利益相關(guān)者視角下政策執(zhí)行偏差的形成與治理
——以S市0-3歲兒童托育政策為例

（中共上海市委黨校，上海 200030）

內(nèi)容提要：0-3歲兒童的教養(yǎng)問題已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點話題，政府出臺相關(guān)政策以規(guī)范和引導(dǎo)托育市場，但政策執(zhí)行過程中各利益相關(guān)方存在利益沖突，致使政策執(zhí)行效果與既定的政策目標(biāo)產(chǎn)生較大的偏離，主要可分為政策內(nèi)容本身引起的偏差與政策執(zhí)行行為引起的偏差兩種類型。借鑒利益相關(guān)者理論，從利益主體的權(quán)力大小和利益水平兩個維度對托育政策中的利益相關(guān)方進(jìn)行分類，清晰地界定政策過程中所涉及的利益主體。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建利益相關(guān)方參與的權(quán)力-利益矩陣，分析各利益相關(guān)方所具有權(quán)力與欲獲得的利益，從多層次、多元合作、提高管理、市場培育角度針對性地提出治理政策執(zhí)行偏差的策略。

一、引言

3歲以下兒童是社會最柔軟的部分，與其相關(guān)的任何事項都會牽動著億萬家長敏感的神經(jīng)，是社會輿論和公眾關(guān)注的焦點。S市是國際化大都市，人口眾多且居民生活水平較高，但激烈的社會競爭和快節(jié)奏的都市生活讓年輕的父母們難以將全部精力投入到孩子的教養(yǎng)中。在教育領(lǐng)域，該年齡段的孩子處于一種比較尷尬的位置，未到進(jìn)入幼兒園的年齡且需要人長時間的陪伴照顧。因此，急需有外部力量介入使年輕的父母和年幼的孩子們渡過難關(guān)。因都市生活的高成本和生活習(xí)慣，大部分家庭并沒有老人，且目前社會的育兒方式愈來愈科學(xué)、專業(yè)，老人的教養(yǎng)方式并不一定能夠得到年輕父母的信任。在此情況下，第三方托育機(jī)構(gòu)就應(yīng)運(yùn)而生。但新生事物的誕生一般伴隨著一定的亂象，不時出現(xiàn)的安全問題引爆了社會輿論，并呼吁政府介入其中。在此背景下，S市出臺了相關(guān)政策，以此來規(guī)范和引導(dǎo)3歲以下兒童托育市場。但由于該政策利益相關(guān)方較多，各自有著不同的立場和利益訴求，使得政策執(zhí)行的實際情況與政策制定者的預(yù)期效果之間難免存在差距，政策執(zhí)行效果與政策目標(biāo)間因而產(chǎn)生了偏差。因此，通過理順托育政策各利益相關(guān)方之間的關(guān)系，找尋偏差治理的策略，提升政策效果是一項刻不容緩的任務(wù)。

公共政策的執(zhí)行過程涉及多個利益相關(guān)方，他們具有不同的利益訴求，而不同的利益訴求與共同的政策目標(biāo)之間存在一種張力，這種張力使政策執(zhí)行不自覺地偏離既定軌道。因此，只有充分考慮不同利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，對利益沖突的內(nèi)容進(jìn)行全面的分析，才能對政策執(zhí)行偏差實施有效的治理。基于此，本文嘗試從利益相關(guān)者的角度去理解政策執(zhí)行偏差，回答“政策過程中涉及哪些主體？分別擁有怎樣的利益？不同利益主體間的利益沖突對政策執(zhí)行的偏差有何影響？該利益沖突是否不可調(diào)和？如果可以調(diào)和，那么政策執(zhí)行偏差如何糾正？”等問題。

本文針對國內(nèi)政策偏差和托育研究已有的研究成果，對政策偏差的產(chǎn)生過程進(jìn)行分析，對托育政策的偏差表現(xiàn)進(jìn)行概括，并嘗試將利益相關(guān)者理論融入政策偏差分析中，從利益主體的權(quán)力大小和利益水平兩個維度對托育政策中的利益相關(guān)方進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建利益相關(guān)方參與的權(quán)力-利益矩陣，并提出治理政策偏差的方案。

二、研究回顧

（一）托育政策的研究回顧

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于托育政策的研究多從幼兒托育工作實踐的角度和政策推進(jìn)角度進(jìn)行“經(jīng)驗式”總結(jié)，對問題產(chǎn)生的背后原因較少做理論解釋。

在托育服務(wù)方面，一些學(xué)者首先對我國托育行業(yè)的歷史進(jìn)行了梳理，將我國的托育行業(yè)發(fā)展歷史劃分為四個階段，并從市場供給和需求狀況兩方面進(jìn)行現(xiàn)狀分析，歸納出了不同階段各自的特點和主要問題。針對這些問題，學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過多方合力建構(gòu)起政府、市場、社會三位一體的托育服務(wù)體系，該體系才是0-3歲兒童托育服務(wù)的良性發(fā)展方向。［1］實際上，中央已對托育問題做出了相應(yīng)的頂層設(shè)計，“幼有所育”即是目標(biāo)。解決好“嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”和勞動力市場上的“性別歧視”問題，這是對十九大報告關(guān)于“幼有所育”新要求的具體部署。［2］同時嘗試將托育服務(wù)的改革置于供給側(cè)改革的大背景下，明確以市場為主體、托育服務(wù)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的思路和方向，合理配置公共、市場和家庭的托育服務(wù)資源，為全面推動3歲前嬰幼兒托育服務(wù)體系的建構(gòu)與協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提供頂層引領(lǐng)。［3］另外，在政策目的方面，孟廣宇認(rèn)為0-3歲兒童托育政策的出臺和托育機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)范、完善，能夠打消人們生育二胎的顧慮，推動新時代生育政策的全面落實。［4］

另一方面，學(xué)者們對當(dāng)前我國的托育市場現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，試圖發(fā)現(xiàn)問題并提供針對性的建議。楊菊華基于對多省市的調(diào)查，總結(jié)歸納出當(dāng)前托育市場存在的問題是：機(jī)構(gòu)服務(wù)總量極其不足，服務(wù)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，服務(wù)效率十分低下。［5］童連借鑒國外嬰幼兒托育服務(wù)的經(jīng)驗，結(jié)合上海市現(xiàn)狀，提出了一些改進(jìn)托育現(xiàn)狀的針對性措施。如政府應(yīng)在財政支持上起主導(dǎo)作用，建立由政府主導(dǎo)、企事業(yè)單位和個人共同參與及承擔(dān)費用的協(xié)作機(jī)制。［6］李沛霖通過對南京托育現(xiàn)狀的研究，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的托育市場具有以市場為主、衛(wèi)計主管、聯(lián)席審查、市場運(yùn)作、以獎代補(bǔ)等特點，并總結(jié)了相關(guān)有益經(jīng)驗，如：扶持社會力量辦園，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)席審查會議制度；設(shè)立專項基金，以獎代補(bǔ)并對資金使用跟蹤監(jiān)管；通過普惠性早期發(fā)展服務(wù)進(jìn)行社區(qū)體驗等。［7］

總體而言，托育服務(wù)的總體思路是嬰幼兒都能接受良好的呵護(hù)，有所依、有所養(yǎng)、有所樂、有所教；［8］政策思路應(yīng)是堅持以市場需求為導(dǎo)向，使托育市場的供需達(dá)到平衡的狀態(tài)，政府也應(yīng)加大財政支持，使托育服務(wù)具有普惠性。

（二）政策執(zhí)行偏差的研究回顧

政策的執(zhí)行效果與政策目標(biāo)之間存在差距，想要進(jìn)一步探究差距產(chǎn)生的原因，需對政策偏差有所了解。那么，什么是政策執(zhí)行偏差？不同學(xué)者對此有不同的解讀。有的學(xué)者認(rèn)為，“我們所指的偏差和變形是指由于人、體制、利益因素導(dǎo)致的政策執(zhí)行的變形”；［9］而有的學(xué)者則認(rèn)為，“所謂政策執(zhí)行偏差，是指執(zhí)行者在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象”［10］。盡管不同學(xué)者的種種界定各不相同，但政策執(zhí)行偏差的共同的內(nèi)涵是政策執(zhí)行實效與政策預(yù)期目標(biāo)的背離。目前，學(xué)術(shù)界對政策執(zhí)行偏差問題的研究主要圍繞政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)、產(chǎn)生的原因、治理的對策三個方面展開。

在執(zhí)行偏差的表現(xiàn)方面，唐克和劉家剛通過對社區(qū)教育政策的研究，將政策執(zhí)行主體的偏差模式分為兩類，即被動執(zhí)行行為模式和扭曲執(zhí)行行為模式。兩種模式共有九種偏差行為，被動執(zhí)行行為模式包括機(jī)械執(zhí)行、觀望執(zhí)行、強(qiáng)迫執(zhí)行和敷衍執(zhí)行；扭曲執(zhí)行行為模式包括象征執(zhí)行、選擇執(zhí)行、替代執(zhí)行、附加執(zhí)行以及無律執(zhí)行。［11］印子基于低保政策實踐經(jīng)驗的分析，將國家政策實踐偏差的形成變量劃分為基礎(chǔ)性偏差與執(zhí)行性偏差兩種類型。［12］吳開明認(rèn)為政策執(zhí)行偏差包括因執(zhí)行行為問題引起的偏差和因政策本身問題引起的偏差。［13］

在偏差產(chǎn)生的原因方面，一些學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因主要有政策目標(biāo)本身、政策執(zhí)行主體方面的原因；運(yùn)行機(jī)制方面的原因；管理體制方面的原因；外在環(huán)境方面的原因。［14］向加吾認(rèn)為政策執(zhí)行偏差多是由政策執(zhí)行主體引起的，而導(dǎo)致政策執(zhí)行主體偏差的原因主要有以下幾個方面：政策執(zhí)行主體單一、政治社會化機(jī)制乏力、政策執(zhí)行主體的利益驅(qū)使、政策執(zhí)行過程的制度缺陷、政策執(zhí)行主體的路徑依賴性等。［15］

在偏差治理方面，基于其提出的“政策執(zhí)行控制”的概念，吳開明認(rèn)為對因執(zhí)行行為問題引起的偏差，應(yīng)糾正執(zhí)行行為；對因政策本身問題引起的偏差，通過調(diào)適政策糾正偏差。［16］其他學(xué)者也提出了諸多糾偏措施和防治對策?？偟膩碇v主要包括提高公共政策質(zhì)量、提高執(zhí)行主體素質(zhì)、健全政策執(zhí)行機(jī)制、完善相關(guān)管理體制以及優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境等幾個方面。

綜上所述可以看出，公共政策研究的學(xué)者研究政策執(zhí)行偏差多從類型學(xué)角度展開，將具體的偏差行為分門別類，同時借助不同偏差類型的特征，解釋政策偏差行為并結(jié)合具體案例分析產(chǎn)生偏差的原因，再針對原因提出對策。盡管該種研究已將政策偏差的相關(guān)理論運(yùn)用到實際工作部門的具體政策中，但他們沒有考慮到諸多公共政策具有服務(wù)性、開放性的特質(zhì)，其政策過程所涉及的主體并不僅僅只是公共部門，提升政策效果也不能僅從政策執(zhí)行主體方面考慮，要全面考慮所涉及的各利益相關(guān)方。因此，如何在這些利益相關(guān)者之中進(jìn)行偏差治理，是值得思考的問題。

三、利益沖突與訴求分析：基于利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論是由弗里曼（Freeman）在其著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》中提出。利益相關(guān)者指的是任何能夠影響公司目標(biāo)的實現(xiàn)，或者受公司目標(biāo)實現(xiàn)影響的團(tuán)體或個人。不同于傳統(tǒng)的股東理論，在該理論中消費者、供應(yīng)商、員工等都是企業(yè)的利益相關(guān)者，各方均對企業(yè)投入了諸如資金、勞動等專用資產(chǎn)并承擔(dān)著資產(chǎn)失效的風(fēng)險。［17］盡管該理論脫胎于經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，但諸多學(xué)者將利益相關(guān)者進(jìn)行了分類，F(xiàn)rederick將利益相關(guān)者分為直接和間接利益相關(guān)者，其中間接利益相關(guān)者是與企業(yè)發(fā)生非市場關(guān)系的利益相關(guān)者，包括中央政府、地方政府、社會活動團(tuán)體、媒體、一般公眾等?；诖?，利益相關(guān)者理論作為一種理論工具有了超出經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用范疇的可能，隨著研究的興起，其應(yīng)用范圍越來越廣，在應(yīng)急管理、景區(qū)治理等領(lǐng)域都多有應(yīng)用。上述研究表明，利益相關(guān)者理論在公共事務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用是合理的。

利益是政治學(xué)中的重要概念，與政治學(xué)中的另一個重要概念——權(quán)力緊密相連。利益是行使權(quán)力所追求的目標(biāo)，而權(quán)力則是創(chuàng)造利益、獲取利益的有效手段，是人們分配利益的工具。利益分配是所獲利益按照一定標(biāo)準(zhǔn)在各參與者之間進(jìn)行分配和分割的過程，所有利益相關(guān)者不可能對所有問題保持一致意見，它們?yōu)槔孢M(jìn)行著不間斷的利益競爭和斗爭，這些斗爭的手段正是權(quán)力帶給他們的影響力。因此，要處理好利益相關(guān)者之間的關(guān)系，就必須正確認(rèn)識不同利益相關(guān)者的各種不同的權(quán)力及由權(quán)力所產(chǎn)生的影響力。為此，本文借助權(quán)力-利益矩陣將利益相關(guān)者分為四大類，該矩陣清晰地闡明了管理者與利益相關(guān)者之間的關(guān)系?；趯嵉刈咴L托育管理部門、相應(yīng)的托育機(jī)構(gòu)與問卷調(diào)查獲得的資料，對托育政策中涉及的利益相關(guān)者進(jìn)行分類，闡明各利益方所具有的權(quán)力和所欲獲得的利益。

（一）利益相關(guān)者分析工具——權(quán)力-利益矩陣

權(quán)力-利益矩陣是用以分析利益相關(guān)者與組織事務(wù)之間關(guān)系常用的分析方法 （如下表1），通過評估每個利益相關(guān)者對組織事務(wù)的個人權(quán)力和利益來確定利益相關(guān)者的影響力。在權(quán)力-利益矩陣中，根據(jù)兩個因素決定利益相關(guān)者的管理方式：一是各利益相關(guān)者對組織發(fā)展決策、戰(zhàn)略或利益訴求程度；二是利益相關(guān)者是否有途徑爭取其利益，也就是其對組織而言擁有權(quán)力的大小。通過對利益相關(guān)者擁有權(quán)力大小和利益水平的識別，繪制利益相關(guān)者權(quán)力-利益矩陣，確定其所在位置，分析其對政策執(zhí)行的影響，進(jìn)而建立對應(yīng)的關(guān)系和采取相應(yīng)的措施。［18］

表1 權(quán)力-利益矩陣［19］

該矩陣清晰地闡述了管理者與利益相關(guān)者的關(guān)系：

區(qū)域A：該區(qū)域的利益相關(guān)者需求低、權(quán)力小，容易被管理者忽視。管理者分配最少的精力和時間關(guān)注這類群體。

區(qū)域B：該區(qū)域的利益相關(guān)者需求高、權(quán)力小，通過與其他利益相關(guān)者結(jié)成聯(lián)盟來增強(qiáng)自身整體影響力，給管理者施加更大的壓力，維護(hù)自身利益。管理者必須保持溝通，確保不會出現(xiàn)大問題。

區(qū)域C：該區(qū)域的利益相關(guān)者需求低、權(quán)力大，其利益無法得到滿足將會嚴(yán)重影響管理者的利益水平。管理者必須時刻確保該區(qū)域利益相關(guān)者滿意。

區(qū)域D：該區(qū)域的利益相關(guān)者利益需求高、權(quán)力高，嚴(yán)重影響管理者的決策。管理者必須分配大量的時間和精力，滿足該區(qū)域利益相關(guān)者的利益。

（二）利益相關(guān)者的確定與權(quán)力-利益矩陣分析

政策執(zhí)行過程中利益相關(guān)者可歸結(jié)為三類。第一類是為政策目標(biāo)實現(xiàn)而投入資產(chǎn)且處于一定風(fēng)險中的人或群體。第二層是在政策目標(biāo)實現(xiàn)過程中具有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系或具有法定、道義權(quán)利的人或群體。第三層屬于廣義的利益相關(guān)者，指能影響或受政策執(zhí)行活動影響的人或群體，包含作為旁觀者而具有一定利益相關(guān)性的人或群體。基于上述理論和利益相關(guān)者分析方法，最終確定S市0-3歲兒童托育政策中所涉及的五個利益相關(guān)者：有企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)、無企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)、政府部門、家長、關(guān)心此事的媒體與社會公眾。

以利益相關(guān)者理論為基礎(chǔ)，對上述五大利益相關(guān)者的權(quán)力與利益進(jìn)行探討和分析，結(jié)果如下表2所示：

?

以權(quán)力-利益矩陣中各區(qū)域利益相關(guān)者的權(quán)力和利益分析結(jié)果為基礎(chǔ)，建立S市利益相關(guān)者的權(quán)力-利益矩陣，如下表3所示。

表3 權(quán)力-利益矩陣

（三）利益相關(guān)者訴求分析

1.家長的權(quán)力與利益訴求。為準(zhǔn)確和直觀地衡量家庭對于托育機(jī)構(gòu)的評價，我們設(shè)計了幼兒家屬調(diào)查問卷。根據(jù)調(diào)查得到的數(shù)據(jù)如下（圖 1）：

圖1 家長選擇托育機(jī)構(gòu)的影響因素①數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)調(diào)查資料整理。

根據(jù)上述圖表我們可以看出，安全、衛(wèi)生、適宜兒童的環(huán)境和設(shè)施、接送交通便利、保教人員的專業(yè)性、保教人員的愛心為家長選擇該托育機(jī)構(gòu)的主要理由。其中，家長最看重的是適宜兒童的環(huán)境和設(shè)施這一項，有87.85%的家長都選擇了這一項，而價格合適這一選項呈現(xiàn)較低的選擇趨勢。

家長與其說具有權(quán)力，不如說是具有影響力，這種影響力主要體現(xiàn)在兩個方面。具體而言，一方面是作為公民的影響力，即遇到侵犯自己利益的情況，有權(quán)向社會申訴，尋求社會的幫助；另一部分是作為托育機(jī)構(gòu)“顧客”所具有的影響力，家長給付托育機(jī)構(gòu)一定的報酬，托育機(jī)構(gòu)則為家長提供托育服務(wù)，家長有權(quán)知曉服務(wù)的內(nèi)容并提供一定程度上的建議。家長的利益訴求處于一個較高的水平當(dāng)中，是重要的利益相關(guān)者，他們希望能在合理的價格范圍內(nèi)，使幼兒得到良好的教養(yǎng)，并且安全得到保障。

2.政府部門的權(quán)力與利益訴求。根據(jù)前文的權(quán)力-利益矩陣，政府機(jī)構(gòu)是高度利益相關(guān)者，在政策執(zhí)行過程中具有絕對的權(quán)力，這種權(quán)力體現(xiàn)在設(shè)定托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，制定安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，指導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)運(yùn)營，裁決托育機(jī)構(gòu)與家長之間的矛盾等方面。值得注意的是，政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力與其他利益相關(guān)方息息相關(guān)，與他們的權(quán)力與利益有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)。政府的利益是多元的，具體而言，一方面，政府希望獲得托育機(jī)構(gòu)的支持，以使其政策能順利推行。政府部門所制定的托育機(jī)構(gòu)成立標(biāo)準(zhǔn)是以幼兒安全為要，是必須要遵守的底線標(biāo)準(zhǔn)。因此希望托育機(jī)構(gòu)能完全遵守，獲得經(jīng)營許可后再進(jìn)行營業(yè)。同時政府部門也希望那些“野蠻生長”的托育機(jī)構(gòu)能夠盡快整改，獲得相應(yīng)資質(zhì)后再開始營業(yè)。政府的監(jiān)管工作也必須有托育機(jī)構(gòu)的配合，在此情況下，政府方可構(gòu)建安全、和諧、高效的托育市場，政策目標(biāo)才能實現(xiàn)。另一方面，政府希望獲得更多的資源支持，這里的資源指法律資源和財政資源。當(dāng)前托育政策缺乏上位法的支撐，很多工作難以開展，上級部門應(yīng)加快出臺相應(yīng)法律，相關(guān)部門的工作才能有法可依。同時，0-3歲兒童的教養(yǎng)服務(wù)的經(jīng)費并未納入年度公共服務(wù)的經(jīng)費當(dāng)中，因此承諾給托育機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼存在不到位的現(xiàn)象。

3.托育機(jī)構(gòu)的權(quán)力與利益訴求。S市的主要托育機(jī)構(gòu)可分為兩類，一類是營利性托育機(jī)構(gòu)，另一類是非營利性托育機(jī)構(gòu)。營利性的托育機(jī)構(gòu)背后多有企業(yè)支持或是機(jī)構(gòu)本身是連鎖開辦，非營利性的托育機(jī)構(gòu)多是原事業(yè)單位下屬機(jī)構(gòu)改造或獨立法人自己投資。盡管都是托育機(jī)構(gòu)，但不同的性質(zhì)決定了其可調(diào)用資源的多少，導(dǎo)致其利益訴求有較大的差距，因此在整個政策執(zhí)行過程中，二者扮演不同的角色，在權(quán)力-利益矩陣中的位置也有所差別。在利益訴求方面，有企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)其主要利益訴求是能夠維持機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時給背后的企業(yè)建立良好的企業(yè)形象，獲得一定的社會贊譽(yù)。無企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)在力爭維持機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時，對政府的優(yōu)惠政策有更大的訴求，期待降低運(yùn)營成本，減小機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)壓力。在擁有的權(quán)力方面，托育機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)力是制定、實施幼兒的教養(yǎng)方案，制定收費標(biāo)準(zhǔn)。教養(yǎng)方案與收費標(biāo)準(zhǔn)是托育機(jī)構(gòu)參與市場競爭的核心競爭力，但這個競爭力如何實現(xiàn)受到托育機(jī)構(gòu)背后資源調(diào)配力量的影響，因此托育機(jī)構(gòu)背后有無其他力量的支持至關(guān)重要。同時，托育機(jī)構(gòu)可將自身的經(jīng)營狀況與實際需要反饋到相關(guān)部門，以便于政策的持續(xù)推進(jìn)。

4.媒體與社會公眾的權(quán)力與利益訴求。在S市托育政策的語境中，媒體與社會公眾可簡稱為社會輿論。媒體與社會公眾看似游離于政策執(zhí)行體系之外，但其對政策執(zhí)行的影響具有非程序性、突發(fā)性、重要性的特征。這些特征也是其權(quán)力與利益訴求的特征。正如俗話所說，媒體記者是“無冕之王”，他所施加的影響是非制度化的，沒有既定的程序規(guī)定其施加影響的步驟，不可預(yù)測性極大。但社會輿論一旦產(chǎn)生影響，則會對原有的政策執(zhí)行產(chǎn)生顛覆性的影響。但媒體與社會公眾并不是任何事件的高度利益相關(guān)者，具體而言，社會輿論位于C區(qū)域，管理者需讓其保持滿意，以此避免社會輿論對政策執(zhí)行施加影響，因為其一旦啟動了影響機(jī)制，試圖表達(dá)利益所求或彰顯權(quán)力，其結(jié)果都是不可預(yù)測的，而對于高度利益相關(guān)者政府機(jī)構(gòu)而言，不可控的因素都是要竭力避免的。正如前文所說，在權(quán)力維度，媒體與社會公眾可以監(jiān)督政府管理、托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營，反映社會訴求，但其實質(zhì)的利益幾近于無，或者說僅僅只是為了其發(fā)聲能得到響應(yīng)，其對事件本身的關(guān)注是不如其他利益相關(guān)方。

四、政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生及其原因

政策執(zhí)行偏差源于政策執(zhí)行實效與政策目標(biāo)的差距，這種差距是在執(zhí)行過程中基于既定政策標(biāo)準(zhǔn)的一種衡量。對衡量結(jié)果的分析會呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，通?？煞譃檎邇?nèi)容引起的偏差和政策執(zhí)行行為引起的偏差。本文借助利益相關(guān)者理論分析這一分析工具，對政府與無企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)，政府與媒體、社會公眾，政府與家長的沖突以及企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)與社會輿論、家長這幾對利益沖突關(guān)系進(jìn)行解剖。

（一）政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生邏輯

政策執(zhí)行偏差是公共政策執(zhí)行過程中的常見問題，政策執(zhí)行結(jié)果與政策執(zhí)行目標(biāo)之間存在差距。但政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生并不是一蹴而就的結(jié)果，而是在政策執(zhí)行過程中逐漸形成的，其產(chǎn)生邏輯內(nèi)嵌于政策執(zhí)行過程之中。當(dāng)我們在討論“偏差”時，必然存在一個“比較”的動作和作為比較對象的標(biāo)準(zhǔn)，“偏差”感覺的產(chǎn)生實際源于實際執(zhí)行效果對政策執(zhí)行者的預(yù)期結(jié)果偏離。執(zhí)行主體根據(jù)事先制定的政策文本和經(jīng)驗確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，即為政策執(zhí)行過程提供指導(dǎo)方向和衡量標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)測和預(yù)防政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的偏差，［11］然后根據(jù)業(yè)已確定的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，衡量實際的政策執(zhí)行情況，確定執(zhí)行效果與預(yù)期效果存在的差距。在此過程中，媒體、社會公眾、托育機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要影響，其中媒體與社會公眾在政策執(zhí)行過程中承擔(dān)了監(jiān)督政策執(zhí)行主體的職責(zé)，而托育機(jī)構(gòu)既要執(zhí)行政府部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，同時也需為政府衡量政策執(zhí)行情況提供信息，在一定情況下對政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的確定同樣產(chǎn)生影響。整個偏差產(chǎn)生過程如圖2所示。

圖2 政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生過程圖

（二）政策偏差的表現(xiàn)

2018年4月，S市3歲以下兒童的托育政策相繼出臺?！蛾P(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《S市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》以及《S市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》等三份文件詳細(xì)說明了托育政策的執(zhí)行方案、托育機(jī)構(gòu)的審批流程以及托育機(jī)構(gòu)的成立標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。但政策的執(zhí)行受多種因素的影響，不可能按照設(shè)想在既定的軌道上平穩(wěn)推進(jìn)，由政策內(nèi)容本身或政策執(zhí)行行為引起的偏差貫穿執(zhí)行過程始終。根據(jù)對S市0-3歲兒童托育政策執(zhí)行情況的調(diào)查和相關(guān)文本分析，本文從政策內(nèi)容引起的偏差和政策執(zhí)行行為引起的偏差兩個維度對偏差表現(xiàn)進(jìn)行論述。

1.政策內(nèi)容引起的偏差。政策內(nèi)容往往蘊(yùn)含著政策制定者對公共事務(wù)治理結(jié)果的一種期待，是政府在該政策領(lǐng)域施政理念的體現(xiàn)，是一種單方面表達(dá)，而政策文本的內(nèi)容與實際的政策需求相比總是滯后和理想化的。具體而言，在托育政策中由政策內(nèi)容引起的偏差主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，政策執(zhí)行過程中政策理念逐漸偏離。政策文本中明確指出了政策的方針理念是“政府引導(dǎo)、家庭為主、多方參與”，政府并不占主導(dǎo)地位，但作為公權(quán)力的代表，政府一旦介入某項事務(wù)，必然會對其產(chǎn)生極大的影響，在執(zhí)行過程中不自覺地偏向于 “政府引導(dǎo)”，與計劃中的理念背道而馳。但政策文本中的理念又會持續(xù)施加影響，二者之間產(chǎn)生張力使該政策的主管責(zé)任在婦聯(lián)與教育兩部門間難以理清，管理體系難以建立。

其次，盡管S市出臺了《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《S市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》以及 《S市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，意在對托育工作做出全面的指導(dǎo)，但是三份文件的內(nèi)容不夠全面，違規(guī)懲戒措施、扶持手段等均未涉及。且監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作重點也是監(jiān)管合法合規(guī)機(jī)構(gòu)，而忽略那些存在大量安全隱患的非法機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致市場上還存在大量“無照經(jīng)營”的托育機(jī)構(gòu)。另外，政策的硬性標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實情況存在差距。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前的各類標(biāo)準(zhǔn)是必須達(dá)到的底線要求，但是在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)這些底線要求卡死了諸多申請的機(jī)構(gòu)，并且達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的成本過高，而對于這些未通過申請的機(jī)構(gòu)的處理也只能依照政策文本予以不通過，如此就造成了市場上正規(guī)機(jī)構(gòu)較少且收費較高的現(xiàn)象。

最后，相關(guān)政策的目標(biāo)是建立一個有序的托育市場，能為家長提供安全且值得信賴的托育產(chǎn)品。但是相關(guān)政策缺少足夠的合理性、明確性和穩(wěn)定性，這限制了正規(guī)托育機(jī)構(gòu)的數(shù)量，但市場需求卻不斷增大，這變相擴(kuò)大了非正規(guī)托育機(jī)構(gòu)的生存空間，增大了整個行業(yè)的風(fēng)險。目前只有356所幼兒園開設(shè)托班，占全市幼兒園總數(shù)的22%左右。且全市16個區(qū)中有8個區(qū)沒有開設(shè)托兒所，5個區(qū)還沒有新開設(shè)的托育機(jī)構(gòu)，新成立的托育機(jī)構(gòu)也只有40余所。

2.政策執(zhí)行行為引起的偏差。除了政策內(nèi)容本身引起的難以避免的偏差外，政策執(zhí)行行為引起的偏差多是執(zhí)行主體受多種因素影響所導(dǎo)致的行為扭曲，是執(zhí)行主體為規(guī)避或者消除環(huán)境和突發(fā)情況對政策的影響所采取的行動。但現(xiàn)有的政策執(zhí)行機(jī)制不具備足夠的彈性應(yīng)對外界的沖擊，因此在執(zhí)行行為的調(diào)整過程中會產(chǎn)生偏差。在S市托育政策執(zhí)行中，執(zhí)行偏差具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，執(zhí)行中監(jiān)管責(zé)任的下移。托育機(jī)構(gòu)是屬地管理，但這個屬地并不是街道，街道的職責(zé)是聯(lián)合排摸、綜合整治。但目前的問題是很多區(qū)把主體責(zé)任下沉到街道，讓其負(fù)責(zé)日常的綜合監(jiān)管，而街道并沒有足夠的資源調(diào)動能力完成此項任務(wù)，只有區(qū)一級的政府才能將各部門的職能充分發(fā)揮，街道僅有執(zhí)行功能。

其次，協(xié)調(diào)部門協(xié)調(diào)能力不足。一方面，托育機(jī)構(gòu)的前身是早教中心，該機(jī)構(gòu)的工作人員在個人能力上偏重于教育，擅長親子活動的策劃。機(jī)構(gòu)改革后，“牌子”換成托育中心，對于機(jī)構(gòu)工作人員的要求更注重于協(xié)調(diào)管理，這就產(chǎn)生了矛盾。另一方面，托育政策是一個長期、系統(tǒng)的社會服務(wù)性政策，需要多個執(zhí)行部門配合協(xié)調(diào)。托育政策是由教育部門牽頭實施，具體落實部門是各區(qū)托育服務(wù)中心。托育服務(wù)中心負(fù)責(zé)召集聯(lián)席會議，成員包括十幾個職能部門，再加上各區(qū)的街道。但是多部門的聯(lián)合監(jiān)管也帶來了大量的協(xié)調(diào)任務(wù)，由于沒有相關(guān)的保障措施支持協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，致使執(zhí)行機(jī)構(gòu)間存在協(xié)調(diào)不暢的情況。

最后，政策資源供給不足。充足的政策資源供給是政策有效實施的重要保障，因為倉促上馬又或是因為領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，托育政策的資源供給難以達(dá)到最理想的狀態(tài)。具體而言，諸多配套政策的缺失給政策執(zhí)行造成了障礙，如英語外教的任職資格、財政補(bǔ)貼等，這些配套政策甚至?xí)蔀闆Q定一個托育機(jī)構(gòu)能否持續(xù)運(yùn)營的關(guān)鍵因素。但配套政策的不足往往并非是由于政府部門不想解決問題，而是由于政府部門缺乏解決問題所需要的必要資源，一些政策舉措涉及多個部門，僅靠教育部門是難以實施的。目前我國并未將0-3歲兒童托育服務(wù)納入基本公共服務(wù)的范疇，因而政府對于3歲以下兒童托育服務(wù)財政預(yù)算以及其他公共資源的分配都較為有限，而偶爾的資源獲取并無長效制度的保障，因此并不穩(wěn)固。

（三）政策偏差的內(nèi)在動因：利益沖突

公共政策在執(zhí)行過程中往往會由于政策本身的內(nèi)容或政策執(zhí)行行為而產(chǎn)生偏差，而傳統(tǒng)的學(xué)者們對偏差的原因分析多從政策主體本身考慮，將其歸因為執(zhí)行主體單一、執(zhí)行者素質(zhì)不高、執(zhí)行主體路徑依賴等，有的學(xué)者也從環(huán)境方面和運(yùn)行機(jī)制方面予以了一定的解釋，但這些解釋并沒有在原因之間建立起邏輯關(guān)聯(lián)。公共政策執(zhí)行的本質(zhì)是對利益分配方案的落實過程，政策執(zhí)行所涉及的主體均有其自身的利益訴求，并謀求在政策過程中使自己的訴求得到最大程度的滿足。根據(jù)權(quán)力-利益矩陣，托育政策所涉及的各利益相關(guān)方位于矩陣的不同位置。理性的經(jīng)濟(jì)人都會追求自身利益的最大化，在此過程中，政府是各方利益與權(quán)力沖突的中心，企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)也與在權(quán)力和利益方面有所渴求的社會輿論、家長產(chǎn)生沖突，如圖3所示。

圖3 利益相關(guān)方?jīng)_突圖

1.政府與無企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)的沖突。無企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)在政策過程中權(quán)力較小，利益需求較大，因此易與其他利益相關(guān)方發(fā)生沖突。在托育機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場時，為保障托育兒童的絕對安全，政府對托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)提出了統(tǒng)一的具體要求，包括選址、功能、供餐、安全、班級規(guī)模、人員配置等，從而使得托育機(jī)構(gòu)更加正規(guī)化與標(biāo)準(zhǔn)化。政府設(shè)立嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的目的在于確保新成立的托育機(jī)構(gòu)能夠在安全、舒適上達(dá)到政府期望的標(biāo)準(zhǔn)，以獲得家長和社會的良好反饋。但某些政策標(biāo)準(zhǔn)未考慮新成立機(jī)構(gòu)的實際能力，如食品、選址場所等，過嚴(yán)的政策標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致正規(guī)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，而合乎標(biāo)準(zhǔn)的托育機(jī)構(gòu)為了滿足這些嚴(yán)格的要求，其運(yùn)營成本居高不下，使其盈利的目標(biāo)短時間內(nèi)難以實現(xiàn)。同時，機(jī)構(gòu)成立后嚴(yán)格的檢查、監(jiān)管機(jī)制增加了部分托育機(jī)構(gòu)落實政策的壓力。無企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)其利益偏向是能以最少的成本開展?fàn)I業(yè)，對于各項標(biāo)準(zhǔn)只求“及格”而不是“優(yōu)秀”。但政策中的各項規(guī)定則提高了機(jī)構(gòu)的營業(yè)門檻和經(jīng)營成本，如托育政策中明文規(guī)定，要求3歲以下兒童托育機(jī)構(gòu)的老師必須同時具備幼兒園教師資質(zhì)和中級育嬰師的資質(zhì)，但同時滿足這兩種資格的老師在市場上非常緊缺，機(jī)構(gòu)想要招聘符合資格的老師非常困難。同時，機(jī)構(gòu)非常看重這些合規(guī)的師資，因為這是將其和市場上的不合規(guī)機(jī)構(gòu)區(qū)分開來的有力證據(jù)，這進(jìn)一步加深了師資的匱乏程度。

2.政府與媒體、社會公眾的沖突。政策過程之外，政府與媒體、社會公眾具有復(fù)雜的關(guān)系，政府通過媒體將信息通告給公眾并引導(dǎo)公眾，媒體則根據(jù)公眾的反應(yīng)來調(diào)整自己對事件的影響和監(jiān)督，三者之間互相合作。實際上，在公共危機(jī)事件中，媒體會發(fā)揮極大的作用，以彰顯自身存在的價值。但是公共危機(jī)事件無疑是對政府權(quán)威和治理能力的考驗，政府會竭力避免類似事件的發(fā)生，一旦發(fā)生則會盡力大事化小，小事化了。托育政策事關(guān)0-3歲兒童，是社會的敏感群體，也是媒體和社會公眾關(guān)注的焦點。媒體與社會公眾在監(jiān)督中會以糾錯的心態(tài)去審視政府和托育機(jī)構(gòu)的細(xì)節(jié)，以挖掘報道的素材，這種壓力使政府和托育機(jī)構(gòu)在執(zhí)行相關(guān)政策時總是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。另外，政府對社會安定秩序的追求始終貫穿其整個行政過程中，這與媒體所追求的“眼球效應(yīng)”背道而馳。政府一方面希望其權(quán)力觸角伸向社會的方方面面，但另一方面，政府對那些對其增益政治統(tǒng)治無益的事務(wù)難免治理動力不足，只有一定的強(qiáng)刺激才能啟動相應(yīng)的政策議程。自2013年11月15日“單獨二孩政策”出臺，我國嬰幼兒數(shù)量呈增加趨勢，且強(qiáng)調(diào)優(yōu)生優(yōu)育，并且日趨激烈的升學(xué)壓力，使家長們不得不為兒童今后的入學(xué)、成才早做準(zhǔn)備。因此，對機(jī)構(gòu)托育的要求也更加精細(xì)，不僅僅是“養(yǎng)”，更重要的是“教”。需求產(chǎn)生市場，無政府監(jiān)管的托育機(jī)構(gòu)大量誕生，但安全隱患也隨之而來?！皵y程事件”的爆發(fā)揭露了該領(lǐng)域的混亂，最終政府不得不介入。

3.政府與家長的沖突。在討論政府與家長沖突前有必要對家長和政府的利益訴求做出一番回顧。大部分家長是希望在一定的價格范圍內(nèi)，自己的孩子能夠得到安全、優(yōu)質(zhì)的托育服務(wù)，這里的托育服務(wù)不僅僅是“養(yǎng)”，也包含了“教”，即希望孩子能夠得到一定程度的教育，而不僅僅是看護(hù)。政府的利益訴求更加宏觀，其尋求的是整體利益的獲得，即整個托育政策的良好執(zhí)行和托育市場的有序運(yùn)行。分析可知，政府與家長之間并沒有直接的利益沖突，也不存在權(quán)力分配的問題。但通過托育機(jī)構(gòu)這一媒介，家長的利益訴求會間接反映到政府的感受范圍內(nèi)，而政府的施政行為則會通過托育機(jī)構(gòu)傳遞到家長，雙方存在間接的利益沖突。具體來看，“政府引導(dǎo)、家庭為主、多方參與”的施政理念與家長期望在家庭之外擁有一個穩(wěn)定的托育場所的利益訴求相沖突。“政府引導(dǎo)”意味著政府并不會投入過多的資源在托育機(jī)構(gòu)中，更多是想通過建立一種規(guī)范的秩序以吸引社會力量參與到0-3歲兒童的托育服務(wù)中。而針對未成年人的服務(wù)，無論何種年齡段在本質(zhì)上都可以歸為教育服務(wù)，其盈利屬性大都會被詬病。所以托育機(jī)構(gòu)的高收費在大部分家長看來是不合情、不合理的，現(xiàn)實中的高收費則會讓家長將心理收費預(yù)期的溢出部分歸入托育機(jī)構(gòu)提供的高質(zhì)量服務(wù)。但家長不清楚的是，托育機(jī)構(gòu)的高收費是基于其運(yùn)營高成本的需要，而不是其高質(zhì)量的溢出服務(wù)，托育機(jī)構(gòu)在此過程中實際上是將政府施加在機(jī)構(gòu)運(yùn)營上的成本轉(zhuǎn)移給家長。

4.企業(yè)支持的托育機(jī)構(gòu)與社會輿論、家長的沖突。在托育機(jī)構(gòu)中，有一些特殊群體，盈利并不是其進(jìn)入托育市場的主要目的，幼兒教育所具有的準(zhǔn)公共物品屬性才是其背后企業(yè)所看重的。提供這類產(chǎn)品或服務(wù)能帶來金錢以外的收益，即社會聲望或增強(qiáng)員工的凝聚力。這類機(jī)構(gòu)受到資源的限制較少，正因為如此，其特殊的利益訴求較難滿足。這類托育機(jī)構(gòu)更多是追求整個行業(yè)的健康發(fā)展，希望托育的市場能夠做大。但目前政府在規(guī)范市場秩序方面才剛剛起步，市場上存在大量的無證經(jīng)營的托育機(jī)構(gòu)，他們并未拿到托育的資質(zhì)，但在政府無力監(jiān)管的情況下，仍在經(jīng)營，是一種不公平競爭，這對整個行業(yè)聲譽(yù)造成了影響，而整個行業(yè)的聲譽(yù)正是該類托育機(jī)構(gòu)及其資助企業(yè)所看重的。對于社會輿論而言，該類托育機(jī)構(gòu)或許會成為其報道托育行業(yè)的典型機(jī)構(gòu)，并因其高收費而站在輿論的風(fēng)口浪尖上。媒體和社會公眾是不會仔細(xì)計算開辦一個滿足政府要求的托育機(jī)構(gòu)需要的成本，他們大都只會橫向?qū)Ρ绕渌挲g段的教育機(jī)構(gòu)，而評價該類托育機(jī)構(gòu)收費較高。家長在此過程中則側(cè)重于對服務(wù)的要求，“托育理念”成了機(jī)構(gòu)競爭力之一，“養(yǎng)”與“教”的平衡點與專業(yè)性成了家長與托育機(jī)構(gòu)的沖突集中所在。

五、政策偏差治理的策略選擇

治理偏差的關(guān)鍵在于化解矛盾，在多個利益相關(guān)者中尋找利益平衡點。因此，基于前文對偏差原因的分析，通過化解、緩和利益相關(guān)者之間利益沖突的焦點，以達(dá)到對政策執(zhí)行偏差進(jìn)行治理的目的。本文從利益相關(guān)者角度出發(fā)，結(jié)合實際政策過程，從多層次、多元合作、提高管理、市場培育角度針對性地提出了治理政策執(zhí)行偏差的策略。

（一）多層次策略

托育機(jī)構(gòu)是各利益相關(guān)方利益沖突的焦點，它是政策文本效果的直接體現(xiàn)，并直接為家長及其幼兒提供服務(wù)。因此，理順托育機(jī)構(gòu)與其他利益相關(guān)方的權(quán)力-利益關(guān)系有利于糾正偏差。社會的育兒需求具有多元化的特征，政府應(yīng)制定不同層次的機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，打造多元的托育體系。鼓勵社會力量參與托育機(jī)構(gòu)的建立，托育機(jī)構(gòu)的建立者既可以是大型企業(yè)和事業(yè)單位，也可以是社區(qū)，還可以是從事托育服務(wù)工作的個人。更多不同層次的社會力量的參與能夠促進(jìn)托育體系的建立，以滿足市場上不同經(jīng)濟(jì)能力和托育需求的家長。另外，多元的托育體系不僅需要多方社會力量的參與，同時相關(guān)管理部門也應(yīng)賦予不同層次的托育機(jī)構(gòu)不同的權(quán)限。前文分析可知，不同類型的托育機(jī)構(gòu)所面臨的處境是完全不同的，其利益訴求不能一概而論。對于資源充沛的托育機(jī)構(gòu)，在法律、安全條件許可的情況下，可在師資、進(jìn)階服務(wù)、場地、食品上給予更多的自主權(quán)限，因為其提供的服務(wù)不再是以安全為唯一目標(biāo)的“底線服務(wù)”。反過來講，對于資源相對缺乏的托育機(jī)構(gòu)，應(yīng)更多地基于資金上的支持確保安全，以保證“底線服務(wù)”。

（二）多元合作策略

托育政策涉及多個利益相關(guān)方，必須建立一個健全的合作體系，以使各利益相關(guān)方的利益能同時得到最大程度的滿足。具體而言，首先要落實業(yè)已制定的方針理念。納入政府相關(guān)部門的工作計劃和完善部門間的分工合作是落實“政府引導(dǎo)、家庭為主、多方參與”的方針的良好舉措。根據(jù)政策理念，0-3歲兒童的教養(yǎng)主要應(yīng)由家庭負(fù)責(zé)，政府在家庭之外主要起引導(dǎo)作用。因此，在家庭之內(nèi)家長們應(yīng)該如何科學(xué)、合理地育兒應(yīng)是其他專業(yè)部門的工作。婦聯(lián)應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任，如科普育兒知識、維護(hù)婦女勞動權(quán)利等。另外在科普育兒知識上可與教育部門合作，借助互聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)，全面且精確地幫助家庭育兒，如在家長手機(jī)上安裝育兒APP。在維護(hù)婦女勞動權(quán)利方面，可在社會廣泛征集方案，幫助婦女在家庭與工作上找到平衡點。另外在托育機(jī)構(gòu)日常運(yùn)行的監(jiān)督上，可以在教育部門與各行政監(jiān)督部門之外加入家長代表，一方面可使家長明白機(jī)構(gòu)運(yùn)營的不易，另一方面可以更好地提出整改建議。在此情況下，托育機(jī)構(gòu)與家長的利益訴求得到滿足。

（三）提高管理策略

通過權(quán)力-利益矩陣我們可以看出，政府是主要利益相關(guān)者，也是政策的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此提升政府相關(guān)部門的政策執(zhí)行能力，即是對各方利益的最大保障。一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善聯(lián)席會議制度，充分發(fā)揮聯(lián)席會議制度的潛力。首先，聯(lián)席會議辦公室作為聯(lián)席會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對配合執(zhí)行政策的各職能部門、街道應(yīng)具備一定的制度權(quán)力。其次，加強(qiáng)各部門間的信息共享，教育部門作為牽頭單位應(yīng)時刻掌握各部門對于托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管情況，形成長效的信息上傳機(jī)制。同時，教育部門應(yīng)及時向相關(guān)部門反映托育機(jī)構(gòu)對各部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的建議和意見，打通彼此間的信息壁壘，提升管理和監(jiān)管效益。另外在資質(zhì)審核上，依托網(wǎng)絡(luò)平臺，細(xì)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，簡化申辦流程，建立“一口式”受理服務(wù)。另一方面，政府可加強(qiáng)監(jiān)督考核，探索獎懲機(jī)制。監(jiān)督考核是確保制度有效運(yùn)行，達(dá)成政策目標(biāo)的重要手段，而獎懲措施是政策執(zhí)行人員積極性的制度化保障。首先，需加強(qiáng)對當(dāng)前托育市場的監(jiān)督，對于違規(guī)機(jī)構(gòu)，按實際情況與違規(guī)程度分類處理。如僅有一兩項指標(biāo)不合格，就限期整改，幫助機(jī)構(gòu)達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)；如存在嚴(yán)重的安全隱患、證照不全等情況，相關(guān)部門應(yīng)直接關(guān)停該機(jī)構(gòu)，以維護(hù)市場秩序和保障公眾安全。而對于合格的托育機(jī)構(gòu)，可根據(jù)服務(wù)水平與收費狀況，予以等級評估，呈現(xiàn)出多元的結(jié)構(gòu)，供家長選擇。其次，加強(qiáng)對各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核。執(zhí)行人員的工作積極性不應(yīng)建立在個人對于該工作的熱情和領(lǐng)導(dǎo)的殷切關(guān)注上，而應(yīng)該有一套長效的監(jiān)督考核機(jī)制敦促執(zhí)行人員有效執(zhí)行政策，如借助網(wǎng)絡(luò)平臺，展開廣泛的自評、互評、他評，健全工作匯報機(jī)制，做到每次檢查內(nèi)容公開透明。

（四）市場培育策略

政府對市場的培育主要體現(xiàn)在對市場及其力量的限制。但是這種限制，如設(shè)定合理的市場準(zhǔn)入門檻、健全行業(yè)運(yùn)行規(guī)范的做法，有利于市場交易的秩序化，有利于既定市場及其力量的規(guī)范運(yùn)作。［20］托育市場是一個全新的市場，相關(guān)規(guī)范和秩序尚未完全建立，其資源配置與利益分配處于一種無序的狀態(tài)中。在此情況下，政府應(yīng)采取一定的措施以培育市場。首先，托育市場需求的多少是政府提供供給方案的依據(jù)，相關(guān)部門應(yīng)組織科研機(jī)構(gòu)、市場調(diào)查機(jī)構(gòu)確定0-3歲兒童托育需求量。執(zhí)行機(jī)構(gòu)可與幼兒園、衛(wèi)健委共享信息，基于一定的登記數(shù)據(jù)，展開市場調(diào)查，確定托育服務(wù)的需求數(shù)量與層次。同時，托育機(jī)構(gòu)設(shè)立的規(guī)范應(yīng)充分考慮社會、市場實際情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在確保安全底線之上，可給予托育機(jī)構(gòu)一定的發(fā)展空間。對于缺乏部分資質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)打通其獲取相關(guān)資質(zhì)的渠道。如提供合適的選址名錄，幫助意在開辦托育機(jī)構(gòu)的社會力量解決場所問題；開展相關(guān)從業(yè)人員的培訓(xùn)考試等，依托現(xiàn)有的區(qū)業(yè)余大學(xué)和區(qū)職業(yè)學(xué)校，開展保育員、育嬰師職業(yè)技能培訓(xùn)，不斷提升托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)水平。

六、總結(jié)與展望

目前社會的育兒方式愈來愈科學(xué)、專業(yè)，兒童父母對于自身長輩的教養(yǎng)能力并不信任，因此婦女脫產(chǎn)全職育兒似乎是唯一的選擇。該選擇以傳統(tǒng)的思維審視并不是一個問題，但在現(xiàn)代社會，女性同樣具有勞動的權(quán)利，長期離崗照顧孩子使婦女的職場競爭力大減，勞動能力衰退。同時，經(jīng)常獨自在家照顧孩子，容易使婦女出現(xiàn)心理問題，故子女的教養(yǎng)與婦女自身的發(fā)展便產(chǎn)生了矛盾。出現(xiàn)該情況的深層次原因是現(xiàn)代社會對婦女思想的解放和激烈的社會競爭。盡管目前提倡男女平等，但根據(jù)社會現(xiàn)實，婦女在社會上仍處于弱勢地位。該政策的出臺表面上是為了響應(yīng)“攜程事件”，填補(bǔ)0-3歲兒童托育監(jiān)管的空白，但更深刻的政策效果應(yīng)是解放婦女勞動力，當(dāng)然要解決好這個問題需要更多配套政策的實施。

本文研究的政策所涉及的社會問題就是傳統(tǒng)思想與現(xiàn)代生活碰撞的結(jié)果。S市0-3歲兒童托育政策是S市又一全國首創(chuàng)施政措施，雖說推動該政策議程建立的是 “攜程事件”所引發(fā)的社會輿論，但不可否認(rèn)的是，政策的出臺不僅僅是輿論倒逼的結(jié)果，該政策問題所涉及的3歲以下兒童托育和婦女勞動權(quán)益保障均是公眾關(guān)注的熱點話題。而一系列政策偏差的產(chǎn)生則是各利益相關(guān)方博弈的結(jié)果，他們在政策執(zhí)行過程中的行為是其利益訴求的充分體現(xiàn)。S市的“1+2”政策文件的主要內(nèi)容包括兩大部分，一部分是各政府部門或者說是執(zhí)行機(jī)構(gòu)該如何做，另一部分是托育機(jī)構(gòu)即目標(biāo)群體該如何做。盡管政策文件做出了詳盡的規(guī)定，但政策歸根究底是要落在實際執(zhí)行上，同時這些政策也不盡完善。執(zhí)行過程中各方的利益訴求對執(zhí)行行為產(chǎn)生了一種“拉扯”，不同方向的“拉扯”使政策偏離了既定的路線。

利益沖突只是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的一種原因，但在偏差研究過程中容易被忽視，也正因為如此，從利益相關(guān)方理論的視角看待政策執(zhí)行偏差有助于進(jìn)一步提高政策執(zhí)行水平。首先，清晰地界定政策過程中所涉及的利益主體，分析各利益相關(guān)方所具有的權(quán)力與欲獲得的利益。除政府部門之外，企業(yè)、第三方組織、個人乃至媒體大都不會考慮公共利益，經(jīng)濟(jì)人的理性思維深刻影響著他們的行為選擇。因此，在具有復(fù)雜利益體系的政策中，政策執(zhí)行效果會與既定的政策目標(biāo)產(chǎn)生較大的偏離，并呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，主要可分為政策內(nèi)容本身引起的偏差與政策執(zhí)行行為引起的偏差兩種類型。其次，現(xiàn)實的政策執(zhí)行中，利益相關(guān)方的各種利益是復(fù)雜的，而且同一利益主體擁有的多種利益身份加劇了這種復(fù)雜的程度，因此必須直面復(fù)雜的利益關(guān)系，多維、系統(tǒng)地看待利益沖突，結(jié)合實際情況審視利益沖突對政策執(zhí)行造成的影響。最后，我們必須看到，人民對美好生活的需求及其產(chǎn)生的問題是政府政策創(chuàng)新之源。我們不能武斷地將一些問題交給市場處理，認(rèn)為政府管得越少越好，過多干預(yù)會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。從托育政策中我們可以看出，政府在滿足人民新興生活需要方面仍然發(fā)揮著作用甚至是積極作用，其對政策工具的有效利用在解決市場遺留問題上具有獨特的優(yōu)勢，這意味著我們需著重關(guān)注中國政策過程中蘊(yùn)含的一種對政策創(chuàng)新的巨大推動力。