城市貧困治理的時(shí)空正義性：理論認(rèn)知與實(shí)踐行動(dòng)

（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：全面小康時(shí)代，反貧困的重點(diǎn)和領(lǐng)域發(fā)生了改變，解決相對(duì)貧困成為主題。城市貧困是相對(duì)貧困的主要表現(xiàn)，城市貧困治理在當(dāng)前具有時(shí)空正義性和緊迫性。從時(shí)間正義性看，全面小康社會(huì)建成后扶貧關(guān)注領(lǐng)域的轉(zhuǎn)向、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)安全的脆弱性、老齡化社會(huì)的加劇等讓城市貧困治理成為一種至善至道的治理重點(diǎn)取向；從空間正義性看，城市成為現(xiàn)代化進(jìn)程的主要場(chǎng)域，城市的共富和城市治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主要空間領(lǐng)域，城市貧困治理是社會(huì)主義本質(zhì)特征的城市空間表達(dá)。這種正義性認(rèn)知的構(gòu)建，促進(jìn)了城市貧困治理的時(shí)期轉(zhuǎn)型，要求全面梳理城市貧困的類(lèi)型和人群特征，采取內(nèi)源性突破和外源性完善的行動(dòng)體系，提升治理效能。

貧困問(wèn)題是歷史問(wèn)題，也是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；貧困治理需要在歷史進(jìn)程中根據(jù)現(xiàn)實(shí)邏輯解決。2020年，中國(guó)全面小康社會(huì)建成，扶貧之路開(kāi)啟了新的征程。全面小康時(shí)代，反貧困的重點(diǎn)和領(lǐng)域發(fā)生了改變，解決相對(duì)貧困成為主題。城市貧困是相對(duì)貧困的主要表現(xiàn)之一，城市貧困治理在當(dāng)前時(shí)期特征下具有時(shí)空正義性。

一、問(wèn)題提出與研究回顧

城市貧困問(wèn)題的關(guān)注和研究始于改革開(kāi)放后，20世紀(jì)90年代隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、企業(yè)改制、城市化進(jìn)程的推進(jìn)、老齡社會(huì)的加劇等時(shí)期問(wèn)題的深化而凸顯。“貧困突然變得像流行病一樣在城市里暴發(fā)”［1］，張立宏發(fā)出了呼喊：“城市貧困層，不能成為被遺忘的角落”［2］，于是城市貧困成為新形勢(shì)下的新問(wèn)題，成為一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象（陳相成，1997），從而進(jìn)入了規(guī)?；芯科?。20世紀(jì)90年代中期，人們著重呼喚對(duì)城市貧困問(wèn)題的關(guān)注，將研究視線放在了城市貧困的成因、特征、規(guī)模的測(cè)度等方面，認(rèn)為社會(huì)轉(zhuǎn)軌帶來(lái)城市貧困問(wèn)題（楊婭，1997），體制貧困是城市貧困的根源（權(quán)衡，1998）。進(jìn)入21世紀(jì)，學(xué)者們?cè)趯?duì)城市貧困內(nèi)涵界定的基礎(chǔ)上，更注重對(duì)城市致貧因素進(jìn)行分析（楊鋼，2001；林毅夫，2002；高云虹，2006）；對(duì)城市反貧困的政策框架、制度建設(shè)、治理舉措等進(jìn)行設(shè)計(jì)（李軍，2000；莊慧玲，2001；錢(qián)凱，2002；王卓，2004；李葉葉，姚雪萍，2007）；而不同城市貧困群體比如城市農(nóng)民工貧困群體、城市老年人貧困人口、城市貧困兒童等的幫扶體系構(gòu)建等也成為研究的重點(diǎn)（李金滟，2004；李裕玲，2007；馮曉杭，2008）。

2010年后，學(xué)者們將城市貧困問(wèn)題外拓，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、規(guī)劃學(xué)、心理學(xué)、人口學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的融合上進(jìn)行研究，涉及城市貧困與和諧社會(huì)的構(gòu)建關(guān)系 （王蓓蕾，2011），城市貧困的空間問(wèn)題 （徐祥運(yùn)，2011），可持續(xù)視角下的城市貧困治理問(wèn)題（劉璐琳，2012），城市貧困的代際傳遞問(wèn)題（李長(zhǎng)健，2017），城市貧困人口的社會(huì)支持問(wèn)題（李夢(mèng)娜，2019），城市貧困發(fā)生機(jī)制不同視角的解讀（姚毅，2012），轉(zhuǎn)型期新型貧困空間問(wèn)題研究（吳克領(lǐng)，2013），城市貧困與生態(tài)環(huán)境的耦合關(guān)系（楊麗雪，2014，等等）。

2015年后，城市貧困的治理成為研究的重點(diǎn)，學(xué)者們普遍探討了城市貧困治理面臨的困境和路徑問(wèn)題，指出城市貧困治理需要構(gòu)建一整套的制度體系，在邏輯上要進(jìn)行從“救濟(jì)”到“包容”，從“政府主導(dǎo)”到“多元主體共治”的轉(zhuǎn)變［3］（賀慶生，2015）。城市貧困的治理之道在于堅(jiān)持公平正義的價(jià)值觀，以解決就業(yè)為導(dǎo)向激發(fā)城市新貧困群體個(gè)體潛能［4］（范逢春，2016）。進(jìn)入“十三五”時(shí)期后，學(xué)界開(kāi)始關(guān)注2020年后我國(guó)的相對(duì)貧困問(wèn)題，研究了2020年后貧困治理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型重點(diǎn)（谷樹(shù)忠，2016；張琦，2016；左停，2016；李小云，2018；魏后凱，2018；譚詩(shī)斌，2018；凌經(jīng)球，2018；孫久文等，2019；向德平等，2019；白永秀等，2019）,2020年后相對(duì)貧困的主要特點(diǎn)（關(guān)信平，2018；唐任伍，2019；凌經(jīng)球，2019）,相對(duì)貧困的治理政策（汪三貴等，2018；桂華，2019；高強(qiáng)等，2019；葉興慶等，2019）,相對(duì)貧困治理的新模式（左停，2016；唐任伍，2019；黃征學(xué)等，2019）以及相對(duì)貧困治理的新機(jī)制（黃承偉，2016；關(guān)信平，2018；李小云，2019）。

總而言之，對(duì)城市貧困的關(guān)注在2015年我國(guó)全面展開(kāi)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后稍有消減。2015年的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)要求“確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”［5］，這讓理論研究和實(shí)踐關(guān)注點(diǎn)都更多地放在了鄉(xiāng)村的脫貧攻堅(jiān)上。筆者以“脫貧攻堅(jiān)”為主題在知網(wǎng)上進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)2015-2020年，共有15289篇論文研究該主題；而以“城市貧困”為主題在知網(wǎng)上檢索，只有相關(guān)論文1408篇。后者不及前者的1/10。當(dāng)前，全面小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)即將達(dá)成，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施，現(xiàn)代化征程徐徐展開(kāi)，城市反貧困治理應(yīng)該有新的效能。效能提升源于認(rèn)知準(zhǔn)確?；诖?，全面認(rèn)知當(dāng)前城市貧困狀況和治理正義性，為城市反貧困奠定理論基礎(chǔ)就具有切實(shí)意義。

二、城市貧困規(guī)模與群體認(rèn)知下的治理正義性

正義就是指人們適應(yīng)時(shí)空發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)換和條件要求，實(shí)施自己應(yīng)該做的行為，解決應(yīng)該解決的問(wèn)題。本文中的正義，是以“正義”的哲學(xué)語(yǔ)境為基礎(chǔ)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考量當(dāng)前進(jìn)行城市貧困治理在時(shí)期上和空間上的 “適然性”和“應(yīng)然性”。城市貧困治理“應(yīng)然性”，建立在對(duì)當(dāng)前城市貧困人口規(guī)模和群體狀況認(rèn)知的基礎(chǔ)上。

（一）城市貧困人口規(guī)模認(rèn)知

關(guān)于城市貧困人口規(guī)模認(rèn)知，實(shí)踐層和學(xué)術(shù)界存在分歧。實(shí)踐層從便于統(tǒng)計(jì)的角度，將低收入人群視為貧困人口。2018年我國(guó)民政部統(tǒng)計(jì)城市低保人口數(shù)為1008.03萬(wàn)人，較2010年的2310.5萬(wàn)人下降了1302.47萬(wàn)人，減貧成效顯著。但2018年全國(guó)城市特困人員27.7萬(wàn)人，比2017年增加了9.1%［6］。城市低收入的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各省各市由于收入水平存在不同而標(biāo)準(zhǔn)不一樣，但共同點(diǎn)是根據(jù)當(dāng)?shù)仄骄杖胨胶臀飪r(jià)水平而定。

學(xué)術(shù)界認(rèn)為，城市貧困人群的界定是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，單純以收入來(lái)界定，沒(méi)有考慮到城市貧困的特征，沒(méi)有考慮到新貧困人口。但究竟該如何界定，學(xué)界也尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)知。在具體規(guī)模認(rèn)知上，夏慶杰等（2017）指出“中國(guó)城市貧困狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以收入為標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量的貧困發(fā)生率”［7］。范逢春（2016）認(rèn)為中國(guó)城市貧困發(fā)生率在8%，按照2014年城鎮(zhèn)常住人口和流動(dòng)人口總和計(jì)算，城市新貧困人口規(guī)模超過(guò)8000萬(wàn)人［8］。陳潤(rùn)卿（2017）提出，截至2016年年末，我國(guó)城市新貧困人口已達(dá)到6000萬(wàn)人。譚詩(shī)斌（2018）利用自然貧困線分析法，測(cè)算出城市貧困率為 5%［9］；而根據(jù)易迎霞（2018）［10］的研究，城市貧困在兩大社會(huì)背景下會(huì)更加凸顯：一是隨著老齡化程度的加深，老年貧困更加凸顯；二是快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，流動(dòng)人口規(guī)模增加引致的城市貧困人口規(guī)模將會(huì)明顯增加［11］。王鍇（2019）認(rèn)為應(yīng)該從相對(duì)貧困的角度來(lái)理解城市貧困規(guī)模，他通過(guò)CFPS得出中國(guó)1989-2016年城市貧困發(fā)生率和貧困深度指數(shù)，數(shù)據(jù)顯示中國(guó)城市相對(duì)貧困率多年來(lái)無(wú)明顯改善，遠(yuǎn)高于城市絕對(duì)貧困率［12］。

基于此，城市貧困人口具體規(guī)模并沒(méi)有權(quán)威性的數(shù)據(jù)。但在不討論城市貧困人口內(nèi)涵界定的前提下，我們至少可以得出以下結(jié)論：一是城市貧困人口規(guī)模不容忽視和小覷。在農(nóng)村貧困人口減至四百多萬(wàn)人的對(duì)比下，城市貧困人群規(guī)模相對(duì)凸顯，亟需應(yīng)對(duì)治理。二是城市貧困人口的產(chǎn)生同社會(huì)機(jī)制體制改革有莫大的關(guān)聯(lián)。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市新型貧困人口有增加趨勢(shì)。三是城市貧困人口涉及群體類(lèi)型多，面積廣，特征復(fù)雜，是一種相對(duì)貧困，在規(guī)模統(tǒng)計(jì)上和治理難度上較之絕對(duì)貧困更難以識(shí)別，更復(fù)雜，更困難。

（二）城市貧困人口群體表征與類(lèi)型認(rèn)知

1.城市貧困人口表征認(rèn)知。城市貧困人群復(fù)雜，其表征具有多樣性，因此在表征認(rèn)知上要把握幾個(gè)方面：一是城市貧困人口內(nèi)涵界定復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是基本的標(biāo)準(zhǔn)，而能否滿足基本商品消費(fèi)和勞務(wù)支出，或者是否還有必要考慮能否滿足教育、醫(yī)療等需求支出，甚或要不要考慮各類(lèi)生存性機(jī)會(huì)的缺失等觀點(diǎn)都存在。二是城市貧困人群識(shí)別困難。城市貧困具有“隱蔽性、離散性”特征。貧困不是光彩的事，城市人通常羞于將家庭貧困示于人前；同時(shí)城市貧困不是區(qū)域性、集聚性貧困，通常以離散形式存在，給識(shí)別帶來(lái)了困難；此外，城市是“陌生人社會(huì)”，鄰里之間很難了解彼此情況，傳統(tǒng)的鄰里識(shí)別方式很難發(fā)生作用。三是城市貧困具有動(dòng)態(tài)性特征，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、城市化進(jìn)程推進(jìn)、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等宏觀環(huán)境的變化，出現(xiàn)了城市新型貧困問(wèn)題，但這部分人群當(dāng)前未被納入城市貧困人口政策體系。

2.城市貧困人口群體類(lèi)型認(rèn)知。治理城市貧困，需要對(duì)群體進(jìn)行梳理和分類(lèi)，為分類(lèi)施策奠定基礎(chǔ)。在具體分類(lèi)前，有必要從總體上認(rèn)知城市貧困人群。民政部指出城市貧困群體主要由下崗失業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、“三無(wú)”人員、經(jīng)濟(jì)困難居民（如殘疾人、孤寡老人）、貧困大學(xué)生等組成［13］；朱火云（2019）提出，民政部門(mén)是按戶籍人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的。城市流動(dòng)人口，特別是農(nóng)民工是不在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的，因此，城市新貧困人口應(yīng)該包括城市貧困失業(yè)人員、貧困就業(yè)人員、經(jīng)濟(jì)困難居民、貧困大學(xué)生群體及貧困農(nóng)民工群體［14］。這些是對(duì)城市貧困人口群體類(lèi)型的總體認(rèn)知，是一種官方實(shí)踐認(rèn)知和學(xué)界的修訂認(rèn)知。在這個(gè)總體認(rèn)知下，我們可以對(duì)城市貧困人群按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行群體分類(lèi)和特征畫(huà)像。

一是按照年齡來(lái)分，學(xué)界研究的主體范疇是城市老年貧困人口和未成年貧困人口。在學(xué)者們看來(lái)，老年貧困人口是貧困群體中的特殊弱勢(shì)群體，貧困發(fā)生率比較高。隨著中國(guó)老齡化程度加深，老年貧困人口的規(guī)模也在不斷地?cái)U(kuò)大，“老年人相對(duì)于青年人而言更易陷入貧困，且與殘疾人、兒童等相類(lèi)似，一旦陷入貧困，很難依靠自身力量走出來(lái)，只能借助國(guó)家、社會(huì)與家庭的力量，才有可能擺脫貧困”［15］。城市貧困青少年，面臨的主要問(wèn)題是受教育機(jī)會(huì)不足引發(fā)貧困代際傳遞，同時(shí)存在就業(yè)缺乏規(guī)劃的合理性問(wèn)題。

二是按照有無(wú)城市戶籍劃分為城市貧困市民、城市流動(dòng)性貧困人口。城市貧困市民是具有城市戶口，納入城市低保范疇的人口，他們具有貧困人口的普遍特征。尤為需要關(guān)注的是城市流動(dòng)人口的貧困問(wèn)題。城市流動(dòng)性貧困人口伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程而產(chǎn)生。在這些流動(dòng)人口中，一些受教育層次低、技能水平弱的農(nóng)民工在城市從事著低收入工作，處于打短工和零工狀態(tài)，工作穩(wěn)定性和持續(xù)性弱，也無(wú)固定住所、無(wú)固定經(jīng)濟(jì)來(lái)源，被稱(chēng)為“新三無(wú)”貧困人群［16］，極易因?yàn)槭I(yè)或半失業(yè)而陷入貧困。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口司發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》顯示：全國(guó)流動(dòng)人口的平均貧困比率達(dá)到15.2%，比常住人口的平均貧困率要高出50%［17］，顯著高于城市人口。這部分人群既被排除在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧之外，又因?yàn)椴皇浅鞘袘艨诙荒芗{入到城市扶貧的范疇，城鎮(zhèn)戶籍居民享受的各種福利也將他們排斥在外，處于城鄉(xiāng)貧困救助的“真空地帶”［18］，反貧困工作非常復(fù)雜，給我國(guó)貧困政策體系帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)［19］。

三是按照貧困持續(xù)狀況劃分，可以分為持續(xù)性貧困人口和結(jié)構(gòu)性貧困人口。持續(xù)性貧困人口家庭長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)，甚至可能發(fā)生貧困的代際傳遞。這類(lèi)貧困人口應(yīng)該是城市扶貧關(guān)注的重點(diǎn)，應(yīng)更多從改善教育、健康、生產(chǎn)性支出等方面關(guān)注他們的扶貧問(wèn)題。結(jié)構(gòu)性貧困人口是由于暫時(shí)性失業(yè)、疾病、家庭特殊變故等原因而引致的貧困。這類(lèi)貧困問(wèn)題，“僅僅屬于暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，因?yàn)橥庠谝蛩厥侵仑毜母矗磺型庠诘?、?qiáng)加于人的因素相對(duì)于內(nèi)在的根植性的因素來(lái)說(shuō)，更容易被人為地改變和克服”［20］。

四是按照貧困形態(tài)劃分為隱形貧困人口和現(xiàn)實(shí)性貧困人口。隱形貧困人口是近年來(lái)興起的熱詞，是指“看起來(lái)每天有吃有喝但實(shí)際上經(jīng)濟(jì)非常脆弱的人”，主要是城市青年階層內(nèi)部的亞階層（敖成兵，2019），他們因?yàn)橄M(fèi)習(xí)慣、生活方式存在問(wèn)題而具有經(jīng)濟(jì)脆弱性，極易陷入貧困。這種貧困已經(jīng)在城市里成為了一種文化現(xiàn)象，也存在一定的階層認(rèn)同和精神意指，表達(dá)著一種人生狀態(tài)。對(duì)這類(lèi)城市貧困人口的治理具有重要的文化意象?，F(xiàn)實(shí)性貧困人口是相對(duì)于“隱形貧困人口”的稱(chēng)謂，主要是指顯然性地缺乏基本生存條件、生活困頓人群。他們的貧困能夠被看見(jiàn)被感知，由于各種原因造成經(jīng)濟(jì)力弱化，基本的溫飽都難以滿足，或者說(shuō)“在滿足溫飽方面的支出要低于社會(huì)平均水平”［21］?，F(xiàn)實(shí)性貧困人口不僅收入低下，個(gè)人能力也存在被剝奪情況［22］。這類(lèi)人群是城市貧困治理的主要對(duì)象。

五是按照貧困內(nèi)容分，可以分為經(jīng)濟(jì)性貧困人口、文化意蘊(yùn)性貧困人口。經(jīng)濟(jì)性貧困，表現(xiàn)為生產(chǎn)、生活資料缺乏，基本生存受到威脅，是一種絕對(duì)性貧困。文化意蘊(yùn)性貧困，是由經(jīng)濟(jì)性貧困衍生或者說(shuō)派生，兩者基本上同時(shí)并存。經(jīng)濟(jì)貧困一般會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)貧困、權(quán)利貧困和文化貧困。城市貧困群體，一方面生活條件低下，另一方面，各種權(quán)能都受到限制，比如就業(yè)權(quán)、子女教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)、居住權(quán)等相對(duì)缺乏，無(wú)法得到完全的保障和公平的對(duì)待。而這些權(quán)能的不足或者缺乏又導(dǎo)致貧困人口在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)，更無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境和社會(huì)條件的變遷，逐步陷入貧困境地，形成惡性循環(huán)。這要求城市貧困治理不僅關(guān)注生存權(quán)，還要關(guān)注發(fā)展權(quán)。

六是按照貧困程度劃分為絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困指人們由于各種因素難以獲得保障基本生存的生產(chǎn)和生活資料，生存受到挑戰(zhàn)，生活難以為繼。陷入絕對(duì)貧困下的群體，缺衣少食，生活困頓，精神文化享受更難以企及。在我國(guó)，絕對(duì)貧困基本已經(jīng)消除。相對(duì)貧困是比較標(biāo)準(zhǔn)下的貧困，其貧困程度取決于跟某種標(biāo)準(zhǔn)生活的距離。城市貧困主要是一種相對(duì)貧困，相對(duì)貧困治理難度更大，相對(duì)于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)，意義也更大。

三、全面小康時(shí)代背景下的城市貧困治理正義性

在全面小康時(shí)代，致力于城市貧困治理，具有必要性和公道性。

（一）城市貧困治理是全面小康時(shí)代的重點(diǎn)任務(wù)

在我國(guó)，黨和政府秉持“人民至上”理念，響應(yīng)人民追求幸福生活的呼聲，始終將消除貧困作為執(zhí)政的一大目標(biāo)，作出了一系列的重大戰(zhàn)略部署致力于消除貧困，尤其是消除農(nóng)村貧困問(wèn)題。2013年習(xí)近平提出精準(zhǔn)扶貧思想；2017年黨的十九大提出精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略。2020年成為消除農(nóng)村貧困、全面建成小康社會(huì)的決勝年。到2020年底，我國(guó)絕對(duì)貧困問(wèn)題將成為歷史，戰(zhàn)勝絕對(duì)貧困的經(jīng)驗(yàn)將成為歷史的勝績(jī)。但這并不意味著全民脫貧，也不是我國(guó)反貧困行動(dòng)的終結(jié)，而是新的、更加長(zhǎng)期和復(fù)雜的反相對(duì)貧困行動(dòng)的開(kāi)始。

黨的十九屆四中全會(huì)提出 “建立解決相對(duì)貧困問(wèn)題長(zhǎng)效機(jī)制”的新課題，需要在新的歷史階段認(rèn)真研究和解決。而這個(gè)新課題的研究樣本更多落在了城市，要致力于解決城市相對(duì)貧困問(wèn)題，這也是我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的必然要求。我國(guó)當(dāng)前的主要任務(wù)是致力于解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，相對(duì)貧困是表現(xiàn)之一。城市貧困問(wèn)題，大體上是一種“相對(duì)貧困”，是一種 “富裕中的貧困”（馮丹萌，2019），“后減貧時(shí)代，貧困治理的重心要逐步轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困”（向德平，2020）。這將城市貧困治理納入了視線，將改變“我國(guó)政府尚未將城市貧困人口列入反貧困計(jì)劃中”（朱火云，2019）的現(xiàn)狀，開(kāi)啟相對(duì)貧困治理征程。城市相對(duì)貧困治理也就成為了后扶貧時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)和難題，關(guān)系到全面建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

（二）城市貧困治理是城市治理體系現(xiàn)代化的必然內(nèi)涵

重視城市貧困治理，在現(xiàn)代化體系建設(shè)中，具有必然性和應(yīng)然性。新中國(guó)成立后，特別是改革開(kāi)放后，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是社會(huì)建設(shè)都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，一個(gè)重要原因就是實(shí)施了有序的發(fā)展規(guī)劃，確立了明確的階段性建設(shè)任務(wù)，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)沿著階段性目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。就脫貧攻堅(jiān)來(lái)說(shuō)，黨和政府一屆接著一屆抓，一年接著一年干，從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，取得了巨大成效，為世界減貧事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。到2020年底全面小康社會(huì)建成，貧困縣將全體摘帽，黨帶領(lǐng)人民完成了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，開(kāi)啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新的征程。

治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成，城市是重點(diǎn)，是關(guān)鍵。城市治理體系是國(guó)家治理體系的主要組成部分，治理創(chuàng)新基本上都在城市領(lǐng)域發(fā)生。2019年，我國(guó)城市化率已經(jīng)突破60%，有8.4億多人口生活在城市。如果沒(méi)有城市治理體系的現(xiàn)代化，也就不存在國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。城市治理是一個(gè)宏大的話題，但城市貧困治理絕對(duì)是城市治理的內(nèi)涵之一，蘊(yùn)含著城市貧困的消減，蘊(yùn)含著貧困治理舉措的有效性，通過(guò)反貧困措施，提升城市居民生活質(zhì)量，建設(shè)和諧美好的城市社會(huì)。

我國(guó)城市治理的價(jià)值取向是以人為本、以民為本，人民生活水平和生活質(zhì)量的提高是城市治理的一大要求。城市低收入人群和貧困人群是城市主體的短板和短腿，這部分人群的生活狀況，直接關(guān)系到城市的和諧穩(wěn)定和現(xiàn)代化質(zhì)量。研究顯示，如果城市貧困人群關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)生活和豐富多樣機(jī)會(huì)的理想得不到滿足時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感。而相對(duì)剝奪感是產(chǎn)生社會(huì)群體性事件的原動(dòng)力，會(huì)給城市社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定性。因此，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在城市領(lǐng)域，必然表現(xiàn)為城市貧困治理的成效。實(shí)際上，就深度來(lái)說(shuō)，城市貧困更甚于鄉(xiāng)村，城市貧困治理挑戰(zhàn)性更大。

（三）城市貧困治理是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯要義

當(dāng)前，我國(guó)城市化采取了新型城鎮(zhèn)化路徑。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、具有可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化，其內(nèi)涵是人口的城鎮(zhèn)化 （郭險(xiǎn)峰，2015），致力于提升生活、居住于城市的人的福祉是新型城鎮(zhèn)化的邏輯要義。城市貧困人群也是城市人的一部分，提升他們的福祉，削減他們的貧困是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的任務(wù)。新型城鎮(zhèn)化和城市貧困治理的邏輯聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程產(chǎn)生了大量的流動(dòng)人口，擴(kuò)大了城市貧困人口規(guī)模。正如前文所說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大量的農(nóng)村人口流動(dòng)到城市。一些缺乏技能，文化水平低的農(nóng)民工很可能因?yàn)楦簧铣鞘挟a(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力而失業(yè)，陷入到貧困，成為城市新貧困人口。這部分人群的反貧困工作因?yàn)槌梢驈?fù)雜，且具有流動(dòng)性，而增添了城市貧困治理的難度。二是城市貧困治理是新型城鎮(zhèn)化和諧建設(shè)目標(biāo)的必然要求。城鎮(zhèn)化過(guò)程是社會(huì)全面進(jìn)步的過(guò)程，既內(nèi)含著城市市民生活水平和生活質(zhì)量的提高，也要求社會(huì)和諧發(fā)展?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》在闡述新型城鎮(zhèn)化的重大意義時(shí)，將社會(huì)和諧作為城鎮(zhèn)化的“必然要求”。這表明，社會(huì)和諧是新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展目標(biāo)之一。但城市貧困人口通常是利益和權(quán)力訴求的非滿足者，在社會(huì)利益格局調(diào)整中處于弱勢(shì)地位，還可能面臨社會(huì)歧視、教育被排斥等難題，極易產(chǎn)生心理失衡和不滿情緒，成為威脅社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素。由此，城市貧困治理就意義重大。三是城市貧困治理是提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的必然要求。城市貧困人群之所以貧困，就是難以參與到城市生產(chǎn)體系中去，因?yàn)槭I(yè)而造成貧困。這表明勞動(dòng)者的勞動(dòng)能力不能作用于生產(chǎn)，缺乏有效產(chǎn)出，勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮，影響城市的產(chǎn)出效率。另一方面，城市貧困人群消費(fèi)能力有限，甚至缺乏消費(fèi)，不利于城市生產(chǎn)的拉動(dòng)。因此，從生產(chǎn)和消費(fèi)角度看，城市貧困治理將有效提升貧困人群生產(chǎn)效能和消費(fèi)需求，為鄉(xiāng)村人口的就地就近城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村產(chǎn)品的消費(fèi)等提供基礎(chǔ)。

四、空間邏輯下城市貧困治理的正義性

（一）城市貧困治理是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城市空間表達(dá)

城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中，城市人口大量增加，城市空間領(lǐng)域不斷延展，鄉(xiāng)村趨于產(chǎn)業(yè)化、核心化。這個(gè)過(guò)程伴隨著城中村的出現(xiàn)，伴隨著流動(dòng)人口的貧困化，以農(nóng)民工群體為主的流動(dòng)勞動(dòng)力推升了城市貧困人群數(shù)量，中國(guó)城市出現(xiàn)社會(huì)極化的趨勢(shì)。而且隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，市場(chǎng)因素也正逐步成為影響城市社會(huì)空間重構(gòu)的主要因子，城市貧困人口的區(qū)位化現(xiàn)象也因而迅速凸顯出來(lái)。國(guó)際國(guó)內(nèi)城市社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)印證了這一點(diǎn)。Rana（2011）對(duì)孟加拉國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程很快，對(duì)農(nóng)村減貧效應(yīng)很明顯，但農(nóng)村貧困發(fā)生了區(qū)位轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到了城市，比如孟加拉國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)移到了達(dá)卡。在發(fā)展中國(guó)家，有近1/3的城市居民居住在貧民窟和棚戶區(qū)［23］。張新紅等（2019）通過(guò)運(yùn)用GIS空間分析工具和數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析方法對(duì)蘭州市貧困居住區(qū)進(jìn)行了實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)城市貧困人口聚居于被稱(chēng)為蘭州的“城市傷疤”的城鄉(xiāng)接合部，城中村與棚戶區(qū)相間分布。也就是說(shuō)，中國(guó)城市貧困具有典型的區(qū)域特征和地域聚集性，城中村、棚戶區(qū)等成為容納城市貧困的空間載體。哪怕政府通過(guò)拆改著力于整治城中村問(wèn)題，但只是使貧困農(nóng)民工被推向城市的邊緣地帶，大城市的城中村再開(kāi)發(fā)往往導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)分化。

城市化進(jìn)程是不可逆的，鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)也是必須的，城鄉(xiāng)融合是必然的路徑。賀雪峰（2020）提出，只有減少農(nóng)民才能致富農(nóng)民。只有絕大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村剩下有限農(nóng)民，農(nóng)戶才會(huì)有相對(duì)較多的農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)強(qiáng)農(nóng)民富農(nóng)村美也才能具備可能性。在這樣一個(gè)背景下，必須同時(shí)推進(jìn)城市貧困治理，關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工的城市區(qū)域空間分布，關(guān)注城市化進(jìn)程下社會(huì)空間重構(gòu)和居住空間分異產(chǎn)生的城中村城市貧困特殊空間，推進(jìn)制度安排同城市空間分異的契合性，城市化進(jìn)程才是有效能的，鄉(xiāng)村振興才是值得期待的。

（二）城市貧困治理是社會(huì)主義本質(zhì)特征的城市呈現(xiàn)

習(xí)近平指出：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！保?4］這蘊(yùn)含了城市貧困治理的價(jià)值目標(biāo)。追求“共富”的價(jià)值取向，意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量是對(duì)應(yīng)于全體人民的，城市貧困人口在富裕路上不能、不會(huì)被拋棄。當(dāng)前1000多萬(wàn)的城市低保人口，6000多萬(wàn)的城市新貧困人口是 “實(shí)現(xiàn)共同富?！倍掏榷贪宓某鞘袇^(qū)域表現(xiàn)。實(shí)際上，由于城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極點(diǎn)，對(duì)要素具有虹吸效應(yīng)，因此“兩極分化”在城市更為凸顯，相對(duì)貧困程度也就更深。而且由于城市貧困具有“結(jié)構(gòu)性陷阱”的特質(zhì)，因此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的溢出效應(yīng)對(duì)城市貧困人口來(lái)說(shuō)并沒(méi)有顯示出理論上的結(jié)果，反而因?yàn)檎w的水漲船高而增加了他們的生活成本，擠壓了他們的生存空間，阻礙了社會(huì)主義本質(zhì)特征的盡早實(shí)現(xiàn)?；诖?，重視城市貧困的治理，通過(guò)各項(xiàng)舉措保證城市貧困群體能夠生存，盡可能促進(jìn)他們的發(fā)展，提高他們的生活質(zhì)量，縮小他們同先富群體的差距，就是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的應(yīng)有之義。

五、時(shí)空正義下城市貧困治理實(shí)踐行動(dòng)

城市貧困治理基于貧困人群的復(fù)雜性而推進(jìn)困難，單一的政策體系或應(yīng)對(duì)舉措難以適應(yīng)巨大的貧困規(guī)模和復(fù)雜的人群特征，多元共治是基本的價(jià)值取向，分類(lèi)施策是基本的行動(dòng)方向，對(duì)此學(xué)者們已多有述及。中國(guó)政府也一直致力于城市反貧困政策的完善，力圖從低保制度、保險(xiǎn)制度、就業(yè)制度、住房制度等方面構(gòu)建一系列制度體系安排。但很顯然，現(xiàn)行制度體系的安排仍存在“救助多于發(fā)展促進(jìn)、貧困類(lèi)型難以全面覆蓋、政策存在交叉重疊”等問(wèn)題，反貧困行動(dòng)體系仍需優(yōu)化。本文從反貧困的內(nèi)外因作用方法出發(fā)，認(rèn)為城市貧困治理的實(shí)踐行動(dòng)可以從內(nèi)源性突破和外源性完善兩個(gè)方面構(gòu)建一個(gè)內(nèi)外圍合體系。

（一）內(nèi)源性突破：貧困人群自我發(fā)展內(nèi)生機(jī)制構(gòu)建

發(fā)展權(quán)是當(dāng)前學(xué)術(shù)界探討和使用得比較多的視角，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，從可持續(xù)計(jì)，城市貧困治理需要重視激發(fā)貧困人群自我發(fā)展內(nèi)生機(jī)制的構(gòu)建，通過(guò)自我力量獲得發(fā)展的權(quán)能。當(dāng)前貧困人口“被覆蓋”的現(xiàn)狀，不利于其主體性的發(fā)揮。一是積極樹(shù)立脫貧主體意識(shí)，不悲觀不沉淪，由被動(dòng)到主動(dòng)，由外推力轉(zhuǎn)向內(nèi)生力。在自我脫貧意識(shí)的建立和引導(dǎo)下，想方設(shè)法尋找脫貧路徑，提升脫貧能力。當(dāng)然，意識(shí)的樹(shù)立是長(zhǎng)期的過(guò)程，是外在環(huán)境變化的內(nèi)生反應(yīng)，需要各方面條件，特別是宣傳和教育合力而為。二是貧困人群自我發(fā)展能力的構(gòu)建。貧困人群之所以貧困，除開(kāi)身體因素制約導(dǎo)致的能力缺失外，缺乏發(fā)展能力，包括缺乏參與就業(yè)創(chuàng)業(yè)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方法和能力是主要原因?；诖?，貧困人群要在自我發(fā)展意識(shí)的引導(dǎo)下，通過(guò)參與教育、培訓(xùn)，自我學(xué)習(xí)等方式方法，尋找到就業(yè)機(jī)會(huì)，提高參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和就業(yè)博弈的能力，融入城市就業(yè)體系，拓寬收入途徑，獲得收入的持續(xù)源泉。

（二）外源性突破：發(fā)展型救濟(jì)體系的完善

城市貧困是相對(duì)貧困，生存型貧困救濟(jì)體系所占比例相對(duì)較少。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，基于貧困人口發(fā)展權(quán)構(gòu)建的發(fā)展型救濟(jì)才是政府著力的重點(diǎn)，特別是對(duì)失業(yè)造成的結(jié)構(gòu)性貧困，對(duì)城市化進(jìn)程中的流動(dòng)貧困人口來(lái)說(shuō)尤為重要。政府要從三方面著手，構(gòu)建一個(gè)完善的貧困治理體系。一是提高城市貧困人口的生存型救助金低線，應(yīng)對(duì)城市物價(jià)和通脹帶來(lái)的生活水平擠壓?jiǎn)栴}；完善城市醫(yī)療保障體系，規(guī)避低收入人群因病致貧難題；完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，準(zhǔn)確對(duì)接反貧困政策體系。二是構(gòu)建教育向低收入人群傾斜的政策體系。參與教育是提升人力資本、打破貧困代際傳遞的重要途徑。政府一方面要關(guān)注貧困人群的自我教育問(wèn)題，通過(guò)發(fā)放教育補(bǔ)貼、提供教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)等手段，提升低收入貧困人群就業(yè)技能，使其獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，或者自我創(chuàng)業(yè)的能力；另一方面，政府要給予貧困人群子女均等地參與教育的機(jī)會(huì)，比如進(jìn)城務(wù)工人員和流動(dòng)人口子女在城市獲得教育的機(jī)會(huì)，落實(shí)好教育部門(mén) 《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》，乃至通過(guò)救助形式不讓貧困人群子女因貧輟學(xué)，打破貧困的代際傳遞。三是構(gòu)建全方位社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，建設(shè)多元共治體系。激發(fā)社會(huì)力量，參與貧困救濟(jì)。積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織參與貧困救濟(jì)存在的非透明性和公正性缺失的質(zhì)疑，推進(jìn)社會(huì)救助體系開(kāi)放性、透明性建設(shè)，重塑信任機(jī)制，提升社會(huì)力量參與貧困救助的積極性。