基層社會(huì)治理的“內(nèi)卷化”與行政權(quán)運(yùn)行邏輯

文/（中共沈陽市委黨校，遼寧沈陽 110036）

內(nèi)容提要：“內(nèi)卷化”已經(jīng)成為基層治理創(chuàng)新的重要障礙。“內(nèi)卷化”具體表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是基層自治培育的不斷努力與自治性功能弱化之間的悖論；二是基層治理中權(quán)力的彌散化與權(quán)威弱化及功能性不足之間的悖論?！皟?nèi)卷化”微觀運(yùn)行的基礎(chǔ)是權(quán)力共生網(wǎng)絡(luò)，依憑權(quán)力共生網(wǎng)絡(luò)可以建構(gòu)三種權(quán)力行動(dòng)邏輯。支配—適應(yīng)、協(xié)同—合作治理理念下的權(quán)力運(yùn)行邏輯雖然迎合了開放、互動(dòng)、共生、民主的治理主旨，然而行政權(quán)的主導(dǎo)色彩與自治權(quán)的功能性不足導(dǎo)致其難以避免陷入“內(nèi)卷化”的制度困境?；鶎又卫碇?，亟須培育協(xié)調(diào)—整合的權(quán)力運(yùn)行邏輯。

一、問題的提出

行政權(quán)運(yùn)行邏輯是行政權(quán)力生態(tài)的直觀映射，也是行政權(quán)運(yùn)行規(guī)范與否的同一性檢視。行政權(quán)運(yùn)行體現(xiàn)了行政主體在既定情境中的行為選擇，由于嵌入了組織和個(gè)體的雙重利益驅(qū)動(dòng)，合法性、合理性以及在此基礎(chǔ)上的規(guī)范性和有效性，成為行政權(quán)良性運(yùn)行的應(yīng)然目標(biāo)和檢視標(biāo)準(zhǔn)。地方性、碎片性、權(quán)責(zé)利的不匹配性等諸多問題，在相互交錯(cuò)的權(quán)力運(yùn)行路徑下，嵌入了不同的利益主體。不同主體支配下的權(quán)力運(yùn)行又彰顯各自的邏輯。近些年基層社會(huì)治理中存在著兩種較為典型的現(xiàn)象悖論。一方面，社會(huì)自治呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)，自組織形式多種多樣。基層群眾通過“自組織”方式參與公共事務(wù)、表達(dá)訴求的傾向越來越明顯。另一方面，社會(huì)自治性的“發(fā)育和發(fā)展相對(duì)落后”，自治功能較弱，“無法適應(yīng)治理現(xiàn)代化的需要”；在“總體性社會(huì)”的歷史時(shí)代條件下，行政權(quán)仍難以擺脫“全能主義”的制度鎖定。［1］隨著國家與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的分離，行政權(quán)正在有意識(shí)地厘清自身與社會(huì)和市場(chǎng)的邊界，而另一個(gè)層面上，行政權(quán)的擴(kuò)張與漸變并沒有帶來權(quán)威的增長(zhǎng)，行政效能呈“低水平均衡”狀態(tài)。兩類悖論組合在一起，構(gòu)成基層治理中基層自組織自我發(fā)育，行政權(quán)隱性延伸，但是行政權(quán)威弱化、運(yùn)行效果不佳，基層自治性并沒有得到增強(qiáng)的基層治理“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

“內(nèi)卷化”作為成熟開放的理論系統(tǒng)，被用于解釋社會(huì)生活不同領(lǐng)域中存在的“內(nèi)部精細(xì)化和復(fù)雜化”現(xiàn)象?！皟?nèi)卷化”理論最初由美國人類學(xué)家格爾茨用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中勞動(dòng)力過密化現(xiàn)象的探討。格爾茨認(rèn)為，在土地面積有限的情況下，基于資本缺乏和行政性的阻礙，這些障礙導(dǎo)致增長(zhǎng)的勞動(dòng)力不斷地被投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，這種“內(nèi)部過密化”使農(nóng)業(yè)難以擺脫集約化生產(chǎn)方式。“內(nèi)卷化”理論的應(yīng)用須具備兩個(gè)前提：一是存在既定的外部約束，這些約束條件作為剛性存在，是無法逾越的；二是外部約束導(dǎo)致事物既無法沖破現(xiàn)有的約束，也沒有辦法找到一種新的形態(tài)，只得不斷地內(nèi)化重復(fù)，導(dǎo)致內(nèi)部狀態(tài)復(fù)雜化?！皟?nèi)卷化”造成內(nèi)部的精細(xì)化和復(fù)雜化并沒有實(shí)現(xiàn)事物在更高層級(jí)的全新發(fā)展和衍生更替，或者出現(xiàn)“無發(fā)展的增長(zhǎng)”狀態(tài)。美國學(xué)者杜贊奇將“內(nèi)卷化”理論應(yīng)用于政治領(lǐng)域，分析了國家職能的擴(kuò)展、權(quán)力的擴(kuò)張并沒有帶來相應(yīng)的效益的提升，導(dǎo)致出現(xiàn)國家權(quán)力的“內(nèi)卷化”。［2］“內(nèi)卷化”真實(shí)地反映了基層治理存在的內(nèi)在困境，沿循這一理論分析框架，許多學(xué)者將“內(nèi)卷化”理論應(yīng)用于治理的分析中，探討政權(quán)與國家建設(shè)、基層社會(huì)、社區(qū)、鄉(xiāng)村治理等不同領(lǐng)域中存在的“有變革無發(fā)展”的狀態(tài)。關(guān)于基層治理“內(nèi)卷化”的研究，側(cè)重于描述分析成因，較少探討“內(nèi)卷化”的內(nèi)在機(jī)理?！皟?nèi)卷化”治理困境揭示了基層治理中權(quán)力運(yùn)行邏輯出現(xiàn)了某些癥狀，只有深入探析基層治理中權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，才能把握“內(nèi)卷化”的微觀機(jī)理，同時(shí)找到去“內(nèi)卷化”的治理之道。

二、基層治理的“內(nèi)卷化”表現(xiàn)及成因

改革開放至今，中國基層治理的探索不斷深入，基層自治的實(shí)踐不斷豐富，政策的導(dǎo)向功能不斷強(qiáng)化。各地的豐富實(shí)踐與理論的推陳出新相契合，總體上形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”五位一體的基層治理模式和共建共治、共商共決的多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理體系，構(gòu)成了政府、市場(chǎng)、社會(huì)、群眾交融互動(dòng)的治理機(jī)制，基層自治能力不斷提升。部分學(xué)者認(rèn)為“清末民初的中國”已經(jīng)出現(xiàn)了類似于西方的“市民社會(huì)或是公共領(lǐng)域”［3］，諸如士紳精英、社團(tuán)政治，以及普濟(jì)堂、育嬰堂等非官方機(jī)構(gòu)，它們?nèi)找娉砷L(zhǎng)壯大的同時(shí)，卻沒有出現(xiàn)西方公民社會(huì)式的社會(huì)與國家的分立。中國市民社會(huì)的成長(zhǎng)與國家的成長(zhǎng)相伴，出現(xiàn)了哈貝馬斯國家社會(huì)二元對(duì)立的邏輯悖論。“雖然從1900年起公眾領(lǐng)域一直在不斷擴(kuò)大，但是在中國并沒有出現(xiàn)如通常所斷言的那種民權(quán)與國家相對(duì)立的局面。相反，國家則在不斷成長(zhǎng)”，“大多數(shù)中國公民似乎主要從義務(wù)和互相依賴而非權(quán)利和責(zé)任的角度來看待社會(huì)的存在”［4］。在晚近市民社會(huì)的實(shí)踐中，中國基層社會(huì)的民眾更多地遵從了自身對(duì)于社會(huì)的義務(wù)與奉獻(xiàn)，生成了包括國家（皇權(quán)政治）在內(nèi)的社會(huì)共同體，在日常生活和危難救助中相互依賴。

現(xiàn)代社會(huì)中的基層組織發(fā)育存在三條路徑：一是政府讓渡生成的自組織空間，它是政府職能轉(zhuǎn)變的伴生物；二是市場(chǎng)空間內(nèi)孕育的自我生發(fā)型組織；三是政府引導(dǎo)基礎(chǔ)上形成的自治組織。目前主要是社區(qū)、行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿團(tuán)體、中介組織等。其中與群眾聯(lián)系最密切的是城市社區(qū)。單位制到街區(qū)制的變遷將城市社區(qū)作為公民生活的核心場(chǎng)域毫無保留地裸露在現(xiàn)代社會(huì)的全部角落，使社區(qū)被賦予了生活和文化共同體的歷史使命。經(jīng)過多年的發(fā)展，基層社區(qū)的自治功能并沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，公民自治的發(fā)展仍相當(dāng)有限。社區(qū)自治和社區(qū)參與的不足仍然是制約我國社區(qū)發(fā)展水平的關(guān)鍵性因素。［5］基層治理“內(nèi)卷化”，使得社會(huì)行動(dòng)者等基層組織沒有獲得自治增益，基層權(quán)力的建構(gòu)路徑依然憑借復(fù)制或擴(kuò)大傳統(tǒng)社會(huì)中的國家與社會(huì)關(guān)系，造成有增長(zhǎng)沒發(fā)展、有改變無提高的狀態(tài)。

（一）基層自治的培育與自治功能弱化

1.城市治理現(xiàn)代化的緊迫需求和內(nèi)在要求。城市發(fā)展水平是衡量現(xiàn)代化的重要尺度，城市治理須是現(xiàn)代化的治理。作為現(xiàn)代化場(chǎng)域，城市基層自治的探索與努力始終在進(jìn)行，也取得了較長(zhǎng)足的進(jìn)步。基層治理的現(xiàn)代化不僅僅是一個(gè)制度變遷與制度轉(zhuǎn)軌的階段性過程，更是一種植根于文明進(jìn)程的內(nèi)生調(diào)適與進(jìn)步的漸變過程?？梢哉f，現(xiàn)代化蘊(yùn)含在倡導(dǎo)“主體性、理性與自由”的現(xiàn)代性話語中，形成了具備普世價(jià)值的理性形式，諸如“自由、平等、法治”的普世理念，以及“科學(xué)、法治與人文”的普世精神?，F(xiàn)代化的基層治理內(nèi)在地要求國家與社會(huì)關(guān)系的充分詮釋、民主法治的治理理念、多元有序的參與式治理等等。

徐勇通過長(zhǎng)期調(diào)研、理論探索，系統(tǒng)地描述剖析了鄉(xiāng)村和城市社會(huì)自治性的發(fā)育、建構(gòu)中的大量問題，從五個(gè)層面剖析了基層群眾自治的內(nèi)在蘊(yùn)意。［6］一是基層群眾自主性的獲得與建構(gòu)處于不斷的嘗試中?！白灾餍浴笔欠申P(guān)于“自我管理”“自我服務(wù)”公民自治精神的濃縮，是基層群眾基于個(gè)體的主動(dòng)性獲得關(guān)于生存發(fā)展等事務(wù)的自主決定能力和特性。二是基層群眾自立性的培育也始終沒有間斷。這種自立性體現(xiàn)在依靠自己，憑一己之力處理與自己相關(guān)的街區(qū)事務(wù)的能力。三是自律性的培育，“作為根植于日常生活的自治規(guī)則”，體現(xiàn)在自我管理、自我約束、自我規(guī)范、自我教育等自組織行為中。四是公共精神的培育?；鶎幼灾慰臻g的不斷擴(kuò)大，以及價(jià)值日益多元化，增加了人們對(duì)公共精神的渴求，“公共精神的塑造體現(xiàn)為和取決于一定秩序框架中公民在對(duì)待個(gè)體與共同體關(guān)系上的利益和價(jià)值判斷”。公共精神的培育，有助于增強(qiáng)基層組織的凝聚力和基層群眾的街區(qū)歸屬感。五是公民參與意識(shí)的激發(fā)。公民參與街區(qū)事務(wù)，表達(dá)政策意愿，是衡量基層自治程度的重要標(biāo)志，又營造了良好的基層政治生態(tài)。公民有效參與街區(qū)事務(wù)的治理，體現(xiàn)了其與所在的街區(qū)政府之間基于信任的雙向互動(dòng)合作關(guān)系。

2.政治現(xiàn)代性建構(gòu)過程中的自治缺失與斷層。中國政治現(xiàn)代性的圖景構(gòu)建在國家與社會(huì)相互依存又彼此制約的張力之上，國家對(duì)社會(huì)的控制以及國家與社會(huì)關(guān)系強(qiáng)弱差序的漸變中。“皇權(quán)不下縣”不僅是一種態(tài)度，也是一種社會(huì)實(shí)踐。廣大民眾和國家政權(quán)之間的勾連互動(dòng)須倚仗鄉(xiāng)紳階層得以完成，他們憑借所擁有的“非正式權(quán)力”和基于地緣血緣內(nèi)生的“地方性知識(shí)”［7］，在政策疏解、民情民意上達(dá)、稅賦繳納與戶籍登記等地方事務(wù)治理中，都扮演著至關(guān)重要的角色，成為國家社會(huì)間維持動(dòng)態(tài)平衡的調(diào)和劑。這種有效的緩沖機(jī)制在許多學(xué)者看來被新中國強(qiáng)大的國家滲透所取代，“耕者有其田”的土地改革、“政社合一”的人民公社以及其后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，完成了中央集權(quán)對(duì)于基層社會(huì)的全面控制。［8］國家對(duì)社會(huì)的滲透與控制通過財(cái)稅汲取、組織動(dòng)員與整合等措施，消弭了基層社會(huì)的自組織力量。

傳統(tǒng)政治文化的慣性效應(yīng)在快速變化的現(xiàn)代社會(huì)中漸進(jìn)衰微，而新時(shí)代人們需求的異質(zhì)性與信息的多樣化，使個(gè)體公民堅(jiān)守的信念、價(jià)值感等愈發(fā)碎片。作為基層治理主體的公民，由于政治信任感的弱化，基于有限的政治認(rèn)知，參與基層事務(wù)的熱情不高，對(duì)于相關(guān)公共事務(wù)難以釋放更多的熱情。社區(qū)共同體治理中不可或缺、亟待建構(gòu)的公共精神的缺失，導(dǎo)致基層治理中自治功能弱化。因?yàn)榛鶎幼灾涡缘慕?gòu)離不開公共精神的培育，公共精神所倡導(dǎo)的平等、責(zé)任、參與、信任、協(xié)作、寬容等價(jià)值理念，能夠有效地促進(jìn)公民彼此合作，增強(qiáng)相互間的交流，促進(jìn)街區(qū)范圍內(nèi)互惠網(wǎng)絡(luò)的生成。

（二）行政權(quán)的擴(kuò)張與權(quán)威弱化

在社會(huì)自治建構(gòu)的動(dòng)態(tài)過程中，行政權(quán)是一股重要的外部介入力量，影響、形塑社會(huì)自治體系的發(fā)生發(fā)育。與此同時(shí)，行政權(quán)也由社會(huì)自組織的力量所形塑。行政權(quán)運(yùn)行特征與軌跡的變化為我們提供了一個(gè)觀察社會(huì)治理“內(nèi)卷化”的窗口。

1.“全能主義”理念與“技術(shù)理性”范式的推崇?！叭苤髁x”政府表明政府作為權(quán)力組織，擁有完整的資源轉(zhuǎn)換權(quán)和資源支配權(quán)。作為雙重授予的行政權(quán)，其本質(zhì)上是一系列執(zhí)行法律的權(quán)力組合，當(dāng)社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜、社會(huì)事務(wù)急劇增加時(shí)，作為執(zhí)行性和天然管制性存在的行政權(quán)，以一種擴(kuò)張的本能來契合社會(huì)情境的需要，就成了客觀必然。［9］正如塞繆爾·P·亨廷頓所言：“一個(gè)社會(huì)中權(quán)力的總量取決于該社會(huì)中相互影響關(guān)系——即一個(gè)人或集團(tuán)的行為導(dǎo)致另一個(gè)人或集團(tuán)的行為變化的那種關(guān)系——的數(shù)量和強(qiáng)度?！保?0］中國改革開放的實(shí)踐就是例證。在這場(chǎng)大規(guī)模的社會(huì)試驗(yàn)中，行政權(quán)力成為不同領(lǐng)域資本追逐的對(duì)象，甚至其本身也成為強(qiáng)有力的資本，行政權(quán)力全面滲透到社會(huì)不同角落，實(shí)踐著“全能行政”。日益擴(kuò)張的行政權(quán)在必要裁量的同時(shí)，也由于自身的優(yōu)益性和強(qiáng)制性，對(duì)社會(huì)造成直接或潛在威脅與侵害。擴(kuò)張邏輯支配下運(yùn)轉(zhuǎn)的行政權(quán)具有自我膨脹的基因，滋生權(quán)力中心主義和權(quán)力至上觀念。不受監(jiān)督的行政權(quán)往往導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行失范。以社區(qū)自治為例，就目前而言，在涉及社保、醫(yī)保等民生性事務(wù)上，社委會(huì)的自主性較強(qiáng)，來自于上面的行政權(quán)干預(yù)較少。而涉及社區(qū)換屆選舉、歷史遺留問題等重大事項(xiàng)時(shí)，來自街道以及更上一級(jí)政權(quán)的干預(yù)與“指導(dǎo)”必不可少。從事前動(dòng)員、事中監(jiān)控到事后反饋矯正，“全能主義”理念支配下的行政權(quán)始終主導(dǎo)著基層社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，并且根據(jù)法律賦予的職能行使著指導(dǎo)、許可、處罰等權(quán)限，全面演繹著“縱向到底，橫向到邊”的功能角色。基層治理中行政權(quán)限的干預(yù)成為自治權(quán)的替代，導(dǎo)致自治權(quán)的弱化，造成法理上“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治權(quán)在現(xiàn)實(shí)中空置。基層自治權(quán)力不足的尷尬也由法理上權(quán)力設(shè)置導(dǎo)致。目前指導(dǎo)基層社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》是唯一一部基層自治的正式法律，其施行時(shí)間為1990年，其規(guī)定的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)諸多情況不相適應(yīng)，法律的運(yùn)轉(zhuǎn)缺少地方的配套政策。正是由于先天的法理授權(quán)不足，基層社會(huì)的行動(dòng)能力受限，在涉及街區(qū)重大事項(xiàng)的應(yīng)對(duì)與處置過程中，更多地需要上級(jí)行政權(quán)力的支持。

工具理性是指技術(shù)、手段上的合理性，通過精巧的規(guī)則設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)合目的的行動(dòng)。馬克思《資本論》中關(guān)于人的異化的分析與韋伯的形式理性導(dǎo)致人忽視主體自身的追求，兩者的論述是相同的，都從終極價(jià)值上批判技術(shù)取代人的主體地位。技術(shù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步使技術(shù)理性成為社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)，人成為技術(shù)的附庸而異化。他們都認(rèn)為功用理性的膨脹吞噬了價(jià)值理性，這是資本主義發(fā)展造成的必然后果。從政治和行政視角分析工具理性存在的意義，“現(xiàn)代官僚制作為工具理性的典型形式，把官僚體系中的人變成了官僚機(jī)器中的齒輪”，“工具化、技術(shù)化的官僚制排斥人的價(jià)值判斷和道德自覺”。公共行政中的“技術(shù)擴(kuò)張”導(dǎo)致其偏離了某種“精神”和價(jià)值。［11］

專注于“精細(xì)化、專業(yè)化和現(xiàn)代化”的技術(shù)理性促進(jìn)了基層治理專業(yè)化體系的構(gòu)建，提升了基層辦事服務(wù)效率。這種形式理性的復(fù)雜化體現(xiàn)了基層治理環(huán)境的功能性改善，基于流程標(biāo)準(zhǔn)的硬服務(wù)對(duì)于資源節(jié)約、行政效率的提升起到了良好的作用。然而，對(duì)技術(shù)理性的過度關(guān)注會(huì)忽略行政服務(wù)本身的內(nèi)涵和目的，忽視行政機(jī)構(gòu)內(nèi)在功能配合協(xié)同的辦事規(guī)律以及對(duì)軟性服務(wù)質(zhì)量提升的內(nèi)在要求。形式理性并不等同于價(jià)值合理性，基層治理中便民利民服務(wù)體系的功能越完善，越要求其內(nèi)在的服務(wù)精神與服務(wù)理念與之相契合。

2.治理權(quán)威弱化與治理“低水平均衡”。行政權(quán)的擴(kuò)張并沒有同步帶來權(quán)威的增長(zhǎng)，反而在復(fù)雜的信息時(shí)代凸顯了權(quán)威的式微。行政權(quán)越是肆無忌憚地?cái)U(kuò)張，越表明其所獲得的認(rèn)同度低、權(quán)力輻射的范圍與其深層作用的效果不匹配。具體原因可以從時(shí)代環(huán)境、民眾需求、文化認(rèn)知等層面來分析。

扁平化格局下，信息無邊界流動(dòng)，國家和政府的權(quán)威已經(jīng)不能依靠強(qiáng)制命令來獲得。政府想要完全管控信息的傳播越來越難。由于數(shù)字鴻溝的存在，不同階層、不同群體，乃至不同個(gè)體之間掌握的信息是存在差異的，擁有信息的主體必然產(chǎn)生一種權(quán)力，可以影響甚至支配那些沒有能力擁有信息的人，即獲得“軟實(shí)力”話語權(quán)。行政權(quán)的行政邊界日益明晰、自治組織的自主性提升、復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境等諸多因素決定了基層治理中多元權(quán)力主體應(yīng)以一種網(wǎng)絡(luò)式的方式共生，行政權(quán)擴(kuò)張引發(fā)其他權(quán)力的抵觸和消極對(duì)抗?；鶎诱闹卫硭季S、治理方式與基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多元化、多樣性存在潛在沖突。治理主體間權(quán)限的沖突消長(zhǎng)導(dǎo)致治理權(quán)威的內(nèi)生性不足。

行政權(quán)的擴(kuò)張并沒有相應(yīng)引致治理能力的提升，而是根據(jù)權(quán)力介入與擴(kuò)張的程度形成了發(fā)育程度、組織化程度不均等的自治組織。迫切需要公民參與的領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會(huì)保障、勞工權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域鮮有社會(huì)組織進(jìn)入。自治組織雖有所發(fā)展，但尚未形成自我復(fù)制、自我擴(kuò)張的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，基層社會(huì)治理需要權(quán)力回歸與權(quán)利重構(gòu)，需要在社會(huì)自我運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上形成自主與自治。單一的行政權(quán)力難以有效統(tǒng)合覆蓋多元交錯(cuò)的利益關(guān)系，基層社會(huì)治理陷入“低水平均衡”狀態(tài)。這種“低水平均衡”從某種程度上說，是一種多元權(quán)力混合下的自治權(quán)力空轉(zhuǎn)，具體表現(xiàn)在基層治理中的空白地帶上。由于對(duì)自治概念的理解與自治內(nèi)涵的把握存在不同的視角，過度地推崇自治的“自主性”使其變成一種狹隘的“自主權(quán)自治”?；鶎幼灾螜?quán)同行政權(quán)的協(xié)作協(xié)調(diào)，以及自治權(quán)限之間的協(xié)作協(xié)調(diào)問題在理論上被忽視?！皟H僅強(qiáng)調(diào)行為主體的自主權(quán)，而忽視構(gòu)建權(quán)力關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制”，“矛盾沖突不僅得不到抑制反而會(huì)愈演愈烈”。［12］當(dāng)這種自治理念成為現(xiàn)實(shí)中權(quán)力運(yùn)行的指導(dǎo)時(shí)，兩個(gè)片區(qū)各自循環(huán)，互不銜接，或者基于同一事項(xiàng)存在有爭(zhēng)議或沖突的解決模式，勢(shì)必再要?jiǎng)佑酶邔蛹?jí)的行政權(quán)力進(jìn)行協(xié)調(diào)與干預(yù)，形成事實(shí)上的自治權(quán)力空轉(zhuǎn)。

三、“內(nèi)卷化”的微觀運(yùn)行機(jī)制

杜贊奇描述了1900-1942年中國華北農(nóng)村國家政權(quán)向基層社會(huì)的滲透過程，他認(rèn)為“贏利型經(jīng)紀(jì)”對(duì)“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”的替代，破壞了傳統(tǒng)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，導(dǎo)致國家政權(quán)基層治理的“內(nèi)卷化”。借助杜贊奇的權(quán)力“內(nèi)卷化”理論模型，本文提出“內(nèi)卷化”的微觀機(jī)制是權(quán)力的共生網(wǎng)絡(luò)。權(quán)力內(nèi)生于各種關(guān)系之中，共生的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)由基層政府內(nèi)部條塊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、基層政府與社會(huì)中介組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成。兩類關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的共同特征是不同類型權(quán)力的交錯(cuò)融合。以街區(qū)治理為例，作為條條的職能部門擁有許可、監(jiān)管、處罰等剛性權(quán)力，對(duì)權(quán)力的規(guī)范制約也只是保證此類權(quán)力的良性運(yùn)轉(zhuǎn)而非徹底取締，“每一個(gè)權(quán)力都蘊(yùn)含著相應(yīng)的政府義務(wù)”，這些權(quán)力的存在表明政府需要為市場(chǎng)和社會(huì)的有序發(fā)展提供公平良好的環(huán)境。作為塊塊的街道擁有監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、配合等軟性權(quán)力，以此保證條條在規(guī)范框架內(nèi)行使權(quán)力。同樣的邏輯也體現(xiàn)在政府與社會(huì)組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)組織擁有基于其專業(yè)和市場(chǎng)定位的剛性權(quán)力，這是其存在的基礎(chǔ)，基層政府相關(guān)部門擁有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、配合等軟性權(quán)力，保證社會(huì)組織的規(guī)范良性運(yùn)轉(zhuǎn)。在權(quán)力的共生網(wǎng)絡(luò)中，剛性權(quán)力被寓于軟性權(quán)力之中，構(gòu)成一組全新的權(quán)力運(yùn)行鏈條，共生網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)發(fā)展需要不同權(quán)力鏈之間的咬合配套，通過政府與社會(huì)組織權(quán)力的雙向互動(dòng)，既增強(qiáng)行政權(quán)威，又賦予社會(huì)組織的合法性行動(dòng)邏輯。這蘊(yùn)含著有效行政與有效治理之間的內(nèi)在轉(zhuǎn)化與協(xié)同型構(gòu)。

皮埃爾區(qū)分了“國家中心”與“社會(huì)中心”的不同治理范式，基本上概括了位于地方治理社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)典型的兩極形態(tài)。具體分為國家支配—適應(yīng)、社會(huì)場(chǎng)域的協(xié)同—合作、民主化的協(xié)調(diào)—整合的社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)。［13］根據(jù)這一理論，我們可以將剛性權(quán)力與軟性權(quán)力之間的權(quán)力共生狀態(tài)劃分為不同的社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)關(guān)系。從當(dāng)下基層治理的情境出發(fā)，建構(gòu)三類不同的權(quán)力關(guān)系類型：支配—適應(yīng)、協(xié)同—合作、協(xié)調(diào)—整合?；鶎又卫砣ァ皟?nèi)卷化”的歸宿是構(gòu)建“協(xié)調(diào)—整合”型治理邏輯，以此實(shí)現(xiàn)治理的有效性和權(quán)力運(yùn)行的有效性。

（一）支配—適應(yīng)邏輯下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

街區(qū)治理中，社區(qū)作為事實(shí)上的街道辦事機(jī)構(gòu)“天然”地行使著確認(rèn)、給付、登記、宣傳等權(quán)力，再憑借其與街區(qū)群眾“天然”地?zé)o縫隙的開放和交流互動(dòng)，悄無聲息地運(yùn)行著。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種主導(dǎo)管控型的權(quán)力由于運(yùn)行不規(guī)范，缺乏公開透明的機(jī)制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制，使行政權(quán)在不斷擴(kuò)張的同時(shí)也造成其自身異化，侵蝕著公眾利益?！肮芸匦蜋?quán)力”已不適應(yīng)信息時(shí)代所要求的高效處置能力，社會(huì)自治能力的不斷提升也要求由“全能行政”走向“有限行政”。有限行政指政府權(quán)能的有限性，是新公共管理理論時(shí)代政府權(quán)能的經(jīng)典表述，也是世界不同國家在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)后收獲的最寶貴思想。在“有限行政”的價(jià)值理性支配下，行政權(quán)規(guī)范運(yùn)行的抓手是制度、規(guī)則與程序。限權(quán)制度的確立確保行政權(quán)運(yùn)行在既定的框架里，相應(yīng)配套制度的設(shè)定，如民眾參與的規(guī)則和程序等，可以引導(dǎo)民眾的行政參與，在主動(dòng)參與的過程中，獲得對(duì)行政事項(xiàng)內(nèi)涵的認(rèn)知，進(jìn)而生成對(duì)于行政權(quán)威的服從。面對(duì)著日益復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)，行政權(quán)須不斷地調(diào)整規(guī)范自身的權(quán)力邊界，還權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)組織，以此尋求新的運(yùn)行方式。這是一種分利型權(quán)力運(yùn)行邏輯。

治理時(shí)代的到來表明多元主體作為理性的社會(huì)行動(dòng)者自主地介入或參與到社會(huì)事務(wù)管理過程之中，壟斷性的行政權(quán)力面對(duì)復(fù)雜的治理環(huán)境和治理技術(shù)的挑戰(zhàn)，不得不調(diào)適自身的權(quán)力邊界，通過自身功能與結(jié)構(gòu)的變革，適應(yīng)多元治理的“去中心化”邏輯，突破“壓力型”體制，將權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，改變支配管控的權(quán)力運(yùn)行邏輯。然而政府的科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然以公開或隱含的形式置身于公共治理過程的核心位置。這就構(gòu)成了一種“支配—適應(yīng)”型的治理邏輯。單純的支配不足以滿足與契合小型分權(quán)化、效率與服務(wù)的治理取向，政府必須讓渡以及調(diào)適自身對(duì)權(quán)力的把控，這種適應(yīng)的要求更多地來自于社會(huì)行動(dòng)者強(qiáng)烈的利益認(rèn)同與獲得感，政府不能漠視這些訴求，必須釋放一種姿態(tài)來回應(yīng)。

從我國目前法律法規(guī)的規(guī)定來看，城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定了各類行政處罰，但對(duì)違章者不履行行政處罰決定的后續(xù)監(jiān)管措施，沒有賦予城管行政執(zhí)法部門任何有效手段。現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法情況是，違章者對(duì)執(zhí)法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責(zé)令清理、改正我不干。執(zhí)法人員沒有相應(yīng)的法律依據(jù)來強(qiáng)制其交罰款或強(qiáng)制其清理，如此一來，除了做工作之外，就沒有辦法加以管理。更多的時(shí)候陷入一種“增強(qiáng)執(zhí)法力度”—“暴力抗法”—“執(zhí)法力度懈怠”—“街區(qū)城市環(huán)境混亂”—“加大執(zhí)法力度”的權(quán)力“內(nèi)卷化”亂圈。相較之前的條條單項(xiàng)整治，綜合執(zhí)法更多地行使了一種說服、教育的軟權(quán)力，經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法，看似權(quán)力治理的時(shí)空范圍擴(kuò)大了，然而由于違法情況反復(fù)經(jīng)常發(fā)生，有限的執(zhí)法資源與之形成拉鋸之勢(shì)，長(zhǎng)期下來執(zhí)法力量疲于應(yīng)對(duì)，基層治理頑疾難以徹底根治，實(shí)際的治理效果不盡如人意。

（二）協(xié)同—合作邏輯下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)下的時(shí)代背景決定了傳統(tǒng)行政范式的必要調(diào)整與轉(zhuǎn)換?；趶?qiáng)制命令獲得某項(xiàng)公共事務(wù)的管理權(quán)威已經(jīng)變得越發(fā)困難。職能部門的權(quán)力運(yùn)行已不再是自上而下的單一路徑。公共事務(wù)的復(fù)雜性超出了單一機(jī)構(gòu)與部門的職能邊界，需要多部門協(xié)作才得以完成。行政主體的職能邊界問題，是指僵化刻板的“官僚制度”難以適應(yīng)“超越組織界限的復(fù)雜問題”，因而必須依賴“各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)”來阻止治理的碎片化。傳統(tǒng)治理手段與網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵區(qū)分并不在于程序與命令，而在于治理的理念。多部門協(xié)作的規(guī)則與協(xié)議是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下“多中心治理”的工具理性表征。基于工具理性支撐的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則在網(wǎng)絡(luò)化治理中更為珍貴，如果沒有相應(yīng)的制度規(guī)范來界定不同領(lǐng)域的功能邊界，基于協(xié)議和伙伴關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化治理就會(huì)因欠缺責(zé)任機(jī)制，以及“多中心”所導(dǎo)致的治理主體碎片化，猶如空中樓閣，治理效果無從談起。

比如街區(qū)治理中的聯(lián)合治理、聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)等，權(quán)力遵循了更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，被賦予更多的功能性色彩，剔除了權(quán)力執(zhí)行過程中的不文明現(xiàn)象。然而更加規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行并沒有帶來相應(yīng)的權(quán)力威懾，反而產(chǎn)生權(quán)力空轉(zhuǎn)。其中的根源在于在不同主體的協(xié)同治理過程中，缺乏明晰的職能表述與功能邊界，在“去中心化”的治理模式中缺乏權(quán)力主體的責(zé)任界定機(jī)制。街區(qū)治理中，各相關(guān)部門之間沒有建立穩(wěn)固的協(xié)作關(guān)系，大多是在需要聯(lián)合執(zhí)法時(shí)臨時(shí)聯(lián)系，導(dǎo)致在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，各執(zhí)法部門本應(yīng)積極參與，可是一遇到以某個(gè)部門為主的事，其他執(zhí)法部門就當(dāng)起“配角”和“陪襯”了，致使各執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效地銜接。

在基層綜合治理與執(zhí)法工作上，街區(qū)層面匯集了城管執(zhí)法任務(wù)的70%，但條條管理的城管執(zhí)法體制導(dǎo)致街區(qū)對(duì)城管執(zhí)法隊(duì)伍的指揮協(xié)調(diào)能力偏弱，同時(shí)基層城管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足的問題普遍比較突出。協(xié)同模式也存在著互相沖突的利益或價(jià)值，擁有資源配置和規(guī)制代理的公共行政機(jī)構(gòu)不可避免地帶有“世俗利益、私利以及多少有些狹隘的集體利益”。上海閘北區(qū)城管執(zhí)法局實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法部門與管理部門的適度分離，主要的執(zhí)法力量下沉到街鎮(zhèn)，賦予街鎮(zhèn)更大的執(zhí)法管理權(quán)。街道實(shí)行“區(qū)屬、街管、街用”。由于街道辦事處是區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，無法行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)，因此，街道城管中隊(duì)仍由區(qū)城管執(zhí)法局派駐，以區(qū)城管執(zhí)法局名義執(zhí)法。但在人、財(cái)、物管理和具體行政事務(wù)辦理事項(xiàng)上由街道負(fù)責(zé)，城管執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)人由街道商區(qū)城管執(zhí)法局同意后共同任命。［14］綜合執(zhí)法實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制，街道執(zhí)法隊(duì)的人事、財(cái)務(wù)由街道辦事處管理，日常工作由各街道辦事處指揮、調(diào)試和考核。這種格局下，街道坐實(shí)了基層執(zhí)法的協(xié)調(diào)配置權(quán)力但無須承擔(dān)法律上的責(zé)任，在忙于上級(jí)交辦的重要黨政工作中，街道對(duì)于街區(qū)城市管理的治理，更多的是一種運(yùn)動(dòng)式治理。綜合執(zhí)法增強(qiáng)了聯(lián)動(dòng)，但是執(zhí)法效果并沒有隨之增強(qiáng)，諸如違規(guī)占道經(jīng)營、人力車、牌匾亂象等，在時(shí)空、空間與性質(zhì)上存在不確定性，違法行為反復(fù)發(fā)生，導(dǎo)致單次的聯(lián)合行為往往起不到應(yīng)有的震懾作用。

（三）協(xié)調(diào)—整合邏輯下的權(quán)力運(yùn)行

從現(xiàn)代控權(quán)思想來看，行政權(quán)存在以及其被實(shí)施的前提不在于其強(qiáng)制性，而在于行政相對(duì)人的認(rèn)可與接受，這種認(rèn)可與接受的基礎(chǔ)在于民眾對(duì)于行政權(quán)行使的規(guī)律性認(rèn)知，它是行政權(quán)合乎法理的硬性存在，同樣在于輿論和習(xí)慣，它是行政權(quán)運(yùn)行的軟約束。政治現(xiàn)象是“深深貫穿在人們?nèi)粘Ｉ钪械牧?xí)慣和文化的產(chǎn)物”。行政權(quán)有效實(shí)施的關(guān)鍵在于行政相對(duì)人的參與、合作與服從。行政權(quán)的有界表明它不是萬能無所不包的權(quán)力，僅僅針對(duì)特定領(lǐng)域的事務(wù)具有的配置權(quán)、調(diào)解權(quán)。有界表明任何行政權(quán)都具有功能邊界，同時(shí)又保證了其作為特定領(lǐng)域公共事務(wù)調(diào)處配置的專屬性權(quán)力，獲得基于專業(yè)分工的壟斷地位和權(quán)威性，這種專業(yè)權(quán)威是行政相對(duì)人基于以往的行政實(shí)踐獲得的規(guī)律性認(rèn)知，是行政相對(duì)人服從與合作習(xí)慣生成的基礎(chǔ)。比如針對(duì)基層社會(huì)中群體分化的速度加快問題，比如老齡群體、新生的市民群體、外來務(wù)工群體等，從前需求較為同質(zhì)的群體間也出現(xiàn)了差異性需求，不同群體間社會(huì)結(jié)構(gòu)的融合共生與相互間的沖突彌合，均對(duì)現(xiàn)存的治理模式提出了挑戰(zhàn)。隨著權(quán)利日益復(fù)雜增加而擴(kuò)張的行政權(quán)力表明，政府的附隨義務(wù)正是行政權(quán)力生成并得以擴(kuò)張的前提基礎(chǔ)。因而單純限制行政權(quán)的運(yùn)行并不利于權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，理想的治理架構(gòu)應(yīng)是以政府為中心的行政領(lǐng)域、以公民為中心的私域、以社會(huì)組織為中心的公共領(lǐng)域三方共享共治格局。

“治理的結(jié)構(gòu)涉及一系列領(lǐng)域的權(quán)力層級(jí)與權(quán)威運(yùn)用的安排，諸如正式與非正式的制度體系，公共或私人的行動(dòng)，調(diào)整性或規(guī)范性的運(yùn)行機(jī)制等?！保?5］支配—適應(yīng)、協(xié)同—合作邏輯下，行政權(quán)力的運(yùn)行仍體現(xiàn)了管控型和分利型取向，在政府—市場(chǎng)—社會(huì)三方互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情境中，政府依然是強(qiáng)有力的推手，行政主導(dǎo)的權(quán)力沖動(dòng)依然存在。我們期望行政權(quán)力在建構(gòu)治理制度框架的基礎(chǔ)上，通過合理的程序設(shè)置，培育和包容社會(huì)行動(dòng)者的有序參與，協(xié)調(diào)社會(huì)行動(dòng)，將縱向單鏈?zhǔn)降馁Y源分配轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向多層彈性的資源調(diào)配模式，以此支撐基層治理創(chuàng)新的內(nèi)生性需求，使行政權(quán)力的運(yùn)行向著政府孕育并與社會(huì)組織合作的協(xié)調(diào)—整合邏輯轉(zhuǎn)型。

借助精密的科技和現(xiàn)代化的理念，通過開放式?jīng)Q策、公示聽證、協(xié)議、項(xiàng)目制、憑單制、保險(xiǎn)等彈性靈活的手段，擴(kuò)大社會(huì)行動(dòng)者的有序自主參與，實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)的多方共治。協(xié)調(diào)—整合邏輯強(qiáng)調(diào)不同治理主體之間的功能性分化與銜接，政府和社會(huì)組織相互孕育，互相汲養(yǎng)，彼此和諧共生，旨在重構(gòu)政府與社會(huì)組織的功能性關(guān)系，在政府讓渡的空間內(nèi)，通過資源分配，使社會(huì)組織取得對(duì)公共事務(wù)治理的資源支配與轉(zhuǎn)換的權(quán)力，在社會(huì)組織發(fā)育的過程中，政府通過培育、扶持，引導(dǎo)其良性發(fā)展，社會(huì)組織在自律基礎(chǔ)上良性發(fā)展，也將政府從治理的困境中解救出來，最終發(fā)展為平等協(xié)作的共生體。

四、結(jié)語

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊是基層治理的時(shí)代背景，時(shí)代的變遷必然要求與之適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)和模式出現(xiàn)，這是馬克思主義辯證唯物觀的體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的社會(huì)實(shí)驗(yàn)、分利化分眾化的社會(huì)行動(dòng)者通過基層選舉、新興媒體等尋求話語平臺(tái)，這些都直接促進(jìn)了基層民主的發(fā)育。通過培育、調(diào)動(dòng)社會(huì)組織，使其成為制約與協(xié)調(diào)行政權(quán)力的外生力量，是基層治理去“內(nèi)卷化”的核心。治理的“內(nèi)卷化”的沖破必須以基層社會(huì)的共促共建來實(shí)現(xiàn)。協(xié)調(diào)—整合式的權(quán)力運(yùn)行體現(xiàn)了行政權(quán)對(duì)于基層事務(wù)的回應(yīng)和責(zé)任，通過社會(huì)行動(dòng)者的嵌入?yún)⑴c，實(shí)現(xiàn)權(quán)力系統(tǒng)間的制約關(guān)系，這種張力的物化載體就表現(xiàn)為比例原則、流程標(biāo)準(zhǔn)、制度等操作模式，將之進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的匹配，保證不同情境下各方權(quán)力的有效實(shí)施。