國(guó)內(nèi)問責(zé)制研究綜述
——基于近十年的CSSCI文獻(xiàn)

文/（南開大學(xué)，天津市津南區(qū) 300350）

內(nèi)容提要：借助CiteSpace軟件與文獻(xiàn)研究法，近十年的國(guó)內(nèi)問責(zé)制研究可總結(jié)概括為兩大主流——行政問責(zé)制研究與黨內(nèi)問責(zé)制研究。其中，行政問責(zé)制研究遵循著“問題—回應(yīng)”框架，主要圍繞著問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)法律這五大方面對(duì)我國(guó)的行政問責(zé)制展開問題分析與相關(guān)回應(yīng)；黨內(nèi)問責(zé)制研究整體偏少且并未形成清晰的研究體系，大致可劃分為對(duì)黨內(nèi)問責(zé)制存在的問題及解決策略的研究、對(duì)某一方面的黨內(nèi)問責(zé)的細(xì)化研究以及對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督和其他監(jiān)督形態(tài)關(guān)系的探討。盡管這十年間問責(zé)制研究的總量不低，但整體研究狀況卻不容樂觀，主要體現(xiàn)在機(jī)制層面的重復(fù)性研究過多、黨內(nèi)問責(zé)制研究過少以及沒有形成新的研究熱點(diǎn)，而要建立真正行之有效的問責(zé)制，從體制層面入手是未來問責(zé)制研究不可忽視的重要方向。

于中國(guó)而言，“問責(zé)”一詞是一個(gè)舶來品，受2002年中國(guó)香港實(shí)行高官問責(zé)制的影響，問責(zé)概念和問責(zé)制度才正式傳入中國(guó)內(nèi)地［1］。2003年，一大批黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在非典疫情中因處理不力被嚴(yán)肅問責(zé)，由此正式開啟了中國(guó)的問責(zé)風(fēng)暴。此后，各地方政府相繼開展了建立問責(zé)制的實(shí)踐探索，出臺(tái)了一系列的行政問責(zé)制試行辦法（如《天津市人民政府行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法》），但大多沒有涉及對(duì)黨內(nèi)系統(tǒng)的問責(zé)。直至2009年6月，中共中央政治局審議通過了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），將問責(zé)范圍擴(kuò)大到了黨委系統(tǒng)，標(biāo)志著中國(guó)問責(zé)制建設(shè)的初步完備并進(jìn)入到了全國(guó)推廣階段。

自2009年至今，《暫行規(guī)定》已經(jīng)頒布十年，而在這十年間，學(xué)界也以問責(zé)制為研究主題產(chǎn)生了數(shù)量眾多的研究文獻(xiàn)。為總結(jié)梳理近十年來的問責(zé)制研究成果，以期為問責(zé)制的進(jìn)一步研究與實(shí)踐提供學(xué)術(shù)參考，本文以CNKI為文獻(xiàn)檢索源，文獻(xiàn)來源類別選擇CSSCI，文獻(xiàn)來源時(shí)間限定為“2009—2019”，以“問責(zé)制”為檢索主題，在人工排除了教育問責(zé)、學(xué)術(shù)問責(zé)、校長(zhǎng)問責(zé)以及企業(yè)問責(zé)等無關(guān)主題之后，共得到了231篇有效文獻(xiàn)，并最終將這231篇文獻(xiàn)導(dǎo)入到可視化分析工具CiteSpace（版本號(hào)為5.5.R2）進(jìn)行共詞分析與突現(xiàn)詞分析，以此來洞悉近十年國(guó)內(nèi)學(xué)界問責(zé)制研究的主流與熱點(diǎn)。

表1

一、近十年國(guó)內(nèi)問責(zé)制研究的主流與熱點(diǎn)

為探尋2009—2019年間問責(zé)制研究的主流，本文將借助CiteSpace軟件進(jìn)行共詞分析。軟件具體設(shè)置如下：“Time Slicing”選擇從2009年到2019年，“Years Per Slice”選擇1年；“Node Types”選擇Keyword以實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，為使得最終的共詞分析圖譜反映的信息更為全面，本文還選擇了能夠更深入到文本內(nèi)容的Term選項(xiàng)，與此相配合的，還需在“Text Processing”中選擇Title，Abstract，Author Keywords，Keywords Plus以 及Noun Phrases選項(xiàng)；在“Selection Criteria”中，所有選項(xiàng)保持默認(rèn)，主要設(shè)置選擇包括Top 50，Top 10%，Thresholds的前、中、后分別為（2，2，20），（4，3，20），（4，3，20）；由于此次文獻(xiàn)分析數(shù)量只有231篇，且主要為同一研究領(lǐng)域，因此無須在“Pruning”中選擇剪枝操作。在經(jīng)過上述軟件設(shè)置與選擇之后，得到如表1所示的共詞分析表格與如圖1所示的共詞分析圖譜。

圖1

從表1來看，共詞出現(xiàn)頻數(shù)在10以上的關(guān)鍵詞主要包括“問責(zé)制”“行政問責(zé)制”“行政問責(zé)”“責(zé)任政府”這四大主要關(guān)鍵詞。而從圖1的細(xì)化來看，“問責(zé)制”主要與領(lǐng)導(dǎo)干部、公共危機(jī)、政治責(zé)任、責(zé)任政府、財(cái)政支出、社會(huì)性管制、全面從嚴(yán)治黨等關(guān)鍵詞相連接；“行政問責(zé)制”與問責(zé)對(duì)象、責(zé)任政府、常態(tài)化、問題、對(duì)策等關(guān)鍵詞相連接；“行政問責(zé)”與同體問責(zé)、異體問責(zé)、問責(zé)對(duì)象、對(duì)策、問責(zé)主體、行政責(zé)任、地方政府等關(guān)鍵詞相連接；“責(zé)任政府”則與問責(zé)制、行政問責(zé)制、政治責(zé)任、常態(tài)化以及政府問責(zé)制等關(guān)鍵詞相連接。這四大主要關(guān)鍵詞以及他們所連接的關(guān)鍵詞即在很大程度上代表著近十年國(guó)內(nèi)問責(zé)制研究的主流。在對(duì)已有的問責(zé)制研究文獻(xiàn)進(jìn)行共詞分析之后，為揭示該研究領(lǐng)域在這十年間是否存在研究熱點(diǎn)以及該研究熱點(diǎn)究竟在何種年代產(chǎn)生，還需借助CiteSpace軟件進(jìn)行突現(xiàn)詞分析。在保持共詞分析時(shí)的軟件設(shè)置的基礎(chǔ)之上，取消選擇“Text Processing”中的Noun Phrases，選擇Burst Terms并點(diǎn)擊Detect Bursts按鈕以進(jìn)行突現(xiàn)詞檢測(cè)，最終CiteSpace軟件提示共發(fā)現(xiàn)0個(gè)突現(xiàn)詞。為使該結(jié)果更為直觀，本文將突現(xiàn)詞分析圖譜以Timezone視圖展現(xiàn)，得到如圖2所示的時(shí)間區(qū)圖表。由圖2可知，2009—2019年國(guó)內(nèi)問責(zé)制研究的主要研究熱點(diǎn)同時(shí)也是后來的研究主流絕大部分在2009年就已經(jīng)出現(xiàn)，而在后續(xù)的十年間則并未形成任何新的研究熱點(diǎn)。

圖2

基于CiteSpace軟件的共詞分析與突現(xiàn)詞分析，本文發(fā)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)學(xué)界近十年關(guān)于問責(zé)制的主要研究?jī)?nèi)容。通過對(duì)這些主要關(guān)鍵詞去重（如問責(zé)制、責(zé)任政府等）、刪除無效關(guān)鍵詞（如問題、對(duì)策等）以及分類整合之后，筆者總結(jié)概括了三大方面的研究?jī)?nèi)容：特定情境下的具體問責(zé)，包括公共危機(jī)、財(cái)政支出、社會(huì)性管制、全面從嚴(yán)治黨；問責(zé)制的具體討論，包括問責(zé)對(duì)象、問責(zé)主體、同體問責(zé)、異體問責(zé)與常態(tài)化；行政問責(zé)，包括責(zé)任政府、行政責(zé)任、地方政府、行政問責(zé)制與政府問責(zé)制。但CiteSpace軟件中的共詞分析與突現(xiàn)詞分析畢竟主要是針對(duì)文獻(xiàn)的摘要、關(guān)鍵詞等的分析，并不能深入到文獻(xiàn)正文的具體內(nèi)容。因此，在結(jié)合CiteSpace軟件分析的基礎(chǔ)之上，也十分有必要借助文獻(xiàn)研究法來對(duì)CiteSpace軟件所歸納出的近十年國(guó)內(nèi)問責(zé)制研究中的主流研究?jī)?nèi)容進(jìn)行修正與完善。通過進(jìn)一步的文獻(xiàn)閱讀，筆者發(fā)現(xiàn)近十年問責(zé)制研究的主流內(nèi)容最終可歸為兩大類：第一類是對(duì)行政問責(zé)制的研究，主要研究?jī)?nèi)容涵蓋“問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)法律”等，盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)確實(shí)存在在具體情境（如公共危機(jī)、財(cái)政支出）下的問責(zé)［2-5］，但除了黨內(nèi)問責(zé)之外，其研究?jī)?nèi)容都大致雷同，本質(zhì)上仍是圍繞著“問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序”等對(duì)行政問責(zé)制展開的研究；第二類則是對(duì)黨內(nèi)問責(zé)制的研究，這一類的研究明顯要少于行政問責(zé)制，雖然部分關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)制的研究文獻(xiàn)也存在著跟行政問責(zé)制的研究?jī)?nèi)容相類似的情況［6-8］，但仍不乏建立容錯(cuò)機(jī)制、處理好黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)之間的關(guān)系等建設(shè)性研究?jī)?nèi)容。在借助CiteSpace軟件與文獻(xiàn)研究法總結(jié)歸納出了近十年國(guó)內(nèi)問責(zé)制研究的兩大主流——行政問責(zé)制與黨內(nèi)問責(zé)制之后，筆者將在下文進(jìn)一步論述與評(píng)析這兩大研究主流的具體內(nèi)容，并在文章最后提出進(jìn)一步的研究展望。

二、基于“問題—回應(yīng)”框架的行政問責(zé)制研究

所謂行政問責(zé)制，是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范［9］。國(guó)內(nèi)學(xué)界近十年關(guān)于行政問責(zé)制的研究文獻(xiàn)，絕大部分都遵循著“問題—回應(yīng)”式的寫作框架，體現(xiàn)在具體的研究?jī)?nèi)容上，就是從問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)范圍以及問責(zé)法律這五大部分入手去探究中國(guó)行政問責(zé)制存在的具體問題并對(duì)此提出相應(yīng)的改進(jìn)回應(yīng)。

（一）問責(zé)主體

問責(zé)主體，即由誰來發(fā)起問責(zé)?，F(xiàn)有研究大多將行政問責(zé)制的問責(zé)主體劃分為兩大類——同體問責(zé)主體與異體問責(zé)主體，其中同體問責(zé)主體主要包括上級(jí)黨委或政府，異體問責(zé)主體則主要包括人民代表大會(huì)、民主黨派、司法機(jī)關(guān)以及涵蓋社會(huì)組織、媒體與公眾等在內(nèi)的社會(huì)實(shí)在［10-13］。同體問責(zé)，即上級(jí)黨委或政府問責(zé)是我國(guó)目前行政問責(zé)的主要問責(zé)途徑，雖然具有問責(zé)反應(yīng)及時(shí)、高效迅速的優(yōu)點(diǎn)，但由于屬于同一黨政系統(tǒng)內(nèi)部，往往會(huì)因?yàn)槔媾c關(guān)系等問題而最終導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人逃脫應(yīng)有的處罰［14］。因此，除了同體問責(zé)之外，還必須要依靠異體問責(zé)的補(bǔ)充監(jiān)督，但這幾大異體問責(zé)主體在我國(guó)卻都存在著一定程度的“話語缺失”現(xiàn)象［15］。首先是異體問責(zé)最為重要的主體——人民代表大會(huì)，作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，盡管《中華人民共和國(guó)憲法》與《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定了地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)地方政府的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、撤職權(quán)等，但在實(shí)際政治生活中卻鮮有由人民代表大會(huì)主動(dòng)發(fā)起的行政問責(zé)；其次是各民主黨派，依托中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，各民主黨派雖然擁有政治協(xié)商、民主監(jiān)督以及參政議政的職能，但由于一系列職能細(xì)化規(guī)定的缺乏，致使其問責(zé)監(jiān)督的權(quán)限最終難以落實(shí)；再次是司法機(jī)關(guān)，主要包括審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)，我國(guó)現(xiàn)有的司法機(jī)關(guān)問責(zé)較為被動(dòng)，常常滯后于行政處分、黨紀(jì)處分，甚至還出現(xiàn)了以行政處分、黨紀(jì)處分代替司法處分的現(xiàn)象；最后是社會(huì)實(shí)在，我國(guó)的新聞媒體問責(zé)缺乏可操作性與獨(dú)立性，同時(shí)自身新聞報(bào)道的真實(shí)性與權(quán)威性存疑，社會(huì)組織與公眾問責(zé)則存在著問責(zé)監(jiān)督渠道不暢通，各項(xiàng)民主權(quán)利如知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)缺乏保障等問題。針對(duì)上述各大異體問責(zé)主體存在的“話語缺失”現(xiàn)象，既有文獻(xiàn)也提出了相應(yīng)的改進(jìn)回應(yīng)：處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督之間的關(guān)系，通過相關(guān)法律法規(guī)確保人大各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)利的落實(shí)；依托政治協(xié)商會(huì)議，規(guī)定具體可行的民主黨派問責(zé)權(quán)利與問責(zé)程序，并設(shè)立專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)；協(xié)調(diào)好司法機(jī)關(guān)與黨政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，將行政行為主動(dòng)納入到司法審查的范圍之中；通過立法確立新聞媒體的一系列問責(zé)權(quán)利與獨(dú)立性，同時(shí)也要加強(qiáng)自身的新聞規(guī)范性建設(shè)，暢通并拓寬各項(xiàng)公眾問責(zé)制度，保障公眾的行政問責(zé)主體地位。

對(duì)于行政問責(zé)制應(yīng)該涵蓋哪些問責(zé)主體，有學(xué)者還提出了不同的聲音：行政問責(zé)制的主體應(yīng)僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，不應(yīng)也不可能包含所有的責(zé)任體系，人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于政治問責(zé)范疇，司法機(jī)關(guān)問責(zé)屬于被動(dòng)式的行政行為合法性問責(zé)，民主黨派、媒體與公眾只是有助于行政問責(zé)的啟動(dòng)，黨組織雖然可以對(duì)行政官員進(jìn)行責(zé)任追究，但最終處理還是要落腳到上級(jí)行政機(jī)關(guān)［16-17］。

（二）問責(zé)對(duì)象

問責(zé)對(duì)象，即向誰問責(zé)。政府及其公務(wù)員自然是行政問責(zé)制的主要問責(zé)對(duì)象，但我國(guó)行政問責(zé)制的具體問責(zé)對(duì)象卻難以明確，這主要是由于黨政之間、正副職之間、層級(jí)政府之間、橫向政府之間、集體與個(gè)人之間，直接責(zé)任人與間接責(zé)任人之間存在的一系列責(zé)任不清現(xiàn)象所導(dǎo)致的［18-20］。從黨政之間來看，中國(guó)各級(jí)地方政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與黨委領(lǐng)導(dǎo)制，而行政首長(zhǎng)同時(shí)也是黨委成員，黨委成員也往往擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)，在出現(xiàn)具體問責(zé)時(shí)便難以區(qū)分黨政責(zé)任；從正副職之間來看，行政機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌決策，而副職領(lǐng)導(dǎo)則負(fù)責(zé)專管各項(xiàng)工作執(zhí)行，在責(zé)任追究過程中往往會(huì)出現(xiàn)只注重對(duì)副職領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)而忽視對(duì)正職領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查；從層級(jí)政府之間來看，每一層級(jí)的地方政府不僅要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，一旦出現(xiàn)問責(zé)事故，究竟是追究本級(jí)政府責(zé)任還是上級(jí)政府責(zé)任，追究上級(jí)政府責(zé)任又要往上追究多少級(jí)，這都是層級(jí)政府之間難以厘清的問題；從橫向政府之間來看，各政府部門之間仍然存在著“多頭管理”現(xiàn)象，雖然都具有一定的管理權(quán)力，但具體責(zé)任由誰來承擔(dān)尚不明確；從集體與個(gè)人之間來看，各級(jí)地方政府既要行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，又要講究民主集中，許多個(gè)人決策便會(huì)隱藏在集體決策之下以逃脫責(zé)任追究；從直接責(zé)任人與間接責(zé)任人之間來看，面對(duì)某一行政問責(zé)，直接責(zé)任人容易尋找并問責(zé)，但與之相關(guān)的間接責(zé)任人卻難以定論。面對(duì)這一系列的問責(zé)對(duì)象模糊現(xiàn)象，不同的學(xué)者提出了與之相對(duì)應(yīng)的、形式各樣的改進(jìn)建議，但總結(jié)概括來看，這些意見建議的核心訴求都可以歸根于劃清權(quán)責(zé)邊界與明晰責(zé)任歸屬［21-22］。

學(xué)界關(guān)于行政問責(zé)制的問責(zé)對(duì)象也同樣存在著不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為行政領(lǐng)導(dǎo)干部才是行政問責(zé)制的主要問責(zé)對(duì)象，而對(duì)于政府公務(wù)員的問責(zé)則屬于另一個(gè)問責(zé)追究范疇［23-24］。

（三）問責(zé)程序

問責(zé)程序，即是在問責(zé)過程中所必須要遵守的方式、步驟、順序與時(shí)限的總和。我國(guó)目前實(shí)施的行政問責(zé)仍帶有一定程度的“人治”色彩，現(xiàn)有法律條文所規(guī)定的問責(zé)程序也大多籠統(tǒng)且不健全，既有文獻(xiàn)因此主張建立包括啟動(dòng)、調(diào)查、申辯、決定、通知、（申訴）、（復(fù)議）、執(zhí)行、公示、（復(fù)出）等在內(nèi)的一整套完備的問責(zé)程序［25-27］。其中，官員在問責(zé)過程中的權(quán)利救濟(jì)以及官員復(fù)出問題是問責(zé)程序研究的兩大熱點(diǎn)。

對(duì)于問責(zé)官員的權(quán)利救濟(jì)，相當(dāng)數(shù)量的法律規(guī)章都做出過相關(guān)規(guī)定。例如，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2018年最新修訂）第六十三條規(guī)定“公務(wù)員違紀(jì)違法的，應(yīng)當(dāng)由處分決定機(jī)關(guān)決定對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)的情況進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)以及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人”以及“公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯”；《暫行規(guī)定》第十四條規(guī)定“做出問責(zé)決定前，應(yīng)該聽取被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的陳述和申辯，并且記錄在案”以及第二十二條規(guī)定“被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)問責(zé)決定不服的”可以在接到?jīng)Q定書之日起15天內(nèi)“向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出書面申訴”。盡管如此，這些有關(guān)問責(zé)官員的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定在本質(zhì)上仍屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，其效果究竟如何值得我們懷疑，而且最終的行政問責(zé)主要是由上級(jí)政府部門作出的，司法機(jī)關(guān)也很難參與到問責(zé)官員的權(quán)利救濟(jì)之中［28-29］。此外，隨著近年來社會(huì)公眾借助網(wǎng)絡(luò)向政府官員問責(zé)的現(xiàn)象日益普遍，網(wǎng)民的人肉搜索、以訛傳訛等也極易對(duì)問責(zé)官員的名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等人身權(quán)利造成損害［30］。因此，為保障問責(zé)官員的權(quán)利救濟(jì)，不僅要確保法律規(guī)章中的相關(guān)程序得到真正實(shí)施，也要注重拓寬官員的權(quán)利救濟(jì)渠道，同時(shí)也要依法打擊網(wǎng)絡(luò)問責(zé)中因造謠誹謗而導(dǎo)致官員人身權(quán)利受到侵犯等新現(xiàn)象。

對(duì)于問責(zé)官員的復(fù)出問題而言，“高調(diào)問責(zé)，低調(diào)復(fù)出”等官員復(fù)出失范現(xiàn)象頻發(fā)，極大損害了政府問責(zé)的公信力與權(quán)威性。根據(jù)既有研究，我國(guó)問責(zé)官員復(fù)出仍存在著現(xiàn)行法律規(guī)定籠統(tǒng)不完善、官員復(fù)出條件不明確、官員復(fù)出程序不健全以及缺乏官員復(fù)出任職監(jiān)督機(jī)制等一系列問題，對(duì)此，仍須完善問責(zé)官員復(fù)出的法律制度建設(shè)，必要時(shí)應(yīng)制定一部《問責(zé)官員復(fù)出法》；明確問責(zé)官員復(fù)出的資格條件、時(shí)間條件、實(shí)績(jī)條件與復(fù)出任職的職位、職級(jí)條件；官員復(fù)出需要經(jīng)歷推薦、考察、公示、任命等在內(nèi)的復(fù)出程序；構(gòu)建對(duì)復(fù)出官員的跟蹤評(píng)估、績(jī)效考核與立體監(jiān)督機(jī)制，確保其能匹配新的崗位要求，減少或杜絕失責(zé)現(xiàn)象的再次產(chǎn)生［31-37］。

（四）問責(zé)范圍

問責(zé)范圍，即對(duì)問責(zé)客體在何種情況下的哪些行為開展問責(zé)［38-39］。我國(guó)行政問責(zé)的問責(zé)范圍整體表現(xiàn)為過于狹窄，具體表現(xiàn)為：抓事故不抓日常，我國(guó)行政問責(zé)的啟動(dòng)往往伴隨著重大的安全生產(chǎn)事件、公共安全事件、群體性事件等突發(fā)性事故，卻往往忽視對(duì)效能低下、重復(fù)建設(shè)、用人失察、少作為以及不作為等日常性事故的問責(zé)；抓事后不抓事前事中，只注重對(duì)事后的問責(zé)懲戒，忽視對(duì)事前監(jiān)督機(jī)制不完善、日常管理不到位以及事中應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全的問責(zé)；抓執(zhí)行不抓決策，只抓對(duì)具體執(zhí)行人的問責(zé)，忽視對(duì)決策制定者的問責(zé)［40-42］。因此，為解決我國(guó)行政問責(zé)的問責(zé)范圍過于狹窄的問題，有必要將少作為、不作為等日常性事故、事前與事中事故以及決策事故等納入到行政問責(zé)的問責(zé)范圍之中。但需要注意的是，問責(zé)范圍既不可過于狹窄，也不可過于寬泛，問責(zé)范圍的過于寬泛意味著政府各部門官員所承擔(dān)責(zé)任范圍的過于寬泛，最終將導(dǎo)致政府各部門官員的積極性與開拓性受損，無法承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任［43］。

就行政問責(zé)的問責(zé)范圍而言，有學(xué)者存在著不同的見解：行政問責(zé)的范圍應(yīng)主要包括對(duì)非常態(tài)事件的問責(zé)，即重大安全事故、重大社會(huì)問題、重大突發(fā)事件等，對(duì)于日常行政管理過程中發(fā)生的執(zhí)行不力、效能低下、服務(wù)質(zhì)量差等問題應(yīng)通過其他責(zé)任追究制度來實(shí)現(xiàn)［44］。

（五）問責(zé)法律

問責(zé)法律，即隨著問責(zé)制的建立而逐步形成的一系列法律制度規(guī)范。我國(guó)的行政問責(zé)立法總體上仍處于不完善的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為現(xiàn)有法律位階低、規(guī)定不一以及規(guī)定籠統(tǒng)［45-46］。對(duì)此，絕大部分的學(xué)者都主張?jiān)跅l件成熟時(shí)制定全國(guó)性的《行政問責(zé)法》，統(tǒng)一行政問責(zé)的主體、客體、程序、范圍、事由、標(biāo)準(zhǔn)、原則等，以加強(qiáng)行政問責(zé)的法律依據(jù)，使其在運(yùn)行過程中能夠真正做到有法可依［47-49］。但也有學(xué)者認(rèn)為“行政責(zé)任的多樣性決定了問責(zé)機(jī)制的多樣性，決定了問責(zé)制建構(gòu)的多維性，也決定了問責(zé)制之分散性”，建立一部統(tǒng)一的問責(zé)法典只不過是對(duì)“法律帝國(guó)主義的迷信”［50］。

除了上述涵蓋問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)范圍以及問責(zé)法律在內(nèi)的行政問責(zé)制的主要研究?jī)?nèi)容之外，也存在著一定數(shù)量關(guān)于行政問責(zé)制問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)文化、問責(zé)制配套供給制度（如績(jī)效評(píng)估制度和政府信息公開制度）的研究［51-53］。

三、黨內(nèi)問責(zé)制研究

所謂黨內(nèi)問責(zé)制，是指在政黨內(nèi)部要求黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其職責(zé)履行情況進(jìn)行說明與解釋，并對(duì)其違反職責(zé)要求的行為承擔(dān)黨內(nèi)責(zé)任的制度［54］。受政治體制中黨政關(guān)系的決定性影響，我國(guó)在推行行政問責(zé)制的同時(shí)必然要發(fā)展黨內(nèi)問責(zé)制。黨內(nèi)問責(zé)制在我國(guó)的建設(shè)與發(fā)展歷經(jīng)了多個(gè)歷史階段，但直到2009年《暫行規(guī)定》的出臺(tái)首次將問責(zé)范圍擴(kuò)大到了黨委系統(tǒng)，黨內(nèi)問責(zé)制才擁有了真正意義上的制度性文本規(guī)定。然而在后續(xù)的具體實(shí)踐過程中，《暫行規(guī)定》卻逐漸暴露出了位階低、缺乏可操作性以及抓行政問責(zé)多而抓管黨治黨少等弊端。為此，中共中央于2016年6月正式出臺(tái)了擁有更高位階和更高權(quán)威性的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《問責(zé)條例》），從問責(zé)主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序、方式、情形等各個(gè)方面規(guī)定了黨內(nèi)問責(zé)制的制度組成，突出了黨內(nèi)問責(zé)制的關(guān)鍵地位，標(biāo)志著黨內(nèi)問責(zé)制正式走向成熟。

相較于行政問責(zé)制，學(xué)界在這十年間關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)制的研究整體偏少且并未形成一個(gè)清晰的研究演進(jìn)脈絡(luò)，而縱觀這十年間的黨內(nèi)問責(zé)制研究，可將其大致劃分為以下三大方面。

首先是對(duì)于目前黨內(nèi)問責(zé)制存在的問題及解決策略的研究。呂永祥指出了現(xiàn)行的黨內(nèi)問責(zé)制仍存在著問責(zé)主體缺位與越位并存、問責(zé)泛化以及問責(zé)決定執(zhí)行不到位等問題，主張通過推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)主體積極履責(zé)與依法行權(quán)、完善《問責(zé)條例》的容錯(cuò)條款與權(quán)利救濟(jì)程序，培育問責(zé)文化與構(gòu)建問責(zé)主體的再問責(zé)機(jī)制以解決上述問題［55］；谷志軍認(rèn)為目前黨內(nèi)問責(zé)制雖然形成了一整套比較完備的制度體系，但從細(xì)化來看仍然存在著問責(zé)主體中的“黨組織”概念相對(duì)籠統(tǒng)、需要明確問責(zé)過程中負(fù)主要責(zé)任的具體領(lǐng)導(dǎo)者、問責(zé)程序中相關(guān)規(guī)定較抽象等不足，仍須通過制定黨內(nèi)問責(zé)制的配套實(shí)施辦法以及建立問責(zé)典型問題通報(bào)曝光制度來加以解決［56］；呂永祥與王立峰基于“問責(zé)主體—問責(zé)對(duì)象—問責(zé)情形—問責(zé)程序—問責(zé)結(jié)果”五維分析框架發(fā)現(xiàn)了黨內(nèi)問責(zé)制存在問責(zé)主體單一、黨組織極少作為問責(zé)對(duì)象、問責(zé)情形設(shè)置不均衡、問責(zé)程序缺乏可操作性和約束力以及被問責(zé)官員無序復(fù)出削弱公信力等突出問題，提出了健全問責(zé)主體格局、對(duì)問題黨組織進(jìn)行集體問責(zé)、設(shè)置均衡的問責(zé)情形、提高問責(zé)程序的可操作性與約束力以及健全問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制等五條具體解決路徑［57］。

其次是對(duì)某一方面的黨內(nèi)問責(zé)的細(xì)化研究，主要包括意識(shí)形態(tài)工作問責(zé)制、黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制與黨建問責(zé)制。胡洪彬從問責(zé)主體、客體、情形與程序構(gòu)建了意識(shí)形態(tài)工作問責(zé)制的理論架構(gòu)，其中問責(zé)主體涵蓋各級(jí)黨委（黨組）等主導(dǎo)性主體與人大、政協(xié)、人民等參與性主體，問責(zé)客體涵蓋以意識(shí)形態(tài)工作直接責(zé)任人為對(duì)象的直接性問責(zé)客體和以意識(shí)形態(tài)工作間接責(zé)任人為對(duì)象的間接性問責(zé)客體，問責(zé)情形重點(diǎn)涵蓋政治責(zé)任、宣傳責(zé)任與管理責(zé)任，問責(zé)程序則應(yīng)包括責(zé)任明確、責(zé)任評(píng)估、責(zé)任調(diào)查、權(quán)利救濟(jì)、受理復(fù)核以及最終裁定等六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)［58］；劉紅凜指出了要想全面從嚴(yán)治黨，落實(shí)管黨治黨責(zé)任，就必須要打好黨建責(zé)任制、監(jiān)督制與問責(zé)制的制度組合拳，具體的實(shí)踐途徑包括建立科學(xué)完善的黨建責(zé)任清單與綜合評(píng)價(jià)體系，建立科學(xué)的黨建監(jiān)督體系與機(jī)制，在貫徹執(zhí)行《問責(zé)條例》的同時(shí)各省市應(yīng)盡快出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則［59］；胡洪彬在明晰了構(gòu)建黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)成就之后，發(fā)現(xiàn)了目前黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制仍存在著問責(zé)主體單一、問責(zé)程序模糊、問責(zé)啟動(dòng)大多是上級(jí)主導(dǎo)以及問責(zé)過程缺乏全面化等問題，并主張通過積極構(gòu)建與完善黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐中的獨(dú)立運(yùn)作機(jī)制、多元參與機(jī)制以及信息公開機(jī)制等加以解決［60］。

最后是對(duì)黨內(nèi)問責(zé)與其他監(jiān)督形態(tài)關(guān)系的探討，主要包括與行政問責(zé)、紀(jì)律處分以及黨內(nèi)監(jiān)督之間的關(guān)系。從黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的關(guān)系來看，我國(guó)問責(zé)制的健康發(fā)展離不開黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，但二者在問責(zé)對(duì)象、內(nèi)容以及功能上都存在著較大差異，為實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，應(yīng)明確黨政職能界限、整合各類問責(zé)制度以及完善不同問責(zé)主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制［61］；從黨內(nèi)問責(zé)與紀(jì)律處分的關(guān)系來看，要明確黨內(nèi)問責(zé)與紀(jì)律處分在主體、對(duì)象和程序上各有側(cè)重，不能將二者等量齊觀［62］；從黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系來看，黨內(nèi)問責(zé)是黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要組成，《問責(zé)條例》需要與黨紀(jì)處分條例和黨內(nèi)監(jiān)督條例進(jìn)行有效結(jié)合才能形成完備的黨內(nèi)監(jiān)督體系［63］。

四、結(jié)論與展望

自2009年頒布《暫行規(guī)定》至今，國(guó)內(nèi)的問責(zé)制研究圍繞著行政問責(zé)制與黨內(nèi)問責(zé)制產(chǎn)生了數(shù)量眾多的研究文獻(xiàn)。但盡管研究總量豐富，整體的研究狀況卻不容樂觀，這主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

機(jī)制層面的重復(fù)性研究過多。以行政問責(zé)制研究為例，從2009年到2019年，絕大多數(shù)的行政問責(zé)制研究都遵循著“問題—回應(yīng)”式的寫作框架，致力于從機(jī)制層面探討如何完善我國(guó)的行政問責(zé)制度。這種機(jī)制研究在我國(guó)初創(chuàng)問責(zé)制時(shí)是十分必要且有效的，但我國(guó)自2003年開始著手建設(shè)行政問責(zé)制至今已然過去了將近20年的時(shí)間，各項(xiàng)問責(zé)機(jī)制早已趨于穩(wěn)定，各種完善方向也早已明確，但學(xué)界關(guān)于行政問責(zé)制的研究卻仍然跳脫不開以“問題—回應(yīng)”式的機(jī)制研究為主導(dǎo)。而且，這些研究所發(fā)現(xiàn)的行政問責(zé)制問題以及相應(yīng)的改進(jìn)策略也都存在著驚人的重復(fù)之處。例如，根據(jù)筆者自己構(gòu)建的問責(zé)制研究論文庫，就有前后至少29篇文獻(xiàn)，研究時(shí)間從2009年一直橫跨到2018年，都談到了行政問責(zé)制的問責(zé)主體存在人大、媒體、公眾等異體問責(zé)主體缺位的問題，并都主張采取多種機(jī)制來發(fā)揮異體問責(zé)主體之作用。

黨內(nèi)問責(zé)制研究過少?？紤]到中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位以及我國(guó)現(xiàn)有的黨政關(guān)系，我國(guó)的問責(zé)制建設(shè)必定是需要行政問責(zé)制與黨內(nèi)問責(zé)制雙管齊下，而且黨內(nèi)問責(zé)制還要擺在更為重要和緊迫的位置之上。但與這客觀需求相反的是，現(xiàn)實(shí)中學(xué)界關(guān)于問責(zé)制的研究卻大多集中在行政問責(zé)制上，而關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)制的研究卻并沒有引起重視。同樣以筆者自己構(gòu)建的論文庫為例，從2009年到2019年，明確關(guān)于行政問責(zé)制的研究論文至少達(dá)到了65篇之多，與之相對(duì)比的，黨內(nèi)問責(zé)制的研究論文卻只有寥寥13篇，且大多出現(xiàn)于近三年。

沒有形成新的研究熱點(diǎn)。從之前基于CiteSpace軟件對(duì)231篇CSSCI論文所做的突現(xiàn)詞檢測(cè)結(jié)果中，我們就可以直觀地看到國(guó)內(nèi)學(xué)界十年間在問責(zé)制這一研究領(lǐng)域并沒有形成任何新的研究熱點(diǎn)，而筆者通過進(jìn)一步的文獻(xiàn)閱讀研究也證明了上述突現(xiàn)詞檢測(cè)結(jié)果的正確性：這十年間絕大多數(shù)的行政問責(zé)制研究都以“問題—回應(yīng)”式的機(jī)制研究為主導(dǎo)，而另一大研究主流——黨內(nèi)問責(zé)制研究則因?yàn)檠芯靠偭刻俣荒艹蔀樾碌难芯繜狳c(diǎn)。

“如果在調(diào)整機(jī)制之后仍未解決現(xiàn)實(shí)問題而且還很嚴(yán)重，那么只能去考慮是否在相關(guān)體制上存在問題［64］?！睆膰?guó)內(nèi)問責(zé)制研究的兩大主流來看，機(jī)制層面的行政問責(zé)制完善研究已然是汗牛充棟，但在現(xiàn)有的政治體制背景之下，縱使各種完善機(jī)制再怎么名目繁多，再怎么考慮周全，我國(guó)行政問責(zé)制的問責(zé)主體缺位、問責(zé)對(duì)象模糊等問題也無法徹底得到解決，這十年間不間斷地出現(xiàn)行政問責(zé)制的機(jī)制完善研究也從側(cè)面印證了這一現(xiàn)象；關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)制的研究雖然整體偏少，但對(duì)于既有的三大研究方面而言，只要不觸及體制層面，這三大方面的研究最終都將不可避免地流于表面?？偠灾?，從體制這一根本性層面去研究我國(guó)的問責(zé)制度理應(yīng)成為我國(guó)未來問責(zé)制研究不可忽視的重要方向，也只有從體制入手，我國(guó)才能建立真正行之有效的問責(zé)制度。