傳媒從事證券市場信息報道的法律規(guī)制
——新《證券法》的突破、不足與完善構(gòu)想

吳志宇

(東華理工大學(xué)文法學(xué)院,江西 南昌 330013)

證券市場高度依賴信息和信息流通，證券市場信息報道與證券市場走勢之間的關(guān)系越來越密切。在我國股市近30年的發(fā)展歷程中，傳媒發(fā)揮了重要作用，一方面，主流傳媒在股市發(fā)展的重要事件節(jié)點(diǎn)發(fā)表觀點(diǎn)，引導(dǎo)社會預(yù)期；另一方面，微博和微信等現(xiàn)代自媒體工具被廣泛運(yùn)用，導(dǎo)致熱點(diǎn)事件爆發(fā)式傳播，一致性預(yù)期快速形成并造成投資者大規(guī)模的趨同行為。傳媒傳遞信息、助推情緒的特質(zhì)使其作用在股票市場變得越來越重要，越來越復(fù)雜，并已成為股票的重要定價因素之一。[1]2020年3月1日起施行的新《證券法》對傳播媒介及其從事證券市場信息報道的工作人員的行為規(guī)范和法律責(zé)任作出了明確規(guī)定。深入研究如何進(jìn)一步細(xì)化和完善新《證券法》的有關(guān)規(guī)定，對充分發(fā)揮傳媒的輿論監(jiān)督功能，消除證券市場信息報道行業(yè)的亂象，保護(hù)廣大中小投資的合法權(quán)益，促進(jìn)我國證券市場的持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

一、我國證券市場信息報道中長期以來存在的“失真”“失靈”和“誤導(dǎo)”等問題

20世紀(jì)90年代初，隨著我國證券市場的建立，證券市場信息報道逐漸擺脫了附庸于經(jīng)濟(jì)、金融類報道的局面，轉(zhuǎn)而以獨(dú)立形象躋身于新聞報道行列。如今國內(nèi)各類傳媒紛紛介入證券市場信息的采集和傳播業(yè)務(wù)，競相開辟證券專欄、專版和專題，加大對證券市場信息報道的廣度、深度和力度。這些報道長期以來存在“失真”“失靈”和“誤導(dǎo)”等問題。從我國傳媒有關(guān)證券市場信息報道的內(nèi)容來看，這些“失真”“失靈”和“誤導(dǎo)”的報道主要集中在以下三個方面。

(一)可能對證券市場產(chǎn)生較大影響的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和金融、財政政策以及人事變動等信息的報道

一般來說，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的好壞，金融與財政政策的松緊往往與證券市場的漲跌呈正相關(guān)關(guān)系，有時監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)人的變動也會對證券市場的即時運(yùn)行產(chǎn)生較大影響。從我國傳媒以往對這些信息的報道內(nèi)容來看，往往是“實情”與“謠言”并存，而且即使消息屬實，大多也是“搶”在官方正式宣布之前“跑風(fēng)漏氣”。比如央行歷次“降準(zhǔn)”“降息”或者“提準(zhǔn)”“加息”政策發(fā)布前夕，證券市場大多會出現(xiàn)明顯“異動”。但傳媒在報道這類信息時往往采用“模糊手法”，經(jīng)常使用諸如“據(jù)可靠消息”“據(jù)不愿意透露姓名的人士”等用語，究其原因，主要是因為這些重大政策信息在未正式公開前大都屬于國家秘密，傳媒即使知情也不可擅自披露，而如果是“謠言”，則可以“金蟬脫殼”，逃避責(zé)任。以著名的“龔方雄事件”為例，2008年 8月20日，摩根大通首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家龔方雄一篇名為《中國政府正考慮出臺千億級別經(jīng)濟(jì)刺激方案》的報告，令證券市場聞聲大漲。龔方雄在報告中提到：“中國正在審慎考慮一項總金額為2000億—4000億元的經(jīng)濟(jì)刺激方案”。該表述沒有任何猜測的主觀字眼，讓人感覺龔方雄似乎就是該項政策制定的參與者或者知情者。但隨后各方信息均證實，摩根大通的報告內(nèi)容子虛烏有。面對各方質(zhì)疑，龔方雄只好出面澄清，說中國政府將出臺經(jīng)濟(jì)刺激方案的報告純屬個人觀點(diǎn)，而非來自官方渠道。但兩個月后，中國政府為應(yīng)對國際金融危機(jī)，推出了一個高達(dá)4萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于龔方雄所稱的“經(jīng)濟(jì)刺激方案”，中國證券市場在之后半年多時間內(nèi)上漲了近1倍，“龔方雄事件”也就成了“歷史之謎”。不過也有鬧“烏龍”的，比如2019年1月18日，證券市場正在傳播原證監(jiān)會主席劉士余將要離任，由中國工商銀行董事長易會滿接任證監(jiān)會主席的“利好”消息。但《證券日報》官網(wǎng)在2019年1月25日深夜刊發(fā)“辟謠”文章，并特別強(qiáng)調(diào)，“對于不負(fù)責(zé)任的虛假信息傳播，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)處理。”可就在《證券日報》“辟謠”后僅僅10多個小時的1月26日，幾乎所有的主流傳媒都發(fā)布了國務(wù)院任命易會滿為證監(jiān)會主席，免去劉士余中國證監(jiān)會主席職務(wù)的消息?！蹲C券日報》的“辟謠”消息迅遭“打臉”，引發(fā)業(yè)界廣泛批評。

(二)有關(guān)證券市場的整體運(yùn)行情況及其未來走勢的報道

在2005年至2015年的近10年間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面并沒有發(fā)生根本性變化，但我國證券市場卻在此期間經(jīng)歷了兩次短期內(nèi)的大起大落，暴漲暴跌的非常歷史時期。(1)自2005年6月至2007年10月短短2年4個月的時間里，上證指數(shù)從998點(diǎn)一路暴漲至6124點(diǎn)；但在之后1年的時間里，上證指數(shù)從6124點(diǎn)一路暴跌至1664點(diǎn)。自2014年7月至2015年6月不到1年的時間內(nèi)，上證指數(shù)從2000點(diǎn)附近一路暴漲至5178點(diǎn)；但在之后的2個月時間內(nèi)發(fā)生“斷崖式”暴跌，上證指數(shù)從5178點(diǎn)一路暴跌至2850點(diǎn)。這兩次“牛熊”快速交替的原因固然是多方面的，但同時期各類傳媒充斥著大量主觀性、片面性和預(yù)測性報道，營造了濃厚的“瘋牛”氣氛和“股災(zāi)”悲情，客觀上對證券市場的走勢起著“推波助瀾”“助漲助跌”的效應(yīng)。比如2005—2007年期間，“滬指將突破一萬點(diǎn)”等宣傳報道鋪天蓋地，“死了都不賣”等歌謠唱遍大街小巷。再比如2015年4月21日，正值上證指數(shù)剛剛突破4000點(diǎn)不久，市場分歧顯現(xiàn)，震蕩開始加劇的關(guān)鍵時刻，人民網(wǎng)刊發(fā)的《4000點(diǎn)才是牛市的開始》一文認(rèn)為：“這輪牛市有別于2007年的市場行情，背后的原因是中國發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀支撐以及經(jīng)濟(jì)改革的內(nèi)在動力。”“這輪牛市的啟動，就是以銀行等藍(lán)籌股的發(fā)力作為重要標(biāo)志。如果你把人民幣想象成美元，把中國的銀行看作是美國的銀行，那么目前中國銀行的市盈率仍然偏低，價值仍然被低估。”“可以預(yù)見，伴隨人民幣國際化和自貿(mào)區(qū)金融改革的深入，國內(nèi)銀行邁向世界并不遙遠(yuǎn)。從市盈率看，中國銀行業(yè)向美國銀行業(yè)靠攏的時間表也就是人民幣國際化的時間表。4000點(diǎn)才是A股牛市的開端?！盵2]人民網(wǎng)作為主流、權(quán)威的官方傳媒，“4000點(diǎn)才是A股牛市的開端”這句話不僅是在給市場打氣，而且會讓人聯(lián)想到是政府在為股市背書，它反映的是國家意志，所以事后有不少傳媒轉(zhuǎn)載該文時直呼“國家牛市”。結(jié)果導(dǎo)致社會各路資金紛紛進(jìn)入股市，股指加速趕頂，上證指數(shù)在2015年6月14日達(dá)到最高點(diǎn)即5178點(diǎn)，但在接下來短短2個月的時間內(nèi)一路暴跌至2850點(diǎn)，許多中小投資者損失慘重，很多融資“加杠桿”的投資者血本無歸，不少高凈值人士轉(zhuǎn)瞬間財富“灰飛煙滅”。

(三)有關(guān)上市公司及其發(fā)行證券的評論、預(yù)測、推薦和建議等

傳媒有關(guān)上市公司及其發(fā)行證券的評論、預(yù)測、推薦和建議的報道真可謂是我國證券輿論場“亂象”的集中地。不少電視、廣播和報刊關(guān)于股票走勢的評論和推薦往往成為“黑嘴”操縱市場、謀取非法利益的重要手段。比如著名的股市“黑嘴”汪建中和他的北京首放操縱股價的套路就是充分利用大眾傳媒：每周二或周三選好目標(biāo)股建倉，周四向北京首放的高級會員推薦買入，周五向初級會員推薦買入，一般股民則只有到周六、周日才能看到《上海證券報》《證券時報》、東方財富網(wǎng)、新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、全景網(wǎng)等大眾傳媒上的薦股文章；待次周一股市開盤時，其所推薦的股票往往會直線上漲，吸引大量不明真相的散戶競相追漲買入，并順勢把股票拉升到漲停板上；而汪建中則根據(jù)市場情況，周二或周三拉高出貨，一般不超過周三。2008年，證監(jiān)會認(rèn)定北京首放汪建中利用咨詢機(jī)構(gòu)地位和影響，在咨詢報告發(fā)布前，利用其實際控制的賬戶買入咨詢報告推薦的證券，并在咨詢報告向社會公眾發(fā)布后賣出該種證券，構(gòu)成市場操縱，對其薦股行為作出行政處罰。(2)參見《中國證監(jiān)會行政處罰決定書(汪建中)》(2008年第42號)。之后，證監(jiān)會部署專項執(zhí)法行動，相繼查辦了哈爾濱大富投資、新思路等一批“黑嘴”操縱案。但至今仍有不少不法分子利用主流傳媒及其網(wǎng)站平臺，進(jìn)行虛假宣傳造勢，以“漲停板” “龍頭黑馬” “暴漲牛股” “短線獲利至少X%”等誘使投資者上當(dāng)受騙。

由上可見，我國傳媒有關(guān)證券市場信息報道都存在不同程度、有時甚至嚴(yán)重“失真” “失靈” “誤導(dǎo)”等損害證券市場持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展和投資者利益保護(hù)的問題。

二、我國證券市場信息報道亂象的法律根源與新《證券法》的突破

我國證券市場信息報道長時間、大范圍、普遍性“失真”“失靈”和“誤導(dǎo)”的原因是多方面的，既有傳媒自身認(rèn)識的局限性、逐利沖動、嘩眾取寵等內(nèi)在因素，也與過去我國證券法制不健全有較大關(guān)系。

2019年修訂前的《證券法》第78條規(guī)定：“禁止國家工作人員、傳播媒介從業(yè)人員和有關(guān)人員編造、傳播虛假信息，擾亂證券市場。各種傳播媒介傳播證券市場信息必須真實、客觀，禁止誤導(dǎo)?！爆F(xiàn)行《刑法》第181條規(guī)定：“編造并且傳播影響證券、期貨交易的虛假信息，擾亂證券、期貨交易市場，造成嚴(yán)重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處一萬元以上十萬元以下罰金。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役?！?/p>

我國過去有關(guān)立法在規(guī)制證券市場信息報道行為方面存在的缺陷與不足主要包括：

第一，對證券市場信息報道對象的規(guī)制僅限于編造、傳播“虛假信息”，而實踐中廣泛存在的傳媒“搶新聞”“提前報道”，甚至“提前泄密”的往往是即將公開但尚未公開的影響證券市場整體運(yùn)行的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、財政和金融政策的轉(zhuǎn)向等政府信息，或者是對某一特定證券品種交易價格將產(chǎn)生重大影響的有關(guān)上市公司的重大信息等。這些政府信息或者公司信息并非“虛假信息”，只是尚未公開或者披露，或者處于保密狀態(tài)，傳媒無論通過何種渠道和方式獲取，為了維護(hù)市場交易公平，法律都應(yīng)當(dāng)禁止其擅自對外傳播。

第二，對證券市場信息報道行為方式的規(guī)制僅限于“編造、傳播”虛假信息，而對嚴(yán)重影響證券市場整體運(yùn)行和投資者切身利益的“主觀性”“預(yù)測性”報道行為則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。我國證券市場的投資主體以中小投資者為主，不少投資者在作證券投資決策時，不會深入分析國際形勢、宏觀政策、行業(yè)狀況、貨幣供應(yīng)量、利率的變動，以及發(fā)行證券的上市公司的經(jīng)營情況等基本面因素，而是熱衷于打探所謂的“內(nèi)幕消息”，聽信電視、電臺、報刊、網(wǎng)絡(luò)上所謂專家的主觀性“預(yù)測”“推薦”和“建議”等。他們在“金融噪音”的影響下，很容易出現(xiàn)“羊群效應(yīng)”，從而“追漲殺跌”“助漲助跌”，加劇市場波動。

第三，對編造、傳播虛假信息的一般報道行為沒有規(guī)定行政責(zé)任和民事責(zé)任，只對造成嚴(yán)重后果的編造并且傳播虛假信息的行為規(guī)定了刑事責(zé)任。如修訂前的《證券法》雖然在第78條禁止傳播媒介從業(yè)人員和有關(guān)人員編造、傳播虛假信息，擾亂證券市場，規(guī)定各種傳播媒介傳播證券市場信息必須真實、客觀，不得誤導(dǎo)，但該法第11章關(guān)于“法律責(zé)任”的48個條文中(自第188條至第235條)沒有一條關(guān)于傳播媒介從業(yè)人員和有關(guān)人員編造、傳播虛假信息應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任或者行政法律責(zé)任的規(guī)定，只是在第231條規(guī)定了刑事責(zé)任：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。現(xiàn)行《刑法》第181條規(guī)定了“編造并傳播證券、期貨交易虛假信息罪”，但該罪的構(gòu)成必須達(dá)到“擾亂證券、期貨交易市場，造成嚴(yán)重后果”的危害程度，否則無法對行為人追究刑事責(zé)任。也就是說，即使傳媒編造并且傳播了影響證券交易的虛假信息，擾亂了證券交易市場，只要沒有造成嚴(yán)重后果，達(dá)不到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，就不會承擔(dān)任何法律責(zé)任，這不僅與民事、行政和刑事法律責(zé)任設(shè)置的依次遞進(jìn)和互相銜接的基本原理相悖，而且不利于保護(hù)因此而遭受經(jīng)濟(jì)損失的廣大中小投資者的合法權(quán)益。

2019年修訂的《證券法》已于2020年3月1日起施行。在規(guī)范證券市場信息傳播方面，新《證券法》的最大“亮點(diǎn)”和突破在于：

第一，擴(kuò)大了對證券市場信息傳播行為予以規(guī)制的范圍，將“誤導(dǎo)性信息”與“虛假信息”一并納入了規(guī)范對象。新《證券法》除了重申“各種傳播媒介傳播證券市場信息必須真實、客觀，禁止誤導(dǎo)”(第56條第3款)外，還明確規(guī)定“禁止任何單位和個人編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場”(第56條第1款)。誤導(dǎo)性信息是指對投資者產(chǎn)生重大影響并使其對投資行為發(fā)生錯誤判斷的信息。實踐中，傳媒編造、傳播的誤導(dǎo)性信息主要表現(xiàn)為通過報紙、雜志、電臺、電視臺等傳統(tǒng)傳媒和股吧、微博、微信、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站等新興傳媒對有關(guān)上市公司并購重組、監(jiān)管執(zhí)法動態(tài)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策等方面的信息進(jìn)行片面和過分解讀，以誤導(dǎo)或者誘導(dǎo)，甚至欺詐投資者進(jìn)行不必要的交易，從而謀取非法利益，擾亂市場秩序。禁止編造、傳播虛假信息是為了保證信息的真實性和準(zhǔn)確性，而禁止編造、傳播誤導(dǎo)性信息則是為了保證信息的客觀性和中立性，從而為投資者的正確決策提供有效依據(jù)。

第二，矯正了修訂前的《證券法》“有規(guī)范、無責(zé)任”“有刑事責(zé)任,無民事責(zé)任和行政責(zé)任”的問題，并且顯著提高了違法成本。新《證券法》明確規(guī)定“編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場，給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任”(第56條第3款)；并規(guī)定了相應(yīng)的行政責(zé)任，即“編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足二十萬元的，處以二十萬元以上二百萬元以下的罰款”(第193條第1款)。明確規(guī)定民事賠償責(zé)任，加大行政處罰力度，大幅提高違法成本，有利于從根本上震懾、預(yù)防和遏制違法行為的發(fā)生。

第三，對傳播媒介及其有關(guān)從業(yè)人員提出了更高的職業(yè)要求。新《證券法》明確規(guī)定：“傳播媒介及其從事證券市場信息報道的工作人員不得從事與其工作職責(zé)發(fā)生利益沖突的證券買賣”(第56條第3款)，并規(guī)定了相應(yīng)的行政責(zé)任，即“傳播媒介及其從事證券市場信息報道的工作人員違反本法第五十六條第三款的規(guī)定，從事與其工作職責(zé)發(fā)生利益沖突的證券買賣的，沒收違法所得，并處以買賣證券等值以下的罰款”(第193條第3款)。禁止有利益沖突的證券交易，有助于防止傳播媒介及其有關(guān)從業(yè)人員利用因工作(職業(yè))原因接觸到的“內(nèi)幕信息”進(jìn)行交易，以牟取非法利益的情形。

三、域外有關(guān)立法及其實踐對我國證券市場信息報道法律規(guī)制的啟示

在現(xiàn)代民主法治國家，對傳媒報道進(jìn)行法律規(guī)制涉及言論自由這一憲法性權(quán)利的保護(hù)問題。但在任何一個國家，言論自由從來都不是完全、絕對、不受任何約束的，它必須以不侵犯他人和公共利益為前提。證券市場信息的傳播對維護(hù)證券市場的穩(wěn)定和公平、公正具有重要作用，因此對證券市場信息傳播進(jìn)行管制的法律正當(dāng)性毋庸置疑，問題在于管制到什么程度，其合理界限在哪里。

對該問題，筆者將以美國法為例加以探討。美國是資本主義國家中對“言論自由”和“新聞自由”保護(hù)程度最高的國家之一。美國1791年通過的憲法第一修正案開宗明義地宣布了對言論自由的保護(hù)。但對何為“言論”，何為“自由”，以及怎樣“保護(hù)”等一系列問題，在美國兩百多年的歷史中，逐漸形成了一套非常復(fù)雜的案例解釋系統(tǒng)。概而言之，可將第一修正案所稱的“言論”分為兩個層級:“高價值言論”和“低價值言論”，并以此確立審查這些言論合憲性的不同標(biāo)準(zhǔn)。以政治言論為代表的高價值言論會得到憲法第一修正案的絕對保護(hù)；而低價值言論，包括仇恨言論、誹謗言論和商業(yè)言論等，則處于憲法第一修正案的保護(hù)場域之外，或游離于其邊緣。所謂商業(yè)言論，是指言論的主要目的是追求商業(yè)上的利益或者是獲得商業(yè)交易機(jī)會，即這一言論更多的是一種商業(yè)活動而不是言論，其本質(zhì)目的是為了牟利，而沒有形成思想的交流與撞擊，因此該言論不受憲法第一修正案的絕對保護(hù)，聯(lián)邦憲法不限制政府對純粹的商業(yè)言論進(jìn)行管制。目前法院對商業(yè)言論的管制存在兩種不同程度的審查:對虛假、誤導(dǎo)性言論的管制，法院的審查比較寬松；對真實、沒有誤導(dǎo)性、與合法行為相關(guān)的商業(yè)言論，政府如果加以管制，必須接受法院對其管制行為的審查。

與此同時，美國《1933證券法》和《1934證券交易法》分別調(diào)整證券發(fā)行和證券交易關(guān)系，是許多國家和地區(qū)證券立法的重要參考范本，在世界范圍內(nèi)具有廣泛影響力。證券信息傳播作為一種“商業(yè)言論”的傳播行為，《1934證券交易法》即已從“信息操縱—證券欺詐—操縱市場”的角度對其進(jìn)行規(guī)制，這些行為包括：(1)如果買賣商或經(jīng)紀(jì)人，出售或試圖出售、購買或試圖購買證券的其他個人，以通常營業(yè)過程中信息的流通和傳播誘使購買或出售在國內(nèi)證券交易所登記注冊的任何證券，以便此種證券的價格，由于任何一個或更多的個人為提高或壓低此種證券的價格而進(jìn)行的市場經(jīng)營，將要或可能要上升或下降。(2)如果買賣商或經(jīng)紀(jì)人，出售或試圖出售、購買或試圖購買證券的其他個人，為了誘使他人購買或出售任何在國內(nèi)證券交易所登記注冊的證券就證券發(fā)表聲明，發(fā)表聲明的時間和環(huán)境是違背重要事實的、虛假的和給人錯誤印象的，并且他知道或有適當(dāng)?shù)睦碛上嘈旁撀暶魇翘摷俚暮徒o人錯誤印象的。(3)由于直接或間接得到買賣商或經(jīng)紀(jì)人、出售或試圖出售、購買或試圖購買證券的其他個人的酬金，以信息的流通和傳播，誘使他人購買或出售在國內(nèi)證券交易所登記注冊的任何證券，以便此種證券的價格，由于任何一個或更多的個人為提高或壓低此種證券的價格而進(jìn)行的市場經(jīng)營，將要或可能要上升或下降。(3)參見美國《1934年證券交易法》第9節(jié)“證券價格的操縱”。在法律責(zé)任方面，《1934證券交易法》第9節(jié)規(guī)定了民事責(zé)任，即凡故意實施上述違法行為的，“應(yīng)對按受該行為或交易影響的價格購買或出售任何證券的個人負(fù)有法律責(zé)任，受到損失的個人可向任何具有足夠權(quán)限的法院起訴或提出權(quán)益要求，以補(bǔ)償因此種行為或交易而遭受的損失”?！?934證券交易法》第31節(jié)還規(guī)定了相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，包括責(zé)令停止、解釋不當(dāng)?shù)美?、吊銷注冊資格、從業(yè)資格、罰款以及責(zé)令賠償；處以不超過100萬美元的罰款或被判不超過10年的有期徒刑，或者并處兩種懲罰，非自然人罰款不超過250萬美元等。

在20世紀(jì)30年代美國證券立法技術(shù)條件下，證券市場信息傳播仍然以報紙等紙質(zhì)媒體為主，消息的傳遞大多需要通過媒體從業(yè)者的審核。隨著信息技術(shù)，特別是互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，傳統(tǒng)媒體傳播信息的時空限制被突破，信息來源和傳播渠道單一的局面被打破，在“人人都有麥克風(fēng)”的時代，人們發(fā)表言論、表達(dá)觀點(diǎn)變得更加便利，這也為證券市場虛假信息的傳播敞開了大門，實施證券欺詐行為的手段越來越豐富，表現(xiàn)形式也越來越多樣化。1998年美國證券交易委員會(SEC)開展了第一次大規(guī)模處理利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行證券信息違法傳播的案件。20多年來，美國證券交易委員會和法庭依據(jù)《反欺詐條例》《反兜售條例》，以及《投資顧問法》中的有關(guān)規(guī)定對利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行證券信息違法傳播的行為進(jìn)行判罰，積累了豐富的經(jīng)驗，有力凈化了證券市場信息傳播環(huán)境。如按《投資顧問法》的規(guī)定，投資顧問是指為獲得報酬、以直接或者通過出版物及其他書面形式，就證券價值或者投資、買賣證券的適當(dāng)性為他人提供咨詢服務(wù)，或者為獲取報酬，以發(fā)布、發(fā)行與股票相關(guān)的分析與報告為職業(yè)的任何人。雖然媒體從業(yè)人員通過網(wǎng)絡(luò)這一自由、開放的渠道向一般社會公眾傳播有關(guān)證券的評論，可以免于適用《投資顧問法》的約束；但當(dāng)他們的投資建議越來越趨于為單個個人定制、為某一客戶量身打造時，被美國證券交易委員會納入監(jiān)管的概率就會大幅提高。[3]

美國的上述證券立法及其實踐對我國證券市場信息報道的法律規(guī)制具有以下幾點(diǎn)重要啟示：

第一，對違法傳播證券市場信息行為的監(jiān)管要堅決。2013年6月22日，中國證監(jiān)會新聞發(fā)言人表示，證監(jiān)會及證券交易所依法對社交媒體信息發(fā)布行為進(jìn)行監(jiān)督，任何機(jī)構(gòu)和個人利用社交媒體實施內(nèi)幕交易、操縱市場、證券欺詐等違法違規(guī)行為的，證監(jiān)會將依法予以查處。一時間，關(guān)于證監(jiān)會是否有權(quán)實施“新聞審查”的話題引爆輿論圈。證券市場信息報道涉及證券市場各方主體利益，即使在高度崇奉“言論自由”和“新聞自由”的美國，這類“商業(yè)言論”也只能受到有限的保護(hù)，即真實的商業(yè)言論受絕對保護(hù)，而不真實的(包括虛假的、誤導(dǎo)性的)商業(yè)言論不受法律保護(hù)。雖然我國《憲法》第35條規(guī)定了言論和表達(dá)自由，但這種自由不是絕對的，通過證券立法和執(zhí)法，對各類傳播媒介編造、傳播虛假或者誤導(dǎo)性證券市場信息的行為進(jìn)行監(jiān)管既有堅實的法理基礎(chǔ)，也與美國等發(fā)達(dá)國家的證券立法與實踐做法一致。

第二，對違法傳播證券市場信息行為的監(jiān)管要適度。對證券市場信息傳播進(jìn)行監(jiān)管雖然具有法律上的正當(dāng)性，但如果監(jiān)管方式不當(dāng)，或者監(jiān)管過度，其效果就會適得其反。在美國，雖然對商業(yè)言論的保護(hù)是有限的，但法律和法院并不支持對商業(yè)言論進(jìn)行“事前審查”。如果法院裁定有關(guān)言論觸犯了法律，發(fā)言者就會受到事后懲罰。事先審查會更加阻斷言論，導(dǎo)致更高的監(jiān)管成本，有時會造成不可彌補(bǔ)的損失。在我國，由于微博、微信等現(xiàn)代新媒體和自媒體在傳播信息方面具有速度快、范圍廣、影響大的特點(diǎn)，已成為傳播上市公司信息的重要途徑，而它們又缺乏如傳統(tǒng)媒體所專門配置的“責(zé)任編輯”，有時很容易成為傳播上市公司未公開信息和證券市場謠言的溫床，但這并不能成為對證券市場信息傳播實行“資格許可”和進(jìn)行“事先審查”的理由。

第三，對違法傳播證券市場信息行為的懲處力度要繼續(xù)加碼。我國新《證券法》雖然矯正了原《證券法》“有規(guī)范、無責(zé)任”“有刑事責(zé)任 、無民事責(zé)任和行政責(zé)任”的問題，并且顯著提高了違法成本，但與20世紀(jì)30年代美國證券立法對類似行為的懲處力度相比，仍然明顯偏輕。證券市場往往一本萬利，時時處處蘊(yùn)藏了一夜暴富的機(jī)會，只有切實提高違法成本，加大事后懲處力度，才能有力預(yù)防和遏制各種“鋌而走險”的“機(jī)會主義”行為。

四、進(jìn)一步細(xì)化和完善我國證券市場信息報道法律規(guī)制的構(gòu)想

新《證券法》對傳播媒介及其從事證券市場信息報道的工作人員的行為規(guī)范和法律責(zé)任作出了新的明確規(guī)定，必將有利于遏制和消除我國證券市場信息報道行業(yè)長期以來存在的“失真”“失靈”和“誤導(dǎo)”等亂象，更好地保護(hù)廣大中小投資者的合法權(quán)益。但新《證券法》的有關(guān)規(guī)定要真正落到實處，還需要繼續(xù)推動完善有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，及時出臺有關(guān)司法解釋。此外，2019年《證券法》相關(guān)規(guī)定的修訂雖然有重大突破，但還存在一些需要繼續(xù)研究和進(jìn)一步完善的地方。

(一)完善與新《證券法》相配套的法律、法規(guī)和司法解釋

1.推動《刑法》相關(guān)規(guī)定的修訂與完善

新《證券法》擴(kuò)大了對證券市場信息傳播行為的規(guī)制對象，將“誤導(dǎo)性信息”與“虛假信息”一并納入了規(guī)范對象，明確規(guī)定“禁止任何單位和個人編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場?！钡覈F(xiàn)行《刑法》第181條規(guī)定的“編造并且傳播證券、期貨交易虛假信息罪”并不包括編造并且傳播影響證券交易的誤導(dǎo)性信息的行為。其實，誤導(dǎo)性信息具有更大的隱蔽性和欺騙性，對一般投資者來說更難識別和判斷，更容易導(dǎo)致誤判，其影響范圍和影響程度可能更廣更深，因此有必要與虛假信息一并納入刑法的調(diào)整范圍。如2017年7月5日下午16時許，一篇名為“傳復(fù)星集團(tuán)董事長失聯(lián)，交易所11復(fù)星債與10復(fù)星債大跌”的文章在有關(guān)財經(jīng)傳媒迅速傳播。受此消息影響，7月6日，相關(guān)概念A(yù)股及港股盤中股價大跌，對相關(guān)板塊指數(shù)造成明顯影響，多只跟蹤指數(shù)ETF基金回撤明顯。證監(jiān)會立案調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，7月5日，同花順財經(jīng)網(wǎng)站使用網(wǎng)絡(luò)爬蟲軟件，從和訊債券網(wǎng)站自動抓取了一條2015年12月發(fā)布的關(guān)于復(fù)星集團(tuán)董事長郭廣昌失聯(lián)的陳舊信息作為即時新聞在同花順財經(jīng)網(wǎng)站債券欄目同步發(fā)布，嚴(yán)重誤導(dǎo)了市場投資者，擾亂了證券市場秩序，造成了惡劣影響。[4]

另外，新《證券法》還大幅度提高了對此類違法行為的行政處罰力度，規(guī)定“編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足二十萬元的，處以二十萬元以上二百萬元以下的罰款”。而現(xiàn)行《刑法》第181條規(guī)定：“編造并且傳播影響證券、期貨交易的虛假信息，擾亂證券、期貨交易市場，造成嚴(yán)重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處一萬元以上十萬元以下罰金。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役。”兩相對比，《刑法》的懲罰力度明顯偏輕，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高刑事懲罰力度。

2.推動有關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度的建設(shè)與完善

新《證券法》對傳播媒介及其有關(guān)從業(yè)人員提出了更高的職業(yè)要求，明確規(guī)定：“傳播媒介及其從事證券市場信息報道的工作人員不得從事與其工作職責(zé)發(fā)生利益沖突的證券買賣?！碑?dāng)前我國傳媒傳播證券市場信息的亂象主要集中于紙質(zhì)傳媒的“證券專欄”和視頻傳媒由傳媒主持人特邀嘉賓操作的“證券節(jié)目”，對中小投資者影響甚大。建議由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)聯(lián)合文化廣播影視等管理部門制定相應(yīng)的規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范傳媒及其從業(yè)人員的職業(yè)行為，主要包括以下幾個方面：(1)為了促進(jìn)證券市場信息傳播的及時、充分，為投資者的投資決策提供有效依據(jù)，應(yīng)當(dāng)允許各類傳媒從事證券市場信息報道活動，不實行“資格許可”和“事先審查”，但可以要求從事證券市場信息報道的傳媒及其從業(yè)人員進(jìn)行登記備案，以便事后對其報道行為的合法性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管和追責(zé)。(2)為了防止和避免從事證券市場信息報道的傳媒從業(yè)人員實施利益沖突的證券買賣行為，應(yīng)當(dāng)要求其履行證券交易信息的報告、備案和披露義務(wù)。(3)為了提高從事證券市場信息報道傳媒從業(yè)人員的職業(yè)操守，應(yīng)當(dāng)實行行業(yè)禁入制度，如出現(xiàn)重大違法違規(guī)行為，可對從業(yè)人員課以一定年限乃至終身行業(yè)禁入處罰。

3.及時出臺有關(guān)司法解釋

新《證券法》第56條第3款規(guī)定：“傳播媒介及其從事證券市場信息報道的工作人員不得從事與其工作職責(zé)發(fā)生利益沖突的證券買賣?！钡沃^“利益沖突的證券買賣”？再如新《證券法》第56條第3款規(guī)定“編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場，給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任”，但虛假信息和誤導(dǎo)性信息的認(rèn)定、損失的認(rèn)定、歸責(zé)原則與免責(zé)事由等民事賠償案件審理所應(yīng)遵從的具體法律標(biāo)準(zhǔn)如何確定，都亟待最高司法機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的司法解釋。(4)在有關(guān)司法解釋暫未出臺的情況下，為因應(yīng)此類案件，建議司法機(jī)關(guān)暫時參照適用《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》。

(二)未來修訂《證券法》時仍有待進(jìn)一步完善的地方

1.進(jìn)一步擴(kuò)大對證券市場信息傳播行為的規(guī)制范圍，將“提前報道”一并納入規(guī)范對象

為了維護(hù)市場公平，防止傳媒“搶新聞” “提前報道”，甚至“提前泄密”等行為的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)將實踐中廣泛存在的“搶新聞” “提前報道”，甚至“提前泄密”等行為一并納入法律規(guī)制的對象，明確禁止傳媒非法獲取、傳播尚未公開或者披露的，將對證券市場整體運(yùn)行或者股票交易價格產(chǎn)生重大影響的上市公司信息、國家政策以及其他重大信息，否則應(yīng)當(dāng)深挖“信息源”，徹查“泄密人”，依法追究其法律責(zé)任。

2.對傳媒的合理“誤差”予以“豁免”

新《證券法》正式確立了我國證券發(fā)行注冊制改革方向，目前注冊制已在科創(chuàng)板和創(chuàng)業(yè)板相繼落地實施。注冊制的根本特征和要求就是堅持以信息披露為中心，建立更加嚴(yán)格、全面、深入、精準(zhǔn)的信息披露制度，督促上市公司以投資者的投資決策需求為導(dǎo)向，真實準(zhǔn)確完整地披露信息。引入和加強(qiáng)社會監(jiān)督，特別是傳媒的輿論監(jiān)督是完善信息披露內(nèi)容、震懾欺詐發(fā)行、便利投資決策的重要手段。長期以來，我國證券市場一直存在上市公司欺詐發(fā)行、財務(wù)造假、信息披露不實等沉疴痼疾，導(dǎo)致市場投機(jī)氣氛濃厚。因此，在注冊制改革推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)高度重視傳媒在改善上市公司治理、提升上市公司質(zhì)量方面的積極作用，通過立法賦予傳媒對上市公司的輿論監(jiān)督權(quán)，鼓勵傳媒積極充當(dāng)“扒糞者”的角色，構(gòu)建傳媒與證券市場的良性互動關(guān)系。長期以來，在我國證券市場信息報道中，傳媒更多地傾向于正面或者中性報道，很少進(jìn)行批評性的輿論監(jiān)督，因為負(fù)面報道往往需要耗費(fèi)更多的人力和物力，而且需要不斷核實證據(jù)，如果要求報道絕對客觀真實，則存在較大的法律風(fēng)險。因此，為了充分發(fā)揮傳媒的輿論監(jiān)督功能，使其真正成為證券市場的“陽光”和“殺毒劑”，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定只有當(dāng)傳媒的失實和誤導(dǎo)性報道屬于“故意”“惡意”或者“共謀”，并造成了實際損害時才可追究傳媒的法律責(zé)任。當(dāng)然，另一方面，對傳媒及其從業(yè)人員的“有償沉默”或者“有償不聞”等敲詐勒索行為亦應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.禁止傳媒對特定證券的走勢進(jìn)行預(yù)測或者提供投資建議

證券市場的最大特點(diǎn)就是難以預(yù)測，具有極大的不確定性。實踐中，不少傳媒投入大量的人力、物力和精力進(jìn)行“市場預(yù)測”和“個股推薦”，實際上充當(dāng)著未經(jīng)許可的投資顧問的角色，暗地里隱藏著不可告人的非法目的(如與機(jī)構(gòu)、上市公司及其大股東、大資金等“資本大鱷”共謀，聯(lián)手操縱市場，以從中漁利)，嚴(yán)重背離了傳媒應(yīng)有的“守望社會”、維護(hù)公共利益的基本功能。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定傳媒不得對特定的證券走勢進(jìn)行預(yù)測，或者提供投資建議，否則給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任；傳媒約請的證券投資咨詢機(jī)構(gòu)從業(yè)人員或者其他人員對特定證券公開作出評價、預(yù)測或者提供投資建議，并進(jìn)行反向證券交易，操縱證券市場，給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；傳媒不得以“以上觀點(diǎn)和建議，純屬專家個人意見”，或者“股市有風(fēng)險，入市須謹(jǐn)慎”等一般風(fēng)險提示為由主張免責(zé)。

五、結(jié)語

證券市場信息報道不僅僅是一個涉及財經(jīng)方面的專業(yè)性問題，也不僅僅是一個涉及新聞報道方面的技術(shù)性問題，更是一個涉及證券市場各方主體，特別是中小投資者權(quán)益保護(hù)的法律問題，具有明顯的公共性。從事證券市場信息報道的各種傳媒都應(yīng)該堅守真實性、準(zhǔn)確性和客觀性原則，不得以“言論自由”或者“新聞自由”原則為由規(guī)避法律監(jiān)管和應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。證券監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊和懲處各種編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場秩序，損害投資者利益的不法行為。