未決羈押場所管理體制之域外比較與改革啟示

彭玉偉

(中國人民公安大學偵查學院，北京 100038)

我國2002年刑事司法改革引發(fā)了學界對于公安監(jiān)所管理體制改革的爭議，2009年云南晉寧看守所“躲貓貓”事件使得公安監(jiān)所管理體制改革再次成為學界關(guān)注的焦點。迄今為止，圍繞這一問題的研討及爭論一直沒有間斷。[1]相關(guān)研究主要集中在關(guān)于看守所隸屬問題的觀點評析以及方案設(shè)計上，對于域外未決羈押場所管理體制雖有所提及，但尚缺乏系統(tǒng)深入的專門研究。古語有云：他山之石，可以攻玉。比較考察域外未決羈押場所管理體制的發(fā)展演變，借鑒其合理內(nèi)核，是改革和完善我國公安監(jiān)所管理體制的理性選擇。本文基于對域外未決羈押場所管理體制的深入考察，分析其改革發(fā)展的一般規(guī)律及模式選擇，進而提出改革和完善我國公安監(jiān)所管理體制的幾點思路，希冀本文的研究對于我國公安監(jiān)所管理體制改革有所裨益。需要指出的是，這里的“域外未決羈押場所”，既包括犯罪嫌疑人被采取羈押措施后所處的正式羈押場所，也包括犯罪嫌疑人被拘留、逮捕后所處的臨時羈押場所，但本文著重進行管理體制考察的“域外未決羈押場所”，指的是與我國看守所對應(yīng)的正式羈押場所。

一、未決羈押場所管理體制之域外考察

欲知域外未決羈押場所管理體制設(shè)計的一般規(guī)律及模式選擇，必先要對其未決羈押場所管理體制進行深入考察，不僅要明晰未決羈押場所管理體制的現(xiàn)實樣態(tài)，而且要探究未決羈押場所管理體制的歷史演變。

(一)英國

在英國，未決羈押場所的設(shè)置因警察向治安法院提出控告前后的不同而存在差異，通常而言，控告前的臨時羈押場所為警察局內(nèi)設(shè)的拘留所，而控告后的正式羈押場所則為警察局之外的其他羈押場所。

從19世紀末開始，英國警察就開始利用警察局內(nèi)設(shè)的臨時羈押場所訊問犯罪嫌疑人并開展其他調(diào)查。由于臨時羈押場所隸屬偵查部門，警察訊問和調(diào)查缺乏有效監(jiān)督，侵犯犯罪嫌疑人人權(quán)的現(xiàn)象司空見慣。[2]為了防止偵查權(quán)的濫用，防止警察將犯罪嫌疑人置于一種“幫助警察進行調(diào)查”的不利境地，英國于1984年通過了《警察與刑事證據(jù)法》(The Police and Criminal Evidence Act)，明確規(guī)定偵查權(quán)與羈押權(quán)相分離，在警察機關(guān)內(nèi)部增設(shè)專門的羈押官(custody officer)和審查官(review officer)，由其負責臨時羈押事宜，也就是說，臨時羈押場所不再隸屬偵查部門。每個警區(qū)的警察局長應(yīng)當在本區(qū)內(nèi)能夠為羈押提供足夠設(shè)施的警察局中指定用于羈押被捕者的警察局，每一個指定警察局應(yīng)任命一名或多名羈押官(至少具有警佐級別)。在任何時間內(nèi)，被指定的警察局都應(yīng)當有一名羈押官值班；當羈押官不在時，任一其他警官可以代行其職責。[3]如果被逮捕的人被羈押在非指定的警察局，那么本應(yīng)由指定警察局羈押官履行的職能原則上應(yīng)當由不參加對其涉嫌罪行進行偵查的警官承擔。與此同時，英國還創(chuàng)設(shè)了獨立羈押巡視制度(The Independent Custody Visiting System)，以加強對警察執(zhí)法活動的社會監(jiān)督，改善警察的執(zhí)法形象以及被羈押者的權(quán)利保障狀況。

在英國偵查程序中，警察逮捕犯罪嫌疑人后，應(yīng)當直接將其送至警察局交予專門的羈押官，由羈押官決定是否對其進行臨時羈押。在警察提出控告之前，犯罪嫌疑人通常被羈押在警察局內(nèi)設(shè)的拘留所中，在此期間，偵查警察的訊問必須征得羈押官的同意。不同于偵查警察負責具體的偵查活動，羈押官的職責是確保被逮捕者在警察局拘留所期間的適當待遇。羈押官有權(quán)監(jiān)督偵查警察在羈押問題上的違法行為，有權(quán)對被羈押者的犯罪證據(jù)進行審查。如果羈押官與另一更資深的偵查警官在關(guān)于如何對待被羈押者的問題上存有分歧，這種沖突必須上報給警長以上級別的警官，否則羈押官在此類問題上總是享有決定權(quán)。[4]與羈押官不同，審查官通常是由級別在督察以上且沒有直接參與該案偵查的警官擔任，其職責是對羈押的合法性進行持續(xù)的審查，直到警察對犯罪嫌疑人提出控告之時。需要指出的是，雖然羈押官和審查官也屬于警察序列，但他們并不受當?shù)鼐鞕C構(gòu)的直接控制，而是直接由內(nèi)政部管轄，因而具有很強的獨立性。[5]并且，羈押官和審查官的警銜通常要高于偵查警察，兩者在著裝上也有所區(qū)別。這在很大程度上保證了臨時羈押場所的中立性，實現(xiàn)了偵查權(quán)和羈押權(quán)的內(nèi)部分離。

當羈押官決定向治安法院提出控告之后，羈押場所將不再是警察局拘留所，而是地方監(jiān)獄。地方監(jiān)獄是英國主要羈押未決犯的監(jiān)獄。之所以稱為“地方監(jiān)獄”，是因為這些監(jiān)獄一般建在城鎮(zhèn)或者城市中，而且主要由地方政府管理，即由英國的郡政府管理。在英國，監(jiān)獄分為訓練監(jiān)獄和地方監(jiān)獄。訓練監(jiān)獄是羈押普通的已決犯的監(jiān)獄，地方監(jiān)獄則主要是羈押未決犯的監(jiān)獄。地方監(jiān)獄除主要羈押未決犯外，還羈押已決的短刑犯以及已經(jīng)法庭判決、等待被移送到刑罰機構(gòu)執(zhí)行刑罰的長刑犯。[6]如果犯罪人數(shù)增多，地方監(jiān)獄有時也羈押部分中刑期罪犯。地方監(jiān)獄的主要任務(wù)是直接為基層法院服務(wù)，即接受法院送來的已決犯，或把未決犯送至法院接受審判，并根據(jù)判決對罪犯加以分類，分別送到適當?shù)谋O(jiān)獄。需要指出的是，羈押官決定向治安法院提出控告之后的羈押場所因被告人的年齡而有所不同。具體地說，如果被告人年滿21歲，羈押場所是監(jiān)獄；如果被告人年齡在17—20歲之間，羈押場所為拘留中心或者監(jiān)獄；如果被告人不滿17歲，羈押場所為看護中心，例外情況下也可以羈押在拘留中心或監(jiān)獄。這些監(jiān)獄、拘留中心、看護中心都不由警察機構(gòu)、皇家檢察署控制，而由專門的司法行政機構(gòu)加以管理。[7]

在英國，內(nèi)政部(Home Office，HO)曾是管理監(jiān)獄的中央行政機構(gòu)。英國國會分別于1952年和1964年通過了《監(jiān)獄法》和《監(jiān)獄條例》，授予內(nèi)政大臣對監(jiān)獄和其他刑罰執(zhí)行機構(gòu)的管理權(quán)，具體職權(quán)包括對監(jiān)獄實行監(jiān)督、與監(jiān)獄簽訂契約、任命監(jiān)獄官吏、招收監(jiān)獄管理人員以及制定監(jiān)獄規(guī)則。內(nèi)政部專設(shè)皇家監(jiān)獄管理局，對全國的監(jiān)獄進行全面的管理(1)需要指出的是，由于司法體制的問題，英國內(nèi)政部皇家監(jiān)獄管理局負責管理英格蘭和威爾士的監(jiān)獄事務(wù)，蘇格蘭和北愛爾蘭各自設(shè)置監(jiān)獄管理局，分別負責管理蘇格蘭和北愛爾蘭的監(jiān)獄事務(wù)。英國內(nèi)政部皇家監(jiān)獄管理局與蘇格蘭、北愛爾蘭的監(jiān)獄管理局之間沒有隸屬關(guān)系。，下設(shè)管理部、高度戒備監(jiān)獄部、人事部、財務(wù)部、監(jiān)獄衛(wèi)生部5個職能部門。[8]2007年5月9日，英國司法部成立，管理監(jiān)獄事務(wù)的皇家監(jiān)獄管理局轉(zhuǎn)隸司法部，其與負責警察事務(wù)的內(nèi)政部警政司是相互獨立的。(2)需要指出的是，英國的警察系統(tǒng)在層級上主要由中央警務(wù)管理機關(guān)、地方警察機關(guān)(包括地方警務(wù)當局和地方警察局)和專門警察機構(gòu)組成。然而，在具體管理體制上，不同地區(qū)有所區(qū)別。英格蘭和威爾士的警察管理受內(nèi)政部、地方警務(wù)當局和警察局長三重制約，形成了一種“三角”(而非簡單的自上而下的“三級”)體制；蘇格蘭和北愛爾蘭的警務(wù)自治性則更高，主要由地方政府領(lǐng)導，內(nèi)政部的制約更弱。

(二)美國

在美國，警察對犯罪嫌疑人的羈押通常始于逮捕。如果警長認為有合理根據(jù)足以起訴的，則將其羈押在警察局的拘留所或臨時拘留所中。無論是有證逮捕，還是無證逮捕，警察執(zhí)行逮捕后，都必須將被逮捕人無不必要延誤地帶至聯(lián)邦治安法官處，由其決定羈押、釋放或保釋。如果需要對被逮捕人繼續(xù)羈押，通常情況下由看守所執(zhí)行。需要指出的是，“對于未成年的犯罪嫌疑人，逮捕之后、法官初次見面之前，由警察局青少年部(Police Juvenile Office)實行關(guān)押；在候?qū)徠陂g，由青少年拘留機構(gòu)(Juvenile Detention Facility)實行關(guān)押”[9]。

看守所是美國主要用來羈押未決犯的矯正機構(gòu)，通常也稱未決犯監(jiān)獄。由于美國是聯(lián)邦制國家，加上受監(jiān)獄改良運動和行刑教育主義理念的影響，美國監(jiān)獄的類型較為復雜。依照美國監(jiān)獄法律的規(guī)定，監(jiān)獄類型包括監(jiān)獄、感化院、刑罰場所、教養(yǎng)所、看守所、拘留中心等。美國監(jiān)獄組織體系由聯(lián)邦監(jiān)獄、州監(jiān)獄、地區(qū)監(jiān)獄和軍事監(jiān)獄四個部分組成。其中，聯(lián)邦監(jiān)獄羈押觸犯聯(lián)邦法律的犯人，其職責主要包括審前犯人羈押，治療有嚴重或長期醫(yī)療問題的犯人，遏制有極端危險、暴力或脫逃傾向的犯人。聯(lián)邦監(jiān)獄有很多類型，如住所再入管理辦公室(Residential Reentry Management Office，RRM)、私營矯正機構(gòu)(Private Correctional Institution，CI)、私營拘留中心(Private Detention Center，DC)、聯(lián)邦矯正綜合體(Federal Correctional Complex，F(xiàn)CC)、聯(lián)邦矯正機構(gòu)(Federal Correctional Institution，F(xiàn)CI)、聯(lián)邦拘留中心(Federal Detention Center，F(xiàn)DC)、聯(lián)邦監(jiān)獄營(Federal Prison Camp，F(xiàn)PC)、聯(lián)邦醫(yī)療中心(Federal Medical Center，F(xiàn)MC)、聯(lián)邦移送中心(Federal Transfer Center，F(xiàn)TC)、大城市矯正中心(Metropolitan Correctional Center，MCC)、聯(lián)邦犯人醫(yī)療中心(Medical Center for Federal Prisoners，MCFP)、大城市拘留中心(Metropolitan Detention Center，MDC)、美國監(jiān)獄(U.S. Penitentiary，USP)。需要指出的是，并不是所有的聯(lián)邦犯人都羈押在行政性矯正設(shè)施(Administrative Facility)(3)這里所指的“行政性矯正設(shè)施”包括大城市矯正中心(MCC)、大城市拘留中心(MDC)、聯(lián)邦拘留中心(FDC)、聯(lián)邦醫(yī)療中心(FMC)、聯(lián)邦移送中心(FTC)、聯(lián)邦犯人醫(yī)療中心(MCFP)、美國監(jiān)獄(USP)。，也可能羈押在私營矯正設(shè)施或其他類型的矯正設(shè)施。在管理體制上，聯(lián)邦監(jiān)獄由美國司法部下設(shè)的聯(lián)邦監(jiān)獄局(Federal Bureau of Prisons，BOP)管理。在聯(lián)邦監(jiān)獄局下，設(shè)有行政管理處，矯正計劃處，工業(yè)、教育和職業(yè)訓練處，醫(yī)療服務(wù)處等部門。州監(jiān)獄包括成年監(jiān)、少年監(jiān)、地區(qū)看守所(有的州也管理地區(qū)看守所)等各類監(jiān)獄，主要關(guān)押被判處1年以上監(jiān)禁刑的重罪犯。各州政府通常設(shè)有矯正局，負責該州轄區(qū)內(nèi)除聯(lián)邦監(jiān)獄外的其他監(jiān)獄的管理。地區(qū)監(jiān)獄主要包括拘留所、教養(yǎng)所和看守所三種類型。其中，拘留所、臨時拘留所隸屬市政廳或警察局管理，負責羈押接受刑事調(diào)查、初審期間的犯罪嫌疑人；教養(yǎng)所由市政會、縣司法行政長官或市、縣專門機構(gòu)管理，羈押短期監(jiān)禁的罪犯；看守所隸屬市、縣司法行政部門或警察部門管理，羈押候?qū)彽奈礇Q犯和被判處1年以下監(jiān)禁刑的輕罪犯。

在美國，看守所等未決犯監(jiān)獄往往由地方政府的有關(guān)部門管理，這種管理體制在實踐運行中存在種種弊端，如經(jīng)費不足、設(shè)施陳舊、人員素質(zhì)低下、政策不統(tǒng)一、管理不規(guī)范等。雖然美國聯(lián)邦政府注意到地方看守所存在嚴重的問題，已經(jīng)建立由聯(lián)邦司法部監(jiān)獄局直接管理的未決犯監(jiān)獄系統(tǒng)，如大城市矯正中心(4)大城市矯正中心(MCC)羈押法庭訴訟之前或訴訟期間的未決犯以及短刑犯，如芝加哥大城市矯正中心(Chicago MCC)、紐約大城市矯正中心(New York City MCC)、圣地亞哥大城市矯正中心(San Diego MCC)。、大城市拘留中心(5)大城市拘留中心(MDC)羈押尚未被提審、被拒絕保釋或正在等待審判的犯人，如布魯克林大城市拘留中心(Brooklyn MDC)、瓜伊納沃大城市拘留中心(Guaynabo MDC)、洛杉磯大城市拘留中心(Los Angeles MDC)。、聯(lián)邦拘留中心(6)聯(lián)邦拘留中心(FDC)羈押法庭訴訟之前或訴訟期間的未決犯以及短刑犯，如檀香山聯(lián)邦拘留中心(Honolulu FDC)、休斯頓聯(lián)邦拘留中心(Houston FDC)、邁阿密聯(lián)邦拘留中心(Miami FDC)、費城聯(lián)邦拘留中心(Philadelphia FDC)、西塔科聯(lián)邦拘留中心(SeaTac FDC)。，但目前大部分看守所等未決犯監(jiān)獄仍然由地方政府管理，只有少數(shù)幾個州(如阿拉斯加、康涅狄格、特拉華、夏威夷、羅得島、佛蒙特)的看守所，由州政府直接管理。

需要指出的是，看守所私營化的現(xiàn)象在美國比較突出。(7)早在19世紀，監(jiān)獄私營化或者私營監(jiān)獄現(xiàn)象在一些西方國家就已出現(xiàn)。自20世紀80年代初期以來，監(jiān)獄私營化或者私營監(jiān)獄出現(xiàn)復蘇的趨勢，美國、英國、法國、德國等西方國家重新開始重視發(fā)展私營監(jiān)獄或者監(jiān)獄私營化。參見吳宗憲.論西方國家的監(jiān)獄私營化及其借鑒[A].陳興良.刑事法評論(第14卷)[C].北京:中國政法大學出版社,2004.364-368.所謂看守所私營化，是指私營公司參與看守所的建設(shè)、管理和為看守所提供服務(wù)的現(xiàn)象與趨勢，總體分為部分私營化和完全私營化兩種情況。美國看守所的私營化是從20世紀80年代開始的，由于羈押人口數(shù)量的大幅增加以及監(jiān)禁費用的快速上升，許多看守所與私營公司簽訂合同，由私營公司提供醫(yī)療、精神保健、飲食服務(wù)、社區(qū)矯正計劃、勞動計劃、看守所建設(shè)等服務(wù)，有些看守所甚至完全由私營公司經(jīng)營和管理。不過，在看守所私營化問題上，美國國內(nèi)仍然存在較大的爭議。(8)例如，美國的縣司法行政長官(Sheriff)們對看守所私營化的態(tài)度不一。贊成的理由主要包括：緩解看守所過度擁擠狀況；節(jié)省納稅人的錢；減輕縣的責任；振興當?shù)亟?jīng)濟，因為可以增加新的工作機會；可以給犯人提供更好的監(jiān)管；進行更好的分類和評價；可以更好地改造犯人。反對的理由主要包括：私營公司不應(yīng)當控制犯人，私營機構(gòu)對于縣來說太昂貴了，私營機構(gòu)不能減輕縣的責任，犯人會受到虐待，私營化會有安全方面的危險，政府部門更有效果和效率，私營公司僅僅對賺錢感興趣，私營公司存在破產(chǎn)的危險。參見吳宗憲.論西方國家的監(jiān)獄私營化及其借鑒[A].陳興良.刑事法評論(第14卷)[C].北京:中國政法大學出版社,2004.375-376.

(三)德國

在德國，司法警察執(zhí)行逮捕之后，應(yīng)當毫不遲延地將被逮捕人向負責管轄的法院解交，法官應(yīng)當毫不遲延地進行訊問，訊問時須告知犯罪嫌疑人有關(guān)的訴訟權(quán)利，給予其提出辯解的機會，并且就是否繼續(xù)羈押問題作出決定。[10]根據(jù)《德國刑事訴訟法》第112條的規(guī)定：“具有行為的重大嫌疑，且構(gòu)成逮捕理由的，對該犯罪嫌疑人允許命令待審羈押；如果與案件的重大程度以及預期判處的刑罰、矯正及保安處分不合比例的，則不允許命令待審羈押。”[11]需要注意的是，德國法中，對那些具備法定羈押理由的犯罪嫌疑人，經(jīng)檢察官申請，法官可以不經(jīng)過逮捕程序而直接簽發(fā)書面的羈押命令。當然，在法定特殊情況下，如果法官無法與檢察官及時進行聯(lián)系，并且延遲簽發(fā)就會造成危險的，法官也可以依職權(quán)主動簽發(fā)。[12]

在德國，被指控人待審羈押的主要場所是監(jiān)獄，其中，被指控人是青少年(14—21歲)的，則羈押在專門的青少年犯監(jiān)獄，此外，也可能是精神病院、戒癮所(9)根據(jù)《德國刑事訴訟法》第119條第1款以及第126條的規(guī)定，未決的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當移送監(jiān)獄進行關(guān)押，但是不允許將未決犯與已決犯關(guān)押在同一房間；有重大理由可以預計某人是在無責任能力或者減輕責任能力的狀態(tài)下實施了犯罪行為，并且可能安置于精神病院、戒癮所時，在為了公共安全有此必要的條件下，法院可以用安置令將其暫時移送于精神病院、戒癮所。。德國監(jiān)獄的管理體制有其歷史發(fā)展演變的過程。從16世紀起，德國開始設(shè)置懲治場，收容罪犯和游民。19世紀初期，德國司法部與內(nèi)務(wù)部對監(jiān)獄管轄問題發(fā)生爭議。1821年，德國決定將未決監(jiān)歸屬司法部管轄，已決監(jiān)歸屬內(nèi)務(wù)部管轄。1849年，德國設(shè)中央監(jiān)與地方監(jiān)，并明文規(guī)定分屬內(nèi)務(wù)部和司法部管轄。1880年，德國監(jiān)獄全部歸屬司法部管轄，至此獄制才得以統(tǒng)一。[13]目前，德國的刑罰執(zhí)行是各州內(nèi)部事務(wù)，聯(lián)邦司法部沒有刑罰執(zhí)行的管理機構(gòu)，也沒有自己的監(jiān)獄，各州司法部的職能包括管理監(jiān)獄，治安拘留、待審拘留、驅(qū)逐拘留均在監(jiān)獄執(zhí)行。從職責分工上看，德國的監(jiān)獄本身并沒有偵查一般犯罪的職權(quán)和職責，其主要職責便是監(jiān)管犯罪嫌疑人，保障犯罪嫌疑人的人身安全，防止犯罪嫌疑人逃跑、自殺等。[14]由于德國的監(jiān)獄隸屬司法部，而警察機構(gòu)隸屬內(nèi)務(wù)部，羈押權(quán)和偵查權(quán)分別由互不隸屬的機構(gòu)行使，二者之間實現(xiàn)了相互制約。

(四)法國

法國的審前羈押又稱臨時羈押，是法官依法律規(guī)定及具體案情，在終局性判決作出前對被推定無罪之人實行監(jiān)禁的一項強制措施。法國的臨時羈押制度以1670年《刑事法令》為雛形，經(jīng)由1808年《重罪法典》初步確立，現(xiàn)已歷經(jīng)二十多次立法改革。[15]

在法國，司法警察在進行初步調(diào)查時享有拘留權(quán)，如果需要進一步羈押的，則通常由共和國檢察官提出適用臨時羈押的申請，由專門的法官決定是否予以臨時羈押。對于共和國檢察官提出的臨時羈押請求，如果預審法官同意，則應(yīng)作出裁定將案件移送自由與羈押法官作初步審查。經(jīng)初步審查后，自由與羈押法官認為無羈押必要的，可裁定適用司法管制；如果認為有羈押必要，則應(yīng)組織對席聽審，聽取控辯雙方的意見和陳述，依案件具體情況作出釋放、附條件釋放或羈押三種裁決，若裁定適用臨時羈押的，還須簽發(fā)拘押令，以使監(jiān)獄長接受被羈押者。[16]

地方押候監(jiān)獄(Local Remand Prison)是法國主要羈押未決犯的監(jiān)獄，也稱地方監(jiān)獄、看守所?！斗▏淌略V訟法典》第714條規(guī)定：“被先行羈押的受審查人、輕罪被告人、重罪被告人在看守所內(nèi)實行羈押。每一大審法院、每一上訴法院、每一重罪法庭均設(shè)置一處看守所，但法令具體指定的法院除外；對于后一種情況，由法令決定這些法院用于羈押各自管轄的輕罪被告人、上訴人或重罪被告人的一處或多處看守所?！盵17]從監(jiān)獄類型上看，法國的監(jiān)獄分為中央監(jiān)獄、地方監(jiān)獄、女犯監(jiān)獄和特別矯治機構(gòu)。法國的看守所遍布全國各地，其規(guī)模和組織形式多種多樣。看守所除羈押未決犯外，也羈押刑期在1年以下的已決犯。

在監(jiān)獄管理體制上，自1911年起，法國監(jiān)獄部門便由內(nèi)政部劃歸了司法部管轄。法國內(nèi)政部是法國警察機構(gòu)的領(lǐng)導機關(guān)，內(nèi)政部下屬的國家警察總署是警察的直接領(lǐng)導機關(guān)。[18]盡管法國的監(jiān)獄從1911年起就隸屬司法部，但是直到第二次世界大戰(zhàn)前幾年，監(jiān)獄仍然根據(jù)舊法由內(nèi)政部的監(jiān)獄管理局負責管理。1945年以后，司法部才實際上控制了監(jiān)獄管理權(quán)。[19]法國司法部下設(shè)部長辦公廳、司法事務(wù)司、刑事與特赦司、民事與司法司、監(jiān)獄管理局、總務(wù)與裝備司、監(jiān)督教育司等機構(gòu)。其中，監(jiān)獄管理局負責全國監(jiān)獄的行政管理工作。法國分9個大區(qū)，設(shè)監(jiān)獄管理分局，是司法部監(jiān)獄管理局的派出機構(gòu)。各個監(jiān)獄的監(jiān)獄長由監(jiān)獄管理局任命，監(jiān)獄所有經(jīng)費實行預算管理，由監(jiān)獄管理局統(tǒng)一安排。(10)已經(jīng)廢止的《法國刑事訴訟法典》第727條規(guī)定：“刑罰執(zhí)行法官、預審法官，按本法第二百二十二條規(guī)定的審查庭庭長、共和國檢察官和檢察長，應(yīng)當不定時巡視監(jiān)獄機構(gòu)。在每一個監(jiān)獄機構(gòu)都應(yīng)當設(shè)立一個監(jiān)管委員會，其組成和職能權(quán)限由法令加以確定。除此之外，該法令還應(yīng)規(guī)定某些人被允許探望被監(jiān)禁人的條件。被監(jiān)禁人可以與被告人享有同樣的與外界聯(lián)系的通訊權(quán)?！痹谠摋l廢止之前，由省(區(qū))長主持成立監(jiān)管委員會，成員有法官、律師、警察、軍官、社會救濟和慈善機構(gòu)的代表，負責向司法部呈報觀察報告，提出批評或者建議。具體而言，監(jiān)管委員會負責監(jiān)督獄內(nèi)的衛(wèi)生、安全、飲食保健工作和勞動、監(jiān)規(guī)制度，以及對犯人的思想教育工作。參見王公義.中外司法體制比較研究[M].北京:法律出版社,2013. 91-93.

(五)日本

在日本，逮捕是羈押的前置程序，逮捕后是否予以羈押，由法官決定。羈押的請求權(quán)專屬于逮捕或接收被逮捕人的檢察官，其他偵查官員沒有此項權(quán)力。受理檢察官的羈押申請后，法官應(yīng)將指控的犯罪事實告知被疑者，并聽取其陳述和辯解，對于符合羈押條件的請求，應(yīng)當迅速簽發(fā)羈押證，但是認為沒有羈押理由或者由于檢察官未能在法定期限內(nèi)請求羈押的，應(yīng)當命令立即釋放被疑者。

原則上，日本的未決羈押場所應(yīng)當是監(jiān)獄。日本的監(jiān)獄可以分為兩類：一類是羈押被疑者的拘置所，一類是羈押罪犯的刑務(wù)所。根據(jù)《日本刑事訴訟法》第64條第1款(11)《日本刑事訴訟法》第64條第1款規(guī)定：“拘傳證或羈押證應(yīng)當記載被告人的姓名及住居、罪名、公訴事實的要旨、應(yīng)帶到的場所或者應(yīng)羈押的監(jiān)獄……”據(jù)此可以得知，日本審前羈押的場所為監(jiān)獄。的規(guī)定，審前羈押的場所為監(jiān)獄，也就是由日本法務(wù)省在全國設(shè)置的專門用來羈押被疑者的拘置所。在日本，法務(wù)省是最高司法行政管理機構(gòu)，管理政府的法律事務(wù)。法務(wù)省的前身是司法省。1873年11月，內(nèi)務(wù)省從大藏省分離出來，監(jiān)獄事務(wù)也由司法省移交內(nèi)務(wù)省經(jīng)管。1874年11月，除司法省管轄范圍內(nèi)的各法院監(jiān)倉外，日本全國的未決犯和已決犯皆由內(nèi)務(wù)省統(tǒng)一管理。1876年2月，法院監(jiān)倉也交由內(nèi)務(wù)省管理，至此，一切監(jiān)獄皆由內(nèi)務(wù)省管理。1900年4月，日本修改司法省官制，將監(jiān)獄局設(shè)置于司法省。從此以后，內(nèi)務(wù)省主管的監(jiān)獄事務(wù)全部移交司法省。[20]目前法務(wù)省下設(shè)矯正局，負責管理日本的監(jiān)獄系統(tǒng)。矯正局下設(shè)教育課、醫(yī)療分類課、作業(yè)課、保安課、總務(wù)課等機構(gòu)，對拘置所、刑務(wù)所、少年刑務(wù)所、少年院、少年鑒別所、婦女輔導院等進行管理、指導和監(jiān)督。[21]這種拘置所由法務(wù)省設(shè)置和管理，而日本主管全國警察業(yè)務(wù)的最高機構(gòu)是國家公安委員會以及警察廳(12)日本內(nèi)閣總理大臣領(lǐng)導下的國家公安委員會是警察組織的最高管理機構(gòu)。日本警察組織機構(gòu)共分為五個層級，分別是國家警察廳、大區(qū)警察局、都道府縣警察本部、警察署、交番和駐在所。國家警察廳是全國警察行政的領(lǐng)導機構(gòu)，下設(shè)長官官房、生活安全、刑事、交通、警備、情報通信6個局以及皇宮警察本部、警察科學研究所、警察大學3個附屬機關(guān)，其主要職責是規(guī)劃全國警察制度，負責與國家安全相關(guān)的警察運營，管理警察的教育培訓，負責警界信息通訊、證據(jù)鑒別，以及協(xié)調(diào)警察行政的相關(guān)事宜；在地方設(shè)有9個大區(qū)警察局(派出機構(gòu))，代表警察廳長官對都道府縣的警察機構(gòu)進行指揮監(jiān)督，都道府縣設(shè)有警察本部(東京都稱警視廳)，警察本部下設(shè)警察署，警察署下設(shè)交番和駐在所。參見張荊.日本社會治安管理機制與犯罪防控體系的研究與思考[J].北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版),2015,(3):68-69.，這有助于保證偵查和羈押的分離。

然而，1908年日本制定《監(jiān)獄法》時，允許在特殊情況下使用警察署留置場(或稱拘留所)以代替法務(wù)省拘置所，即該法第1條第3款規(guī)定的“警察署附設(shè)的關(guān)押場，可代替監(jiān)獄”。這被稱為“代用監(jiān)獄制度”。該制度在運用中卻將本應(yīng)在例外情況下才能使用的警察留置場作為通常情況下羈押被疑者的場所。由于警察身兼?zhèn)刹榧傲b押職權(quán)，在長時間內(nèi)控制著被疑者的人身自由，這就很容易誘發(fā)刑訊逼供等非法取供問題。對此，日本法學界和實務(wù)界一直存在著爭論。日本律師聯(lián)合會于20世紀70年代就將廢除代用監(jiān)獄作為立法問題提了出來，要求“迅速地在規(guī)定年限內(nèi)徹底廢除代用監(jiān)獄”。1976年3月，日本法務(wù)大臣表示需要修改《監(jiān)獄法》，并逐步減少警察留置場的使用。[22]1980年4月，日本政府要求警察機構(gòu)將偵查部門與羈押部門分開，羈押業(yè)務(wù)由刑事課移交至警察署總務(wù)課管轄，以此避免代用監(jiān)獄制度的弊端。日本警察機構(gòu)于當年進行了一次改革，將偵查部門與羈押部門在組織上加以分離，同時從保護被疑者的角度對留置場的設(shè)置和建筑結(jié)構(gòu)進行了改造。1982年，日本國會曾數(shù)次將《刑事設(shè)施法案》和《羈押設(shè)施法案》提上立法議事日程，這些法案主張正式將代用監(jiān)獄作為羈押被疑者的合法場所。日本法學界的主流觀點認為，應(yīng)當盡量避免使用代用監(jiān)獄，將來應(yīng)當增設(shè)隸屬于法務(wù)省的拘置所，以逐步廢止代用監(jiān)獄。[23]2006年2月2日，專家會議就被疑者的處遇問題提出議案，“代用刑事設(shè)施制度存續(xù)的前提必須是解決以前存在的各種問題，按國際的要求和標準改善被疑者的處遇，適當?shù)貓?zhí)行搜查以保障被疑者的人權(quán)”。于是，根據(jù)專家會議的提案，制定了包含留置設(shè)施及海上保安留置設(shè)施的《未決羈押法》，該法與《受刑者處遇法》進行整合，于2006年6月8日重新公布了《刑事收容設(shè)施及被收容者處遇法》(2007年6月1日施行)，并廢止了施行98年的《監(jiān)獄法》。[24]

根據(jù)《刑事收容設(shè)施及被收容者處遇法》第15條的規(guī)定，留置場可以代替刑罰執(zhí)行機關(guān)作為審前羈押場所，這被稱之為“替代羈押制度”，從此警察留置場成為未決羈押場所有了明確的法律依據(jù)。將留置場作為合法的未決羈押場所首先基于的考慮是，留置場和拘置所的數(shù)量、位置、設(shè)施等的差異。日本的留置場很多，幾乎所有的警察署都內(nèi)設(shè)留置場，并且設(shè)施比較齊全，而拘置所不僅數(shù)量不足，而且設(shè)施也不夠。其次，不得不考慮的是，建設(shè)新的拘置所會受到預算的限制以及來自附近居民的反對，替代羈押制度對于保證在相當短的審前羈押期限內(nèi)完成細致的偵查是必要的和不可或缺的。此外，由于預算限制等方面的原因，將警察留置場移交法務(wù)省控制同樣是有問題的。有鑒于此，考慮到盡可能最大化地保障被疑者權(quán)利的至關(guān)重要性，《刑事收容設(shè)施及被收容者處遇法》第16條規(guī)定了偵查和羈押相分離的原則。為保證這一原則的實現(xiàn)，該法建立了內(nèi)部巡視制度、檢察監(jiān)督制度和第三方監(jiān)督制度。同時，建立了被疑者不服申訴制度等救濟機制。此外，留置場還從羈押開始時的告知程序、被疑者進入和離開的檢查等程序、作息時間、膳食供應(yīng)、帶入的個人物品、會見和通信的處理、身體檢查、個人財物存放、移送被疑者等方面采取了一些保證羈押和偵查相分離的專門措施。

根據(jù)《日本刑事訴訟法》和《刑事收容設(shè)施及被收容者處遇法》的規(guī)定，法官既可以選擇將被疑者羈押在留置場，也可以選擇將被疑者羈押在拘置所。法官在裁量合適羈押場所時，會權(quán)衡各種情況，如羈押期限內(nèi)是否能夠?qū)崿F(xiàn)偵查目的、被疑者與律師或家人會見是否便捷、羈押場所的容量和設(shè)施等，沒有原則上選擇留置場或拘置所這樣的要求。但是在許多案件中，當偵查正在進行、尚未提出指控前，法官往往會選擇留置場作為羈押場所；當提出指控后，法官會在羈押場所上做出改變，將拘置所作為羈押場所。

二、未決羈押場所管理體制之比較分析

在考察域外未決羈押場所管理體制的歷史演變與現(xiàn)實樣態(tài)的基礎(chǔ)上，有必要總結(jié)其體制設(shè)計的一般規(guī)律，識別其體制設(shè)計的不同模式，并進行利弊分析，為我國公安監(jiān)所管理體制改革提供經(jīng)驗。

(一)未決羈押場所管理體制設(shè)計的一般規(guī)律

上述比較考察表明，域外的未決羈押場所通常是拘留所、看守所，而這些未決羈押場所大都是監(jiān)獄系統(tǒng)的有機組成部分，其具體設(shè)置也會因被羈押人個體情況的不同而存在一定的差異。例如，對于成年被羈押人，通常是在拘留所、看守所等未決犯監(jiān)獄羈押；對于少年被羈押人，通常是在未決犯監(jiān)獄與成年被羈押人分開羈押或單獨羈押在專門設(shè)置的場所；(13)這也是聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》以及有關(guān)兒童權(quán)利的公約和規(guī)則的要求。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第10條規(guī)定：“……被控告的少年應(yīng)與成年人分隔開，并應(yīng)盡速予以判決……”又如，《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》(又稱《北京規(guī)則》)第13.4條規(guī)定：“審前拘留的少年應(yīng)與成年人分開看管，應(yīng)拘留在一個單獨的監(jiān)所或拘留在成年人監(jiān)所的單獨部分?！痹偃纾堵?lián)合國保護被剝奪自由少年規(guī)則》(又稱《東京規(guī)則》)第29條規(guī)定：“在各種拘留機構(gòu)內(nèi)，少年應(yīng)與成人隔離，除非他們屬于同一家庭的成員。作為確經(jīng)證明有益于所涉少年的特別管教方案內(nèi)容的一部分，可在管制情況下讓少年與經(jīng)過慎重挑選的成人在一起?！睂τ谏砘紘乐丶膊〉谋涣b押人，通常是在專門的治療場所羈押。

域外未決羈押場所管理體制設(shè)計的普遍選擇是，犯罪嫌疑人、被告人被采取羈押措施前所處的臨時羈押場所通常是由警察部門控制的，而被采取羈押措施后所處的正式羈押場所則一般由司法行政部門管轄。在上述域外國家和地區(qū)中，逮捕和羈押通常是分離的，逮捕只是以強制方式促使犯罪嫌疑人到案的一種措施，雖然犯罪嫌疑人會被臨時羈押在警察機關(guān)控制的拘留所或臨時拘留所內(nèi)，但是一般只會帶來較短時間的人身監(jiān)禁，是否正式羈押由法官進行司法審查。而在法官作出羈押裁決之后，犯罪嫌疑人或被告人通常被羈押在司法行政機關(guān)管理的看守所或者其他不由警察或者檢察官控制的監(jiān)禁場所里。換言之，與逮捕和羈押的分離相適應(yīng)，域外偵查機關(guān)采取的臨時羈押和法院決定的正式羈押分別在不同的場所執(zhí)行，通過如此制度設(shè)計實現(xiàn)了偵查機關(guān)和羈押場所的分離。域外之所以實行偵查機關(guān)和羈押場所相分離的制度，主要原因在于避免偵查機關(guān)利用羈押便利條件非法獲取口供，從而更好地保障犯罪嫌疑人或被告人的各項權(quán)利。申言之，未決羈押通常會給犯罪嫌疑人或被告人帶來較長時間的人身監(jiān)禁，由于雙方立場、訴求具有天然的對立性，再加上口供在證據(jù)體系中的至關(guān)重要性，如果讓偵查機關(guān)對羈押場所進行控制，那么犯罪嫌疑人、被告人勢必淪為犯罪偵查的工具或者刑事追訴的手段。[25]

未決羈押場所由警察機關(guān)之外的政府部門管理也是國際和洲際法律文件的共同要求。雖然聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條、第10條只是對逮捕和羈押進行了原則性規(guī)定，并沒有明確未決羈押場所管理體制這一具體問題，但聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會2014年發(fā)布的《第35號一般性意見》指出：“還押拘留不應(yīng)當是回歸警察監(jiān)管，而應(yīng)當是在一個由不同機關(guān)管理的單獨設(shè)施，在這種設(shè)施中，便于減輕被拘留者權(quán)利受侵犯的危險。”在歐洲，盡管與英美法系在訴訟模式上存在較大差異，但在未決犯羈押場所的設(shè)置問題上，大陸法系國家卻與英美法系國家表現(xiàn)出極大的相似性。[26]作為羈押管理的基本指南，歐洲委員會部長會議于2006年發(fā)布的《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》被視為歐洲羈押管理的基本標準得到了絕大多數(shù)歐洲國家的遵行?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》適用于被司法機關(guān)羈押候?qū)彽娜撕捅欢ㄗ飫儕Z自由的人。該規(guī)則第10.2條規(guī)定：“原則上，被司法機關(guān)羈押候?qū)彽娜撕捅欢ㄗ飫儕Z自由的人只應(yīng)該羈押在監(jiān)獄，即監(jiān)獄的體系是專為這兩類被羈押人預設(shè)的?！标P(guān)于監(jiān)獄的管理體制，《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》第71條規(guī)定：“監(jiān)獄應(yīng)當由獨立于軍隊、警察局或刑事調(diào)查局的政府當局負責管理?！痹诂F(xiàn)代民主社會，一方面，監(jiān)獄管理不應(yīng)直接置于軍隊或其他軍事力量的掌控之下；另一方面，同樣重要的是，應(yīng)當實現(xiàn)警察局和監(jiān)獄管理局在組織上的明確分離。歐洲委員會部長會議曾建議：警察角色和指控，法官角色和矯正系統(tǒng)之間應(yīng)當有著清晰的區(qū)別。關(guān)于監(jiān)獄的管理部門，《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》的修訂報告指出，監(jiān)獄管理應(yīng)當是中央或地方政府部門的職責。歐洲委員會強烈建議，在設(shè)置司法部的國家，司法部是最合適的監(jiān)獄管理部門，并且自20世紀80年代末以來，要求新加入的成員國將監(jiān)獄管理移交司法部。歐洲委員會提出這一要求的主要原因是，將通常負責犯罪偵查和逮捕嫌疑人的警署功能和負責根據(jù)法院指示羈押被指控和定罪的人的監(jiān)獄功能進行區(qū)分。

(二)未決羈押場所管理體制設(shè)計的模式分析

上述比較考察表明，未決羈押場所管理體制雖有其運行的一般規(guī)律，但是在具體模式設(shè)計上還是存在差異的。對此，可以從縱向和橫向兩個維度進行具體模式分析。

1.基于未決羈押場所管理體制設(shè)計的縱向模式分析

基于未決羈押場所管理體制設(shè)計的縱向模式分析，也即從中央與地方羈押權(quán)限劃分的角度進行的模式分析。基于這種縱向模式分析，域外未決羈押場所的管理體制大致可以分為垂直管理、地方管理、混合管理三種模式。

第一，垂直管理模式。這種模式的特點是，未決羈押場所由中央政府職能部門或其派出機構(gòu)統(tǒng)一管理，不受地方政府部門的控制和約束。采用這一模式的典型國家是法國。法國的監(jiān)獄系統(tǒng)實行垂直管理，由法國司法部監(jiān)獄管理局及其派出機構(gòu)監(jiān)獄管理分局負責管理。這種模式能夠在很大程度上解決由地方政府管理看守所存在的經(jīng)費不足、管理不規(guī)范等問題，有助于看守所管理的規(guī)范化、科學化。

第二，地方管理模式。這種模式的特點是，未決羈押場所實行屬地化管理，主要由地方政府部門管理。采用這一模式的典型國家是英國。英國的未決羈押場所是地方監(jiān)獄，主要由地方政府管理，即郡政府管理，具體地說，是由郡政府的司法行政機構(gòu)管理。這種模式是地方高度自治的體現(xiàn)，能夠照應(yīng)到各地的實際情況和管理需要，但在實踐運行中常常存在經(jīng)費不足、設(shè)施陳舊、人員素質(zhì)低下、政策不統(tǒng)一、管理不規(guī)范等弊端。

第三，混合管理模式。這種模式是垂直管理與地方管理模式的混合樣態(tài)。采用這一模式的典型國家是美國。目前美國大部分看守所由地方政府管理，但美國聯(lián)邦政府考慮到地方看守所存在的嚴重問題，已經(jīng)建立由聯(lián)邦司法部監(jiān)獄局直接管理的大城市矯正中心、大城市拘留中心、聯(lián)邦拘留中心等未決犯監(jiān)獄系統(tǒng)。另外，美國還有阿拉斯加等少數(shù)幾個州的看守所，是由州政府直接管理的。這種模式的出現(xiàn)，既是基于解決地方政府管理看守所存在的弊端考慮的，也是與美國的法律傳統(tǒng)、司法制度分不開的。

2.基于未決羈押場所管理體制設(shè)計的橫向模式分析

基于未決羈押場所管理體制設(shè)計的橫向模式分析，域外未決羈押場所的管理體制大致可以分為隸屬司法行政機關(guān)、隸屬警察機關(guān)或司法行政機關(guān)、隸屬審判機關(guān)、隸屬檢察機關(guān)四種模式。

第一，隸屬司法行政機關(guān)模式。采用這一模式的國家占多數(shù)，如德國。德國的未決羈押場所是監(jiān)獄，由司法部管轄。監(jiān)獄既是已決犯服刑的場所，也是未決犯羈押的場所。由于偵查部門和未決羈押場所分別隸屬不同的機關(guān)管轄，這種模式設(shè)計能夠最大限度地保障未決羈押場所的中立性。

第二，隸屬警察機關(guān)或司法行政機關(guān)模式。采用這一模式的國家有日本、美國等。日本的未決羈押場所包括警察署控制下的留置場以及法務(wù)省控制下的拘置所。美國的看守所多由司法行政機關(guān)管理，但是偵查機關(guān)或警察機關(guān)同時管理看守所的體制也同樣存在。例如，在洛杉磯地區(qū)，治安官部門(Sheriff Department)負責本地區(qū)的警務(wù)工作，同時管理著審前羈押場所。具體而言，該治安官部門除負責地方治安、犯罪偵查、緊急情況處置等治安工作之外，還負責法院中的法警工作與羈押場所的運轉(zhuǎn)與管理。這一例外性的體制設(shè)置與美國聯(lián)邦制及地方治安維護的歷史演進習慣直接相關(guān)，具有濃厚的歷史性、地方性特色。[27]客觀地說，這種模式仍然會面臨警察機關(guān)管理未決羈押場所存在的弊端，日本的模式是警察機關(guān)與司法行政機關(guān)雙方博弈與妥協(xié)的產(chǎn)物，而美國的模式則是歷史傳統(tǒng)、地方特色使然。

第三，隸屬審判機關(guān)模式。我國臺灣地區(qū)曾采用這種模式，我國臺灣地區(qū)的看守所隸屬于所在地的地方法院。有的學者認為，目前法國的看守所也歸屬法院管轄。[28]其實不然。雖然《法國刑事訴訟法典》第714條第2款規(guī)定，每一個大審法院、每一個上訴法院及每一個重罪法庭都應(yīng)附設(shè)一個看守所，但這只是看守所設(shè)置層面的問題。也就是說，法國看守所是按照大審法院、上訴法院的管轄區(qū)域設(shè)置的，而在管理體制上，法國看守所仍然由司法行政機關(guān)管理，而非由審判機關(guān)管理，否則有違三權(quán)分立精神。有的學者還指出，除了法國之外，韓國的看守所也是由法院管轄。[29]但從韓國的監(jiān)獄體制看，韓國的看守所(或稱拘留所)隸屬法務(wù)部矯正局管理，也并非由法院管轄。

第四，隸屬檢察機關(guān)模式。我國臺灣地區(qū)曾采用這種模式。我國臺灣地區(qū)的看守所曾隸屬于檢察機關(guān)。由于檢察機關(guān)負有犯罪追訴之職責，而看守所在組織關(guān)系上又隸屬于檢察機關(guān)，這一模式同樣會存在警察機關(guān)管理看守所存在的弊端。鑒于此，我國臺灣地區(qū)在進行看守所制度改革時，將看守所轉(zhuǎn)隸法務(wù)部門管轄。

三、未決羈押場所管理體制之改革啟示

改革和完善我國公安監(jiān)所管理體制，明晰體制設(shè)計的優(yōu)選模式，需要借鑒域外未決羈押場所管理體制的合理內(nèi)核。域外未決羈押場所管理體制對于我國公安監(jiān)所管理體制改革尤其是看守所管理體制改革具有重要啟示，至少包括以下四個方面：

(一)分權(quán)制衡是未決羈押場所管理體制改革的基本遵循

未決羈押場所管理體制改革涉及的核心問題是羈押權(quán)的重新配置，而羈押權(quán)的重新配置應(yīng)當遵循分權(quán)制衡的基本原則。眾所周知，分權(quán)制衡是人類社會管理經(jīng)驗的科學總結(jié)，是被社會實踐反復證明的有益經(jīng)驗。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵30]由于未決羈押的權(quán)力鋒芒直接指向公民的自由與權(quán)利，防止權(quán)力濫用、化解權(quán)力魔咒顯得尤為重要。分權(quán)制衡是防范權(quán)力異化的重要途徑。未決羈押的權(quán)力在法治國家通常與偵查權(quán)分開，不僅如此，其自身也被分割為提起權(quán)、申請權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)管權(quán)，由不同的主體掌握。[31]例如，英國審前羈押的提起權(quán)由任何公民、警察行使，申請權(quán)由偵查警察行使，審查決定權(quán)由治安法院的法官行使，執(zhí)行權(quán)由司法警察行使，監(jiān)管權(quán)由隸屬司法行政部門的監(jiān)獄、拘留中心、看護中心共同行使。美國審前羈押的提起權(quán)由任何公民、警察行使，申請權(quán)由檢察官行使，審查決定權(quán)由治安法院的法官行使，執(zhí)行權(quán)由警察行使，監(jiān)管權(quán)由隸屬司法行政部門或警察部門的看守所行使。德國待審羈押的提起權(quán)由刑事警察、檢察官行使，申請權(quán)由檢察官行使，審查決定權(quán)由偵查法官或?qū)徟蟹ü傩惺?，?zhí)行權(quán)由司法警察行使，監(jiān)管權(quán)由州司法部管轄的監(jiān)獄行使。日本審前羈押的提起權(quán)由司法警察、檢察官行使，申請權(quán)由檢察官行使，審查決定權(quán)由裁判所法官行使，執(zhí)行權(quán)由司法警察行使，監(jiān)管權(quán)由隸屬警察署的留置場和隸屬法務(wù)部的拘置所共同行使。未決羈押不同權(quán)力之間的分權(quán)制衡關(guān)系，為保障犯罪嫌疑人或被告人的各項權(quán)利構(gòu)建了嚴密的防護網(wǎng)，有效地抑制了權(quán)力的濫用。目前我國的未決羈押只是拘留、逮捕的附隨狀態(tài)，偵查權(quán)與羈押權(quán)合一，未決羈押的提起權(quán)、申請權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)管權(quán)集中于偵控機關(guān)。這不僅有違分權(quán)制衡的要求，更不利于保障犯罪嫌疑人或被告人的各項權(quán)利。鑒于此，在我國進行未決羈押場所管理體制改革時，應(yīng)當遵循分權(quán)制衡的原則，實行偵查權(quán)與羈押權(quán)相分離，將看守所交由公安機關(guān)以外的其他政府部門管理。

(二)未決羈押場所轉(zhuǎn)隸司法行政機關(guān)是國際發(fā)展趨勢

基于未決羈押場所管理體制設(shè)計的橫向模式考量，隸屬司法行政機關(guān)模式是優(yōu)選模式，未決羈押場所轉(zhuǎn)隸司法行政機關(guān)是國際發(fā)展趨勢。上述比較考察表明，域外國家和地區(qū)的未決羈押場所大多是監(jiān)獄系統(tǒng)的有機組成部分，由于特定歷史階段所限、警察權(quán)擴張、現(xiàn)實情況需要等原因，對監(jiān)獄系統(tǒng)的管理權(quán)也出現(xiàn)過由警察機關(guān)行使的現(xiàn)象。但隨著刑事法治的發(fā)展進步，由警察機關(guān)管理監(jiān)獄不僅產(chǎn)生違法偵查、超期羈押、侵犯人權(quán)等問題，而且有違現(xiàn)代法治所強調(diào)的分權(quán)制衡原則。警察權(quán)的分權(quán)化改革已是世界趨勢，將本不屬于警察機關(guān)的職權(quán)讓渡出去，是實現(xiàn)分權(quán)制衡原則的應(yīng)有之義。由于包括未決羈押場所在內(nèi)的監(jiān)獄的監(jiān)管權(quán)屬于司法行政權(quán)的范疇，域外國家和地區(qū)的司法體制改革大多將包括未決羈押場所在內(nèi)的監(jiān)獄轉(zhuǎn)隸司法行政機關(guān)管理。例如，英國內(nèi)政部曾是管理監(jiān)獄的中央行政機構(gòu)，司法部成立后，英國監(jiān)獄則由司法部下轄的皇家監(jiān)獄管理局管理。德國的未決監(jiān)曾隸屬司法部，已決監(jiān)歸屬內(nèi)務(wù)部，后來德國監(jiān)獄全部歸屬司法部管理。法國監(jiān)獄部門曾由內(nèi)政部管理，后劃歸司法部管轄。我國臺灣地區(qū)的看守所曾隸屬法院和檢察系統(tǒng)管理，后轉(zhuǎn)隸法務(wù)部門管理?？梢哉f，未決羈押場所的管理體制目前在域外法治國家和地區(qū)是達成基本共識的，大都不是一個爭議問題?？陀^地說，在政府職能部門中，司法行政機關(guān)是適格的未決羈押場所管理部門。由司法行政機關(guān)同時管理未決羈押場所和已決羈押場所，有助于準確定位未決羈押場所的職能，實現(xiàn)司法行政權(quán)的統(tǒng)一行使。同時，更重要的是，基于無罪推定、平等對抗的現(xiàn)代刑事訴訟理念，在警察和犯罪嫌疑人雙方力量配置失衡的情況下，將未決羈押場所轉(zhuǎn)隸司法行政機關(guān)，有助于更好地保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，促進司法公正的實現(xiàn)。

在國家治理現(xiàn)代化進程中，國家治理的關(guān)鍵是政府治理，由于警察機關(guān)是與人民群眾聯(lián)系最為密切的政府職能部門，政府治理的關(guān)鍵則在于警察機關(guān)治理。雖然我國已經(jīng)實行了一系列警察分權(quán)化改革，公安機關(guān)的職權(quán)范圍在不斷重新配置，如1983年監(jiān)管體制改革，將勞改、勞教的執(zhí)行權(quán)移交司法行政機關(guān)管理，2012年《刑事訴訟法》修改，將拘役、監(jiān)外執(zhí)行的刑罰執(zhí)行權(quán)和減刑、假釋的監(jiān)督考察權(quán)移交司法行政機關(guān)管理，但不可否認的是，公安機關(guān)的職權(quán)還存在進一步優(yōu)化的空間。[32]鑒于此，公安機關(guān)應(yīng)繼續(xù)深化分權(quán)化改革，實現(xiàn)未決羈押場所管理權(quán)的本位回歸。

(三)未決羈押場所中立化進程應(yīng)當進行本土化實證考量

未決羈押場所的中立化改革是國際發(fā)展趨勢，但未決羈押場所中立化的進程則應(yīng)當進行本土化的實證考量。上述比較考察表明，域外未決羈押場所中立化的進程是與其改革的情狀密切相關(guān)的。由于改革背景、改革基礎(chǔ)、改革動力及阻力等方面的不同，加上改革本身涉及相關(guān)部門權(quán)力和利益的重大調(diào)整，域外未決羈押場所中立化的進程呈現(xiàn)出較為明顯的差異，未決羈押場所管理體制改革也大都是漸進式改革。例如，英國在2007年司法部成立之前，負責監(jiān)獄管理的皇家監(jiān)獄管理局曾長期隸屬內(nèi)政部。德國司法部與內(nèi)務(wù)部曾對監(jiān)獄管轄問題發(fā)生爭議，曾長期出現(xiàn)未決監(jiān)歸屬司法部而已決監(jiān)歸屬內(nèi)務(wù)部、中央監(jiān)歸屬內(nèi)務(wù)部而地方監(jiān)歸屬司法部的現(xiàn)象。盡管法國的監(jiān)獄從1911年起就隸屬司法部，但是直到第二次世界大戰(zhàn)前幾年，監(jiān)獄仍然根據(jù)舊法由內(nèi)政部的監(jiān)獄管理局負責管理，司法部在1945年以后才實際上控制了監(jiān)獄管理權(quán)。俄羅斯在1998年進行司法體制改革，將監(jiān)所系統(tǒng)由內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)至司法部，但直至2005年全部拘留羈押場所才徹底與警察機關(guān)脫離關(guān)系。

我國的看守所和監(jiān)獄曾都隸屬公安機關(guān)管理，1983年開始的監(jiān)管體制改革將監(jiān)獄移交司法行政機關(guān)管理，但考慮到當時的嚴打情況以及司法部剛剛成立，一時難以承擔起監(jiān)獄與看守所兩部分監(jiān)管職能，所以沒有將看守所一并移交司法行政機關(guān)管理。[33]近年來，我國偵羈合一的體制不斷被學者所詬病，學術(shù)界要求偵羈分離的呼聲很高。具體地說，就是要求將看守所從公安機關(guān)脫離出來，交由中立的司法行政機關(guān)管理。將看守所交由司法行政機關(guān)進行管理不僅能夠有效解決刑訊逼供、超期羈押等問題，從而更好地保障被羈押人的合法權(quán)益，而且能有效解決當前看守所工作中存在的很多難題，如警力不足的問題、民警的職級待遇及工作積極性問題、經(jīng)費的保障問題等。但是，考慮到當前我國正處在社會轉(zhuǎn)型期、各種矛盾相互交織、社會治安形勢嚴峻、違法犯罪頻發(fā)的實際情況，以及羈押體制改革面臨的諸多難題，將看守所轉(zhuǎn)隸司法行政機關(guān)不可能是一蹴而就的，激進式改革是不可取的?？词厮芾眢w制改革需要進行充分論證、逐步推進以及改革試點。“目前主張看守所‘易手’的論調(diào)基本上是出于理論層面的主觀設(shè)想，尚且缺乏支持司法行政機關(guān)掌管看守所的科學數(shù)據(jù)，在缺乏實證數(shù)據(jù)支持的前提下，如果貿(mào)然作出管理體制的重大變動造成實踐效果不如之前所期望的，那么不僅無助于解決看守所的流弊，還有損司法改革的嚴肅性?！?14)該學者大膽設(shè)想通過實證試點研究的方法來驗證司法行政機關(guān)主管看守所的可行性。具體而言，在全國范圍內(nèi)先選取具有代表性的兩家看守所，且各自的羈押人數(shù)、監(jiān)管力量、硬件條件、資源投人、管理水平等指標趨向一致，二者分別作為實驗組和對比組，由司法行政機關(guān)和公安機關(guān)分別管理。設(shè)定3—5年的試點期限，通過對在押人員人身安全及待遇保障、看守所訴訟服務(wù)水平、辯護權(quán)利保障、當?shù)厣鐣伟矤顩r等指標的數(shù)據(jù)提取，運用科學的分析方法，來比較二者的差異，進而最終判斷司法行政機關(guān)管理看守所是否優(yōu)于公安機關(guān)管理看守所。當然，該學者也指出，這種社會試驗方法的付諸實踐，需要在司法改革進程中完成。參見孫皓.論看守所管理體制的變革路徑[J].人大法律評論,2017,(1):375.鑒于此，目前可行的路徑還是先內(nèi)部分離，即看守所還是由公安機關(guān)管理，但將看守所獨立于偵查部門，取消加給看守所的深挖犯罪的職責，使看守所成為相對中立的羈押場所；等將來條件和時機成熟時再實行偵羈分離，將看守所從公安機關(guān)分離出來，交由司法行政機關(guān)管理，從而實現(xiàn)真正的中立。

還需指出的是，由于各國國情之間的差異，在我國看守所中立化進程中，不能照搬美國等國家的看守所私營化做法。誠然，近些年來，我國的看守所改革呈現(xiàn)出一些社會化的特點，如看守所醫(yī)療社會化改革、對社會開放等，但是看守所社會化不等于看守所私營化，私營單位等社會力量可以參與看守所的建設(shè)、為看守所提供服務(wù)等，但是不能觸動看守所的管理體制這一問題。(15)有學者對我國“監(jiān)獄私營化”的必要性和可能性進行了論證，概括出這類監(jiān)獄具備的十個特點，并提出“兩步走”的設(shè)計方案：第一步，在目前階段，可以在監(jiān)獄私營化的一些方面進行嘗試，但是不宜使用監(jiān)獄私營化的名稱。作為一種選擇，可以使用“監(jiān)獄社會化”的名稱，即在監(jiān)獄的建設(shè)、管理、罪犯的教育和改造、監(jiān)獄企業(yè)的建設(shè)和運行等方面，可以吸收社會上的資源或者力量參與，其中當然可以包括符合條件的私營企業(yè)或者民營企業(yè)。第二步，隨著監(jiān)獄社會化的發(fā)展，在積累了大量經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在將來適當?shù)臅r候，可以建立類似國外私營監(jiān)獄那樣的監(jiān)獄。但是，即使到了這個階段，也可能不宜使用“私營監(jiān)獄”的名稱，而是可以考慮采用觀念沖突和感官沖擊力都比較小的“民營監(jiān)獄”“合作監(jiān)獄”“合同監(jiān)獄”之類的名稱。參見吳宗憲.論西方國家的監(jiān)獄私營化及其借鑒[A].陳興良.刑事法評論(第14卷)[C].北京:中國政法大學出版社,2004.387-394.

(四)未決羈押場所垂直管理能有效克服地方管理的缺陷

基于未決羈押場所管理體制設(shè)計的縱向模式考量，垂直管理是優(yōu)選模式，能有效克服地方管理模式的缺陷。由于法律傳統(tǒng)、司法制度等方面的差異，上述國家和地區(qū)在未決羈押場所的管理模式上存在明顯的差異，如法國等國表現(xiàn)出對未決羈押場所實行垂直管理的特點，而英美等國表現(xiàn)出由地方政府管理未決羈押場所的特點。從管理成效角度比較，這兩種未決羈押場所的管理模式也存在較大差別。相比之下，對未決羈押場所實行垂直管理的模式優(yōu)于地方政府管理的模式。鑒于此，美國等國家也在嘗試對未決羈押場所實行垂直管理，如美國已經(jīng)建立由聯(lián)邦司法部監(jiān)獄局直接管理的大城市矯正中心、大城市拘留中心、聯(lián)邦拘留中心等未決犯監(jiān)獄系統(tǒng)，以此克服地方政府管理未決羈押場所存在的諸如經(jīng)費不足、設(shè)施陳舊、人員素質(zhì)低下、政策不統(tǒng)一、管理不規(guī)范等缺陷。

目前我國的看守所主要由地方管理，已經(jīng)暴露出諸多問題，有必要進行垂直管理模式改革。在我國，看守所以縣級以上的行政區(qū)域為單位設(shè)置，由本級公安機關(guān)管轄，看守所各項費用由同級政府財政給予足額保障。這種管理模式使得看守所的人、財、物受制于地方，其監(jiān)管職能的發(fā)揮容易受到地方主義的干擾。隨著以人為本、保障人權(quán)觀念的日益深入人心，對被羈押者人權(quán)保障的要求不斷提高，這種管理模式的弊端越發(fā)凸顯?？词厮嬖诘某萘b押、超期羈押、伙食標準偏低、醫(yī)療保障不足等問題，也大都與地方管理看守所的模式有關(guān)。而目前我國的監(jiān)獄實行的是統(tǒng)一領(lǐng)導與分級管理相結(jié)合的管理模式，由司法部內(nèi)設(shè)的監(jiān)獄管理局統(tǒng)一領(lǐng)導和管理全國監(jiān)獄工作，由各省級司法廳內(nèi)設(shè)的監(jiān)獄管理局具體負責對全省監(jiān)獄工作的組織和管理。也就是說，目前我國監(jiān)獄由省一級司法行政機關(guān)設(shè)置的監(jiān)獄管理局垂直管理。在監(jiān)獄經(jīng)費保障上，司法部2003年啟動了以“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”為目標的監(jiān)獄管理體制改革，目前監(jiān)獄所需的各項經(jīng)費列入國家預算，由國家財政予以全額保障。由于看守所也是監(jiān)獄系統(tǒng)的有機組成部分，將來看守所轉(zhuǎn)隸司法行政機關(guān)管理時，也應(yīng)由省一級司法行政機關(guān)垂直管理，由國家全額保障所需經(jīng)費，以此來解決地方管理看守所的弊端。這也是與我國當前推行的省級以下法院、檢察院人、財、物由省級統(tǒng)一管理的司法改革舉措精神相契合的。