新中國成立以來環(huán)境管理體制的變遷：歷程與邏輯

（...華中師范大學(xué)，湖北武漢 40079）

內(nèi)容提要：從正式制度要素與非正式制度要素的分析視角分析中國環(huán)境管理體制的變遷，可以發(fā)現(xiàn)新中國成立以來中國的環(huán)境管理體制經(jīng)歷了起步、發(fā)展和深化這三個階段，其變遷邏輯可以用“變遷動因—變遷形式—變遷目的”的分析框架進(jìn)行解釋。首先，環(huán)境管理體制的治理失靈構(gòu)成了環(huán)境管理體制的變遷動因；其次，非正式制度要素對現(xiàn)行體制的滲入以及正式制度要素從現(xiàn)有體制中的生成構(gòu)成了環(huán)境管理體制的變遷內(nèi)容，體制環(huán)境、路徑依賴和改革強(qiáng)度會對環(huán)境管理體制的變遷產(chǎn)生影響；最后，提升環(huán)境管理體制的運(yùn)行效率，扭轉(zhuǎn)環(huán)境治理失靈，實(shí)現(xiàn)體制均衡，最終滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的向往是中國環(huán)境管理體制的變遷目的。

一、引言

新中國成立以來，我國環(huán)境管理體制歷經(jīng)多次變革，實(shí)現(xiàn)了從無到有、從欠缺到逐漸完善的歷史性變遷。在2018年最新一輪的國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革中又重新組建了生態(tài)環(huán)境部，表明目前我國的環(huán)境管理體制仍處于這種持續(xù)性的變遷當(dāng)中。當(dāng)代中國環(huán)境管理體制發(fā)生的翻天覆地的歷史性變遷要求相應(yīng)的理論來對其進(jìn)行分析和解讀。如果將視野置于社會轉(zhuǎn)型與政府機(jī)構(gòu)改革的宏闊場域之中，會發(fā)現(xiàn)中國環(huán)境管理體制的變遷和政府機(jī)構(gòu)改革與整個社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展是密切相連的；將目光投向環(huán)境管理體制變遷本身，會發(fā)現(xiàn)中國環(huán)境管理體制的變遷是中國特色社會主義制度具有內(nèi)在動力與活力的具體體現(xiàn)，一旦面臨新的環(huán)境治理形勢，便會迅速做出調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的善治格局。毋庸置疑，重新組建的生態(tài)環(huán)境部是我國全面深化改革和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要的內(nèi)容之一。正因如此，新中國成立以來中國環(huán)境管理體制的變遷歷程與變遷邏輯是我們必須回應(yīng)和解釋的重大問題，厘清中國環(huán)境管理體制的變遷歷程，探究其變遷歷程背后的變遷邏輯，并對其進(jìn)行必要的理論解讀是提升中國環(huán)境管理體制運(yùn)行效率的現(xiàn)實(shí)要求，也可以為當(dāng)前及未來中國環(huán)境管理體制的進(jìn)一步完善做出理論鋪墊。

體制作為一種存在，廣泛地存在于人類的一切社會生活當(dāng)中，并且受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注［1-2］。目前關(guān)于體制和體制變遷的文獻(xiàn)汗牛充棟，而將研究視角聚焦于環(huán)境管理體制的文獻(xiàn)則相對較少。其中有部分學(xué)者對沿海灘涂［3］、大氣污染［4］和水污染［5］這些特定領(lǐng)域的環(huán)境管理體制進(jìn)行了分析，這些研究成果雖然或多或少觀照了環(huán)境管理體制的變遷，但是其研究主題與思路過于狹窄地聚焦于特定的環(huán)境管理領(lǐng)域，容易導(dǎo)致研究結(jié)果片面化和孤立化，因而無法從整體上宏觀把握中國環(huán)境管理體制的變遷歷程與變遷邏輯。此外，雖然還有一些學(xué)者從整體上對中國的環(huán)境管理體制的變遷做出了全面考察［6-9］，但是，由于沒有全面分析中國環(huán)境管理體制變遷的影響因素，所以并沒有深刻洞察出中國環(huán)境管理體制變遷背后的深刻機(jī)理。另外，還有諸多學(xué)者分析了中國的政府災(zāi)害管理［10］、鐵道部［11］、城鄉(xiāng)規(guī)劃［12］、市管縣［13］等體制的變遷，這些研究成果雖然能夠?yàn)榉治霎?dāng)代中國環(huán)境管理體制的變遷提供有益的啟發(fā)，卻無法為中國的環(huán)境管理體制的變遷提供直接的理論闡釋。這主要是因?yàn)樵谘芯款愋蜕蠈W(xué)界研究的體制變遷類型并不相同，而不同體制變遷的影響因素紛繁復(fù)雜，導(dǎo)致不同體制的變遷路徑、變遷歷程并不相同。因此，梳理中國環(huán)境管理體制的變遷歷程，挖掘當(dāng)代中國環(huán)境管理體制的變遷邏輯，考察中國環(huán)境管理體制變與不變的內(nèi)在機(jī)理具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

本文首先以時間為脈絡(luò)對新中國成立70年以來中國的環(huán)境管理體制的變遷歷程進(jìn)行合理劃分，力圖較為完整地展示當(dāng)代中國環(huán)境管理體制的變遷圖景，然后基于 “變遷動因—變遷形式—變遷目的”的分析框架，深度發(fā)掘當(dāng)代中國環(huán)境管理體制變遷圖景背后的變遷邏輯，以彌補(bǔ)中國環(huán)境管理體制變遷在理論闡釋上的缺位狀態(tài)，最后提出針對性的建議以回應(yīng)現(xiàn)階段中國環(huán)境管理體制的變遷。

二、環(huán)境管理體制的變遷歷程

提及環(huán)境管理體制的變遷，就必不可少地要厘清何為環(huán)境管理體制，目前學(xué)者們對“體制”和“體制變遷”的理解并不相同，對何為體制的回答也很多［14-16］?；诂F(xiàn)有的研究成果［17-19］，本文認(rèn)為體制作為一種制度安排本質(zhì)上是一個由不同制度要素組成的有機(jī)系統(tǒng)，從不同視角出發(fā)可以將這些要素劃分為正式制度要素與非正式制度要素［20］、社會機(jī)構(gòu)要素與社會規(guī)范要素［21］等不同類型。環(huán)境管理體制就是由不同制度要素組成的進(jìn)行環(huán)境管理的有機(jī)系統(tǒng)，這種系統(tǒng)有廣義和狹義之分，廣義上的環(huán)境管理體制包括政府、企業(yè)等多個不同的社會主體，狹義上的環(huán)境管理體制是僅指由不同制度要素組成的政府履行環(huán)境管理職能的系統(tǒng)，在本文中的環(huán)境管理體制是指狹義上的環(huán)境管理體制?；谏鲜龈拍铌U釋，梳理學(xué)術(shù)界的已有研究成果，發(fā)現(xiàn)關(guān)于我國環(huán)境管理體制的變遷歷程，總體而言有“兩階段”“三階段”和“四階段”這三種不同的觀點(diǎn)，筆者通過對當(dāng)代中國出臺的涉及環(huán)境方面的法律、法規(guī)和機(jī)構(gòu)改革文件進(jìn)行梳理，以及結(jié)合現(xiàn)有的研究成果［22-25］，將新中國成立以來中國環(huán)境管理體制的變遷歷程分為三個不同的歷史階段，具體劃分如下：

（一）起始階段（1971-1997年）

從新中國成立伊始到“文革”中后期由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，生態(tài)環(huán)境問題并不嚴(yán)重，并且受意識形態(tài)影響將環(huán)境污染簡單認(rèn)定為是資本主義國家的公害，致使這一階段中國雖然采取了一些環(huán)保措施，但是并無明確清晰的環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保法律和環(huán)保意識。所以從某種程度上講中國的環(huán)境管理體制是在1971年成立環(huán)境保護(hù)辦公室才開始逐漸起步的，隨后全國環(huán)境保護(hù)會議也順利召開。1974年國務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組并對全國的環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)。1979年9月我國的第一部環(huán)境保護(hù)法律頒布，標(biāo)志著中國的環(huán)境保護(hù)工作開始正式有了相應(yīng)的法律依據(jù)。除此之外，中國還逐步升格了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了環(huán)境保護(hù)局、環(huán)境保護(hù)委員會等環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。但是，從1971年成立環(huán)境保護(hù)辦公室到1988年國家環(huán)保局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部劃分出來成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，在這十七年間中國的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)一直處于臨時性、非正式和不獨(dú)立的狀態(tài)［26］。在整個80年代到90年代初中國制定并頒布了一系列的環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)，初步形成了較為系統(tǒng)完善的環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系，中國的環(huán)境保護(hù)工作開始有了較為全面的法律依據(jù)。其中最為重要的是1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國家環(huán)保局對全國的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，奠定了我國環(huán)境管理體制的法律基礎(chǔ)［27］。此后，在1994年國務(wù)院又提出了我國人口、環(huán)境和發(fā)展的總體性戰(zhàn)略規(guī)劃和具體的行動方案。由此可見，從1971年到1997年中國的環(huán)境保護(hù)意識已經(jīng)覺醒，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從托管機(jī)構(gòu)到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)再到獨(dú)立機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)法律也經(jīng)歷了從無到有、從欠缺到完備的轉(zhuǎn)變，中國的環(huán)境管理體制實(shí)現(xiàn)了從無到有的變遷。

（二）發(fā)展階段（1998-2008年）

1992年在鄧小平南方談話之后，中國的社會生產(chǎn)力得到了進(jìn)一步的發(fā)展。但是中國的環(huán)境污染形勢也越來越嚴(yán)峻，例如在1994年淮河流域發(fā)生了嚴(yán)重的水污染事件。與此同時，隨著國際交流的擴(kuò)大，中國也積極學(xué)習(xí)借鑒國外環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)。在這一時期中國的環(huán)境管理體制進(jìn)一步發(fā)展完善，1998年國家環(huán)境保護(hù)局升格成了國家環(huán)境保護(hù)總局，環(huán)保機(jī)構(gòu)由副部級升格為正部級［28］、撤銷了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會并將國家核安全管理局劃歸國家環(huán)境保護(hù)總局。除此之外，在這一時期國務(wù)院發(fā)布了大量的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性文件，如《國家生態(tài)安全大綱》《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等，這些規(guī)范性文件的出臺為我國的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)履行環(huán)境保護(hù)職能提供了相應(yīng)的政策依據(jù)。從2003年7月提出全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，到2007年科學(xué)發(fā)展觀被寫入中國共產(chǎn)黨黨章，整個社會對生態(tài)文明建設(shè)重要性的認(rèn)識迅速提升。在2008年的國務(wù)院大部制改革中撤銷了國家環(huán)?？偩衷O(shè)立環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境保護(hù)部正式成為國務(wù)院組成部門［29］。種種行動表明在這一階段中國環(huán)境管理體制的變遷主要體現(xiàn)在環(huán)境管理機(jī)構(gòu)地位的不斷提升和職責(zé)的不斷強(qiáng)化、國家環(huán)境管理理念的科學(xué)化和管理政策的規(guī)范化水平不斷提升。因此，在這一階段我國的環(huán)境管理體制實(shí)現(xiàn)了從欠缺到完善的變遷。

（三）深化階段（2009年至今）

2008年環(huán)境保護(hù)部成立以后中國的環(huán)境管理體制進(jìn)入了深化發(fā)展階段，環(huán)境保護(hù)部履行著對全國環(huán)境工作的統(tǒng)一管理的職權(quán)，并可以直接參與制定環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)決策。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以外，各級地方人民政府中均設(shè)有相應(yīng)的環(huán)保部門，履行本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。與此同時其它各級行政職能部門，例如農(nóng)業(yè)部門、國土資源部門等，也依照有關(guān)法律的規(guī)定擁有一定的環(huán)境保護(hù)職權(quán)［30］。這種環(huán)境管理的組織體制充分體現(xiàn)了中國環(huán)境管理工作全面性和復(fù)雜性并存的特征，并且較好地適應(yīng)了中國環(huán)境問題形勢嚴(yán)峻和錯綜復(fù)雜的特點(diǎn)，有利于對全國的環(huán)境污染實(shí)行高效統(tǒng)一的集中管理和分散的專業(yè)化治理。2009年環(huán)境保護(hù)部組建了12個環(huán)境督查中心與核輻射安全監(jiān)督站，形成了輻射全國的環(huán)境安全管理網(wǎng)絡(luò)。2009年6月全國已有數(shù)十個省級環(huán)保部門由“局”改成“廳”并成為地方政府的組成部門。此后，2012年中國公布了更為嚴(yán)厲的節(jié)能減排工作方案，為中國的節(jié)能減排工作制定了詳細(xì)的任務(wù)與目標(biāo)，同年生態(tài)文明建設(shè)也被納入了“五位一體”的全面建成小康社會的總體戰(zhàn)略布局。在這一時期，環(huán)境信息公開制度、湖長制、河長制、林長制等環(huán)境管理創(chuàng)新也如雨后春筍般在全國各地得到迅速的推廣［31-32］。2015年習(xí)近平提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”［33］，與此同時“綠色青山就是金山銀山”的“兩山論”以及“寧要大保護(hù)、不要大開發(fā)”等擲地有聲的著名論斷也越來越深入人心［34］。在2017年10月召開的中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上習(xí)近平總書記將污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)列為全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)獲得了前所未有的重視。此后由于我國環(huán)境管理體制中擁有環(huán)境管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)存在著職權(quán)交叉、機(jī)構(gòu)重疊的情況［35］，因此在2018年3月的國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革中對擁有環(huán)境管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了裁撤與重組，組建了新的生態(tài)環(huán)境部?？傮w而言在這一時期我國的環(huán)境管理體制變遷主要體現(xiàn)在整個社會的環(huán)保理念空前加強(qiáng)，環(huán)境管理的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，我國的環(huán)境管理體制進(jìn)入了深化發(fā)展階段。

三、環(huán)境管理體制的變遷邏輯

中國的環(huán)境管理體制變遷的邏輯是什么？有哪些因素會影響中國環(huán)境管理體制的變遷？當(dāng)代中國環(huán)境管理體制的變遷從根本上講包括變遷動因、變遷形式與變遷目標(biāo)這三個環(huán)節(jié)。基于“變遷動因—變遷形式—變遷目標(biāo)”這一分析框架，本文分析中國環(huán)境管理體制為什么變遷、如何變遷等問題，以期厘清當(dāng)代中國環(huán)境管理體制的變遷圖景背后的變遷邏輯。

（一）變遷動因：環(huán)境管理體制的治理失靈

新中國成立以來中國的環(huán)境管理體制的變遷始終是中國的環(huán)境污染形勢與舊的環(huán)境管理體制相互沖突的結(jié)果，一旦現(xiàn)行的環(huán)境管理體制無法有效應(yīng)對環(huán)境污染的新形勢，彼此之間的沖突加劇，那么體制變遷便會隨之發(fā)生 （見圖1）。從圖1中可知2003年到2016年中國環(huán)境信訪案件數(shù)量與工業(yè)廢氣排放量總體上呈現(xiàn)出不斷攀升的趨勢，人民群眾對中國的環(huán)境污染狀況越來越不滿。因此，中國環(huán)境管理體制的變遷可以看成是對環(huán)境管理體制無法有效應(yīng)對環(huán)境污染形勢的回應(yīng)，即通過對現(xiàn)有的環(huán)境管理體制做出調(diào)整以緩解環(huán)境管理體制對環(huán)境污染的治理失靈。

圖1 2003-2016年我國環(huán)境信訪數(shù)量與工業(yè)廢氣排放數(shù)量

從新中國成立初期到“文革”中后期，由于中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低，受意識形態(tài)的影響，人們普遍否認(rèn)中國存在環(huán)境污染問題，此時，我國的環(huán)境管理體制處于萌發(fā)之前的潛伏狀態(tài)。1971年冬發(fā)生的官廳水庫事件暴露了當(dāng)時中國環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性，提升了黨和政府對環(huán)境污染的科學(xué)認(rèn)識，倒逼政府設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)、監(jiān)管與治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對環(huán)境污染的治理，于是中國的環(huán)境管理體制改革正式起步。此后，我國的環(huán)境管理體制變遷歷經(jīng)起步、發(fā)展與深化這三個不同的階段，這三個不同的變遷階段背后無不暗含著現(xiàn)有環(huán)境管理體制與環(huán)境污染形勢之間的沖突。以環(huán)境管理的機(jī)構(gòu)改革為例，從最初成立環(huán)境保護(hù)辦公室到2008年撤銷國家環(huán)?？偩衷O(shè)立環(huán)境保護(hù)部，并成為國務(wù)院的正式組成部門，在這三十多年間中國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)就是通過改變環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性和臨時性，不斷地提升中國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的政治地位，改變環(huán)境管理組織機(jī)構(gòu)因政治地位較低，機(jī)構(gòu)不獨(dú)立而無法有效履行環(huán)保職能的現(xiàn)狀。

環(huán)境保護(hù)部成立之后中國環(huán)保機(jī)構(gòu)在縱向上分成不同行政層級，地方政府對本地的環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)，上下級環(huán)保部門之間沒有直接的行政隸屬關(guān)系，而只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，在橫向的職能設(shè)置上除了環(huán)保部門之外，還有農(nóng)業(yè)、林業(yè)等不同的政府部門也依照有關(guān)法律可以履行部分環(huán)境管理職能［36］。環(huán)境保護(hù)部在成立之初由于其克服了國家環(huán)?？偩忠蛘蔚匚惠^低 （國務(wù)院的正式組成部門）而無法有效履行環(huán)境保護(hù)職能的弊端，因此提升了中國環(huán)境管理體制對污染的治理效率。但是，隨著時間推移，這種環(huán)境管理體制在結(jié)構(gòu)上的不足日益凸顯。首先是地方環(huán)保部門受地方政府在人事與財(cái)務(wù)上的管理，導(dǎo)致其在行使環(huán)境保護(hù)職能時會受到地方政府的掣肘［37］；其次是由于擁有環(huán)境保護(hù)職能的部門過多，如國家海洋局、國土資源部、水利部等，這些部門彼此橫向協(xié)調(diào)能力較弱，存在職能交叉、重疊的情況，在環(huán)境治理的過程中往往會出現(xiàn)推諉扯皮甚至彼此博弈的局面［38］。面對這一局面，新的環(huán)境管理體制變遷不可避免。在2018年的國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革中保留環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，對國家發(fā)改委、國土資源部、水利部等政府機(jī)構(gòu)中涉及環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門進(jìn)行整合重組，組建了新的生態(tài)環(huán)境部，以避免以往權(quán)力分散帶來的橫向協(xié)調(diào)困境。與此同時，林長制、河長制、湖長制、生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)等制度創(chuàng)新也層出不窮，增加了各級地方政府的環(huán)境治理壓力，強(qiáng)化了地方政府的環(huán)境治理責(zé)任，避免地方政府對環(huán)境污染治理的敷衍塞責(zé)。

（二）變遷形式：非正式要素的滲入與正式要素的生成

1.環(huán)境管理體制的變遷形式。通過上文對我國環(huán)境管理體制變遷歷程的梳理與劃分，發(fā)現(xiàn)我國的環(huán)境管理體制的變遷是在中央政府自上而下的推動中進(jìn)行的，在這一過程當(dāng)中主要存在著兩條主線：一條主線是通過對我國環(huán)境保護(hù)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行升格、裁撤、合并的方式改革我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)以使其能更好地履行環(huán)境管理職能，并頒布相應(yīng)的環(huán)保法律使得各級政府能夠依法行事，例如，推出林長制、河長制，將國家環(huán)?？偩指母餅榄h(huán)境保護(hù)部，又將環(huán)境保護(hù)部重組設(shè)立生態(tài)環(huán)境部等（見表1）；另一條主線是通過宣傳、教育和發(fā)布政策、法規(guī)的方式提升整個社會和政府對環(huán)境保護(hù)工作科學(xué)性和重要性的認(rèn)識，為環(huán)境管理機(jī)構(gòu)履行管理職能提供支持，例如提出科學(xué)發(fā)展觀、兩型社會、綠色發(fā)展理念等理念，以及“綠水青山就是金山銀山”等通俗易懂的口號和一系列的環(huán)境法律法規(guī)的出臺等。基于這兩條主線將我國的環(huán)境管理體制的組成要素分為正式制度要素與非正式制度要素，正式制度要素是指關(guān)于環(huán)境管理的組織機(jī)構(gòu)與法律制度，非正式制度要素則是相關(guān)的政策、法規(guī)、宣傳和教育等。構(gòu)成中國環(huán)境管理體制的正式制度要素與非正式制度要素彼此聯(lián)系、相互促進(jìn)。每當(dāng)現(xiàn)有的環(huán)境管理體制無法有效治理污染，中國政府便會通過自上而下的方式迅速對我國環(huán)境管理體制的非正式制度要素與正式制度要素做出調(diào)整，推動環(huán)境管理體制的變遷。那么正式制度要素與非正式制度要素彼此之間是如何互動，共同推動中國環(huán)境管理體制的變遷呢？

歷史制度主義認(rèn)為制度變遷發(fā)生之后并沒有徹底地與舊的制度發(fā)生割裂，而是會保留既有制度中的合理要素［39］。對于中國的環(huán)境管理體制而言，雖然歷經(jīng)多次變遷，發(fā)生了翻天覆地的變化，但是這種變遷始終是在既有體制的基礎(chǔ)之上發(fā)生的，即這種體制變遷并不是間斷性的，而是一種漸近性的變遷過程，并且是對既有體制的低效進(jìn)行修正［40］。那么正式制度要素與非正式制度要素是如何作用于既有體制以促使既有體制的漸進(jìn)性變遷的呢？基于中國政府對環(huán)境管理體制改革的兩條主線，本文構(gòu)造了“非正式制度要素的滲入—正式制度要素的生成”分析進(jìn)路，分析中國環(huán)境管理體制的變遷形式（見圖2）。

首先，非正式制度要素的滲入是指在面對生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致既有環(huán)境管理體制無法有效應(yīng)對環(huán)境污染的新形勢，或者隨著時間推移環(huán)境管理體制的運(yùn)行弊端日漸凸顯之后，需要對現(xiàn)行的環(huán)境管理體制做出一些調(diào)整，注入一些新的非正式制度要素到既有的體制當(dāng)中去，以激發(fā)既有環(huán)境管理體制的活力，將這種新的制度要素的注入稱之為非正式制度要素的滲入。具體來說新中國成立以來中國中央政府對環(huán)境污染的認(rèn)識發(fā)生了多次轉(zhuǎn)變，在新中國成立初期到“文革”中后期，這一時期占主導(dǎo)地位的是意識形態(tài)的影響。此后隨著中國環(huán)境污染的日益惡化，環(huán)保體制與環(huán)境污染的沖突日漸加劇，于是，中國通過頒布一系列的環(huán)保政策、提出環(huán)境和發(fā)展的總體戰(zhàn)略規(guī)劃與行動方案、科學(xué)發(fā)展觀、綠色發(fā)展理念、生態(tài)文明建設(shè)以及諸如“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”“綠水青山就是金山銀山”等通俗易懂的口號，將這些非正式制度要素滲入到現(xiàn)有的環(huán)境管理制度中去，以增強(qiáng)社會公眾和地方政府對環(huán)境保護(hù)的重視，激發(fā)現(xiàn)有體制的運(yùn)行活力，以扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行環(huán)境管理體制在環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的失靈現(xiàn)象。

?

圖2 “非正式制度要素的滲入—正式制度要素的生成”分析進(jìn)路

其次，正式制度要素的生成是指在非正式制度要素滲入到既有體制要素中去之后，雖然重新激發(fā)了既有體制的運(yùn)行活力，但是，一旦這些非正式制度要素的滲入無法從根本上提升環(huán)境管理體制的運(yùn)行效率，扭轉(zhuǎn)緩解污染的惡化趨勢，通過大幅度地調(diào)整現(xiàn)有的環(huán)境管理組織機(jī)構(gòu)和頒布環(huán)保法律以實(shí)現(xiàn)新的正式制度要素的生成便不可避免，從而從根本上避免環(huán)境管理體制的治理失靈。具體來說，從1971年中國環(huán)境保護(hù)工作的開始起步到2008年成立的環(huán)境保護(hù)部，這三十多年間中國的環(huán)境管理體制的改革始終是一方面通過大幅度地提升中國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的政治地位①在梳理相關(guān)資料的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的地位的提升基本上遵循廳級-副部-正部-國務(wù)院組成部門這一路徑。，改變環(huán)境管理機(jī)構(gòu)因?yàn)榕R時性、不獨(dú)立和政治地位較低而無法有效履行環(huán)境保護(hù)職能的情況，另一方面頒布一系列的環(huán)保法律為環(huán)境管理機(jī)構(gòu)履行環(huán)境管理職能提供法律依據(jù)。而從2008年到2018年生態(tài)環(huán)境部的成立，這一階段中國的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)則是一方面通過裁減、合并與重組的方式革除原有的因行政職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊而導(dǎo)致的治理混亂的情況，另一方面通過林長制、湖長制加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域的環(huán)境污染治理，以及通過生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)制等制度創(chuàng)新的方式加強(qiáng)對環(huán)境污染重點(diǎn)領(lǐng)域的治理。

最后，非正式制度要素與正式制度要素相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、共同運(yùn)行，推動中國環(huán)境管理體制的變遷。具體來說，一方面，中國政府通過宣傳、教育、政策法規(guī)的調(diào)整等方式，使得非正式制度要素保持對既有環(huán)境管理體制的滲入，以激發(fā)既有環(huán)境管理體制的運(yùn)行活力，同時這些非正式制度要素的滲入，也為下一步環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整 （正式制度要素的生成）做出了理論鋪墊，掃除了理論障礙；另一方面，正式制度要素的生成，也有助于非正式制度要素的有效滲入，鞏固非正式體制要素的滲入成果。最終，非正式制度要素與正式制度要素共同運(yùn)行，推動中國環(huán)境管理體制改革與變遷。

2.環(huán)境管理體制變遷形式的影響因素。前文分析了中國環(huán)境管理體制的變遷動因與變遷形式，那么哪些因素會影響非正式體制要素的滲入與正式體制要素的生成呢？

第一，體制環(huán)境。一切特定領(lǐng)域的政治與經(jīng)濟(jì)體制均深刻嵌入當(dāng)時所處的宏觀環(huán)境當(dāng)中，并且深受宏觀環(huán)境的影響，中國的環(huán)境管理體制也不例外。首先是從新中國成立到“文革”中后期我國的環(huán)境管理體制處于缺位狀態(tài)。改革開放到21世紀(jì)初，雖然我國的環(huán)境管理體制實(shí)現(xiàn)了從無到有的發(fā)展，但是在這一時期，我國的社會建設(shè)始終是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，于是出現(xiàn)了重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境污染的情形，對地方政府官員的任用與考核也主要是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)，這些要素構(gòu)成了當(dāng)時整個社會的體制環(huán)境。這種宏觀的體制環(huán)境從某種程度上講不利于中國環(huán)境管理體制的運(yùn)行。但是，隨著我國環(huán)境污染形勢越來越嚴(yán)峻，人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求與呼聲也越來越強(qiáng)烈。2003年胡錦濤提出了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，要求轉(zhuǎn)變以資源消耗和環(huán)境破壞為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，此后，2012年生態(tài)文明建設(shè)被納入全面建成小康社會的總體戰(zhàn)略布局，2015年又提出了綠色發(fā)展理念。2017年習(xí)近平指出中國的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，此后又將污染防治提升到?jīng)Q勝全面建成小康社會的關(guān)鍵這一高度。這些重要論述的提出既反映了非正式制度要素對既有環(huán)境管理體制的滲入，又反映了中國整個國家宏觀體制環(huán)境的轉(zhuǎn)變，并為這一時期中國環(huán)境管理體制的改革做出了理論鋪墊，掃清了理論障礙。

第二，路徑依賴。已有研究發(fā)現(xiàn)制度變遷的路徑依賴主要是因?yàn)橹贫茸冞w推動者的有限理性和制度變遷存在著交易成本所導(dǎo)致，還有研究認(rèn)為制度的演化難免會受到制度先前的演化結(jié)果的影響。這些分析具有一定的借鑒意義，但是對于中國環(huán)境管理體制在變遷過程中暴露出來的路徑依賴主要是由兩方面的原因?qū)е?。一方面，就非正式制度要素方面而言，由于整個社會的意識形態(tài)具有相對的獨(dú)立性，導(dǎo)致整個社會對不同時期提出的科學(xué)發(fā)展觀、綠色發(fā)展理念、生態(tài)文明建設(shè)等理念的認(rèn)識可能存在不足，甚至仍然簡單停留在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度來單一判斷孰優(yōu)孰劣的階段，這就會造成非正式體制要素對既有環(huán)境管理體制的有效滲入不足，環(huán)境管理體制依然保持著過去的運(yùn)行態(tài)勢。另一方面，就正式制度要素而言，任何一項(xiàng)正式制度要素的生成均需要對原有的環(huán)境管理體制進(jìn)行大幅度的調(diào)整，于是改革阻力不可避免，而且對現(xiàn)行的環(huán)境管理體制的改革也會面臨較高的改革成本，這往往會造成環(huán)境管理正式體制的改革難以有效進(jìn)行和不徹底。

第三，改革強(qiáng)度。為了克服環(huán)境管理體制在變遷過程中面臨的現(xiàn)行環(huán)境管理體制運(yùn)行的制度環(huán)境和路徑依賴的阻礙，往往需要各級政府對現(xiàn)行的環(huán)境管理體制進(jìn)行大刀闊斧的改革，避免環(huán)境管理體制改革停留在口頭層面而停滯不前。因此，政府對現(xiàn)行環(huán)境管理體制的改革力度也是影響環(huán)境管理體制變遷的一個重要因素。這種影響主要體現(xiàn)在各級政府需要為環(huán)境管理體制的改革進(jìn)行相應(yīng)的輿論宣傳、強(qiáng)化社會的環(huán)保意識、發(fā)布相應(yīng)的政策、法規(guī)、法律，為環(huán)境管理體制的改革做出相應(yīng)的理論鋪墊和法律支持。

（三）變遷目標(biāo)：體制均衡

均衡原本是一個物理學(xué)概念，后來逐步引入經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇當(dāng)中。此后，有不少學(xué)者將均衡用于制度分析當(dāng)中，但是，他們大多從制度供給與需求視角分析制度變遷與制度均衡［41］。對于中國環(huán)境管理體制的變遷而言，其制度變遷是由政府單方面推動的。體制變遷的目標(biāo)就是中國政府對環(huán)境管理體制進(jìn)行改革的目標(biāo)。每一次體制變遷（改革）的發(fā)生，其根源都是由于既有的環(huán)境管理體制無法有效應(yīng)對我國的環(huán)境污染問題，出現(xiàn)了環(huán)境管理體制的治理失靈。這要么是由于中國環(huán)境污染形勢在不斷惡化，而現(xiàn)有的環(huán)境管理體制還是針對過去環(huán)境污染形勢而設(shè)計(jì)的，因而無法應(yīng)對新的環(huán)境污染形勢，要么是由于我國的環(huán)境管理體制在運(yùn)行中出現(xiàn)了新的弊端，亟需對其進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，中國環(huán)境管理體制的變遷可以看成是一個從體制不均衡到體制均衡的漸進(jìn)性的帕累托改進(jìn)過程，每一次非正式制度要素的滲入與正式制度要素的生成之后，環(huán)境管理體制對環(huán)境污染的治理失靈現(xiàn)象便得到緩解，體制均衡便達(dá)成，反之環(huán)境管理的體制改革還需繼續(xù)進(jìn)行。

四、結(jié)語及啟示

當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型涉及社會生活的諸多方面，這些不同方面的社會轉(zhuǎn)型為研究不同類型的體制變遷提供了廣闊的研究場域與豐富的研究素材。本文從這些研究素材中選取了中國的環(huán)境管理體制作為研究主題，契合了新時代中國的社會矛盾轉(zhuǎn)變，呼應(yīng)了新時代中國環(huán)境管理體制的改革這一社會現(xiàn)實(shí)?？傮w而言，中國環(huán)境管理體制的變遷是當(dāng)代中國整個社會變遷的縮影，并深刻地嵌入到我國的宏觀體制環(huán)境當(dāng)中，與中國的社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型有著千絲萬縷的聯(lián)系。客觀而言，環(huán)境管理體制變遷乃是一個較為宏大的研究主題，此次研究僅僅只是以“變遷動因—變遷形式—變遷目標(biāo)”為分析框架，展示了我國環(huán)境管理體制的變遷圖景，厘清了我國環(huán)境管理體制的變遷邏輯。在此次研究中發(fā)現(xiàn)環(huán)境管理體制對環(huán)境污染問題的治理失靈以及人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求，決定了我國政府必須對環(huán)境管理體制做出相應(yīng)的調(diào)整，于是環(huán)境管理體制的變遷 （改革）便隨之發(fā)生。這一變遷過程是由中央政府自上而下地通過非正式制度要素滲入到既有體制中去，或者通過對既有體制中的組織機(jī)構(gòu)做出較大幅度的改革以促使新的正式制度要素的生成的方式進(jìn)行的（見圖3），在這一變遷過程中體制環(huán)境、路徑依賴和環(huán)境管理體制的改革強(qiáng)度從不同的方面影響著非正式制度要素的滲入和正式制度要素的生成，而最終的體制變遷（改革）的目標(biāo)在于扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行環(huán)境管理體制對環(huán)境污染的治理失靈，以實(shí)現(xiàn)新的環(huán)境管理的體制均衡。

圖3 環(huán)境管理體制的變遷邏輯

環(huán)境管理體制的不斷完善是一個長期性的過程。當(dāng)前，整個社會的環(huán)境保護(hù)意識空前加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境部等新的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)也經(jīng)過了相應(yīng)的裁撤和重組，此外河長制、湖長制、林長制、生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制等新的環(huán)境管理制度也如雨后春筍般在各地迅速推廣，這些非正式制度要素的滲入與正式制度要素的生成將加快推動中國環(huán)境管理體制的完善。未來，中國環(huán)境管理體制的改革應(yīng)更加著眼于現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)，從非正式制度要素與正式制度要素的完善兩方面入手。一方面要增強(qiáng)整個社會的環(huán)保意識與綠色理念，完善配套的政策和法規(guī)，強(qiáng)化“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保觀念，走一條環(huán)境優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)文明之路，以保障非正式制度要素對環(huán)境管理體制的持續(xù)有效滲入；另一方面要更加注重環(huán)境管理體制設(shè)計(jì)的科學(xué)性和前瞻性，增強(qiáng)不同類型與不同層次的體制之間的匹配，減緩它們之間的結(jié)構(gòu)性摩擦，避免條塊沖突情況的出現(xiàn)，同時加大環(huán)境管理領(lǐng)域的體制創(chuàng)新，提升環(huán)境管理改革強(qiáng)度，克服環(huán)境管理體制在變遷過程中出現(xiàn)的路徑依賴，以保障環(huán)境管理體制改革中正式制度要素的科學(xué)有效生成。