專家參與行政決策的角色定位及功能優(yōu)化

文/（中共梅州市委黨校，廣東梅州 514071）

內(nèi)容提要：《重大行政決策程序暫行條例》正式確立了專家論證制度，是重大行政決策科學(xué)化、民主化和法治化的象征。但這并不必然引起行政決策的科學(xué)化和民主化，也不必然提升行政決策的質(zhì)量，實踐中的相應(yīng)調(diào)查活動和具體案例都已經(jīng)證明了這種現(xiàn)象。要完成“不必須”到“必然”的轉(zhuǎn)變，取決于專家論證制度的具體實施，要將實際工作中專家論證的異化行為通過建立制約機(jī)制、改變模式和細(xì)化規(guī)則來加以糾正，從而保障專家論證的獨立性、權(quán)威性和權(quán)責(zé)一致性。

國務(wù)院于2019年4月20日公布的《重大行政決策程序暫行條例》，對推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化具有重大意義。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議中指出，“規(guī)范重大行政決策程序，是依法治國的迫切需要”。［1］從該《條例》的具體內(nèi)容來看，實現(xiàn)了將黨的十八屆四中全會提出的“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”要求制度化和法律化，明確和細(xì)化了五大法定程序的適應(yīng)情形。其中，認(rèn)為在行政決策草案的形成階段，“對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)論證其必要性、可行性、科學(xué)性等，并提供必要保障”。［2］將專家論證作為行政決策的五大法定程序之一，是為了有效應(yīng)對實踐中出現(xiàn)的一些地方政府在決策過程中忽視專家的作用，不尊重專業(yè)知識和專業(yè)技能等問題。如中國政法大學(xué)法治政府研究院在2017年、2018年的《法治政府藍(lán)皮書：中國法治政府評估報告》都提到了行政決策法治化在專家論證制度方面還存在較大的問題，認(rèn)為“重大決策專家論證制度雖然得到了普遍的建立，但是部分城市對于專家論證的具體程序以及專家?guī)熘贫鹊囊?guī)定較為原則，制度可操作性不強(qiáng)”。［3］現(xiàn)實中很多具體案例也可證實這一點，如安徽省合肥市打算興建一個現(xiàn)代化的垃圾處理場，在經(jīng)過“專家論證”后，計劃修建一座具有先進(jìn)的焚燒、堆肥工藝同時又和傳統(tǒng)的衛(wèi)生填埋相結(jié)合的垃圾場。但在試運行期間，卻發(fā)現(xiàn)設(shè)備和工藝都存在嚴(yán)重問題，于是沒有投入正式生產(chǎn)就停了下來。該項目之所以失敗就在于決策論證的失誤，主要有兩方面，一方面是政府事先就確定了項目建設(shè)所采取的工藝標(biāo)準(zhǔn)，專家論證從一開始就已陷入了形式誤區(qū)；另一方面論證承辦方所邀請的專家其實大多數(shù)是職能部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，而不是有豐富經(jīng)驗的技能專家，這種論證方式必然會導(dǎo)致不盡如人意的效果甚至造成巨大的損失。［4］

《重大行政決策程序暫行條例》對專家論證制度的確立，不只是表明我國在法治政府建設(shè)過程中開始注重通過制度的方式來促使行政決策主體更加重視發(fā)揮專家的作用，也是行政機(jī)構(gòu)及其主體在國家治理過程中理念的一種轉(zhuǎn)換和提升，近些年不可否認(rèn)有大批的各界精英進(jìn)入體制內(nèi)，成為行政機(jī)構(gòu)的一員，但這并不意味行政機(jī)構(gòu)的決策就必然是高質(zhì)量和科學(xué)的，也并不意味他們就代表了權(quán)威和有效，反而現(xiàn)實中的諸多事例時刻提醒行政決策主體要保持謹(jǐn)慎，要對風(fēng)險保持敬畏。怎樣避免出現(xiàn)風(fēng)險，或最好不出現(xiàn)風(fēng)險？盡可能多地獲取正確有效的信息，并從各種不同專業(yè)的角度進(jìn)行大量分析，是被證明可依賴的一種方法，這就需要利用好專業(yè)知識和具體經(jīng)驗的作用，通過制度的方式來規(guī)范和調(diào)整好行政決策主體與專家之間的關(guān)系，使雙方為了行政決策有一個好的結(jié)果而能在各自的職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮出最大的功效，只為追求科學(xué)和真相，以及在此基礎(chǔ)之上的公益。顯然，目前的情況與之相比還存在較大的差距，雖然在很多的行政決策事例中都能看到專家的身影，但專家在決策過程中的定位是什么，專家的作用和影響能有多大，專家的主觀能動性能有多大，等等，這些問題都困擾著專家論證制度的真正落地。

一、專家論證制度的功能愿景

在行政決策特別是重大行政決策中安排專家論證是行政決策科學(xué)化和民主化的必然表現(xiàn)，也是國家治理水平和治理能力進(jìn)入新階段的必然要求。在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定水平時，邊界的效應(yīng)便會在很多領(lǐng)域得以凸顯，單純依靠某一個體系的力量來建設(shè)一個項目或推動一項改革不再像以往那么容易，而“得分點”的項目或改革更是變得少之又少，行政決策所涉及的利益關(guān)系變得錯綜復(fù)雜，需要更多的視角觸及、知識融合和技能支撐為行政決策提供認(rèn)可度和信服度。由于長期受行政中心主義的影響，我國行政決策亦具有較強(qiáng)的從屬性，多為行政控制的單一模式，這種模式和利益及訴求的多元化、高質(zhì)量化趨勢是格格不入的。人們越來越希望通過專業(yè)知識和技能的力量來為行政決策注入更高的品質(zhì)、更少的風(fēng)險和更公平正義的受益機(jī)制。理論上，專家參與行政決策的制度設(shè)計也被賦予了很大的期待。

一是為行政決策提供程序正當(dāng)化功能。傳統(tǒng)意義上，行政決策的正當(dāng)性來源于“傳送帶”理論。該理論將行政機(jī)關(guān)看作是立法機(jī)關(guān)的“傳送機(jī)”，如此行政機(jī)關(guān)的任何執(zhí)法行為抑或決策行為，都是為執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的指令，故行政決策的作出便已體現(xiàn)了民意。這一理論因?qū)⑿姓C(jī)關(guān)的法定職責(zé)代替行政程序和正當(dāng)參與而遭受詬病，正當(dāng)性明顯不被接受。行政決策作為一種行政過程，而不只是行政機(jī)關(guān)的一個指令，需要以過程和程序的方式被人們感知，需要參與的力量來尋求科學(xué)和民主的支撐，通過參與的力量以符合“專業(yè)權(quán)威”與“專業(yè)難題”這種“位與位的契合”，而不是“借位或錯位”的粗糙。專家論證制度便是如此一種方式，基于行政決策中相關(guān)專業(yè)知識的需要，專家就其熟知和擅長的領(lǐng)域?qū)δ骋粚I(yè)問題提供方案，實現(xiàn)“位與位”的有效對接，并給予決策的程序性和正當(dāng)性。

二是為行政決策提供智力支撐功能。從某方面來說，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也有很多相關(guān)領(lǐng)域的專家，他們大多數(shù)經(jīng)驗豐富且善于作決策，視為體制內(nèi)專家。此類也存在很多的不足，如決策利益的關(guān)聯(lián)性較高，經(jīng)驗的依賴性較高，考慮問題的視角較單一等問題。而決策的科學(xué)性不僅僅是依靠經(jīng)驗的問題，況且在面對重大行政決策上，體制內(nèi)的專家所能獲得的經(jīng)驗較體制外的專家而言，就累積吸收和轉(zhuǎn)化運用上并不一定占優(yōu)勢，體制外的專家通過“智囊團(tuán)”的形式已大大提升了自身的綜合能力，尤其是在提供解決問題的方案上有了較大的提升。哈特對專家的定義有一個較為形象的說法，認(rèn)為專家是“信息的提供者、問題的解釋者和解決者”。［5］隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，當(dāng)前獲取信息的渠道遠(yuǎn)非昔日所比，人們對信息的要求也越來越高，要求更加準(zhǔn)確，更加具有理論高度和實踐說服力，從知識的面聚焦到知識的點，這也就給行政決策帶來了新的挑戰(zhàn)。行政機(jī)關(guān)在信息的擁有上，也不完全占優(yōu)勢，甚至從“信息的壟斷者”變?yōu)椤靶畔⒌南M者”或“信息的購買者”。專家的優(yōu)勢是，可將信息有效轉(zhuǎn)化為方案，其擁有的專業(yè)知識或技能以及分析轉(zhuǎn)化的能力可以較好化解行政決策上的新挑戰(zhàn)，可以在重大行政決策過程中承擔(dān)起政策的分析者、論證者、方案提供者等多種角色，為行政決策主體盡可能提供多種選擇，可在比較中減少風(fēng)險和提高決策的科學(xué)性。

三是對行政決策的監(jiān)督功能。行政決策的隨意性大多來自決策權(quán)力不受限制，也來自于“官僚權(quán)威”。很多行政決策主體認(rèn)為，作為社會治理的主導(dǎo)性主體，其提供的方案應(yīng)該得到尊重，其所代表的權(quán)威不應(yīng)當(dāng)受到質(zhì)疑。有這種想法的行政機(jī)關(guān)并不是少數(shù)，這種想法本身就是一種任性和隨意性，對行政決策的質(zhì)疑并不意味著是對行政機(jī)關(guān)本身的質(zhì)疑，而是對事物方案的質(zhì)疑，其目的是讓行政決策有更好的結(jié)果或?qū)ι鐣懈秸x的結(jié)果。公共選擇理論認(rèn)為，政治行為中的政府官員同樣適用于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府機(jī)構(gòu)和政府官員行為的出發(fā)點和目標(biāo)既不是公共利益，也不是所謂的政治家提出的政治目標(biāo)，而是個人行為的以經(jīng)濟(jì)自我的滿足程度為衡量標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，政府官僚系統(tǒng)是以自己是否能夠并且多大程度獲得利益的理性考量作為提供公共服務(wù)的依據(jù)。［6］鑒于此，公共選擇理論給出了對行政決策行為進(jìn)行監(jiān)督的必要性，為了防止行政決策主體對決策目的的偏離，讓專家以獨立的、中立的身份參與到行政決策中，能給決策主體一種必要的壓力，抑制決策的恣意性和專制性，從而實現(xiàn)行政決策中的民主理念，提升決策的可接受性。

四是實現(xiàn)利益平衡的功能。行政機(jī)關(guān)作決策的過程本質(zhì)上也是對利益進(jìn)行分配和調(diào)整的過程，這便會引起決策項目當(dāng)事人對決策事項的關(guān)心和博弈。所以也有一種理論認(rèn)為，政府制定的政策是為數(shù)眾多的利益集團(tuán)之間不斷斗爭的產(chǎn)物，是政府在權(quán)衡各方利益和要求基礎(chǔ)上妥協(xié)平衡的結(jié)果。［7］專家參與到行政決策當(dāng)中，勢必會影響到利益的博弈趨勢；專家作為知識的權(quán)威者，以事實和專業(yè)為根據(jù)對行政決策做出判斷，這種判斷一定程度上能壓制長官意識和逐利意識，對弱勢一方能起到保護(hù)作用。同時，專家還有另一身份，即普通參與人的身份，可以將普通人的一般想法和感受帶到?jīng)Q策中來，是對公眾參與的一種收集更廣泛信息的補(bǔ)充，讓行政決策主體能更全面考慮到社會的訴求。而專家還可以將行政決策主體的想法傳送給社會，能有效充當(dāng)當(dāng)事人之間的“橋梁”作用，而盡可能緩解當(dāng)事人之間的沖突。

二、專家在行政決策中的角色定位及其異化

（一）角色定位及其異化

無論是從以上對專家參與行政決策的功能來看，還是從理論上來講，專家在行政決策中的地位應(yīng)該是獨立于決策當(dāng)事人的，應(yīng)該保持價值的中立性。既不能作為行政決策主體的代表方，也不能脫離于專業(yè)知識和操守而傾向于決策的另一方，而是基于事實和專業(yè)作出只為決策本身符合科學(xué)、合理要求的判斷。另外，從《重大行政決策程序暫行條例》關(guān)于對專家論證的相關(guān)規(guī)定來看，其第十九條第二款的具體規(guī)定也對專家在行政決策中的定位給予了“獨立開展論證工作”的評價，要求論證意見應(yīng)當(dāng)具備客觀、公正、科學(xué)等特性。但實踐中有另一面的存在，專家在行政決策中的定位和作用并沒有得到相應(yīng)的體現(xiàn)，甚至屢屢出現(xiàn)專家為行政決策“背書”的情況。專家論證在實踐中的諸如種種異化，如同市場在資源配置中的失靈現(xiàn)象一樣，故也被稱為“專家失靈”?？偟膩碚f，現(xiàn)實中主要的專家失靈情況表現(xiàn)為：

一是專家存在被俘虜?shù)默F(xiàn)象。根據(jù)規(guī)定，專家應(yīng)當(dāng)是以獨立第三方的角色進(jìn)入行政決策并發(fā)揮其自身的作用，并不會存在委托與被委托、雇傭與被雇傭的關(guān)系。即便存在一種委托關(guān)系，也不應(yīng)當(dāng)是行政決策主體與專家之間的委托關(guān)系，而是法律規(guī)定的行政決策與專家之間的委托關(guān)系。然而在實際操作過程中，專家在很多情況下卻變成了行政決策主體的一方代言人，專家角色遭受了嚴(yán)重的錯位，主要體現(xiàn)在兩點：第一點是專家成了行政決策主體的受雇傭方。由于專家參與行政決策通常為行政決策主體所邀請，行政決策主體與專家之間的關(guān)系很容易變成委托與被委托、雇傭與被雇傭的關(guān)系，在這種情景下，專家容易喪失中立立場，而成為行政決策主體的利益捆綁人。此時的專家論證也就變成了為行政決策主體所提供的方案進(jìn)行“背書”。第二點是專家出現(xiàn)“逐利失語”情況。專家始終保持獨立是一種應(yīng)然情況，但專家也會受外在環(huán)境的影響。尤其越是人事復(fù)雜的小范圍內(nèi)，越可能會受到環(huán)境的影響，出現(xiàn)逐利的現(xiàn)象。比如受人際圈的限制而無法繞開情面進(jìn)行獨立論證，還比如為了追求專家的光環(huán)或由此而帶來的利益而與行政決策主體之間保持一種模糊的關(guān)系。更何況，現(xiàn)有的規(guī)定還未建立專家回避制度，這也給專家被俘虜帶來了可能。

二是專家存在知識局限的情況。知識的有限性在行政決策中通常也被稱為“專家管見”現(xiàn)象，即受到個人能力和精力的影響，專家通常只會精于某一方面的知識，所提的意見或方案不可避免地具有片面性，雖然社會上也存在具有強(qiáng)大力量的咨詢機(jī)構(gòu)，但在行政決策中購買的成本又是行政決策主體不能不考慮的問題。因此，專家參與行政決策并不能代表能全面性地提供意見或解決問題，也會受到知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)背景的影響而發(fā)揮不了期待的作用。還有就是，就參與行政決策的專家的知識背景而言，也會受到行政決策主體邀請偏好的影響，有些行政決策主體喜歡邀請經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的專家，也有些行政決策主體可能偏好選擇管理學(xué)、法學(xué)或社會學(xué)的專家，這就導(dǎo)致知識的重疊而影響到意見的廣度或其他可能性。對于這種論證結(jié)構(gòu)失衡、背景單一的意見，難以達(dá)到科學(xué)合理的程度。

三是專家論證存在越位的情況。專家在行政決策中的越位，有的是行政決策主體所造成的，也有的是專家自身所造成的。在實踐中，由于選擇專家方式或機(jī)制的原因，如以邀請為主的，會出現(xiàn)邀請的專家中，有一些會是參與論證的“常客”，作為文化研究的專家，通常出現(xiàn)在涉及經(jīng)濟(jì)、社會治理、環(huán)保等領(lǐng)域的行政決策論證中。還如以專家?guī)祀S機(jī)選取的，也會出現(xiàn)選取到與行政決策領(lǐng)域不相干的專家，若出現(xiàn)這些現(xiàn)象，邀請到或選取到的專家其實并不是該領(lǐng)域的專家，因為他們所發(fā)表的針對性意見或提供的針對性方案并不是專業(yè)性的意見，而只是一個普通社會大眾的一般性想法，并不具有區(qū)別于其他意見的專業(yè)特征或結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。若將其作為行政決策的論證意見便失去了應(yīng)有的科學(xué)性和合理性，正當(dāng)性亦顯不足。另外的一種專家越位是，專家參與行政決策，只就行政決策的相關(guān)事實作出專業(yè)判斷，這種專業(yè)判斷通常為事實判斷，而不涉及價值判斷。而現(xiàn)實也存在一些專家逾越界限，對不應(yīng)當(dāng)涉及的價值判斷作出選擇，甚至歪曲價值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判，這種專家的行為使得專家不“專”，喪失了專業(yè)性。［8］

（二）專家角色異化的原因分析

結(jié)合上文對專家參與行政決策的功能和角色異化的分析，可以發(fā)現(xiàn)專家論證制度的構(gòu)建和執(zhí)行存在著較大的反差，在專家參與行政決策的功能愿景中包含著專家的“獨特三性”，即人格獨立性、專業(yè)權(quán)威性和價值中立性，這是在行政決策中引進(jìn)專家論證的根本原因，希望借此來達(dá)到?jīng)Q策程序的正當(dāng)性要求，并保證行政決策本身的科學(xué)性和合理性。然而這種愿景在實踐中卻陷入了獨特的“三越”陷阱，即“越格、越界、越位”。從“獨特三性”到“獨特三越”，既有內(nèi)在的原因，也有外在的緣由，其關(guān)鍵性因素還在于：

一是家長權(quán)威和家長意志觀念作祟。將專家論證作為重大行政決策的法定程序，一方面來自于黨和政府的主動變革，在社會的不斷變化過程中，需要不斷提升自身的治理理念和水平，加強(qiáng)政府和社會的協(xié)作能力；另一方面來自于對知識和專業(yè)的推崇，遵循知識就是力量的古訓(xùn)，要用好的知識來匯聚力量，推動社會的進(jìn)步和國家的發(fā)展。但一些行政決策主體并沒有較好理解主動變革的初衷，習(xí)慣家長思維，習(xí)慣將與自己不同的意見視為“敵對”意見，甚至將行政決策權(quán)視為專屬性、獨占性的權(quán)力，而排斥專家的意見建議。在缺乏有力保障機(jī)制的情況下，單靠行政決策主體的自律，難以達(dá)到設(shè)立專家論證制度的目的。二是專家的遴選機(jī)制不合理。在我國具體運用中，遴選專家的方式主要有三種，其一是邀請制，這也是目前最主要的一種遴選方式，其二是專家?guī)祀S機(jī)抽取制，其三是專家?guī)祀S機(jī)抽取和補(bǔ)充邀請相結(jié)合的方式。三種方式中最后一種更為合理，解決了避嫌和專業(yè)背景結(jié)構(gòu)單一的問題。但比較遺憾的是，第三種方式卻是運用極少的方式。大多數(shù)情況下，還是偏好邀請所熟悉的、合作印象較好的專家，而不是依據(jù)專業(yè)背景和能力選取，這就很容易出現(xiàn)專家被俘獲和專業(yè)越位的現(xiàn)象。三是專家論證制度的規(guī)定過于原則，尤其是缺失對程序性制度的規(guī)定。專家論證的程序性規(guī)定，既能明確行政決策主體與專家之間的關(guān)系，又能明確專家在行政決策中的具體權(quán)利義務(wù)，對專家獨立開展工作和發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢具有積極意義，但目前無論是《重大行政決策程序暫行條例》還是地方性的涉及行政決策的法規(guī)或規(guī)章都未提及這一方面的內(nèi)容，模糊不清的狀態(tài)便阻礙了專家論證工作的有效開展。誠如學(xué)者所言：“國內(nèi)論證程序的不明確導(dǎo)致論證制度的隨意性。尤其在論證中專家各持己見時，決策結(jié)果往往取決于專家的知名度的高低、對專家的認(rèn)同度和官員的固有傾向，使得專家論證形式化。”［9］四是論證制度中專家權(quán)利義務(wù)不對等，缺乏對專家責(zé)任的追究。雖然專家在論證過程中的權(quán)利性規(guī)定不明確也不規(guī)范，如能獲取的關(guān)鍵信息不充分、對行政決策主體決策權(quán)的約束不充分、決策主體的反饋行為不充分等問題，但專家所參與的決策事項畢竟通常是關(guān)乎眾多老百姓利益的重大行為，也確實履行了相關(guān)職責(zé)，然而在義務(wù)承擔(dān)上，當(dāng)前專家論證的責(zé)任追究在制度上仍然處于空白，這便使得專家可以罔顧專業(yè)知識和相關(guān)事實作出判斷，影響了行政決策的科學(xué)性。

三、專家論證功能的本色歸位及其優(yōu)化

（一）通過設(shè)立制約機(jī)制保障專家論證的獨立性

現(xiàn)行的專家論證制度及其運行表面上看起來順暢有序，實際存在不少脫離正常軌道的現(xiàn)象，無法實現(xiàn)應(yīng)有的目的，極為重要的一點就是專家缺乏論證的獨立性?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》雖然有關(guān)于專家論證的規(guī)定，然而一方面屬于新法，實施時間不長，很難有效果，另一方面只有原則性的三個條款，如何具體操作，來保障專家的獨立地位，是亟需解決的問題。針對實踐中的短板而言，加強(qiáng)對行政決策主體和專家雙方的制約都至關(guān)重要。

對行政決策主體的制約上，一是科學(xué)合理建設(shè)專家?guī)臁＜纫袑I(yè)的要求，也要有道德品格的要求；既要有學(xué)術(shù)理論的要求，也要有實踐能力的要求。在選擇專家入庫時，要保障專家來源的廣泛性，既要有來自實務(wù)部門的，也要有來自研究機(jī)構(gòu)的，還要有高等院校的。在地域上要保障專家既有本土的，還要有外來的專家。在專業(yè)領(lǐng)域上要保障專家來自不同的領(lǐng)域，要具有廣泛的專業(yè)背景，還要至少兩名以上的同一專業(yè)背景的專家。二是對行政決策進(jìn)行是否強(qiáng)制論證的區(qū)分。以《重大行政決策程序暫行條例》的相關(guān)規(guī)定來看，并沒有對此進(jìn)行區(qū)分，也沒有將專家論證作為重大行政決策的必經(jīng)程序，只是其第十九條原則性規(guī)定“專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證，但怎么界定“專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)”這種概念以及由誰來界定，其實又陷入了模糊不清且糾纏不清的困境。對此，應(yīng)當(dāng)要明確強(qiáng)制進(jìn)行專家論證的決策事項和范圍，強(qiáng)制進(jìn)行而未進(jìn)行的，不得進(jìn)入下一輪程序。三是對影響大、關(guān)注程度高的決策事項要進(jìn)行反向論證，即進(jìn)行不可行性論證，對不可行性論證進(jìn)行全面合理評估，綜合正向論證作出更為理想的決定。

對專家的制約上，一是采用專家?guī)斓碾S機(jī)選擇機(jī)制。要綜合專業(yè)背景、行業(yè)背景和地域背景進(jìn)行隨機(jī)選擇，盡量保障專家具有代表性、廣泛性和專業(yè)素養(yǎng)。二是建立專家回避制度。于專家?guī)熘须S機(jī)選取的專家也并不意味著就能參與到行政決策中，還要考慮到專家與決策事項是否存在利益關(guān)系，存在利益關(guān)系的則應(yīng)當(dāng)回避。三是建立專家聲明機(jī)制。進(jìn)入到?jīng)Q策論證中的專家應(yīng)當(dāng)聲明自身的中立性立場，不會對具體的行政決策事項有明顯的傾向性態(tài)度，也要作出不存在與決策事項有利害關(guān)系的聲明。

（二）通過改變模式保障專家論證的權(quán)威性

專家論證的權(quán)威性直接表現(xiàn)為行政決策主體對于專家論證意見的態(tài)度，也表現(xiàn)為論證意見的有效性。專家參與行政決策履行自身的職責(zé)，付出了一定的努力，提出了具有專業(yè)性的意見建議，這種努力應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，而不能只是根?jù)法律的規(guī)定“依葫蘆畫瓢”，將其形式化。專家交出了成果，應(yīng)當(dāng)有權(quán)知道這個成果的命運，即要清楚這個成果是否得以采用，或部分得以采用，或不予采用。專家在了解這些信息的基礎(chǔ)上才能更好吸取經(jīng)驗或教訓(xùn)，才有助于提升專家的決策論證能力，并保障專家論證的權(quán)威性。要實現(xiàn)這樣的目的，必須改變以往行政主導(dǎo)的“單一模式”為專家參與的“雙向模式”。

一是在專家論證的意見建議的評價上，要改變由行政決策主體單獨評價的模式，應(yīng)當(dāng)實施行政決策主體和專家同行雙主體評價的方式，專家同行的評價在理論原理及其轉(zhuǎn)化運用的可行性上具有更大的優(yōu)勢，可保證專家意見的科學(xué)性。二是強(qiáng)制行政決策主體對專家論證的意見建議作出反饋意見。決策主體要履行對專家的告知義務(wù)，即專家的論證意見有無得到采用及未采用的具體理由。三是在行政決策論證程序結(jié)束后，由專家對行政決策主體組織的論證活動進(jìn)行評價，如對行政決策主體在信息提供、意見反饋、依法辦事能力等方面進(jìn)行評價，并將專家的評價結(jié)果納入行政機(jī)關(guān)的績效體系。

（三）通過細(xì)化規(guī)則保障專家權(quán)責(zé)的一致性

鑒于目前我國與重大行政決策相關(guān)的法規(guī)或規(guī)章對于專家論證的規(guī)定過于原則或尚處于空白狀態(tài)，致使專家在論證過程中的權(quán)利不清晰且保障不足，難以充分發(fā)揮專家的水平和能力。另外，對專家責(zé)任的追究也處于虛化狀態(tài)，專家對參與行政決策的行為不用負(fù)責(zé)任，則很容易導(dǎo)致專家濫用專業(yè)知識和技能，違背設(shè)計專家論證制度的初衷。因此，必須要明確專家在決策論證過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范好專家的論證行為，實現(xiàn)其應(yīng)有的價值。

一是賦予專家履行職責(zé)所需的必要權(quán)利和條件。充分條件的保障是專家做好論證工作的基本前提。論證活動的進(jìn)行需要信息和資金的保證，要強(qiáng)化行政決策主體向?qū)＜姨峁┬畔⒌牧Χ?，無特殊情況，應(yīng)當(dāng)公開與行政決策相關(guān)的一切資料和信息。還要保障好專家獲得必要的報酬的權(quán)利，“只有肯定專家獲得報酬的正當(dāng)權(quán)益，才能夠保障專家投入足夠的時間和精力來展開調(diào)查研究，并且提供高質(zhì)量的專家意見”。［10］二是建立健全專家論證程序性規(guī)定，保障專家論證有明確的工作程序、工作職責(zé)，以及明確決策主體和專家之間如何互動，確保雙方行為的一致性，即為實現(xiàn)行政決策的具體目標(biāo)。這點上可借鑒美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》中的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國實際做出適用性規(guī)定。三是建立健全對專家論證行為的責(zé)任追究制度。當(dāng)前我國也未建立這方面的責(zé)任追究制度，國外也鮮有專門性的規(guī)定，但一些國家的訴訟法領(lǐng)域設(shè)立了專家責(zé)任追究的制度，可沿著這條邏輯，在我國構(gòu)建一套包括行政責(zé)任、民事責(zé)任的責(zé)任體系以規(guī)范專家的論證行為，保障專家論證功能和自身權(quán)責(zé)一致性的實現(xiàn)。［11］由此，通過以上“機(jī)制、模式、規(guī)則”這種“三手聯(lián)彈”的方式使得專家論證的“獨特三性”得以鞏固和優(yōu)化，專家論證的功能得以回歸正常，其制度構(gòu)建的初衷便得以實現(xiàn)。