集體土地征收管理研究

文/張佳燁

一、農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)概念

（一）農(nóng)村集體土地征收定義與相關(guān)政策

農(nóng)村集體土地征收，顧名思義，是指政府由于社會(huì)發(fā)展的需要，為了滿足公共利益，而將集體土地強(qiáng)制性收歸國有的行為。眾所周知，土地征收制度是由于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展而設(shè)立的一項(xiàng)基本法律制度。無論國內(nèi)還是國外，土地征收制度都是國家發(fā)展、城市建設(shè)不可或缺的重要保障。中共中央、國務(wù)院早在21世紀(jì)初期便已開始著手制定和完善相關(guān)法律法規(guī)體系。2004年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)），對(duì)土地的征收管理工作提出了明確的、系統(tǒng)的要求。2008年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（中發(fā)〔2008〕16號(hào)），明確要求改革農(nóng)村集體土地征收制度。2010年，為了更好地維護(hù)土地征收過程中群眾的合法利益，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國辦發(fā)〔2010〕15號(hào)），對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷工作作了進(jìn)一步的明確規(guī)定，要求做好相關(guān)工作，盡可能保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。為了落實(shí)國務(wù)院的要求，同年，原國土資源部制定發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕96號(hào)）。2011年，中紀(jì)委根據(jù)土地征收過程中出現(xiàn)的各種新問題、新情況，制定發(fā)布了《中共中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀(jì)辦〔2011〕8號(hào)），要求切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督集體土地征收過程中的各種行為，防范在土地征收過程中可能出現(xiàn)的腐敗問題。2011年，上海市發(fā)布《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（市府令71號(hào)），要求規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收人的合法權(quán)益，并對(duì)評(píng)估價(jià)格、補(bǔ)償辦法等都作了明確規(guī)定。

（二）農(nóng)村集體土地征收的特征

當(dāng)前，在中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地為集體所有。集體土地征收屬于政府行為，是地方各級(jí)政府的專有權(quán)力，須經(jīng)省級(jí)人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)。土地征收前，需向被征收者支付相關(guān)補(bǔ)償款、安置費(fèi)。完成相關(guān)流程后，土地由集體土地變更為國有土地。一般情況下，集體土地征收具有四個(gè)方面的特點(diǎn)。

1.國家主導(dǎo)性。由于土地具有特殊屬性，對(duì)其進(jìn)行征收的主導(dǎo)權(quán)在于國家。根據(jù)當(dāng)前我國的法律法規(guī)規(guī)定，只有省級(jí)人民政府與國務(wù)院可以批準(zhǔn)征收相關(guān)土地，只有縣級(jí)以上人民政府才能在省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的情況下通過征收將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，而后通過出讓或其他相關(guān)途徑向社會(huì)提供。這意味著征收是政府所特有的權(quán)力。除此之外，任何其他集體或單位都無權(quán)征收集體土地。當(dāng)然，征收的權(quán)力也被包括《土地管理法》在內(nèi)的一系列法律法規(guī)所嚴(yán)格約束。國務(wù)院和省級(jí)人民政府以國家名義開展集體土地征收，因此，其所產(chǎn)生的一切法律后果由國家承擔(dān)。

2.國家強(qiáng)制性。農(nóng)村集體土地征收是由縣級(jí)以上人民政府在省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)下，以國家名義開展，因此，其不以被征地范圍內(nèi)的集體或成員同意為必備要件，被征地對(duì)象必須無條件服從。因此，農(nóng)村集體土地征收具有國家強(qiáng)制性。

3.程序正當(dāng)性。程序正當(dāng)性是農(nóng)村集體土地征收的必然特性。顧名思義，程序正當(dāng)性是指國家在開展集體土地征收的過程中，必須按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在相關(guān)時(shí)限內(nèi)履行相應(yīng)手續(xù)，從而保證集體征收土地項(xiàng)目的公開、公平、公正，杜絕出現(xiàn)包括權(quán)錢交易等在內(nèi)的各種違規(guī)、違法情況，確保農(nóng)村集體土地征收工作在合法、合理的框架內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)然，自古以來，土地一直是我國農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要組成部分。征收農(nóng)村集體土地勢必會(huì)給農(nóng)民的生產(chǎn)、生活帶來巨大的影響，因此，政府只有通過正當(dāng)、合理的土地征收程序才能確保農(nóng)民在征地過程中充分享有知情權(quán)、參與權(quán)，才能切實(shí)保護(hù)被征收土地農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.有償性。有償性是農(nóng)村集體土地征收的又一顯著特性。有償性是指在農(nóng)村集體土地征收過程中，征收方需給予土地被征收方合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。關(guān)于這一點(diǎn)，我國《憲法》有明確規(guī)定?！稇椃ā返谑畻l明確：“國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！贝送猓段餀?quán)法》、《土地管理法》等法律，國務(wù)院相關(guān)法規(guī)，原國土資源部發(fā)布的相關(guān)部門規(guī)章以及上海市發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章等，也向農(nóng)村集體土地征收提供了相關(guān)的法律保障與政策支持。正如上文所述，土地征收雖然是為了社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)，但征收土地勢必會(huì)對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生影響。因此，要切實(shí)保障被征收土地農(nóng)民的合法權(quán)益，使其在土地被征收后能夠繼續(xù)保持正常的生產(chǎn)、生活，能夠繼續(xù)保持土地被征收前的生活水平。

二、農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀

（一）集體土地征收是時(shí)代發(fā)展的必然選擇

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地作為城鎮(zhèn)化的載體，勢必成為地方各級(jí)政府的征收對(duì)象。城市邊緣的不斷外擴(kuò)，勢必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體土地成為當(dāng)前階段乃至未來一段時(shí)期土地征收的重要對(duì)象。這是城市建設(shè)的必由之路，也是時(shí)代發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的必然選擇。

（二）違規(guī)征地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

土地作為城市發(fā)展的基本所在，自然是各級(jí)政府眼中的“香餑餑”。擁有土地，就意味著地方政府擁有了招商引資、興辦實(shí)業(yè)的場所，擁有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。地方財(cái)政將隨著土地征收的實(shí)行而日趨殷實(shí)。因此，地方政府往往希望通過征收土地，轉(zhuǎn)變土地用途，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步提升。違規(guī)征地現(xiàn)象也因此屢禁不絕。

（三）集體土地征收矛盾日益顯現(xiàn)

雖然集體土地征收是一件皆大歡喜的事情，既可以推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，改善農(nóng)村的生活環(huán)境，又可以改善農(nóng)民的生活品質(zhì)，然而，在實(shí)際操作中，由于農(nóng)民處于弱勢地位，其合法權(quán)益往往受到侵害。此外，一些農(nóng)民將集體土地征收視為一夜暴富的捷徑，往往對(duì)集體土地征收的補(bǔ)償不滿意，從而抵制征收工作。這些問題已然成為集體土地征收中屢見不鮮的問題。

三、集體土地征收過程中存在的主要問題

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量集體土地被征收成為國有土地，從而不可避免地出現(xiàn)了一些問題，筆者經(jīng)過梳理，總結(jié)了四個(gè)方面的問題。

（一）“公共利益”界定模糊

《憲法》盡管明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用”，然而卻沒有明確“公共利益”的內(nèi)容與范疇?！锻恋毓芾矸ā?、《物權(quán)法》等對(duì)相關(guān)概念也沒有作出明確的界定，使地方各級(jí)政府的自由裁量權(quán)不受約束。地方各級(jí)政府往往受到自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的驅(qū)動(dòng)，尋找各種理由向省級(jí)政府申報(bào)征收。

（二）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)略低

集體土地征收工作的難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)各方利益，尤其是補(bǔ)償利益。當(dāng)前征地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用主要包括三部分，即征地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，以及安置補(bǔ)助費(fèi)。按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，征地補(bǔ)償需按照“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行計(jì)算。一般情況下，土地補(bǔ)償費(fèi)為該塊土地被征收前三年平均產(chǎn)值的6-10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該塊耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍。同時(shí)，每塊被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過該土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這種計(jì)算方式不僅缺乏合理性，且補(bǔ)償費(fèi)用明顯較低。這種計(jì)算方式不僅忽略了土地種植經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)濟(jì)效益，還忽略了土地的社會(huì)效益，損害了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

（三）土地收益分配機(jī)制不合理

在我國現(xiàn)行的土地使用制度中，集體土地須由國家統(tǒng)一征收后方可進(jìn)入市場。換言之，政府壟斷了土地交易的一級(jí)市場。政府征收與招拍掛的土地價(jià)格差無法分享給農(nóng)民，農(nóng)民集體土地的收益無法得到充分兌現(xiàn)。這樣的分配機(jī)制明顯缺乏合理性。首先，土地的財(cái)富價(jià)值沒有得到充分體現(xiàn)。農(nóng)民雖然不擁有土地，卻享有對(duì)土地的使用權(quán)與處分權(quán)，集體土地如被征收，農(nóng)民即失去了賴以生產(chǎn)、生活的生產(chǎn)要素，其生活勢必會(huì)受到影響。其次，農(nóng)民沒有享受到土地增值所帶來的收益。當(dāng)集體土地使用權(quán)沒有改變的情況下，農(nóng)民享有長期的土地收益處分權(quán)。集體土地被征收，產(chǎn)生了巨大的利潤，農(nóng)民由于集體土地所有權(quán)的改變而失去了原先的收益，而這部分利潤也沒有分配給農(nóng)民，這極大地?fù)p害了農(nóng)民的合理收益。

（四）土地征收程序失范

各級(jí)地方政府以國家的名義開展土地征收，意味著按照一定的規(guī)定程序開展征收工作。然而，在實(shí)際操作過程中，各級(jí)地方政府往往在程序上會(huì)出現(xiàn)失范現(xiàn)象。例如將程序前后倒置，部分地方政府會(huì)尚未發(fā)布公告即已啟動(dòng)征收工作，部分地方政府缺乏聽證環(huán)節(jié)等。這些情況的出現(xiàn)反映出土地征收程序的失范以及對(duì)被征收土地農(nóng)民權(quán)益的輕視。

四、完善集體土地征收的相關(guān)對(duì)策

筆者經(jīng)過對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收問題的研究，在總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)后，圍繞梳理的問題，提出以下兩個(gè)方面的解決對(duì)策。

（一）完善集體土地征收制度

1．改革土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體所有，集體中的每位成員平等享有所有權(quán)。然而，這種模糊的所有權(quán)往往使農(nóng)民無法真正享有這項(xiàng)權(quán)利。一般情況下，在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由村委會(huì)行使，而村委會(huì)容易受到地方政府的影響。因此，在當(dāng)前的政治體制下，農(nóng)村集體土地的實(shí)際規(guī)劃安排由地方政府決定，農(nóng)民往往無法左右對(duì)自己實(shí)際擁有處分權(quán)的集體土地的處分。因此，改革土地產(chǎn)權(quán)、建立統(tǒng)一的土地市場迫在眉睫。當(dāng)前，國內(nèi)多地已開始農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模式的探索，廣東中山的土地股份合作制是其中的典型：將土地均分給擁有集體土地的農(nóng)民，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)折算成股份，農(nóng)民按份額享受土地的權(quán)益。這種方式可以有效解決集體土地的補(bǔ)償問題，從而保障被征收土地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

2．制定專門的土地征收法規(guī)制度。法律是社會(huì)穩(wěn)定的制度保障。集體土地征收作為一項(xiàng)社會(huì)關(guān)注度高、關(guān)乎人民群眾切身利益的重要工作，必須做到有法可依。然而，當(dāng)前無論是《憲法》，還是《物權(quán)法》，或者是《土地管理法》，都沒有對(duì)土地征收作出明確的規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容較為模糊，操作性較弱。當(dāng)前，在房屋征收方面，國家出臺(tái)了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但集體土地征收方面的法律，卻始終是空白。沒有具體、明確的法律保障，集體土地征收工作無法做到有法可依、有法必依，無法切實(shí)保護(hù)被征收土地農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，應(yīng)加快相關(guān)立法工作，使集體土地征收做到有法可依，有法必依。

（二）完善相應(yīng)的補(bǔ)償安置體系

補(bǔ)償安置問題是被征收農(nóng)民最為關(guān)心的問題，也是矛盾爆發(fā)最為集中的問題。完善相應(yīng)的補(bǔ)償安置體系可以有效解決矛盾沖突，保障土地征收工作順利開展。

1.制定科學(xué)、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平息息相關(guān)。首先，應(yīng)考慮引入市場機(jī)制，以市場價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂的主要參考。其次，要充分考慮土地的長遠(yuǎn)收益，要將農(nóng)民未來生產(chǎn)、生活的利益充分納入考量范圍。其三，要盡可能完善相應(yīng)補(bǔ)償內(nèi)容，做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。

2．建立多元的補(bǔ)償安置機(jī)制?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置主要以房屋安置與貨幣補(bǔ)償為主。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，如此簡單的補(bǔ)償方式無法滿足被征收土地農(nóng)民的需要，應(yīng)進(jìn)一步加以完善。首先，可以在既定規(guī)劃的基礎(chǔ)上保留部分土地給被征收土地農(nóng)民作為未來發(fā)展的啟動(dòng)基礎(chǔ)。其次，可以提供保障房或工作崗位等作為被征收土地農(nóng)民生產(chǎn)、生活的依托。其三，可參照廣東等省份的探索經(jīng)驗(yàn)，給予一定的債券或股份保障，以滿足被征收土地農(nóng)民的生活需要。

當(dāng)前，雖然在集體土地征收過程中出現(xiàn)了許多問題，但隨著法律制度的不斷健全完善、地方政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，相信集體土地征收問題會(huì)在制度的框架下逐漸得到解決，農(nóng)村的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也將因此進(jìn)一步加快。