引與解釋，也使檔案管理部門在面對(duì)老百姓的查閱利用申請(qǐng)時(shí)不知所措。

三、加強(qiáng)房地產(chǎn)專業(yè)檔案利用管理的建議

黨中央和國(guó)務(wù)院始終高度關(guān)心廣大人民群眾的生活，始終堅(jiān)持以民為本的理念，始終堅(jiān)持將為廣大人民群眾謀實(shí)事、辦好事作為各級(jí)政府的工作目標(biāo)。以民為本，為民謀福利，始終是黨和各級(jí)政府工作的目標(biāo)。新公共服務(wù)理論提倡以公民為本位的政府運(yùn)作模式。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”，重點(diǎn)指出政府部門的職責(zé)是服務(wù)而非掌舵。提升檔案利用管理服務(wù)水平與效率，是目前上海市房地產(chǎn)檔案管理工作的重中之重。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化制度保障

檔案管理就其基本性質(zhì)與主要作用而言，是一項(xiàng)政治性的工作、管理性的工作、服務(wù)性的工作。全市市、區(qū)兩級(jí)房管檔案部門要堅(jiān)持“為黨管檔，為國(guó)守史”的理念，增強(qiáng)檔案的服務(wù)功能，既要堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則，也要健全制度保障，明確目標(biāo)管理。

責(zé)任問(wèn)題并不簡(jiǎn)單，無(wú)論是責(zé)任的表現(xiàn)形式與行為標(biāo)準(zhǔn)，還是承擔(dān)責(zé)任的途徑，都較為復(fù)雜。責(zé)任同樣不是一個(gè)單向度的問(wèn)題，公共行政的責(zé)任有著廣泛的含義，包含政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任。檔案難以利用的問(wèn)題，要從源頭予以解決。在房地產(chǎn)檔案管理中，應(yīng)加強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)房管行政管理部門與檔案專業(yè)管理部門的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)行政管理部門、檔案專業(yè)管理部門與房地產(chǎn)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)各方的責(zé)任，在機(jī)構(gòu)組織上明確檔案管理各項(xiàng)工作主體，做好檔案收集與移交工作，強(qiáng)化檔案管理部門工作，深化專業(yè)檔案的各項(xiàng)利用工作，做好宣傳工作，讓老百姓能及時(shí)利用相關(guān)信息。

同時(shí)，為保障房地產(chǎn)專業(yè)檔案工作的開(kāi)展，還應(yīng)進(jìn)一步建立與健全相關(guān)制度，以制度建設(shè)推進(jìn)檔案管理工作的規(guī)范化、精細(xì)化。針對(duì)住房保障檔案、房屋征收檔案、交易檔案等各類房產(chǎn)檔案的整理工作，應(yīng)修訂相應(yīng)的制度，使文件材料在收集、整理、移交、歸檔等方面有據(jù)可依，明確各歸檔部門的職責(zé)所在，使歸檔工作更趨規(guī)范。在修訂制度的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法檢查，真正發(fā)揮制度的作用。

（二）形成成熟管理模式，建立統(tǒng)一管理平臺(tái)

進(jìn)行檔案管理工作，要集中統(tǒng)一管理國(guó)家檔案，維護(hù)檔案的完整與安全，使檔案便于利用。客觀而言，從上海市房地產(chǎn)檔案管理現(xiàn)狀來(lái)看，目前上海市房地產(chǎn)檔案整理水平參差不齊，檔案部門的設(shè)置與人員的配置缺乏統(tǒng)一性與系統(tǒng)性，管理模式也不夠穩(wěn)定。為了進(jìn)一步推進(jìn)全市范圍內(nèi)房地產(chǎn)專業(yè)檔案的利用管理，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，應(yīng)結(jié)合目前上海市政府打造的“一網(wǎng)通辦”、“一網(wǎng)統(tǒng)管”的大數(shù)據(jù)集約化利用情況，形成市、區(qū)統(tǒng)一的管理模式，優(yōu)化各區(qū)人員配置，形成相對(duì)穩(wěn)定的管理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)房管檔案部門各類檔案資源的全面統(tǒng)一管理與利用。在當(dāng)前情況下，盡管各區(qū)房管檔案部門機(jī)構(gòu)組織不一致，但還是可以在優(yōu)化人員配置上下功夫，突出強(qiáng)調(diào)專人專崗設(shè)置，加強(qiáng)檔案人員素質(zhì)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培養(yǎng)，體現(xiàn)人的能動(dòng)性，以期形成相對(duì)統(tǒng)一成熟的房地產(chǎn)專業(yè)檔案管理模式。同時(shí)，為了提升全市房地產(chǎn)專業(yè)檔案的管理利用水平，還要從技術(shù)上進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)專業(yè)檔案整理加工工作。借鑒新公共管理理論提出的公共管理主題多元化的觀念，把原先政府壟斷公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎峁┲贫劝才排c運(yùn)行規(guī)則，其他社會(huì)力量，主要是企業(yè)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)以獲取公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。對(duì)于上海市的房地產(chǎn)檔案整理過(guò)程而言，可以采用服務(wù)外包的模式，強(qiáng)化服務(wù)外包公司的質(zhì)量評(píng)價(jià)，建立健全外包服務(wù)公司“紅名單”，從模式上進(jìn)一步完善檔案管理工作。

房地產(chǎn)專業(yè)檔案的管理與利用既是上海城市發(fā)展、市民生活的真實(shí)記錄，也為加強(qiáng)房地產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管提供了第一手真實(shí)材料。