關于加強城市與建筑風貌管理的分析與探索

文/卞文志

一、引言

近日，國家住建部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《進一步加強城市與建筑風貌管理的通知》(下稱《通知》)指出，嚴格限制各地盲目規(guī)劃建設超高層“摩天樓”，一般不得新建500米以上建筑，各地因特殊情況確需建設的，應進行消防、抗震、節(jié)能等專項論證和嚴格審查，審查通過的還需上報住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委復核，未通過論證、審查或復核的不得建設?！锻ㄖ愤€指出，城市與建筑風貌是城市外在形象和內質精神的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)城市文化素質。為貫徹落實“適用、經濟、綠色、美觀”的新時期建筑方針，治理“貪大、媚洋、求怪”等建筑亂象，要進一步加強城市與建筑風貌管理，堅定文化自信，延續(xù)城市文脈，體現(xiàn)城市精神，展現(xiàn)時代風貌，彰顯中國特色。

二、加強城市與建筑風貌管理必須把握有關重點

國家住建部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《通知》明確了城市與建筑風貌管理的主要重點，各地在實施中必須認真貫徹：一是超大體量公共建筑。各地要把市級體育場館、展覽館、博物館、大劇院等超大體量公共建筑作為城市重大建筑項目進行管理，嚴禁抄襲、模仿。直轄市、計劃單列市、省會城市的超大體量公共建筑設計方案，經審定后報住房和城鄉(xiāng)建設部備案，如確有必要，住房和城鄉(xiāng)建設部會同有關部門組織復核。其他城市超大體量公共建筑設計方案，經審定后報省級住房和城鄉(xiāng)建設部門備案。二是超高層地標建筑。嚴格限制各地規(guī)劃建設超高層“摩天樓”，一般不得新建500米以上建筑，各地因特殊情況確需建設的，應進行消防、抗震、節(jié)能等專項論證和嚴格審查，審查通過的還需上報住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委復核，未通過論證、審查或復核的不得建設。要按照《建筑設計防火規(guī)范》，嚴格限制新建250米以上建筑，確需建設的，由省級住房和城鄉(xiāng)建設部門會同有關部門結合消防等進行建筑方案審查，并報住房和城鄉(xiāng)建設部備案。各地新建100米以上建筑應充分論證、集中布局，嚴格執(zhí)行超限高層建筑工程抗震設防審批制度，與城市規(guī)模、空間尺度相適宜，與消防救援能力相匹配。中小城市要嚴格控制新建超高層建筑，縣城住宅要以多層為主。三是重點地段建筑。各地應加強自然生態(tài)、歷史人文、景觀敏感等重點地段城市與建筑風貌管理，健全法規(guī)制度，加強歷史文化遺存、景觀風貌保護，嚴格管控新建建筑，不拆除歷史建筑,不拆除傳統(tǒng)民居,不破壞地形地貌,不砍老樹。對影響重點地段風貌的建筑設計方案，報省級住房和城鄉(xiāng)建設部門備案；國家級各類保護區(qū)及影響區(qū)域內、對景觀和風貌產生重大影響的建筑設計方案，報住房和城鄉(xiāng)建設部備案，如確有必要，住房和城鄉(xiāng)建設部會同有關部門組織復核。

對于以上《通知》精神，兩部委要求，各地應積極加強責任落實和宣傳引導，各級住房和城鄉(xiāng)建設部門應會同有關部門加強對城市與建筑風貌管理工作的指導。省級住房和城鄉(xiāng)建設部門要加快完善城市與建筑風貌管理相關制度和管理，各城市規(guī)劃建設管理主管部門要加強城市與建筑風貌管理。發(fā)展改革部門要加強和完善固定資產投資項目管理，嚴把技術經濟關，強化造價控制。

在今后的監(jiān)督實施上，住房和城鄉(xiāng)建設部將會同有關部門對城市與建筑風貌管理情況進行監(jiān)督，對于建筑設計方案突破底線、風貌管理工作不力、建設面子工程和形象工程、造成惡劣社會影響負有責任的領導干部，將會按照干部管理權限向相關黨組織或者機關、單位提出開展問責的建議。各地要采取多種形式宣傳普及城市與建筑文化相關知識，提升全社會的文化自信與建筑審美能力。引導建設單位增強文化自覺，發(fā)揮建筑師的聰明才智，設計建造符合文化傳承、功能優(yōu)先、融合環(huán)境、環(huán)保節(jié)能等要求的建筑產品，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

三、城市特色風貌內涵及規(guī)劃建設路徑

在進一步完善城市與建筑風貌管理制度方面，國家住建部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《通知》要求：一是完善城市設計與建筑設計相關規(guī)范和管理制度。完善城市、街區(qū)、建筑等相關設計規(guī)范和管理制度，加強對重點地段、重要類型建筑風貌管控。強化城市設計對建筑的指導約束，建筑方案設計必須在形體、色彩、體量、高度和空間環(huán)境等方面符合城市設計要求。全面開展城市體檢，及時整治包括奇奇怪怪建筑在內的各類“城市病”。2020年，住房和城鄉(xiāng)建設部將開展《城市設計管理辦法》落實情況的調研評估。二是嚴把建筑設計方案審查關。各地要建立健全建筑設計方案比選論證和公開公示制度，把是否符合“適用、經濟、綠色、美觀”建筑方針作為建筑設計方案審查的重要內容，防止破壞城市風貌。對于不符合城市定位、規(guī)劃、設計要求的，或專家意見分歧較大、公示爭議較大的，不得批準建筑設計方案，不得核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。大型公共建筑設計方案要按照重大建筑項目管理程序進行審議和審批。三是加強正面引導和市場監(jiān)管。加大優(yōu)秀建筑設計正面引導力度，引導建筑師樹立正確的設計理念，注重建筑使用功能以及節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材和環(huán)保要求，防止片面追求建筑外觀形象。表彰為建筑設計傳承創(chuàng)新作出突出貢獻、取得突出成績的設計單位和優(yōu)秀建筑師。組織開展建筑評論，促進建筑設計理念交融和升華，推進優(yōu)秀傳統(tǒng)建筑文化傳承與發(fā)揚。各地要加強建筑設計市場規(guī)范管理，取消地區(qū)保護政策和準入限制，促進公平有序競爭。探索建立建筑設計行業(yè)誠信體系和黑名單制度，加大對建筑設計市場違法違規(guī)行為處罰力度。四是探索建立城市總建筑師制度。住房和城鄉(xiāng)建設部制定設立城市總建筑師有關規(guī)定，加強城市與建筑風貌管理。支持各地先行開展城市總建筑師試點，總結可復制可推廣經驗。城市總建筑師要對城市與建筑風貌進行指導和監(jiān)督，并對重要建設項目的設計方案擁有否決權。事實上，在此之前，中共中央、國務院發(fā)布的《關于進一步加快城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》已經明確提出“提高城市設計水平，塑造城市特色風貌”的目標任務。該意見為新時期城市特色風貌規(guī)劃建設指明了方向、提供了基本遵循，也為業(yè)界深入探索城市特色風貌的理論與實踐提出了時代命題。

事實上，城市特色風貌是城市實用功能與審美功能的統(tǒng)一。由于城市特色風貌是指一個城市富有個性的外觀風格與形象，由獨具匠心的空間功能布局、別具一格的建筑風格色彩、因地制宜的環(huán)境綠化美化等三個基本要素所構成。而三個要素之間也是有機聯(lián)系、相互映襯、相得益彰的。因此，城市空間功能布局是城市特色風貌的基礎性要素，是城市的承載能力、使用功能與結構布局的基礎性因素，同時也具有深層的審美功能。而建筑風格色彩、環(huán)境綠化美化既要滿足人們視覺和精神的審美需求，同時也是城市空間功能的存在形式和表現(xiàn)形式。本質上說，城市特色風貌是實用性、功能性、審美性和觀賞性的統(tǒng)一。

四、當前城市特色風貌規(guī)劃建設存在的狀況

近年來，國內許多城市爭相規(guī)劃建設“摩天樓”。統(tǒng)計數(shù)據顯示，截止到2018年4月，國內超過200米的“摩天樓”已達927座，其中，500米—600米的“摩天樓”有6座，超過600米的“摩天樓”有2座。在相關城市，“摩天樓”被稱為地標性建筑。對此，有人引以為傲，有人吐槽不斷。雖然“摩天樓”占地小、容量大，能為土地資源稀缺的城市“省地”，也能樹立城市新地標，讓城市更現(xiàn)代、更有“面子”，但其存在的弊端也相對較多。

一是從成本上看，其建筑成本、維護成本都相對較高。二是從消防方面看，其安全性較差，容易發(fā)生火災事故。三是從城市風貌上看，其容易破壞城市天際線，給周圍建筑造成壓迫感等。所以，如果一個城市中此類建筑數(shù)量過多、高度過高，則其弊遠大于利。從這個角度上看，國家兩部委通過上述《通知》給“摩天樓”建設戴上“緊箍咒”，嚴格要求限高與嚴批，顯得十分必要。所謂“限高”，一是一般不得新建500米以上建筑，二是嚴格限制新建250米以上建筑，三是各地新建100米以上建筑應作充分論證。

從以上要求不難看出，對不同高度的“摩天樓”，文件采取了不同的管控措施。建筑越高，管控越嚴。然而，文件沒有完全禁止新建，各地因特殊情況確需建設的，需經過專項論證、嚴格審查、國家復核。由此可見，兩部委給“摩天樓”建設戴上“緊箍咒”，既有利于消防安全，也能降低相關成本，既能維護城市風貌，也能避免其帶來的生態(tài)問題，更重要的是，能讓城市規(guī)劃與資本更加理性。城市“摩天樓”過多、過高，是某些城市規(guī)劃不科學的折射，是資本過于狂熱的表現(xiàn)。倘若沒有盲目規(guī)劃，沒有資本推波助瀾，則國內不可能出現(xiàn)如此數(shù)量的“摩天樓”。在當前有關要求的限制下，今后規(guī)劃與資本將回歸理性，各地在房地產開發(fā)時的“摩天樓熱”有望降溫。

相關資料顯示，一些國家相對較早對“摩天樓”進行了嚴格管控。例如，英國決策者認為，摩天大樓粗俗的外表影響了倫敦天空的優(yōu)雅，從而頒布“高層建筑法令”，停止了英國的摩天大樓運動。又如，德國各城市都設有高樓局，審批高樓建設項目，限制建筑高度，把握新建筑與古建筑風格的協(xié)調。《通知》的嚴格要求，有望使這種地標建筑的建設在有關規(guī)定的限制下減少爭議。

其實，在特色風貌規(guī)劃建設方面，古今中外不乏成功范例?？v觀我們國家城市發(fā)展歷史，自古就有因地制宜、注重特色的傳統(tǒng)，北京、西安、南京、麗江、紹興等古城杰作，無不彰顯出其功能與風貌兼具的特征和先人們的智慧與靈性。改革開放40年來，特別是進入21世紀以來，全國城市建設速度空前加快，城市的承載力、帶動力、輻射力和影響力發(fā)生了歷史性巨變，其中北京、上海、深圳、杭州、長沙等眾多城市特色風貌建設效果顯著。

五、城市特色風貌規(guī)劃建設實現(xiàn)路徑與措施

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視城市規(guī)劃建設管理工作，發(fā)表了一系列重要講話，為新時期城市健康發(fā)展指明了方向。早在2016年2月，中共中央、國務院就針對城市規(guī)劃建設管理專門出臺了若干意見，其中對城市特色風貌規(guī)劃建設作出全面部署，提出新的要求，標志著城市特色風貌發(fā)展與功能布局并重思想的基本形成，使中國一些大中城市所具有的民族特色和風貌在不斷發(fā)展中步入新的歷史階段。而從城市統(tǒng)籌發(fā)展的大戰(zhàn)略以及謀劃城市發(fā)展的方向看，目前，我國城鄉(xiāng)二元結構矛盾十分突出，城鄉(xiāng)差距呈擴大趨勢，延緩了農村全面小康的實現(xiàn)，制約了城市發(fā)展的進程。

因此，我國在城市規(guī)劃建設中，要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，合理謀劃城市發(fā)展的空間布局，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)的工業(yè)、交通、道路、商業(yè)、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育以及各項設施的建設。要充分考慮到農業(yè)與工業(yè)、城市與農村、城鄉(xiāng)生產要素布局的統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)互動、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化三位一體，同步發(fā)展。因此，不能一味地貪大求洋，追求房地產開發(fā)的高大上?；诖?，各地在城市開發(fā)建設中，需要正視當前城市特色風貌規(guī)劃建設管理工作存在的一些不容忽視的問題與薄弱環(huán)節(jié)，科學地做好城市特色風貌規(guī)劃，按照《通知》要求，確定規(guī)劃路徑與實施措施。

1.嚴禁城市建設處于無序自由生長狀態(tài)。近年來，由于各地在城市特色風貌規(guī)劃建設管理審批體制與標準體系、評價監(jiān)管機制方面有所空缺或剛性約束力不夠城市特色風貌規(guī)劃無依據、無標準，建設基本處于無序自由生長狀態(tài)，不少城市缺乏特色、千城一面。同時，有關城市特色風貌規(guī)劃設計機構與專業(yè)人才隊伍短缺，設計能力嚴重不足，市、縣更為突出，導致重功能布局、輕特色風貌設計屢見不鮮。不少城市脫離傳統(tǒng)、標新立異。今后，各地應加強城市特色風貌規(guī)劃建設管理理論研究，積極貫徹落實《通知》精神，使城市建設無序自由生長狀態(tài)盡快得到改變。

2.加快建立審批制度，制定標準體系。城市特色風貌規(guī)劃需要嚴格的審批制度，以從制度層面確保城市特色風貌規(guī)劃在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略引領與剛性控制的作用。在現(xiàn)有城市總體規(guī)劃審批制度的基礎上，各地應積極借鑒國內外特色城市發(fā)展模式與經驗，擴充政府職能，盡快建立與完善城市特色風貌規(guī)劃審批、評價制度。在制定相關標準體系時，要依據自然稟賦，制訂因地制宜的風格色彩、綠化水系規(guī)劃指南，為政府審批機關與規(guī)劃設計機構提供標準依據。對于我國正在建設和將要建設的許多城市而言，要秉持科學的城市風貌理念，在設計與建設具有前瞻性的現(xiàn)代化城市空間過程中，堅持歷史性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一、整體性與結構性相統(tǒng)一、共性與個性相統(tǒng)一的原則，突出建筑風格色彩與環(huán)境綠化美化建設。

3.進一步提升設計能力，加強基礎建設。做好城市特色風貌規(guī)劃設計，關系到建設什么品質風格的城市以及怎樣建設城市的重大命題。各類城市規(guī)劃設計機構要按照城市特色風貌規(guī)劃建設的新要求、新形勢，抓緊推動城市特色風貌規(guī)劃設計能力建設，轉變城市規(guī)劃設計觀念，適應城市特色風貌規(guī)劃建設的時代要求，服務和支撐城市特色風貌規(guī)劃建設的戰(zhàn)略需求。在進一步加強基礎建設方面，要建立培訓制度，依據業(yè)務職能，由省級政府統(tǒng)一負責，建立省、市、縣城市特色風貌規(guī)劃管理、審批行政機關領導干部（包括分管副市[縣]長、規(guī)劃局負責人）及設計機構負責人培訓制度，就城市特色風貌建設相關制度、標準指南等進行專項培訓，以深化對城市特色風貌的認識，提升決策把關能力。

六、結束語

總之，城市的核心是人，而不是鋼筋水泥。這要求城市規(guī)劃建設者努力達成實用與美觀的完美結合，以工匠精神打磨城市細節(jié)，最大可能地減少城市的粗鄙化，提升城市公共空間的品質。同時，還要積極開展理論研究，加快建立相關研究基地，積極開展城市特色風貌規(guī)劃設計與建設管理相關的理論與實踐問題研究，以完善城市特色風貌規(guī)劃設計理論與技術體系，為特色城市的深入發(fā)展提供基礎支撐。