城市治理研究：文獻梳理與評述

文/（江漢大學，湖北武漢 430056）

內(nèi)容提要：20世紀90年代，歐美發(fā)達國家的城市人口持續(xù)增多，規(guī)模持續(xù)拓展，隨之“城市病”不斷涌現(xiàn)出來，為此國外研究者們致力于有關(guān)城市治理議題的探究，他們基于多樣的視角對城市治理問題開展分析。我國相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者以參考與借鑒西方國家的研究成果為基礎(chǔ)，積極開展了有關(guān)城市治理問題的研究，同時進一步探究加快我國城市化進程的目標，從而為城市實現(xiàn)健康的可持續(xù)發(fā)展、增強競爭優(yōu)勢指明途徑。以此為基礎(chǔ)，本研究對國內(nèi)外關(guān)于城市治理的相關(guān)研究成果進行梳理與評述。

上世紀90年代，歐美發(fā)達國家的城市人口持續(xù)增多，規(guī)模持續(xù)拓展，隨之城市方面的問題不斷涌現(xiàn)出來。研究者們逐步致力于有關(guān)城市治理議題的探究，他們基于多種視角對城市治理問題開展分析，其中具有代表性的研究視角包括城市治理的定義、模式、評估，以及社區(qū)治理、大都市區(qū)治理等[1]。我國相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者以參考與借鑒西方國家的研究成果為基礎(chǔ)，積極開展了有關(guān)城市治理問題的研究，比如城市治理的概念、評價或模式、城市群區(qū)域治理、城市社區(qū)治理等[2]。同時，學者們進一步探究加快我國城市化進程的目標，從而為城市實現(xiàn)健康的可持續(xù)發(fā)展、增強競爭優(yōu)勢指明方向。以此為基礎(chǔ)，本研究對國內(nèi)外關(guān)于城市治理的相關(guān)研究成果進行梳理、歸納與評述。

一、國外研究現(xiàn)狀概述

（一）城市治理內(nèi)涵

“治理”這一提法最初是隨著西方國家逐步跨入以強調(diào)平等、多元等社會價值觀為基礎(chǔ)的后現(xiàn)代社會而產(chǎn)生的。[3]早在上世紀70-80年代，一些研究者提出，發(fā)展中國家實現(xiàn)城市化進程可被視為過度性地消耗集體資源的代表性案例。這是因為，城市本質(zhì)上是資本密集型區(qū)域，當土地逐漸稀缺，將會極大提升城市自身資本的密集程度。然而，發(fā)展中國家因為資本有限，不能持續(xù)發(fā)展城市化，同時還會導致發(fā)展中國家的失業(yè)情況加劇。因此，在這些學者看來，針對大多數(shù)發(fā)展中國家而言，城市化無疑等同于“過度城市化”，城市根本無法應對人口快速增長的現(xiàn)實問題。

1989年世界銀行率先提出治理危機這一概念，之后行政研究開始沿用“治理”這一詞匯。1995年全球治理委員會將“治理”這一詞匯定義為 “公共或私人組織采取各種類型的管理形式共同管理公共事務的各種形式的和值”[4]。很顯然，這一涵義突破了過去政府是權(quán)力中心的重要位置，認同非政府、營利機構(gòu)、公民個人成為管理參與者的地位，關(guān)注與重視社會各機構(gòu)之間的協(xié)作，以實現(xiàn)社會效益最大化為目標。英國紐卡斯特大學教授R.A.W.Rhodes指出，可在政府及企業(yè)組織中運用治理，意味著管理模式并非由上至下的官僚制，需要重視各層級之間的溝通與商議，以實現(xiàn)共識為目標[5]。1997年，英國學者Gerry Stoker提出，治理意味著政府發(fā)展與創(chuàng)新管理模式，涵蓋政府組織、非正式及非政府組織，而涵蓋于其中的公私組織間及各組織內(nèi)部的界定均存在模糊的態(tài)勢；Gerry Stoker的觀點主要有：第一，治理認同集體行為牽涉到的社會公共組織間既有的彼此依賴；第二，治理源自于政府，然而并沒有局限在其公共機構(gòu)以及管理層方面；第三，治理為有效地解決社會與經(jīng)濟方面的問題界定了相應的界限；第四，治理意味著行為者基于網(wǎng)絡的積極自主性；第五，治理并不絕對地依賴政府的權(quán)威性，然而政府能夠通過吸納新技術(shù)和工具以發(fā)揮導向性作用。[6]Jean-Pierre Gaudin 有效地區(qū)分了統(tǒng)治與治理兩者的概念，指出兩者的權(quán)威來源存在差異，前者的權(quán)威性源自于政府，而后者的權(quán)威性不一定源自于政府。兩者的主體存在差異，因此運作權(quán)力的維度也存在相應的不同之處。同時，政府在統(tǒng)治中發(fā)揮主體性作用，運作的維度從上至下，然而參與主體是多元的，致使運作治理權(quán)力的維度呈現(xiàn)出多元化且交叉的網(wǎng)絡架構(gòu)。

究其實質(zhì)，著眼于城市治理的視角思索與有效解決城市所面臨的各種問題，相較于“城市管理”而言，可以說是一種創(chuàng)新思維。相較于以往的“城市管理”，“城市治理”這一提法實際上被認為在很大程度上轉(zhuǎn)變了我們的城市治理模式。上世紀歐美發(fā)達國家為了有效地解決城市化進程中的問題，提出了城市治理概念，而城市治理活動的興起與發(fā)展，和新制度經(jīng)濟學的興起與發(fā)展存在密切的關(guān)聯(lián)?；谝酝男鹿诺浣?jīng)濟學領(lǐng)域，因為存在“完全理性”及“資產(chǎn)通用性”等假設(shè)，使研究者將交易等同于沒有成本支出的活動，致使其研究領(lǐng)域中完全不存在 “交易成本”的定義，所以研究者們對于縮減交易成本支出的治理機制毫無興趣可言。1937年新制度經(jīng)濟學的鼻祖、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者Ronald H.Coase在經(jīng)濟學研究領(lǐng)域中引入交易成本概念，從而逐步提升了新制度經(jīng)濟學的影響。新制度經(jīng)濟學家們認為，市場交易并非是沒有成本支出、能夠在一瞬間實現(xiàn)的活動，為了促使市場交易得以實現(xiàn)，需要檢索具體的對象、通過談判而實現(xiàn)相應的契約、施行監(jiān)督契約等環(huán)節(jié)，上述環(huán)節(jié)需要大量交易成本[7]。為節(jié)省上述層面的交易成本，研究者創(chuàng)建了治理制度。起初的新制度經(jīng)濟學重視分析企業(yè)治理等層面，在區(qū)域研究中推介上述治理制度的理論范式，使治理理論實現(xiàn)了由公司治理向城市治理的轉(zhuǎn)變，促使歐美國家涌現(xiàn)城市治理研究與熱議的潮流[8]。

目前全球加快經(jīng)濟一體化的進程，基于知識的新型經(jīng)濟形態(tài)得以興起與發(fā)展，城市架構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，城市功能不斷豐富，經(jīng)濟領(lǐng)域的研究者對于城市化所能發(fā)揮的經(jīng)濟作用提出了創(chuàng)新觀點，指出城市化的實質(zhì)是基于要素空間進行相應的聚集，使廠商對于基礎(chǔ)設(shè)施予以共享，縮減生產(chǎn)成本支出，獲取規(guī)模化的經(jīng)濟效益。因為廠商之間更加接近，能夠更迅速地取得市場與技術(shù)方面的信息資源，充分提升交易的質(zhì)量與效率，縮減交易成本支出，推動專業(yè)化與分工的快速發(fā)展，在范圍經(jīng)濟中獲取相應的效益[9]。同時，人口實現(xiàn)由鄉(xiāng)村至城市遷移的決策普遍是理性化的，旨在獲取發(fā)展的良好機遇。城市是創(chuàng)造財富的重要場所，是對工業(yè)提高吸引力的重要磁場，為創(chuàng)新提供驅(qū)動力。于是，學術(shù)主流由怎樣控制鄉(xiāng)村城市人口的流動、避免城市過度拓展規(guī)模等層面轉(zhuǎn)變成怎樣提升城市治理能力、推動城市的可持續(xù)發(fā)展等層面[10]。

1995年全球城市研究機構(gòu) （The Global Urban Research Initiative，GURI） 將城市治理這一議題明確為研究城市的核心性課題。聯(lián)合國人居署在報告中將“治理”定義為在正規(guī)的行政部門中存在，意味著政府內(nèi)部與外部組織的權(quán)力的總和[11]。GURI概括了城市治理的具體定義：不同于政府，牽涉到多個層面的關(guān)聯(lián)，涵蓋國家與公民社會間的關(guān)聯(lián)、執(zhí)法者與守法者兩者的關(guān)聯(lián)、宏觀層面政府調(diào)控與可控程度之間的關(guān)系[12]。美國學者John Friedmann認為，城市治理相當于某種類型的社會活動，即針對城市決定與制度加以制定與制約的流程[13]。理想的城市治理是打造一個宜居、安全、富饒、充滿關(guān)愛的城市，一個對于差別予以主動包容的城市，一個在生態(tài)領(lǐng)域能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城市[14]。John Friedmann還提出，需要對城市的平衡發(fā)展予以關(guān)注，在城市治理中獲取成功的過程中不能以犧牲某方面利益作為重大的代價。如果城市實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會進步，是以破壞環(huán)境為基礎(chǔ)，則將導致與城市發(fā)展不相符的逆效應產(chǎn)生[15]。

以下是國外學界基于不同的側(cè)重點，在界定城市治理這一概念時的具體闡釋：第一，早在上世紀40年代，大都市政府理論主張大都市之中的中小城市政府建立聯(lián)合，并構(gòu)建大都市區(qū)政府，發(fā)揮其核心性作用，對區(qū)域整體的城市問題予以有效地解決；城市治理以提高政治治理的質(zhì)量與效率為目標，規(guī)避出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，不再形成治理的分散情況，使治理更加有效[16]。 第二，上世紀 50年代，公共選擇理論倡導城市治理需突破政府是獨一無二主體的禁錮，非政府、非營利組織與公民需成為城市治理的參與者，政府應以市場機制的構(gòu)建與完善為依托，將公共服務與物品提供出來，與市場之間形成親密的合作伙伴關(guān)聯(lián)[17]。第三，到了上世紀 90年代，新區(qū)域主義理論倡導大都市中的政府之間以網(wǎng)絡協(xié)作為依托，進而構(gòu)建跨區(qū)域治理公共事務的相關(guān)制度，重視城市治理的工具與流程[18]。第四，本世紀初期，地域重劃與再區(qū)域化原理的觀點是倡導重新有效地劃分地域，向低層次的地方政府下放更多的公共服務與公共物品的供給權(quán)利，提高區(qū)域統(tǒng)領(lǐng)全局時在決策方面的能力，從而有效增強城市的競爭優(yōu)勢[19]。

（二）城市治理模式

上世紀歐美發(fā)達國家的研究者率先開始探究城市治理的模式，其代表性觀點包括：第一，Jon Pierre指出，歐美國家在城市治理的過程中構(gòu)建的主要模式分別為社團型、管理型、福利型以及支持增長型[20]。第二，Ingemar Elander提出了伙伴制模式，他主張在特定的區(qū)域中構(gòu)建非正式聯(lián)合體[21]。為此，需要將城市治理的權(quán)力賦予政府、私人組織、工會等非政府組織以及社團等，并在政府部門和私人組織之間構(gòu)建協(xié)作關(guān)系，從而建立一種多中心治理體系。第三，20世紀70年代歐美國家出現(xiàn)新公共管理模式，倡導政府學習企業(yè)的市場化制度與相應的技術(shù)，旨在提升政府管理能力[22]。

實際上，城市治理這一概念被視為針對特定區(qū)域空間的治理，現(xiàn)階段國外并沒有構(gòu)建固定的城市治理模式。不同的國家地區(qū)、相同國家地區(qū)的相同城市在不同的階段均會呈現(xiàn)出自己獨有的治理特征。比如，美國的城市基于其城市治理的實踐經(jīng)驗，形成了三種具有代表性的城市治理模式：第一，企業(yè)式，即把城市當作企業(yè)加以管理與運營；第二，改革政府式，即引入企業(yè)的精神對政府加以有效地改造；第三，公私聯(lián)合治理式，即重視提升企業(yè)對于城市發(fā)展的參與度?？梢?，相關(guān)領(lǐng)域研究者們關(guān)注城市地方當局與私人利益集團之間通過協(xié)作而實現(xiàn)目標的流程，或者說重視政府和市民社會、公共和私營機構(gòu)互動的持續(xù)流程。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀概述

（一）城市治理內(nèi)涵

從上世紀90年代末開始，基于國外研究者關(guān)于治理問題的豐碩研究成果，我國學界對于城市治理相關(guān)議題的研究持續(xù)快速發(fā)展，越來越多的國內(nèi)研究者開始致力于城市治理領(lǐng)域的研究，諸如毛壽龍、王佃利、顧朝林、饒會林、韓福國、蹤家峰、何艷玲、李菲菲、周偉林、文軍、馬衛(wèi)紅、徐頑強、楚建群、高奇琦、董慧、李文釗等學者。這些學者陸續(xù)發(fā)表了一系列具有代表性的研究成果，比如《城市治理體系及其分析維度》《城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架》《基于地方分權(quán)的城市治理模式研究》《城市治理分析》《全球體系下的城市治理風險：基于城市性的再反思》等等。這些文章著重于闡述國外有關(guān)城市治理方面的定義、評價方式、具體模式以及城市治理實踐的豐碩成果，同時探究我國政府在城市治理方面的改革情況與取得的成效。

事實上，“治理”一詞在我國最早是作為政治詞語來使用，其最初涵義指的是“統(tǒng)治”。新中國成立后，在經(jīng)濟領(lǐng)域中闡述在治理農(nóng)業(yè)水患經(jīng)驗的時候率先采用 “綜合治理”一詞。1979年，國內(nèi)相關(guān)部門在探究城鎮(zhèn)待業(yè)者問題時，使用了“綜合治理”這一提法。[23]之后，1991年全國人大常委會一致通過 《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》，具體闡述了有關(guān)社會治安綜合治理方面的內(nèi)容。現(xiàn)階段我國學界在有關(guān)城市治理定義的問題上，研究者們各抒己見，從不同的研究視角對城市治理進行界定。一些研究者基于城市發(fā)展與規(guī)劃的視角強調(diào)政府在治理城市時轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)容，一些研究者對于城市治理在區(qū)劃時發(fā)揮的作用予以強調(diào)，一些研究者指出在經(jīng)濟發(fā)展的過程中利益主體發(fā)揮相應的作用。然而，研究者們均認同城市治理意味著治理定義在城市領(lǐng)域中有效拓展，是目前多元化治理體系之中的重要構(gòu)成環(huán)節(jié)。[24]

王佃利指出，需要以遵循治理原則為基礎(chǔ)有效地界定城市治理的涵義，要考慮到城市自身的特征，呈現(xiàn)出城市之中各主體的要求與特點，需基于以下視角詮釋城市治理的具體涵義：（1）基于廣義的視角，城市治理是指一種城市地域空間治理的概念，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟、生態(tài)以及社會等層面的可持續(xù)發(fā)展為目標，有效地整合資本、勞動力資源、土地及信息等生產(chǎn)要素，從而實現(xiàn)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展；（2）基于狹義的視角，城市治理指的是在城市的范疇內(nèi)，政府與私營機構(gòu)以及非營利機構(gòu)等組織形態(tài)構(gòu)成一個彼此依存的治理網(wǎng)絡；以平等為基礎(chǔ)，以遵循完善參與、合作以及協(xié)商的治理機制為依據(jù)，有效地解決城市的公共問題，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，是一個為城市實現(xiàn)公共利益最大化目標的彼此合作的整合利益的流程。[25]周誠君等提出，現(xiàn)代城市治理指的是基于現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，政府與市民社會在發(fā)展與治理城市過程中協(xié)同決策的整體流程。[26]丁健提出，城市治理指的是城市之中各公共組織、私人組織以及公民管理共同事務的多種形式的總和。[27]葛海鷹指出，城市治理是指政府和利益相關(guān)者，以城市的導向與規(guī)范的標準為依據(jù)，經(jīng)由調(diào)研、檢查、監(jiān)管以及市民所反饋的能夠體現(xiàn)出社會、經(jīng)濟以及環(huán)境層面的無序狀態(tài)與各種類型的沖突，有效地采用行政、經(jīng)濟、法律及行政等方式實現(xiàn)有序化目標的整治與調(diào)節(jié)等綜合的運作管理職能。[28]饒會林認為，治理可被視為在城市規(guī)范及導引之下達成城市管理目標的經(jīng)常性職能。假如不去治理城市的不良秩序，將無法構(gòu)建正常的城鄉(xiāng)秩序，將無法促使城市發(fā)揮導引目標的作用。治理并非隨心所欲與一蹴而就，而是維護城市的具體規(guī)范，同時受到相應規(guī)則的制約。[29]

總體而言，我國學者在界定城市治理概念時存在以下相似點：第一，在治理的過程中，需要重視各個社會利益主體之間的協(xié)作與互動；第二，治理主體呈現(xiàn)多元化，涵蓋政府、公眾以及非營利組織等；第三，治理內(nèi)容覆蓋面非常廣，涉及社會、經(jīng)濟與環(huán)境等多元領(lǐng)域。

（二）城市治理模式

目前，我國城市的發(fā)展日趨復雜與多元化，致使更多的國內(nèi)研究者以城市的發(fā)展變化和改革情況為研究對象，并基于多樣的視角探討和研究城市治理模式的相關(guān)議題。蹤家峰等以城市治理涵義為著眼點，提出了具有代表性的城市治理模式，分別是企業(yè)化城市治理模式、國際化城市治理模式、顧客導向型城市治理模式、城市經(jīng)營模式。[30]其中，企業(yè)化模式倡導采取企業(yè)管理的思維與方式實現(xiàn)城市治理的目標；國際化模式體現(xiàn)于治理主體的國際化、城市分工的國際化和城市運作標準的國際化等層面；顧客導向型城市治理模式是歐美國家改革政府運動的一個重要特征，此模式需要城市政府以客戶的多元化需求為著眼點，頒布治理政策與施行治理行為均以提高客戶的滿意度為具體目標；城市經(jīng)營模式需要政府運用無形與有形的資源推動經(jīng)濟的發(fā)展，這一模式需高度重視經(jīng)濟建設(shè)的運營，同時重視設(shè)計與營銷城市形象，要求治理的領(lǐng)導層具備個人膽識、人格魄力以及注重提升自身的運營意識。與蹤家峰[31]一樣，張京祥[32]、易曉峰[33]等研究者的分析重點是將歐美國家“城市治理”的定義與模式作為借鑒，探究目前國內(nèi)改革政府的相關(guān)議題，包括完善行政體制、優(yōu)化政府職能等方面。

除此以外，還有不少學者從不同視角提出了關(guān)于城市治理模式的觀點。韓福國等認為，基于人口流動及提高聚集密度的角度提出開放式治理的概念，指出將來城市發(fā)展的主要態(tài)勢是多中心模式的實現(xiàn)，因此城市需產(chǎn)生開放式的管理與發(fā)展架構(gòu)，各種類型的群體均具備參與治理城市的有效渠道。[34]孫榮等指出，企業(yè)化模式與公私治理模式已成為現(xiàn)階段能夠發(fā)揮主導作用的治理模式，而多中心治理模式意味著城市治理的未來發(fā)展態(tài)勢。[35]這一觀點指出企業(yè)化基本等同于城市經(jīng)營模式，采取政府企業(yè)化模式進行治理時最具代表性的方法是城市經(jīng)營。這種模式和城市企業(yè)化模式基本上沒有顯著的差異，均重視競爭和提升投資者的興趣，將城市經(jīng)濟視為治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。王佃利提出，縱觀國內(nèi)的城市治理模式，首先是管制式，之后是城市運營模式，直至當下實現(xiàn)多中心治理的模式。[36]顧朝林指出，我國的新城或新區(qū)均發(fā)揮開發(fā)的核心性作用，但如果想要解決更快地聚集資本、技術(shù)以及勞動力等生產(chǎn)要素的問題，關(guān)鍵就在于如何優(yōu)化當?shù)氐闹卫砟Ｊ剑粴w結(jié)起來，新城或新區(qū)采用的治理模式分別是開發(fā)區(qū)式、行政區(qū)式以及市場化式。[37]

三、總結(jié)與評述

基于前述內(nèi)容，可以看到歐美國家在研究領(lǐng)域方面重視治理架構(gòu)及公共管理的層次內(nèi)容，但缺失針對治理工具方面的分析，而縱觀我國的研究成果，盡管基于總體的角度缺乏系統(tǒng)性，但主要以研究治理工具為側(cè)重點。相較于歐美國家城市治理的研究成果，我國學界研究城市治理問題的時間較為短暫，研究理論的基礎(chǔ)較為薄弱。概括而言，國內(nèi)學界在城市治理研究領(lǐng)域存在以下問題：第一，研究的領(lǐng)域有待于完善與拓展，諸如需要研究創(chuàng)新城市治理模式、跨區(qū)域治理等內(nèi)容。第二，研究成果缺少有效的實證研究，特別是沒有充分地探討我國城市治理的研究個案。總體而言，國內(nèi)學界在城市治理方面的研究成果質(zhì)量仍然有較大的提升空間，目前還沒有成功構(gòu)建一個較為整體化與系統(tǒng)化的城市治理研究體系。

國內(nèi)學界對于城市治理問題的研究難點主要表現(xiàn)在以下三個方面：（1）經(jīng)濟社會的快速發(fā)展增加了對我國城市治理問題開展研究的難度。在改革開放數(shù)十年、新型城鎮(zhèn)化與新時代等多重背景下，城市治理成為國家治理戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的一個重要環(huán)節(jié)，需要重心下移，這種轉(zhuǎn)型中的探索創(chuàng)新，顯然存在一定的難度。（2）借鑒國外城市治理的理論模型和實踐經(jīng)驗時，一定要充分考慮中國的實際情況，不能生搬硬套。不同國家和地區(qū)形成的城市治理的理論模型和實踐經(jīng)驗存在極大的差異，表現(xiàn)出明顯的本國、本地特征。因此，在借鑒國外城市治理的理論模型和實踐經(jīng)驗時，必須全面考慮我國國情，有選擇地吸收和借鑒，這無疑也會增加研究的難度。（3）對城市治理模式與城市經(jīng)濟社會發(fā)展狀況或參與主體的城市治理需求的匹配程度進行研究的難度較大。如何有效匹配并使它們之間形成良性互動的局面，這個問題比較復雜。而且，如果想要構(gòu)建量化指標體系，也會存在一定難度。

黨的十九屆四中全會為我國城市治理研究與發(fā)展指明了方向，提供了根本遵循與方向指引。因此，我們要進一步優(yōu)化既有的城市管理模式，有效地運用治理的理論，從而持續(xù)提升我國城市的宜居性，逐步推動中國新型城市化的進程。城市治理是政府治理、市場治理和社會治理的交叉點，在國家治理系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的作用，提高城市治理的創(chuàng)新水平就是推進國家治理的現(xiàn)代化。