公務機構資產管理職能及其定位研究

（四川大學，四川成都 610065）

內容提要：公務機構資產管理職能定位準確和邊界清晰是機關事務管理局高質量管理公務機構國有資產的重要前提。機關事務管理局具有資產管理職能資格要素、能力要素、效力要素，然而理論資格與法定資格均受到不同程度的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，不可避免地存在法定效力不足，并與其他職能部門有交叉，使得公務機構資產管理職能履行不順，直接影響了新時代公務機構資產高質量管理的新目標。對此，可以從推進核心職能立法、加強履職基礎和履職能力建設、強化行政倫理約束等角度出發(fā)，提升公務機構資產管理職能的法定化水平、規(guī)范化程度，從而彰顯資產管理的高質量要求。

一、公務機構資產管理職能要素解構

公務機構資產管理職能要素解構是對資產管理職能重新定位的前提和基礎。從資產管理職能的內涵來看①資產管理職能是指公務機構資產管理職能部門在管理公務機構資產時應當依法履行的職責和實現(xiàn)的功能，它反映了資產管理機構在資產管理過程中管理什么、為何能管、如何管、管理要達到何種效果等問題。，公務機構資產管理職能至少包括以下三項要素：資格要素、能力要素和效力要素。

（一）資產管理職能的資格要素

現(xiàn)代社會是由自然系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和社會系統(tǒng)構成的既緊密聯(lián)系又互有邊界的開放系統(tǒng)，“邊界”決定了物質、能量、信息等類別成為某個系統(tǒng)的資格，管理系統(tǒng)也不例外。從管理的硬性要素來看，資格包括身份證明、管理證明和等級證明；從管理的軟性要素來看，資格包括價值承諾、國家認可、責任主體與運行機制等。從國有資產的產權屬性來看，它為全民所有，因而管理過程中存在多重委托代理關系，那么誰有資格管理，誰才能保證資產的安全性與完整性、提高資產配置和利用效率，必然是厘清公務機構資產管理職能的首要前提。綜上，資產管理職能的資格要素是指履行資產管理職能所必須具備的條件和身份。

1.身份要素。在政府系統(tǒng)中，行政機構是否具備某項權限取決于編辦核定的職能范圍與內容，而編辦核定的依據(jù)在于人民的需要、社會經濟發(fā)展的需要和黨委政府管理的需要。目前，公務機構資產管理的主體一般為財政部門或機關事務管理部門，甚至兩者分而管之；公務機構資產的全生命周期中也出現(xiàn)了財政和機關事務管理局以外的多個主體，比如住建、發(fā)改、國土、監(jiān)察等，這表明公務機構資產管理職能的資格要素并不因為編辦的“三定”方案而明確其管理范圍與管理層級。從管理效能與管理的便捷性來看，行政序列中有權履行公務機構資產管理職能的機構首先應當具有國家的合法性認可，比如機構的行政級別與管理范圍。若省機關事務管理局被授權對省本級行政事業(yè)單位的資產進行管理，但其行政定位為事業(yè)單位，或為政府直屬機構，或為副廳級單位，那么它還能有效管理政府組成部門及其他公務機構的資產嗎？顯然是不能的。然而，現(xiàn)實狀況卻是，機關事務管理局的行政定位千差萬別，并呈進一步弱化趨勢，導致公務機構資產管理職能在履行時遭遇諸多困境，面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，明確管理機構的身份，給予管理機構合法的管理權限與等級證明是公務機構資產管理職能有效履行的核心要素。

2.條件要素。李克強總理指出，機關事務工作要 “以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照高質量發(fā)展要求，著眼提高機關行政效能，系統(tǒng)推進機關事務管理體制改革，著力做好黨政機關辦公用房和公務用車管理等專項任務落實，為促進提升政府施政水平更好發(fā)揮保障作用”［1］。由此可見，機關事務主管部門管理行政事業(yè)單位國有資產是公務機構提升施政水平的重要保障，它包含了資產管理職能履行資格的責任主體、價值承諾與運行機制等。根據(jù)《機關事務管理條例》《行政單位國有資產管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》及其他相關配套法律文件，機關事務管理局具備了公務機構資產管理的主體資格；根據(jù)李克強總理和李寶榮局長等中央領導的講話精神，機關事務可以由機關事務主管部門、行政事業(yè)單位、社會力量分別承擔集中統(tǒng)一管理、日常運行保障、后勤服務職責，但必須遵循新時代新要求，高質量管理公務機構國有資產，這明確了機關事務管理局等主體履行資產管理職能的價值訴求。但是，資產管理職能履行資格的條件要素不僅涵蓋責任主體和價值承諾問題，還包括誰有權認證職能履行資格、職能履行資格的調整和監(jiān)督等運行規(guī)則。

（二）資產管理職能的能力要素

習近平在中央軍委后勤工作會議上指出，要加強后勤建設戰(zhàn)略籌劃和指導，研究現(xiàn)代后勤保障機理，在戰(zhàn)略籌劃、頂層設計、理論研究上下功夫，大力推動后勤現(xiàn)代化。［2］王德（2017）認為，“機關事務工作是黨和國家治理工作的重要組成部分，在統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局和協(xié)調推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局的進程中，要深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神，大力推進機關事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實職能化基礎，彰顯行業(yè)化特性，推進法治化治理，加快標準化建設，推廣信息化應用、提高社會化水平，使制度更加成熟定型，發(fā)展更有質量水平，各級黨政機關和人民群眾更有獲得感”［3］。王紹光（2014）認為“十八大提出‘國家治理體系和治理能力’，‘治理能力’四字非常關鍵，沒有相應的治理能力，‘治理體系’就只會是一個空架子”［4］。由此可見，資產管理職能的能力要素是資產管理現(xiàn)代化的基本前提。

上世紀初，英國心理學家和統(tǒng)計學家斯皮爾曼（1904）提出了能力的二因素說，他認為能力是由兩種因素構成的：一個是一般因素，稱為G因素；一個是特殊因素，稱為S因素。20世紀60年代，英國心理學家弗儂提出了能力的層次結構理論，他認為，能力是按等級層次組織起來的，最高層次是一般因素，相當于斯皮爾曼的G因素；其次是言語—教育能力和操作與機械能力兩大因素群；第三層是小因素群，如言語因素、數(shù)量因素等；最后是特殊因素，相當于斯皮爾曼的S因素。對于個人或機構來講，不論是能力的二因素說還是四因素說，均表明特定的主體需要具備一定的要素能力才能更好地保障本體權益。從管理效率來看，公務機構資產管理職能的能力要素是指管理機構在資產管理過程中采取了何種手段和方式以達到有效管理的能力問題，至少包括了一般能力、機械能力、小因素群能力和特殊因素能力等；體現(xiàn)為有助于政府效率提升的價值性、其他單位難以模仿與替代的異質性、管理職能履行主體之間以及其與管理對象的協(xié)調性、隨環(huán)境變化動態(tài)調整的延展性等特征。

從目前主流的兩大職能履行主體來看，部分省級機關事務管理局的軍轉干部、機構改革時的部分分流人員和領導干部家屬占到了一半以上，其管理人員的專業(yè)知識、管理技能均與機關事務治理現(xiàn)代化要求有一定距離，亟待提升；財政部門的資產管理職能不斷調整，缺乏穩(wěn)定性，導致有較強財政專業(yè)性知識背景的人員難以適應公務機構國有資產全生命周期管理之需要。再加上目前各地機關事務管理局與財政部門的資產管理職能沖突，進一步影響了資產管理的高質量。因此，從能力要素來看，公務機構資產管理職能履行首先要具備清晰的專業(yè)認知能力。一方面，管理機構的人員要具備資產管理的能力，包括學歷知識、專業(yè)技能、協(xié)調能力、創(chuàng)造能力等；另一方面，這些人員要具備對管理職能合法性的清晰理解能力，這兩方面的不足都將導致部門規(guī)章和管理辦法的不認可和互不認可，嚴重時還會影響到部門人際關系。其次要具備高效的行動能力。行政事業(yè)單位基于辦公急需提出資產購買申請，那么管理部門不論是同意其申請，還是通過調配等方式都需要及時滿足其需要，而不能用“等一等”“看一看”“議一議”等形式拖延這些單位的資產需求，從而影響其面向社會提供高質量公共服務，進而影響政府形象與公信力。再次要具備較強的協(xié)作能力。全國各地機關事務管理部門的行政地位差異決定其資產管理部門的人員必須具備較強的協(xié)調能力，協(xié)調資產全生命周期所有管理部門間的沖突、協(xié)調與不同層級的行政事業(yè)單位的沖突，從而有效提升機關事務管理效率，解決多部門的多元沖突。

（三）資產管理職能的效力要素

資產管理職能的效力，是指資產管理職能本身應具備的效力和履行時對被管理對象產生的約束力，即管理對象必須服從資產管理的相關法規(guī)規(guī)定和管理辦法。根據(jù)資產管理職能現(xiàn)狀，其效力可分為規(guī)范性效力和非規(guī)范性效力。規(guī)范性效力是指資產管理職能履行時所參照的 《機關事務管理條例》《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》《行政事業(yè)單位國有資產管理辦法》等對管理者和被管理者的適用范圍與生效范圍；非規(guī)范性效力是指各級地方政府根據(jù)管理便利性，由地方行政長官以口頭或書面形式形成的職能履行效力。這些法律規(guī)章、管理辦法與紅頭文件在經過法定程序之后所形成的約束力，與資產管理有關的利益相關方都不得違反。但是，非規(guī)范性文件是適用法律規(guī)章和管理辦法的結果而不是法律規(guī)章本身，因此，在某地省份具有約束力，但對其他省份沒有任何約束力；對省本級具有約束力，卻不對下級單位具有約束力。由此可見，資產管理職能的效力要素包括對象效力、空間效力、時間效力。

1.對象效力。公務機構資產管理職能的對象效力是指資產管理職能對誰有效力、適用于哪些對象。在公務機構資產管理實踐中先后以公務機構、使用單位、本級行政事業(yè)單位、資產安全完整等為核心發(fā)揮資產管理職能效力。首先，資產管理職能的行使只能針對公務機構，對國內外企業(yè)和個人的資產管理不具備任何效力；其次，資產管理職能的行使只能由法定機構對資產占有和使用的、且與管理者同級的單位開展，即使是公務機構，但未獲得法律法規(guī)授權，那么管理者也無權對所有的公務機構行使管理職能；最后，公務機構資產管理職能的履行區(qū)別于國有企業(yè)資產和其他經營性資產，它不要求資產的增值，只求保證其安全性與完整性。

2.空間效力。公務機構資產管理職能的空間效力，也即資產管理發(fā)生效力的范圍，包括縱向與橫向范圍。從縱向看，人大立法的法律和國務院、財政部、國家機關事務管理局等部門出臺的行政規(guī)章與管理辦法在全國范圍內有效，包括中央到基層的所有公務機構都必須遵守相關的法律法規(guī)和部門規(guī)章。從橫向來看，地方機關事務管理部門（有的省份為財政部門，有的省份為兩個部門共享）有權按照國家規(guī)定對本級公務機構行使資產管理職能，卻不能對下級公務機構的非經營性資產行使管理職能；部分省份的公務機構中設立的機關事務管理辦公室，則只能根據(jù)相關規(guī)定行使內部資產管理職能，不能對其他同級單位和下級單位行使資產管理職能。

3.時間效力。公務機構資產管理職能是根據(jù)國家法規(guī)和各級“三定”方案，明確賦予指定機構履行，那么特定機構的職能履行權限有時間規(guī)定。比如，目前國家機關事務管理局的三大類十三小項職能就是從1998年以來逐漸增加形成，其中資產管理職能于1998年通過《國務院機關事務管理局職能配置、內設機構和人員編制方案》予以明確；地方各級公務機構資產管理職能的明確，有的省份在本世紀初就確定由省機關事務管理局行使，有的省份分別在近兩年才從財政廳移入，有的省份則由省機關事務管理局承擔行政單位資產管理職能、由省財政廳承擔事業(yè)單位資產管理職能。顯然，公務機構資產管理職能的時間效力具有不確定性，它既可能隨著法律法規(guī)的改變而改變，也可能隨著機構改革事項而變動，甚至可能因地方領導人的管理便利性而出現(xiàn)多元主體共同履行該職能或取消原有機構的資產管理職能。

二、公務機構資產管理職能的現(xiàn)實定位

由于我國公務機構資產管理的相關職能分散在眾多管理單位，長期以來不同單位基于不同政策法規(guī)對各類資產也開展了諸多不同形式的管理工作。

（一）資產管理主體的法定職能

一是機關事務管理局的資產管理職能。根據(jù)《機關事務管理條例》，機關事務管理部門承擔行政事業(yè)單位的經費、財務、公務用車、辦公用房、公務接待、國有資產和房地產等職能，并且《條例》中用專章對機關事務管理部門的資產管理職能進行了詳細闡述，其職能主要包括資產管理制度及標準制定、資產配置、資產使用與調劑、資產清查、資產監(jiān)管與處置。由此可見，機關事務管理局參與資產管理的環(huán)節(jié)較為全面，基本能夠覆蓋資產的全生命周期。然而在實踐中，大多數(shù)機關事務管理局在資產管理全過程中的職能履行受到不同程度的弱化，不僅與財政等多部門存在職能交叉，還在資產使用績效評估和監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)的職能是缺位的。

二是財政部門的資產管理職能。財政部門作為行政機關中專門負責財政管理工作的機構，承擔了編制政府預算決算、財政政策及法規(guī)條例制定、財政監(jiān)管、資產管理等一系列涉及財經工作的重要職能。由于歷史原因，許多省份的財政部門不同程度地享有公務機構資產管理職能，其法律依據(jù)是財政部于2006年頒布的《行政單位國有資產管理暫行辦法》（35號令）和《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》（36號令），以及其他相關的規(guī)范性文件，主要包括資產管理制度及標準制定、資產配置、資產使用、資產清查、資產處置與監(jiān)督管理。雖然，財政部門的資產管理權限主要在于標準制定、政策制定、預算管理、事項審批等宏觀層面，具體管理層面的工作涉及不多，但是，在行政事業(yè)單位資產分類管理的問題上，財政部門的管理工作幾乎覆蓋了事業(yè)單位資產管理工作的絕大部分，幾乎所有事項都要由財政部門審批通過才能夠推進。

三是其他部門的資產管理職能。在現(xiàn)實層面，機關事務管理部門和財政部門均有法定化依據(jù)履行公務機構的資產管理職能，而國資委和發(fā)改委等部門也不同程度地涉及資產某些環(huán)節(jié)的管理職能。發(fā)改委作為綜合研究擬訂經濟和社會發(fā)展政策，進行總量平衡，指導總體經濟體制改革的宏觀調控部門，有權對機關運行經費、資產和服務管理工作進行監(jiān)督檢查；國資委作為國務院直屬的正部級特設機構，是代表國家履行出資人職責，開展國有資產管理工作，監(jiān)督國有資產保值增值工作的關鍵部門，有權對地方國有資產管理工作進行指導和監(jiān)督。因此，這些部門的資產管理職能主要涉及標準及政策制定、監(jiān)督檢查與預算管理等。

（二）公務機構資產管理現(xiàn)實定位的特點

1.職能交叉重疊情況較為明顯。首先，在資產管理標準和制度制定層面，財政部門既負責了事業(yè)單位，同時也兼顧了行政單位的資產管理規(guī)定及規(guī)章制度的設立，機關事務管理部門雖然負責具體管理制度和辦法的制定，但是涉及不同性質單位分類管理的問題時，兩者間出現(xiàn)矛盾的情況就比比皆是，而且在這一過程中，也需要參考發(fā)改委和國資委的意見。其次，在資產配置方面，財政部門自行負責定額及標準制定的預算編制工作，而機關事務管理部門也有會同財政部門開展預算管理的職能，這一職能在實際工作開展中幾乎沒有得到發(fā)揮。同時，從產權管理的角度出發(fā)，目前的規(guī)定是機關事務管理部門負責產權登記，財政部門負責產權界定，但是涉及到事業(yè)單位資產管理時，財政部門就把登記和界定一肩挑了，從而形成了職能的交叉。在資產調劑問題上，機關事務管理部門明確規(guī)定的職能只限于機關辦公用房方面，而財政部門則是對行政單位中的國有資產均有權調劑使用。再次，就資產清查職能而言，不管是機關事務管理部門還是財政部門均有承擔，但是在彼此間數(shù)據(jù)互通、信息共享等方面還是存在較大困難。從資產處置方面來看，財政部門對行政單位中的國有資產有處置權限，機關事務管理部門同時也負責具體的資產處置工作，因此出現(xiàn)不得不會同其他部門一起決策的情況。最后，從監(jiān)督檢查的層面來看，機關事務管理系統(tǒng)內部沒有嚴格的層級關系，只有指導關系，這種模式雖然也能對同級部門或下級部門產生一定監(jiān)管約束，但是效果不明顯。財政部門針對資產管理工作享有較為充分的監(jiān)管權和考評權，與此同時，其他部門如發(fā)改委和審計等也享有資產管理監(jiān)督檢查的權力。

2.規(guī)范性文件間彼此存在沖突，且法律效力不足。從上述各機構法定職能的梳理情況來看，目前針對公務機構資產管理職能劃分的相關規(guī)范性文件中仍然存在表述不清晰、表述沖突的情況。以《機關事務管理條例》為例，就職能主體的前后表述中依然存在以下一些模糊的概念：機關事務主管部門、政府各部門、各級人民政府。除此以外，《行政單位國有資產管理暫行辦法》中的“行政單位資產管理部門”，《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》中的“事業(yè)單位主管部門”等均無統(tǒng)一劃分標準。不同部門間各自為政，使用不同規(guī)范性文件作為自身工作開展的依據(jù)，大大加劇了職能的交叉重疊。同時，由于目前針對公務機構資產管理尚無統(tǒng)一立法，盡管《機關事務管理條例》法定化了機關事務管理局的資產管理職能，卻在履行中受制于部門規(guī)章，并沒有得到有效履行。［5］另外，從資產管理職能的要素解構與法定職能配置來看，存在法定職能配置時尊重了時間要素、認知要素卻忽略了資產管理職能的身份要素、條件要素和協(xié)作要素的情況，以及地方政府在進行資產便利性管理時既沒有完全考慮職能的法定化原則，也沒有完全考慮到職能配置時遵照理論依據(jù)的必要性的情況，從而不可避免導致公務機構資產管理職能的履行困境。

三、新時代公務機構資產管理職能新定位

從理論解析與現(xiàn)實定位來看，機關事務管理局管理公務機構國有資產應是第一責任主體，其他機構的主要職責是配合其保障資產的安全完整，保證公務機構的運行，為人民提供滿意的公共服務。因此，公務機構資產管理職能的重新定位需要從價值層面保障公共滿意，從目標層面保障職能履行的精準完整，從角色層面保障職能履行邊界清晰。

1.價值定位：公共滿意。黨的十九大報告和2018年中央經濟工作會議均強調我國經濟發(fā)展必須堅持質量第一、效益優(yōu)先。公務機構資產管理是一項系統(tǒng)性、復合性、平衡性要求很高的服務管理工作，其目的是要保障黨政機關的正常運行，因此，同樣存在保障服務“有沒有”和保障質量“好不好”的問題。按照高質量發(fā)展要求，公務機構資產管理的高質量主要體現(xiàn)在法治化、標準化、規(guī)范化、績效化、透明化等方面；效益優(yōu)先主要體現(xiàn)在資產管理職能履行效果是否獲得資產委托方和使用方的滿意，這也是近年來國家發(fā)布年度國有資產管理情況綜合報告的主要原因之一。

公務機構資產管理職能的履行不僅是保障國有資產的安全完整，更在于資產所形成的所有者與管理者的委托-代理關系下，資產管理效果的最大化。對于資產所有者的委托方來說，公務機構資產區(qū)別于公務機構的公共產品和公共服務供給的消耗性資產，公務機構內部行政資產投入過多不僅會影響政府形象（如曾經的“三公經費”所帶來的弊?。?，還會擠占公共財政的外部投入。如何以最小成本投入獲得最佳政府形象、提升行政效能，規(guī)避長期以來的法定化職能履行困境等是公務機構資產管理職能定位首要考慮的價值目標之一，即委托人滿意。與此同時，公務機構資產管理職能的定位與履行不是給資產使用單位增加羈絆，而是通過標準、規(guī)范、透明和法治的管理體系與管理平臺使資產使用單位能更加合法順暢地履行公務行為。若是資產管理主體多元，且邊界不清晰，那么使用單位的資產申購、調劑與報廢處置時間都可能延長，進而影響使用單位的外部公共活動。因此，公務機構資產管理職能定位的價值目標還應當讓使用單位對其履職行為滿意，進而提升公務機構內外部公共行政的高質量與高效能供給。

2.目標定位：精準完整。擁有公務機構國有資產管理職能的機構，均是國有資產的代管方，它必須履行委托方通過法律所賦予的權利和其他職責，確保委托方權益不流失。李克強總理曾經強調，高效的服務是黨政機關高效運行的基礎和支撐，只有切實加強對資產管理職能的履行和規(guī)范，才能促進國家的政治經濟政策在內部資產管理系統(tǒng)的上傳下達。由此可見，公務機構資產管理部門必須要正確理解和準確執(zhí)行委托方所賦予的完整職能職責。從目前公務機構資產管理職能的法定依據(jù)和執(zhí)行現(xiàn)狀來看，資產使用與監(jiān)管職能基本不存在交叉和沖突問題，但從資產管理的制度標準、管理流程、報廢與處置等職能的履行情況來看，管理部門很難精準執(zhí)行相關政策法規(guī)，很難完整高效執(zhí)行法規(guī)所賦予的職能，從而不可避免地帶來公務機構國有資產產權不清、權屬不清、職能交叉和缺位等現(xiàn)象，直接導致部分國有資產的浪費與流失。

2019年3月5日，習近平在出席十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調，“我在去年中央經濟工作會議等多個場合都提出要過緊日子”，“我們黨靠艱苦奮斗、勤儉節(jié)約不斷成就偉業(yè)，現(xiàn)在我們仍然要用這樣的思想來指導工作。黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子，這是我們黨的宗旨和性質所決定的。要教育引導廣大黨員、干部和人民群眾認識到，不論我們國家發(fā)展到什么水平，不論人民生活改善到什么地步，艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的思想永遠不能丟。艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，不僅是我們一路走來、發(fā)展壯大的重要保證，也是我們繼往開來、再創(chuàng)輝煌的重要保證”。因此，新時代的資產管理任務就是正確理解中央意圖，創(chuàng)新工作方式，促進管理科學化、保障法制化，不僅要推動資產的合理配置和有效利用，保障國有資產安全完整，防止國有資產流失，推動機關事務高質量發(fā)展；還要提高服務效率和水平，努力把服務想周到、做在前，為機關高效運行服好務，進而為經濟社會管理服好務，為人民群眾服好務?？傊?，要明確公務機構國有資產管理職能的目標定位就必須把握高質量發(fā)展與治理的核心內涵，緊抓質量、發(fā)展、治理等關鍵要素，深入實現(xiàn)公務機構資產管理質量變革的最終目標，以職能法定化、管理標準化、服務精細化等保障國家這個委托人權益的完整和委托事項的精準執(zhí)行。

3.角色定位：邊界清晰。根據(jù)本研究對公務機構資產的分類 （基礎性資產、通用性資產、專用性資產），以及現(xiàn)有法律法規(guī)和管理職能履行實踐現(xiàn)狀，本文對資產管理主體的角色進行了區(qū)分和邊界厘定。（1）基礎性資產從形成開始，其使用權由各機構擁有，但其管理主體只能是機關事務管理局，因為基礎性資產作為固定資產，不涉及貨幣性和債券性等金融性較強的專業(yè)管理，而機關事務管理局在資產產權登記與權屬管理、調劑與監(jiān)管等方面具有較強的專業(yè)管理技能。（2）通用性資產在生成至報廢處置階段只能形成一個管理主體，否則各級政府很難摸清家底，也無法對那些只需要稍加修繕就可以合理調配，交給那些對資產使用性能要求不高的單位繼續(xù)使用，從管理經驗和法定職責來看，其管理主體仍然為機關事務管理局。當然在使用單位申報采購計劃后，必須由財政介入審核；在資產使用過程中，相關部門也需要發(fā)揮相應的監(jiān)管職能（見圖1）。（3）專用性資產的專用性較強，具有較強的剩余索取權，而且是公務人員認真履職的后勤保障，因此其管理主體也是機關事務管理局。但根據(jù)機關事務管理體制改革趨勢和經驗，涉及這部分資產的機構基本上都進行了市場化和社會化改革，因此，機關事務管理局的主要職責在于制度標準制定和資產的審核、登記、監(jiān)管、報廢處置與績效評估等方面。

圖1 公務機構資產管理主體職能定位

從上圖可以看出，機關事務管理局的資產管理職能基本涉及了資產管理的全生命周期，這也表明：

第一，機關事務管理局在公務機構資產管理中扮演的是管理主體角色，財政部門扮演的是資產預算者與監(jiān)管者角色，其他部門扮演的是審核者與監(jiān)管者角色。既然機關事務管理局是管理主體，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在四個方面。首先，從歷史沿革來看，機關事務管理局就一直在負責公務機構的資產管理；其次，從歷次機構改革過程來看，原來歸屬于中央管理系統(tǒng)、國資系統(tǒng)和財政系統(tǒng)的資產管理職能逐漸移入機關事務管理局，并使資產管理職能成為機關事務管理條例中的三大核心職能之一；再次，從管理績效來看，中央和省級機關事務管理局在推進公務機構資產管理的標準化、法治化、透明化、績效化等方面進行了多地試點，并取得了一系列較為成熟的管理經驗；最后，從機關事務管理局的工作人員構成來看，他們中雖然研究生以上學歷的不多，但都來自于各種類型的公務機構，其部門經驗將有利于其完成各種復雜資產的清理與創(chuàng)新性管理舉措的探索。

第二，機關事務管理局的資產管理對象不再糾結于行政性和事業(yè)性的分類問題，因為行政性資產和事業(yè)性資產都是國有資產、公務機構資產，作為國有的公務性資產只有一個管理主體，不能再出現(xiàn)目前“九龍治水”的困境。雖然，財政部門根據(jù)35號令和36號令對行政性和事業(yè)性資產有管理權限，但這兩個管理辦法屬于部門規(guī)章，層級低于機關事務管理條例這個行政法規(guī)；而且根據(jù)立法法的相關規(guī)定，新法優(yōu)于舊法，那么財政部的兩個管理辦法在機關事務管理條例頒布和運行啟動之日就應自行終止。

第三，從管理歷史來看，原國家國有資產管理局于1998年撤銷后，中央行政事業(yè)單位國有資產管理職能就劃歸國管局，因此各地方管理局也基本沿用這種模式，大多將行政事業(yè)單位國有資產管理職能劃歸地方機關事務管理局；從管理實際情況來看，各地財政對公務機構資產的管理也大多局限于資產購置的預算和審核，以及大型資產的報廢處置上，并未介入到公務機構資產的全生命周期管理過程中。由此可見，機關事務管理局應該是公務機構資產管理唯一的核心主體，其他相關職能部門的職責則是協(xié)助其完成好公務機構資產的管理，達到“協(xié)同高效”管理的中央要求。全國人大常委會預算工作委員會在2019年開展的關于行政事業(yè)性國有資產管理情況的調研報告中也指出 “一些地方反映資產配置、使用、處置等都由財政部門審批，導致財政部門壓力較大、效率不高”等問題，由此也可以看到，財政并不擅長資產配置、使用與處置等職能，根據(jù)西方國家公務機構資產管理經驗，財政可替代審計部門發(fā)揮第一監(jiān)管主體的作用，擔任監(jiān)督者和其他資產管理職能協(xié)助者角色。

盡管我國已經進行了多輪機構改革，但是公務機構仍然還有下屬的經營性實體，不論從其資產性質還是來源來看，均超出了機關事務管理局的管理范圍，鑒于各地長期由財政部門進行管理的經驗，因此，建議財政部門可以涉及這部分資產的管理。原因在于：第一，這部分資產具有經營性、競爭性、盈利性、對外性，管理要求強調效率最大化、收益最大化；公務機構資產具有典型的保障性和內部性，管理要求強調規(guī)范化、標準化、精細化；第二，根據(jù)國家有關法規(guī)和文件，①1.機關事務管理條例第17條；2.黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例第40條；3.土地管理法實施條例第5條；4.不動產登記暫行條例第6條；5.土地調查條例第34條；6.黨政機關辦公用房管理辦法、黨政機關公務用車管理辦法、關于黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規(guī)定等，明確了機關事務管理部門負責公務機構辦公用房、土地等基礎性資產，辦公軟件、辦公設備、辦公家具等通用性資產，公務用車等專用性資產的管理職能。機關事務管理局沒有被賦予履行該部分資產的管理職能，但又不能對如此龐大的國家資產放任不管，因而讓長期履行該部分資產管理職能的財政部門進行管理是必要的；第三，財政部門的核心工作是平衡國家財力、保障社會民生、節(jié)約財政資金、監(jiān)督公務機構的財政資金使用，其核心職能在于保障資產的保值增值，但對如何保證公務機構資產的 “政治性、保障性、內部性、經濟性與特殊性”職能，財政部門并沒有相關管理歷史與管理經驗。因此，從促進資源優(yōu)化配置、提高資產運行效率、節(jié)約財政資金、控制行政成本，持續(xù)推進節(jié)約型機關建設等目標和使命出發(fā)，機關事務管理局履行公務機構資產管理職能更有優(yōu)勢，但財政部門必須要承擔起公務機構下屬事業(yè)單位資產的管理職能。