鄉(xiāng)村振興視閾下的“城鄉(xiāng)等值化”政府執(zhí)行研究
——基于山東棗莊農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查研究

文/（棗莊學(xué)院，山東棗莊 277160）

內(nèi)容提要：棗莊農(nóng)村地區(qū)屬于東部農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)實(shí)踐城鄉(xiāng)等值化路徑，破解人多地少、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差、農(nóng)村公共服務(wù)水平低等現(xiàn)實(shí)矛盾，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、推廣鄉(xiāng)村旅游等方面強(qiáng)化政府執(zhí)行能力，走出了一條城鄉(xiāng)等值化的“棗莊模式”路徑，因此，對(duì)城鄉(xiāng)等值化的研究，對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題的提出

上個(gè)世紀(jì)80年代末，德國(guó)賽德?tīng)柣饡?huì)在山東青州的南張樓村進(jìn)行了著名的“巴伐利亞試驗(yàn)”，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)等值化，其核心理念就是農(nóng)村與城市生活雖不同，但是等值，自此開(kāi)啟了城鄉(xiāng)等值化的中國(guó)模式研究。三十年后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在黨的十九大報(bào)告中明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，即“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化”［1］。顯然，研究城鄉(xiāng)等值化對(duì)于當(dāng)下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的理論意義。

美國(guó)著名城市學(xué)家劉易斯·芒福德（Lewis Mumford）針對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系曾指出“城與鄉(xiāng)不能截然分開(kāi)，城與鄉(xiāng)同等重要，城與鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合在一起”。近年來(lái)，在我國(guó)城市化建設(shè)不斷推進(jìn)的過(guò)程中，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村衰退現(xiàn)象，諸如空心村、城鄉(xiāng)收入差距拉大、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施不健全、鄉(xiāng)村文化衰落、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化等問(wèn)題頻現(xiàn)。

如何破除這一城鄉(xiāng)發(fā)展之間的內(nèi)在矛盾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展成為了當(dāng)下政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提。2018年2月4日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成……各地區(qū)各部門(mén)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的思路舉措得以確立”［2］，尤其是中國(guó)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出“以城市群為主導(dǎo)形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”［3］的戰(zhàn)略，足以證明我國(guó)政府要走一條有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化之路。在這種形勢(shì)下，倡導(dǎo)尊重城鄉(xiāng)差異，倡導(dǎo)農(nóng)村與城市生活不同但等值的城鄉(xiāng)等值化理念成為地方政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要理論選擇之一。

二、城鄉(xiāng)等值：政府執(zhí)行視角下的國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）德國(guó)巴伐利亞州的實(shí)踐

城鄉(xiāng)等值化理論是德國(guó)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展論的重要內(nèi)容，作為二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國(guó)的德國(guó)，經(jīng)濟(jì)受損嚴(yán)重，尤其是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)凋零、農(nóng)民生活困難、公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌入城市，鄉(xiāng)村衰落現(xiàn)象日益嚴(yán)重，同時(shí)也帶來(lái)了日益劇增的城市化負(fù)面問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，德國(guó)開(kāi)始制定由賽德?tīng)柣饡?huì)所倡導(dǎo)的“等值化”發(fā)展理念的相關(guān)政策。20世紀(jì)50年代德國(guó)選取了巴伐利亞州進(jìn)行試驗(yàn)，其主要原因在于巴伐利亞州是德國(guó)面積最大的州，且農(nóng)村面積占到全州的80%以上，人口數(shù)量也排在全國(guó)的前列，因此該州的選取具有極強(qiáng)的代表性，且對(duì)于驗(yàn)證“與城市生活不同類(lèi)但等值”的城鄉(xiāng)等值化理念的正確性與可操作性具有重要的參考意義。從政府實(shí)施視角來(lái)看，其實(shí)踐具有以下特點(diǎn)：

第一，重視法律，規(guī)劃先行。1965年德國(guó)巴伐利亞州基于《聯(lián)邦德國(guó)空間規(guī)劃》制定了《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，用法律的形式進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)等值的發(fā)展理念，該規(guī)劃包括了村鎮(zhèn)的片區(qū)規(guī)劃、土地整理思路、農(nóng)村地區(qū)水利與公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體要求和標(biāo)準(zhǔn)；1972年出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)法》，旨在減少鄉(xiāng)村土地整理過(guò)程中破壞生態(tài)環(huán)境的外部性行為；1982年，巴伐利亞州政府又明確要求將鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃作為強(qiáng)制性規(guī)劃融入到鄉(xiāng)村土地綜合整治程序中來(lái)；1984年，巴伐利亞州基于《鄉(xiāng)村土地整理法》制定出《村莊改造條例》，該法案明確指出未來(lái)的村莊應(yīng)該發(fā)展成什么樣、城鄉(xiāng)等值化理念下的村莊應(yīng)該具有什么樣的功能等目標(biāo)，即新村莊應(yīng)該是集居住、就業(yè)、休閑、教育和生活五項(xiàng)功能于一身的新村莊。

第二，政策實(shí)施主體的多元性與公眾參與性并舉。政策的多元屬性意味著它的執(zhí)行主體與參與主體的多元屬性，在城鄉(xiāng)等值化政策實(shí)施過(guò)程中，巴伐利亞州政府并不是單一的實(shí)施主體，這個(gè)實(shí)施主體是一個(gè)類(lèi)似于委員會(huì)的組織形式，包括當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)政府、鄉(xiāng)村土地綜合整治管理部門(mén)、鄉(xiāng)村土地綜合整治參加者聯(lián)合會(huì)、項(xiàng)目規(guī)劃公司、項(xiàng)目區(qū)村民代表以及其他利益機(jī)構(gòu)。這其中，村鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村土地綜合整治參加者聯(lián)合會(huì)起主要的推動(dòng)作用，項(xiàng)目規(guī)劃公司通過(guò)招標(biāo)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)村土地綜合整治管理部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督，項(xiàng)目區(qū)村民代表負(fù)責(zé)村民意見(jiàn)的反饋與協(xié)調(diào)，整個(gè)實(shí)施主體各司其職，相互協(xié)調(diào)。另外，早期的巴伐利亞州政府在制定規(guī)劃和實(shí)施整治過(guò)程中，曾片面追求管理和效率而忽視了人本的理念，尤其是制定規(guī)劃的權(quán)力更多地歸屬于上級(jí)政府，導(dǎo)致前期的土地整治中也犯了不少錯(cuò)誤，如過(guò)度開(kāi)墾耕地、破壞生態(tài)、群眾知曉率與滿(mǎn)意度低等問(wèn)題。因此，在后續(xù)的整治中，巴伐利亞州政府特別注重提高政策的多元性與公眾的參與性。如為了提高和保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)以及話語(yǔ)權(quán)，巴伐利亞州政府特別組建了三所農(nóng)村發(fā)展培訓(xùn)學(xué)校，對(duì)參與村莊革新的基層官員和村民代表進(jìn)行各種專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，尤其注重責(zé)任感與公共價(jià)值意識(shí)的培養(yǎng)。

第三，注重政府公共服務(wù)的基本角色。無(wú)論是在整個(gè)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中巴伐利亞州政府財(cái)政部門(mén)和村鎮(zhèn)政府的財(cái)政部門(mén)多層次的募集和投入資金，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，還是教育部門(mén)不遺余力地推廣實(shí)施德國(guó)的“雙元制”教育理念來(lái)培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，抑或是文化部門(mén)抵制過(guò)度拆遷保護(hù)傳統(tǒng)民居、興建博物館等行為，無(wú)一不反映出政府公共服務(wù)的公共性這一基本特征。

總之，德國(guó)巴伐利亞州的城鄉(xiāng)等值化試驗(yàn)是讓農(nóng)民在收入水平、就業(yè)機(jī)會(huì)、工作條件、社會(huì)保障、居住環(huán)境等方面實(shí)現(xiàn)“不同類(lèi)，但等值”的最終目的。具體說(shuō)來(lái)，“不同類(lèi)”指的是承認(rèn)城鄉(xiāng)之間在組織形態(tài)、生產(chǎn)、生活與工作環(huán)境的不同類(lèi)，而“等值”是指政府通過(guò)整體規(guī)劃、財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付與再分配、權(quán)力下放等方式，提高農(nóng)村居民的社會(huì)公共服務(wù)水平，改善生產(chǎn)生活條件、就業(yè)與生存環(huán)境以及社會(huì)福利水平，讓農(nóng)村居民享有與城市居民同等的外在環(huán)境，把農(nóng)民留在農(nóng)村，共享現(xiàn)代文明。

（二）山東青州南張樓村的實(shí)踐

上世紀(jì)90年代德國(guó)巴伐利亞州的城鄉(xiāng)等值化理念在歐洲很多國(guó)家的農(nóng)村被普遍推廣，為了印證城鄉(xiāng)等值化理念在亞洲也可以推廣，1988年德國(guó)的賽德?tīng)柣饡?huì)選取了一個(gè)偏僻的中國(guó)農(nóng)村進(jìn)行了著名的“巴伐利亞試驗(yàn)”，經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐，南張樓村確實(shí)取得了不小的成就和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，被稱(chēng)為山東的“德國(guó)村”。南張樓村位于青州市的何官鎮(zhèn)，是當(dāng)?shù)刈畲蟮男姓?，截?017年，全村有4000多人，人均收入超過(guò)30000元，遠(yuǎn)高于山東省農(nóng)村居民人均收入水平［4］。其實(shí)踐方向主要從四個(gè)方面著手：

第一，編制村莊規(guī)劃，經(jīng)過(guò)歷時(shí)兩年的論證考察，德方專(zhuān)家與中方專(zhuān)家共同制定了“南張樓村發(fā)展規(guī)劃”，該規(guī)劃將村子主要?jiǎng)澐譃?個(gè)功能區(qū)：村東的大田區(qū)、村北的文化教育區(qū)、村西的工業(yè)區(qū)、村中心的居民生活區(qū)。第二，進(jìn)行土地整理，發(fā)展農(nóng)業(yè)集約經(jīng)濟(jì)。在德方專(zhuān)家的建議下，通過(guò)對(duì)全村原來(lái)的267塊高低不平、不利于機(jī)械化作業(yè)的土地進(jìn)行整理，以及廢棄土地改造，使原有的耕地面積由原來(lái)的4500畝擴(kuò)充到6300多畝，方便全村土地實(shí)現(xiàn)集約式機(jī)械化生產(chǎn)，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率。第三，積極推動(dòng)勞務(wù)輸出，發(fā)展當(dāng)?shù)卮遛k企業(yè)。農(nóng)民之所以外出務(wù)工，是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的季節(jié)性與市場(chǎng)價(jià)格變化復(fù)雜等原因?qū)е罗r(nóng)業(yè)收益率太低，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過(guò)向外國(guó)勞務(wù)輸出，賺取了資金然后回村興辦企業(yè)，同時(shí)，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)積極投資改進(jìn)原有村辦企業(yè)和引入了一些外來(lái)企業(yè)，這樣很多農(nóng)民在農(nóng)閑的時(shí)候不用外出也可以兼職或者專(zhuān)職賺取勞務(wù)收益。截止到目前，南張樓村已有接近百家村辦企業(yè)，這也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民留在村里的主要原因。第四，重視發(fā)展教育，尤其是職業(yè)培訓(xùn)教育。在德國(guó)雙元制教育理念的影響下，南張樓村不僅注重基礎(chǔ)教育，還注重農(nóng)民的職業(yè)教育，這也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)以及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)不斷發(fā)展的重要原因。

從南張樓村的現(xiàn)狀來(lái)看，無(wú)論是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r還是當(dāng)?shù)卮迕裆钏蕉歼_(dá)到了一個(gè)新的水準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卮迕窕具^(guò)上了與城市“不同類(lèi)但等值”的生活，因此可以說(shuō)其城鄉(xiāng)等值化的實(shí)踐是成功的，且南張樓村的城鄉(xiāng)等值化實(shí)踐一直在不斷探索和改進(jìn)中，對(duì)棗莊地區(qū)開(kāi)展城鄉(xiāng)等值化實(shí)踐具有一定的借鑒意義。

三、城鄉(xiāng)等值：踐行棗莊路徑的現(xiàn)實(shí)掣肘

南張樓村的經(jīng)驗(yàn)不可完全復(fù)制，這也是目前為止我國(guó)還沒(méi)出現(xiàn)第二個(gè)南張樓村的原因，但是我國(guó)其他地區(qū)在學(xué)習(xí)南張樓村經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上也在探索一條適合自己的城鄉(xiāng)等值化道路，比如河北的唐山、貴州的貴安新區(qū)等地都探索了一條符合自己實(shí)際情況的城鄉(xiāng)等值化道路。那棗莊又如何探索自己的“棗莊模式”的城鄉(xiāng)等值化的路徑呢？2018年棗莊市在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程中提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)，努力開(kāi)創(chuàng)‘三農(nóng)’發(fā)展新局面”，［5］將“深化農(nóng)村改革，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造美麗鄉(xiāng)村，培育特色小鎮(zhèn)”四個(gè)方面作為棗莊地區(qū)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要著力點(diǎn)，為棗莊農(nóng)村地區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)等值化提供了較好的政策環(huán)境。

但是，棗莊農(nóng)村在實(shí)施城鄉(xiāng)等生態(tài)化的過(guò)程中亦面臨不少困境：

（一）人多地少、農(nóng)戶(hù)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例偏低

棗莊市是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)市，截至2016年末，全市戶(hù)籍總?cè)丝?132260人，其中鄉(xiāng)村人口2288566人，城鎮(zhèn)常住人口1843694人，常住人口城鎮(zhèn)化率僅為44.62%［6］，從人口分布情況來(lái)看，有超過(guò)一半的人口分布在46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。全市現(xiàn)有耕地面積236千公頃，實(shí)際經(jīng)營(yíng)的林地面積（不含未納入生態(tài)公益林補(bǔ)償面積的生態(tài)林防護(hù)林）87.5千公頃，實(shí)際經(jīng)營(yíng)的牧草地（草場(chǎng)）面積200公頃［7］。第一產(chǎn)業(yè)總值只有162.06億元，僅僅占全市GDP總值的7.56%，略高于山東省平均水平7.36%。而在推廣土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面，棗莊農(nóng)村地區(qū)還發(fā)展欠佳。2016年，全市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)694785戶(hù)，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)7281戶(hù)。全市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位5223個(gè)，其中以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或服務(wù)為主的農(nóng)民合作社2732個(gè)［8］。從這組數(shù)據(jù)可以看出，棗莊市農(nóng)業(yè)人口多，平均耕地少，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例偏低，大規(guī)模農(nóng)業(yè)機(jī)械化難以推廣，從而產(chǎn)生第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平以及土地利用率比較低下的問(wèn)題。

此外，人均耕地少，農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)少，農(nóng)村人口眾多，如何把200多萬(wàn)農(nóng)民留在農(nóng)村？農(nóng)地矛盾如何解決？這將是棗莊實(shí)踐城鄉(xiāng)等值化路徑面臨的最大難題。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量差

在全市的46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，雖然“村村通”道路建設(shè)已全部完成，但是大部分村村通道路都是以質(zhì)量低劣的水泥路面為主，柏油路面比例很小，進(jìn)村道路的水泥路面占到77.1%，村內(nèi)道路中的水泥路面則占到94%［9］，質(zhì)量低劣，年久失修，且大都以單向車(chē)道為主，這對(duì)于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工運(yùn)輸業(yè)產(chǎn)生了很大的制約作用。

在農(nóng)用灌溉和生活用水設(shè)施建設(shè)方面，全市采用噴灌、滴灌、滲灌設(shè)施的耕地面積2988.87公頃，僅占全市灌溉面積的2.14%，且絕大部分灌溉水源為地下水或者是未經(jīng)檢測(cè)的地表水，加之當(dāng)前棗莊地區(qū)工業(yè)污染水治理能力偏低，環(huán)境監(jiān)管不力，垃圾填埋方式老舊等眾多因素，地下水的安全問(wèn)題不容忽視，這直接影響著農(nóng)作物產(chǎn)品質(zhì)量。更令人擔(dān)憂(yōu)的是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)中還有65.8%的農(nóng)戶(hù)在使用井水或者泉水作為生活用水，即便是受保護(hù)的井水或者泉水，這也反映出絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)用水設(shè)施建設(shè)的滯后。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)水平偏低

由于官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（見(jiàn)表1）的不完善，我們僅可得知棗莊農(nóng)村地區(qū)小學(xué)與學(xué)前教育在46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普及率很高，但是屬于九年義務(wù)教育階段的初等教育卻是空白。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即便是普及率已達(dá)100%的學(xué)前教育和小學(xué)教育在教學(xué)配套硬件設(shè)施、教學(xué)質(zhì)量、教育水平等方面仍存在著很大的城鄉(xiāng)差距，這是提升農(nóng)村教育公共服務(wù)水平必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。而在文化設(shè)施建設(shè)方面，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是空白。因此，提升農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)水平不僅是簡(jiǎn)單的提高文娛設(shè)施的覆蓋率，更要在文娛設(shè)施的質(zhì)量、使用率以及服務(wù)水平上做足功課。城鄉(xiāng)等值不是簡(jiǎn)單地追求“城市有什么，農(nóng)村有什么”，而更多的是指“讓農(nóng)村和城市在質(zhì)量上更加等值”，這也是我們目前所提倡的公共服務(wù)均等化所追求的目標(biāo)。

表1［10］ 單位：%

四、城鄉(xiāng)等值：政府視角下的棗莊路徑探索

無(wú)論是德國(guó)的巴伐利亞州還是中國(guó)的南張樓村，從其實(shí)踐路徑來(lái)看都是結(jié)合自身實(shí)際走出自己的城鄉(xiāng)等值化道路。如果嚴(yán)格從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，南張樓村現(xiàn)在的模樣并非德國(guó)專(zhuān)家當(dāng)年設(shè)想的樣子，因?yàn)樵谒麄冄劾锍青l(xiāng)等值是讓“農(nóng)民變成一種職業(yè)，農(nóng)村和城市依然不同類(lèi)，但生活質(zhì)量卻可以等值，農(nóng)民是為了職業(yè)而留在農(nóng)村”，而并非像南張樓村那樣，大部分農(nóng)民留在農(nóng)村，不是因?yàn)槎甲兂闪寺殬I(yè)農(nóng)民，而是因?yàn)榇謇镉兄?00家民營(yíng)企業(yè)，許多農(nóng)民已成為職業(yè)或者半職業(yè)的工人或者管理者。因此，探索城鄉(xiāng)等值化的“棗莊模式”應(yīng)該在吸取國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際特點(diǎn)走出自己的道路。

（一）破冰農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，釋放農(nóng)村用地

村莊整理必然涉及農(nóng)用地和農(nóng)民宅基地的土地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著一些共通性的問(wèn)題：其一，傳統(tǒng)觀念的束縛。由于對(duì)未來(lái)生存狀況不確定性的擔(dān)憂(yōu)以及傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土之情，大部分農(nóng)民仍然具有濃厚的土地依賴(lài)性，使得土地流轉(zhuǎn)改革難以廣泛推進(jìn)。其二，由于《土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法規(guī)的不完善，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理無(wú)序與混亂，流轉(zhuǎn)內(nèi)容方式造假、流轉(zhuǎn)程序不正規(guī)、流轉(zhuǎn)糾紛多發(fā)等。其三，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)非市場(chǎng)化。由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)、缺乏流轉(zhuǎn)中介組織以及農(nóng)民利益的保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等，目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大使得農(nóng)民不愿輕易將土地流轉(zhuǎn)出去。其四，房產(chǎn)泡沫市場(chǎng)同樣也影響著農(nóng)村市場(chǎng)，尤其是在新農(nóng)村建設(shè)中，許多農(nóng)戶(hù)宅基地拆遷補(bǔ)償?shù)募t利使得農(nóng)村集體商用地市場(chǎng)的泡沫化嚴(yán)重，農(nóng)地矛盾更加突出。而棗莊地區(qū)的城鄉(xiāng)等值化實(shí)踐首要解決的問(wèn)題就是農(nóng)村土地問(wèn)題。建議從以下幾方面著手：

第一，更新觀念，興辦農(nóng)民發(fā)展培訓(xùn)學(xué)校。通過(guò)對(duì)棗莊市孟莊鎮(zhèn)孟莊村的田園調(diào)查和隨機(jī)訪問(wèn)，我們了解到由于當(dāng)前土地收益偏低，新生代農(nóng)民更愿意將土地出租，自己選擇外出務(wù)工，而他們的父輩則更多愿意保留土地。為此，在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落興辦農(nóng)村發(fā)展培訓(xùn)學(xué)校，給農(nóng)民宣講土地流轉(zhuǎn)制度、法律政策以及進(jìn)行農(nóng)村公共文化普及等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，既能及時(shí)更新農(nóng)民觀念、宣傳政府各種政策，同時(shí)也能培養(yǎng)農(nóng)民的公共價(jià)值意識(shí)。

第二，創(chuàng)立土地流轉(zhuǎn)中介組織，搭建法律服務(wù)信息平臺(tái)。目前棗莊市農(nóng)村地區(qū)土地確權(quán)已完成99%，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際和特點(diǎn)選擇合理的土地流轉(zhuǎn)方式，如租賃、轉(zhuǎn)包、入股、互換等，無(wú)論選取哪種方式，都應(yīng)在正規(guī)的渠道和方式下進(jìn)行。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)引入第三方組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，建立土地流轉(zhuǎn)中介組織或者土地流轉(zhuǎn)委員會(huì)承擔(dān)這一職能，政府及其村民代表對(duì)其承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。土地流轉(zhuǎn)中介組織主要負(fù)責(zé)提供土地流轉(zhuǎn)信息、組織交易、協(xié)調(diào)溝通、法律援助等業(yè)務(wù)。另外，該第三方組織應(yīng)設(shè)立農(nóng)民發(fā)展培訓(xùn)學(xué)校，方便為農(nóng)民進(jìn)行一站式服務(wù)。

第三，加強(qiáng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控，減少市場(chǎng)的“負(fù)外部性”效應(yīng)。健康的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)離不開(kāi)政府的監(jiān)管和宏觀調(diào)控，在當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大環(huán)境下，通過(guò)賣(mài)地獲取暴利已幾乎不可能，政府除了做好公共服務(wù)以外，還要依法打擊各種違法土地交易和擾亂市場(chǎng)秩序的行為，及時(shí)對(duì)各種不正常的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象進(jìn)行糾錯(cuò)、調(diào)整，培養(yǎng)良性循環(huán)的健康土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

（二）推廣適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)村私營(yíng)經(jīng)濟(jì)

第一，推廣適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，建設(shè)產(chǎn)供銷(xiāo)一體化平臺(tái)。目前棗莊市的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)比例極低，一方面是由于人多地少、山地多平原少的自然性因素導(dǎo)致推廣適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)難度大，另一方面由于糧食生產(chǎn)質(zhì)量和科技要求提高、糧食生產(chǎn)成本不斷上升、通貨膨脹等市場(chǎng)化因素影響，導(dǎo)致糧食市場(chǎng)價(jià)格偏低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益空間被大大壓縮，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)積極性，嚴(yán)重受挫。因此，減少規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)受各種市場(chǎng)以及非市場(chǎng)因素影響的利潤(rùn)損失，提高農(nóng)戶(hù)加入農(nóng)業(yè)合作社和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)的積極性應(yīng)該成為棗莊市農(nóng)村地區(qū)推廣適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的工作方向。首先，靈活轉(zhuǎn)變規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)補(bǔ)貼門(mén)檻，提高規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)的補(bǔ)貼力度。從2016年開(kāi)始，根據(jù)《關(guān)于做好2015年種糧大戶(hù)和種糧家庭農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼資金發(fā)放工作的通知》（魯財(cái)基〔2015〕8號(hào)）文件要求，當(dāng)前山東省的糧食經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼資金重點(diǎn)向50畝到200畝種糧大戶(hù)和家庭農(nóng)場(chǎng)傾斜，其中關(guān)于補(bǔ)貼門(mén)檻和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)主要限定在“經(jīng)營(yíng)土地面積50畝以上、200畝以下的，每畝補(bǔ)貼60元；200畝及以上的，每戶(hù)限額補(bǔ)貼1.2萬(wàn)元”［11］。而從棗莊市規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)的現(xiàn)狀來(lái)看，多數(shù)是低于200畝，有些土地承包商甚至達(dá)不到50畝的要求，針對(duì)這種狀況可以鼓勵(lì)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落之間土地承包的合并、同租形式或者采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式多角度給予規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)資金與政策支持。其次，打造農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷(xiāo)一體化平臺(tái)。引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)以加盟、合并或者組建的方式建立農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)公司，一是可以及時(shí)了解農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息，減少中間商在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)中的利益損失，增加規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)的市場(chǎng)純收益。二是可以提高規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)承受力，減少因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有缺陷性、價(jià)格變化以及各種非市場(chǎng)因素導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)損失。三是可以方便農(nóng)戶(hù)以公司形式進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)田水利改造、科學(xué)種田試驗(yàn)等需要的大規(guī)模資金貸款，為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效益提供資金保障。

第二，反思城市化路徑，發(fā)展農(nóng)村私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。從當(dāng)前的市場(chǎng)行情來(lái)看，站在農(nóng)戶(hù)個(gè)人角度而言，無(wú)論是收益周期還是收益率，農(nóng)業(yè)的收入程度遠(yuǎn)趕不上工業(yè)的收入程度，加之人多地少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落等各種因素，這是當(dāng)期中國(guó)農(nóng)村農(nóng)民大部分外出打工的重要原因。因此，很多學(xué)者以及一些地方政府管理者普遍認(rèn)為，加快推進(jìn)城市化步伐，讓更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市去是未來(lái)中國(guó)城市發(fā)展的必然路徑。城市化真的能夠解決所有問(wèn)題嗎？空心村的留守兒童、進(jìn)城農(nóng)民工的“非市民化”“虛假城市化”等帶來(lái)的各種新問(wèn)題成為考驗(yàn)地方政府治理能力的試金石。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，城市化道路并非完美。棗莊屬于四線城市，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，城市吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能力有限，城市中的各種公共服務(wù)水平尚且難以保障，更不用說(shuō)要承擔(dān)數(shù)量眾多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的公共服務(wù)供給了。因此，量力而行，發(fā)展農(nóng)村私營(yíng)經(jīng)濟(jì)才是實(shí)踐棗莊城鄉(xiāng)等值路徑的重要一步。

一是提高公共服務(wù)水平，改善農(nóng)村投資環(huán)境。政府公共服務(wù)主要包括提供公共物品“硬環(huán)境”和公共服務(wù)“軟環(huán)境”兩方面。在硬環(huán)境方面，棗莊市的農(nóng)村地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)提升公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，如“村村通”道路硬化與擴(kuò)寬、大運(yùn)河港口深度建設(shè)、橋梁承載力噸位提升、農(nóng)田水利灌溉科技含量等。在軟環(huán)境方面，重點(diǎn)提升基層政府的服務(wù)理念和意識(shí)，培養(yǎng)像南張樓村袁祥生那樣的企業(yè)家型鄉(xiāng)村政治精英。

二是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，試行“鎮(zhèn)級(jí)市”。深化政府行政體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能是大勢(shì)所趨，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)意味著更多的行政審批權(quán)力的下放，獨(dú)立且相匹配的財(cái)權(quán)與事權(quán)的下放才能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展農(nóng)村私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的積極性與主動(dòng)性。浙江省溫州市推行的“鎮(zhèn)級(jí)市”的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣，其主要措施包括擴(kuò)大土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)，按照國(guó)家2014年底最新的鎮(zhèn)改市要求“10萬(wàn)人以上的非縣政府駐地的鎮(zhèn)”可以作為鎮(zhèn)改市的試點(diǎn)，棗莊可以選取像滕州的西崗鎮(zhèn)這樣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為改革試點(diǎn)進(jìn)行培育，但是需要明確一點(diǎn)，“鎮(zhèn)級(jí)市”并非讓農(nóng)村變城市，其主要目的是擴(kuò)大鎮(zhèn)的行政權(quán)力，獲取發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)更大的權(quán)力空間。

（三）發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游，打造生態(tài)宜居新農(nóng)村

隨著社會(huì)的發(fā)展，以旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)能夠吸納大量的就業(yè)人口，一些城市旅游業(yè)的GDP比重甚至占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而棗莊作為國(guó)家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國(guó)家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)擁有著豐富的鄉(xiāng)村旅游資源，結(jié)合《棗莊市旅游扶貧工作實(shí)施方案》打造生態(tài)宜居新農(nóng)村成為實(shí)踐城鄉(xiāng)等值化路徑的重要一步。

第一，統(tǒng)籌規(guī)劃，重在“特色”建設(shè)。棗莊市的46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的條件，且大部分鄉(xiāng)村旅游類(lèi)型都以農(nóng)家樂(lè)為主，產(chǎn)業(yè)類(lèi)型趨同嚴(yán)重，缺乏創(chuàng)新，因此發(fā)展鄉(xiāng)村旅游應(yīng)重在“特色”，這就需要市、縣政府統(tǒng)籌規(guī)劃，避免雷同，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游品牌建設(shè)。

第二，推廣農(nóng)業(yè)旅游合作社。目前棗莊市的雙山澗村、湖溝村成立的旅游合作社經(jīng)驗(yàn)值得推廣，但是村級(jí)旅游合作社無(wú)論是旅游資源、人力、財(cái)力以及配套措施都是極其有限的，建議由鎮(zhèn)政府牽頭，建立多村聯(lián)動(dòng)的旅游合作社，各村可以用旅游資源、資金、人力、配套措施等入股合辦，實(shí)行公司化、股份化經(jīng)營(yíng)增強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游合作社的服務(wù)能力和發(fā)展?jié)摿?，同時(shí)可以最大限度地吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，提高農(nóng)民收入。

第三，挖掘鄉(xiāng)土文化，注重鄉(xiāng)村旅游內(nèi)涵性建設(shè)。鄉(xiāng)村旅游不僅需要重視旅游設(shè)施、旅游景觀等物理環(huán)境建設(shè)，更應(yīng)該重視鄉(xiāng)土民俗文化內(nèi)涵性建設(shè)。隨著多元文化的侵入，柳琴戲、獨(dú)桿橋、魯南花鼓等棗莊傳統(tǒng)民俗文化被漸漸遺忘，這也是目前棗莊地區(qū)旅游發(fā)展有待提升的重要原因之一。因此，深入挖掘并弘揚(yáng)地方傳統(tǒng)文化才是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的可持續(xù)之道。

五、結(jié)論

鄉(xiāng)村振興的根本目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村與城市由于地理、生產(chǎn)方式、生活方式等天然的差別，其發(fā)展路徑必然不同，因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)尊重城鄉(xiāng)差異，走出一條不同于城市發(fā)展的鄉(xiāng)村路徑。我國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧曾提出“以平衡為分析的出發(fā)點(diǎn)，但不以平衡為必然達(dá)到和必須達(dá)到的境界”，而城鄉(xiāng)等值化路徑正是踐行這一思想的路徑選擇之一。城鄉(xiāng)等值化絕非“農(nóng)村城市化”，更不是絕對(duì)的“城鄉(xiāng)一體化”，二者的共同特點(diǎn)是否認(rèn)城鄉(xiāng)差異，通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)或者工業(yè)化建設(shè)讓農(nóng)村變城市，這是與城鄉(xiāng)等值化思想相違背的。因此，棗莊農(nóng)村地區(qū)推行城鄉(xiāng)等值化路徑應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，避免以上兩種城市發(fā)展誤區(qū)，走出一條“棗莊模式”的城鄉(xiāng)等值化路徑。