村莊合并與村改居社區(qū)建設(shè)：“大村莊制”與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化內(nèi)動力的社會學(xué)闡釋
——基于山東省三義口社區(qū)的調(diào)查

文/（.中央財經(jīng)大學(xué)，北京 0008；.曲阜師范大學(xué)，山東日照 76800）

內(nèi)容提要：“大村莊制”農(nóng)村社區(qū)建制的實施，使得離散型、同質(zhì)型的自然村莊轉(zhuǎn)向集中型、異質(zhì)型的行政共同體，實現(xiàn)了農(nóng)村公共服務(wù)均等化，完成了基層自治單元規(guī)模的縮減，降低了財政成本。但大量村莊在實操過程中合并不徹底。三義口社區(qū)作為全國“大村莊制”的建設(shè)典型，完成了“多村莊”村務(wù)管理與集體資產(chǎn)管理的合一化進程。通過梳理三義口社區(qū)村莊合并過程，研究村莊合并對鄉(xiāng)村振興的影響及其衍生的基層自治格局重構(gòu)，并進行社會學(xué)的闡釋。

2006年，民政部印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知 》（民函〔2006〕288號），全面拉開“開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的帷幕。在推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，山東省各地市在民政部和省民政廳的統(tǒng)一部署下，結(jié)合當(dāng)?shù)匦姓h(huán)境、自然環(huán)境、村具體情況，發(fā)揮各地優(yōu)勢，成功總結(jié)出“多村一社區(qū)”和“一村一社區(qū)”兩種模式。截至2018年，山東省規(guī)劃建設(shè)超過12000個農(nóng)村社區(qū)，其中“多村一社區(qū)”10000多個，涉及67000多個村，平均6.2個村一個社區(qū)。在“多村一社區(qū)”模式建設(shè)的創(chuàng)新性實驗中，“大村莊制”農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式應(yīng)運而生。

“大村莊制”，顧名思義，即通過合并村莊的形式，使原本村域地緣相近、村經(jīng)濟發(fā)展不均衡、村規(guī)模大小不一的村莊合并，撤銷原有行政村，由原有“多村莊”轉(zhuǎn)向“大村莊”，實現(xiàn)村務(wù)自治統(tǒng)一與村集體資產(chǎn)管轄同一的狀態(tài)，并通過多個村莊的合并，使原本居住分散的村民實現(xiàn)集中居住，以強村帶動弱村，整合各村莊資源，實現(xiàn)多個村莊經(jīng)濟、社會的協(xié)同發(fā)展，加快推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程。這樣一種“大村莊制”農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式在其理論設(shè)想上能夠解決農(nóng)村空心化問題，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化，契合“節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，發(fā)展小城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟，促進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)”的發(fā)展趨勢與要求。“大村莊制”作為“多村一社區(qū)”的主要形式，對比“建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心模式”（即村莊不進行合并，各行政村建設(shè)統(tǒng)一的社區(qū)服務(wù)中心，進行集中辦公的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式），在實現(xiàn)資源整合、公共服務(wù)均等化等方面表現(xiàn)出了更強的優(yōu)越性。

一、三義口社區(qū)的“大村莊制”農(nóng)村社區(qū)建設(shè)歷程

山東省莒南縣相溝鄉(xiāng)三義口社區(qū)作為我國第一個走向“大村莊制”建設(shè)的典型農(nóng)村社區(qū)，自2004年起開始建設(shè)“大村莊”，已經(jīng)順利完成從“多村莊”到“大村莊”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了“多村莊”自治管理與村集體資產(chǎn)管理的雙重同一。整個合并、發(fā)展過程前后通過政府出臺文件實現(xiàn)引導(dǎo)；各村村民民主投票同意并村；撤銷原行政村黨組織，成立籌備委員會代替村委會暫行村務(wù)管理職能；相繼堅持“五個不變原則”和“四個統(tǒng)一原則”順利完成村莊合并；統(tǒng)一整合原行政村的集體土地資產(chǎn)，通過債務(wù)相抵和出售集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式消釋原行政村債務(wù)，并由此獲得充裕的資金用于村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以完成“大村莊”的城鎮(zhèn)化。根據(jù)訪談、文獻所獲得的實證資料，三義口社區(qū)的具體實現(xiàn)過程如下。

（一）醞釀階段：政府出臺政策牽頭指導(dǎo)村莊合并

三義口社區(qū)地處丘陵地帶，原有的溝東村、王三義村、東三義村、張大路村、楊家三義村、張家三義村6個行政村村民混合居住，已經(jīng)打破了各村莊之間的地理界限，呈現(xiàn)出“窩狀聚集”的狀態(tài)，在一定程度上為村莊合并奠定了基礎(chǔ)；而居住上的雜居狀態(tài)與各行政村之間的資源不均勻、發(fā)展不平衡常常造成各村村民的矛盾糾紛，各行政村也由此出現(xiàn)村莊管理的混亂，對各行政村村務(wù)、村情進行整治成為村莊合并的契機。

2004年，在臨沂市民政局的指導(dǎo)下，莒南縣在相溝鄉(xiāng)選擇原溝東村、王三義村、東三義村等6個村作為“大村莊制”的試點，率先開展多村莊合并的試驗。市、縣、鄉(xiāng)三級人民政府通過統(tǒng)籌部署規(guī)劃，出臺關(guān)于建設(shè)三義口社區(qū)的規(guī)劃指導(dǎo)性文件。規(guī)劃打破原行政村的設(shè)置模式，取消原有6個村莊的分散建制格局，重新設(shè)計功能分區(qū)，將新建的“大村莊”社區(qū)規(guī)模確定為半徑不超過3公里，涵蓋6個村莊的近6000口人。①信息、數(shù)據(jù)來源于三義口社區(qū)訪談。通過政府政策的刺激，原本地緣相近的6個村莊開始走向合并。

（二）合并初期：對原行政村黨支部改制

村莊合并之前，原有的溝東村、王三義村、東三義村、張大路村、楊家三義村、張家三義村6個行政村村莊黨組織“散亂”，村級干部素質(zhì)較低，新生歸鄉(xiāng)人員難以進入村務(wù)管理人員隊伍。在經(jīng)過相溝鄉(xiāng)人民政府協(xié)調(diào)后，各村召開村民大會與村民代表會議，通過不記名投票的民主方式高票通過合并村莊的決議。廣泛的民意支持在很大程度上減弱了原行政村各利益集團反對合村的力量。

2004年，在征得原各行政村村黨支部成員同意后，撤銷以原行政村為單位的基層黨支部，將原行政村黨支部書記自動劃歸新成立的三義口社區(qū)黨支部委員，率先實現(xiàn)各村黨組織的合并。黨組織的合并，為之后的村委會合并奠定了基礎(chǔ)。之后，在實現(xiàn)各村村務(wù)管理的合并，形成“大村莊”統(tǒng)一的村務(wù)管理班底的過程中，又存在原有村莊村委會成員任期不滿無法選舉的特殊情況，對此，鄉(xiāng)人民政府指導(dǎo)“大村莊”成立“大村莊臨時籌備委員會”，暫代行“大村莊”村務(wù)管理職能。由此，相溝鄉(xiāng)三義口社區(qū)在實現(xiàn)黨組織合并的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)村委會的合并，各村的自治職能逐漸合并統(tǒng)一，多個村莊變?yōu)橐粋€村莊，為實現(xiàn)各村莊公共服務(wù)均等化奠定了基礎(chǔ)。

（三）推進階段：村務(wù)管理與集體資產(chǎn)管理合一

在對原有村干部成員進行層級特征分析時，通過訪談我們得到以下數(shù)據(jù)：2004年之前，原6個行政村“兩委”（即村民委員會、黨支部委員會）成員共計48人，其中40歲以上占總?cè)藬?shù)60%以上，初中以下文化程度占51%。同時各村積累形成的“家族、宗族、派系”弊端，使優(yōu)秀人才難以進入基層組織，“看家守業(yè)型”干部較多，致使村務(wù)管理落后，發(fā)展緩慢。[1]同時，原行政村中部分村莊（如楊家三義村）村集體經(jīng)濟發(fā)展差，人口較少，在統(tǒng)一人員配置規(guī)模的情況下，該村村集體對于村務(wù)管理人員工資負擔(dān)較大，村民負擔(dān)較重。

在成立“大村莊”臨時籌備委員會后，鄉(xiāng)人民政府與新黨支部委員會決定縮減村務(wù)管理的人數(shù)規(guī)模。原有的村務(wù)被主要劃分為社保、調(diào)解、婦女工作、村賬務(wù)管理等6個方面，受限于當(dāng)時的國家基本政策（計劃生育）與為方便清算、協(xié)調(diào)原各行政村集體資產(chǎn)與債務(wù)，決定新成立的三義口社區(qū)村民委員會繼續(xù)保留原有各村的婦女工作人員與村賬管理人員，其余一并縮減統(tǒng)一，實現(xiàn)各村務(wù)管理職能對應(yīng)一名工作人員的規(guī)劃配置。截至2019年5月底，三義口社區(qū)實現(xiàn)工作人員規(guī)模由48人縮減到21人，順利實現(xiàn)村務(wù)管理人員規(guī)模由大到小的轉(zhuǎn)變。

同時，三義口社區(qū)在對人員進行縮減過程中秉承提高素質(zhì)、轉(zhuǎn)變服務(wù)理念的標(biāo)準(zhǔn)，通過對新班子成員年齡、學(xué)歷、職業(yè)設(shè)立限制，選出一批年輕化、人口高素質(zhì)化、服務(wù)時間富余化的新成員，大大提升社區(qū)工作的服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)工作人員的精簡職業(yè)化。

（四）博弈階段：通過“四不變”與“四統(tǒng)一”瓦解反對力量

在“大村莊”成立之初，存在原有行政村宗族勢力的阻撓，試圖阻止村莊的合并。對此，三義口社區(qū)率先提出“四不變”原則化解反合并力量：一是土地不變，村莊實現(xiàn)合并后，土地依舊歸屬于原行政村莊所有；二是財務(wù)不變，原行政村依舊自行管理本村財務(wù)，各自負責(zé)原村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、使用與債務(wù)負擔(dān)；三是老干部退休待遇不變，各原行政村依舊保留原行政村退休干部的福利待遇；四是宅基地不變，各原行政村保留各村宅基地的管理權(quán)。

但如此“不變”的村務(wù)管理方式，實際上是原有多村莊建制管理格局的一種延續(xù)，勢必對“大村莊”的管理效率造成嚴重制約，難以發(fā)揮村莊合并的規(guī)模效應(yīng)。因此，在實現(xiàn)村莊的合并后，新村“兩委”積極調(diào)整原有的“四不變”，同時，為適應(yīng)“大村莊”自治管理的需要，提出了新的“四統(tǒng)一”原則：“一套班子居一室，一個制度去執(zhí)行，一個規(guī)劃去實施”?？偟膩碚f，就是建立統(tǒng)一的村務(wù)管理班底成員，在統(tǒng)一的辦公場所進行辦公，按照統(tǒng)一的制度進行村務(wù)管理與建設(shè)，用統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃建設(shè)新村莊。

通過實施“四統(tǒng)一”，“四不變”情勢下的分散局面被消解，三義口社區(qū)順利實現(xiàn)從“多村莊”到“大村莊”的過渡，到此為止，三義口社區(qū)徹底實現(xiàn)了村務(wù)管理與集體資產(chǎn)管理的一體化，開啟了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)之路。

（五）發(fā)展階段：整合集體土地資產(chǎn)，解決原有村債務(wù)

實現(xiàn)多村莊自治的同一化之后，原行政村的債務(wù)問題同樣轉(zhuǎn)接到新成立的村集體之上，新成立的村委會成員積極與鄉(xiāng)人民政府溝通協(xié)商，將原有債務(wù)劃分為四種類型：“村欠村的”“個人欠集體的”“集體欠個人的”和“集體欠銀行的”。村集體將前三種債務(wù)采用相互抵補的形式完成清理：先是各村之間相互進行找補抵頂；在實現(xiàn)各村合并的完全同一后，又由“大村莊”承擔(dān)全部債務(wù)的償還，對“集體欠個人”的債務(wù)進行分批次的償還。針對第四種“集體欠銀行的”債務(wù)類型，新成立的村委會整合原行政村資源，積極爭取政策支持，通過“舊村改造”與集體土地資產(chǎn)置換的方式，將原行政村分散的集體性建設(shè)用地實現(xiàn)集連成片，由“大村莊”村集體統(tǒng)一招商引資，出售村集體土地使用權(quán)，實現(xiàn)債務(wù)的清理，償還銀行總計600萬余元的貸款。

在集體性建設(shè)用地置換過程中，村民委員會按照公開、透明的原則，將各村集體性建設(shè)用地按照1∶1的原則，統(tǒng)一置換到村交通主干道兩邊，并按照新“大村莊”人口共同享有發(fā)展紅利的原則，消除不同村莊不同待遇的原則，按照“大村莊”人口數(shù)劃分流轉(zhuǎn)土地所獲利益，摒棄“不同村不同分配待遇”的說法，保證“大村莊”合并的徹底性。

（六）成熟階段：大村莊統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化、城鎮(zhèn)化

“大村莊”社區(qū)建成后，村集體統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)了“四區(qū)”，即民營經(jīng)濟項目區(qū)、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)、社區(qū)服務(wù)區(qū)，使得村生產(chǎn)活動與村民的勞動方式變得多樣化。村交通主干道兩側(cè)流轉(zhuǎn)出的集體性建設(shè)用地通過村集體整合，規(guī)劃出“四縱兩橫”的工業(yè)園區(qū)。根據(jù)統(tǒng)計顯示，現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)包含企業(yè)12家，其中固定資產(chǎn)超過千萬元的8家，較好地實現(xiàn)了村莊工業(yè)化，并為三義口社區(qū)村民提供了豐富的就業(yè)崗位，一定程度上減少了三義口社區(qū)因工外出的流動人口，有效地緩解了三義口社區(qū)村莊“空心化”問題。

在實現(xiàn)村莊工業(yè)化的同時，村集體積極促進社區(qū)城鎮(zhèn)化。通過整合原有村莊辦公場所、原有道路等土地資源，規(guī)劃投資建設(shè)了1500米長的商貿(mào)文化中心大街，吸引銀行、幼兒園、小學(xué)、大型購物超市等諸多機構(gòu)進駐，便利村民生產(chǎn)生活，同時刺激小微私營經(jīng)濟的發(fā)展，提升居民收入；不斷提升村居條件，在實現(xiàn)村莊合并后，極大地便利了公共服務(wù)的普及，使原本“小”“弱”的村莊實現(xiàn)了自來水、天然氣、路面硬化等生活條件的改善；努力實現(xiàn)舊村改造，爭取政策扶持，建設(shè)居民小區(qū)，實現(xiàn)了部分居民的集中化居住。

2004年到2019年的十余年時間里，通過村莊合并建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的形式，三義口社區(qū)嚴格執(zhí)行整個村集體村務(wù)管理與財務(wù)管理的同一，重構(gòu)了6個原行政村的村際關(guān)系，實現(xiàn)了以強村帶動弱村，使公共福利惠及更多群體，促使公共服務(wù)的均等化發(fā)展，保證了原本小村、弱村在公共福利上機會、結(jié)果的均等。而村莊的聚集效應(yīng)在使得村莊實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的同時，促進了本村村民轉(zhuǎn)移就業(yè)，使勞動力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，逐漸縮小了城鄉(xiāng)之間的差距，在農(nóng)村與農(nóng)民之間形成良性的互動，使得農(nóng)村朝著“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的方向發(fā)展。

二、三義口社區(qū)“大村莊制”村務(wù)自治與村集體資產(chǎn)管轄同一的特征分析

三義口社區(qū)受到自然環(huán)境和人文環(huán)境的雙重制約，村莊合并是破解發(fā)展難題的重要舉措，為三義口社區(qū)原行政村突破自治與公共服務(wù)發(fā)展的難題提供了契機。三義口社區(qū)的整體建設(shè)盡管是政府推動的產(chǎn)物，但追溯改制大村莊的源頭，是原有村莊內(nèi)部村民存在內(nèi)部糾紛、難以實現(xiàn)自治的現(xiàn)實。進行改革的出發(fā)點在于滿足當(dāng)?shù)卮迕竦男枰?。?jīng)過近15年的發(fā)展，收效斐然?？偨Y(jié)三義口社區(qū)“大村莊”建制經(jīng)驗，主要分為以下五個方面。

（一）通過集體土地資產(chǎn)的整合完成工業(yè)化

自1978年實行改革開放以來，城鄉(xiāng)流動加劇，城鎮(zhèn)的快速發(fā)展急需大量勞動力，而農(nóng)村中人力資本的付出與勞動收益所得難成正比，加之教育水平與公共服務(wù)水平的嚴重不平衡，農(nóng)村居住吸引力大大降低，造成大量的農(nóng)村人口外流，傳統(tǒng)村莊邊界被打破。但受到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的束縛，農(nóng)村人口面臨離土難離鄉(xiāng)的困境。[2]與此同時，當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張，村莊內(nèi)有償收回的限制宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地卻存在閑置無用的狀態(tài)。城鎮(zhèn)化背后的建設(shè)用地缺口與農(nóng)村宅基地等土地資源出現(xiàn)“需求—供給”的不均衡局面。

三義口社區(qū)在“大村莊”建設(shè)過程中，充分盤活村集體資產(chǎn)，面對年輕新婚村民的宅基地需要，采用舊有閑置宅基地轉(zhuǎn)讓的方式滿足宅基地需求，減少對村集體建設(shè)用地的使用。閑置建設(shè)用地有條件地入市，不僅能進一步盤活和放大農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，最大限度挖掘內(nèi)需，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，還能緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)融合發(fā)展。三義口社區(qū)通過調(diào)換土地位置的方式實現(xiàn)村集體建設(shè)用地的集中化，采用出讓土地使用權(quán)、招商引資的方式內(nèi)生農(nóng)村的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化。在村集體工作人員配置上，社區(qū)班子在成立初期盡管保留了原6個行政村財務(wù)管理人員的名額配置，但新成立的“大村莊”采用“一套賬”制度，僅保留一名村會計名額，其余人按照“報賬員”身份協(xié)助行使村財務(wù)管理職能，并逐漸實現(xiàn)配額的縮減，直至實現(xiàn)一人管理全部村集體賬務(wù)。最大限度地整合村集體資產(chǎn)，重新利用村內(nèi)閑置宅基地，實現(xiàn)村集體財務(wù)管理的同一，有利于最大程度地開發(fā)利用村集體資產(chǎn)，實現(xiàn)三義口社區(qū)“大村莊”在機制意義上的最優(yōu)目標(biāo)。

（二）實現(xiàn)地緣關(guān)系的自治，保證“大村莊”村委會服務(wù)均等化

由于21世紀(jì)初國家政權(quán)對于農(nóng)村社會控制程度較低的外部因素以及維護宗族私人利益的內(nèi)部訴求的雙重影響，各村原有村自治組織在選舉及村務(wù)處理過程中受到宗族勢力的影響顯著。宗族勢力已經(jīng)成為影響和制約原村莊村民自治進程的一大消極因素。[3]

未進行“大村莊”建設(shè)之前，在三義口社區(qū)原本相互獨立的行政村建制下，各村莊存在借宗族、親緣為村利益團體的牟利行為提供保護的劣態(tài)。對此，三義口社區(qū)自成立之初便十分強調(diào)村務(wù)管理規(guī)范，在縮減村務(wù)管理人員規(guī)模過程中，將工作人員的道德修養(yǎng)作為任職考察的重要一環(huán)。通過村莊合并的方式，各村之間的利益團體在村委會選舉及村務(wù)處理過程中，不但難以對選舉過程和選舉結(jié)果加以控制，反而相互制衡，借助地緣上的相互聯(lián)系，消解了宗族影響，成功轉(zhuǎn)向更高程度的農(nóng)村自治。

“轉(zhuǎn)變思想，服務(wù)群眾”成為三義口社區(qū)建成之后首屆班子成員的共同工作理念。轉(zhuǎn)變思想，變管理為服務(wù)，已經(jīng)成為農(nóng)村基層自治組織亟需優(yōu)化升級的痛點所在，山東省當(dāng)前已基本實現(xiàn)城市社區(qū)的職業(yè)化與全天化，對此三義口社區(qū)積極整改，實現(xiàn)工作人員的坐班制與辦公場所的固定化，在辦公場所的選址上堅持中心位置的原則，實現(xiàn)“大村莊”內(nèi)到辦公區(qū)域距離的均等化，最大程度地滿足全體村民在政治生活上的需要。

（三）縮減村干部規(guī)模以減輕村集體財政壓力，建設(shè)高水平村委會隊伍

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）對村干部的薪酬做出了原則性的規(guī)定：“村民委員會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補貼?！笨梢?，依據(jù)《村組法》規(guī)定，村干部是不脫產(chǎn)的，其報酬也并非嚴格意義的工資，而是誤工補貼。至于誤工補貼（工資）的來源，《村組法》雖然沒有明確規(guī)定，但把“本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標(biāo)準(zhǔn)”納入必須經(jīng)村民會議討論決定后村民委員會方可辦理的事項中。由此可以推定，村干部工資屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，而該村村民則是村干部工資來源主體。[4]三義口社區(qū)原行政村各自承擔(dān)村干部 “工資”，村集體的財務(wù)負擔(dān)較大，而“多村莊”的合并，縮減了人員規(guī)模，很大程度上減輕了村集體經(jīng)濟壓力。

同時，社會主義新農(nóng)村建設(shè)對于村務(wù)管理與實現(xiàn)村民自治提出更高的要求，其中，干部素質(zhì)將直接關(guān)系到村務(wù)管理與農(nóng)村自治程度與水平的提升。在原有多村莊狀態(tài)下，各行政村只能從本村村民中進行選舉，候選人的范圍狹窄往往造成用人的標(biāo)準(zhǔn)不高，選人的渠道狹窄，導(dǎo)致村干部隊伍的“先天不足”。[5]三義口社區(qū)“大村莊”制的建設(shè)模式將村干部候選人范圍從“一村”擴展到“多村”，擴大了村干部的選拔范圍，從村干部來源上保證村干部隊伍素質(zhì)的提升，最大限度上選舉出更有才干的干部隊伍進行新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

（四）發(fā)揮大村莊集體性優(yōu)勢，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)是一個社會人們生存和發(fā)展必需的基本條件，平等享受基本公共服務(wù)是人的基本權(quán)利。[6]從我們對三義口社區(qū)居民生活需求的調(diào)查結(jié)果來看，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)廣泛態(tài)勢，涉及鄉(xiāng)村道路、基礎(chǔ)教育、金融服務(wù)、合作醫(yī)療等諸多內(nèi)容。當(dāng)前在發(fā)展過程中所強調(diào)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給均等化問題，更多地可以認定為是對結(jié)果平等和對機會平等的強調(diào)，即人們處境、條件或結(jié)果的平等和發(fā)展機會的均等。

三義口社區(qū)在合并之前，原有的楊家三義村呈現(xiàn)“村民數(shù)量少、村集體資產(chǎn)少、村負債多”的“兩少一多”狀態(tài)，并由此制約本村公共產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展，顯然不符合對公共服務(wù)的結(jié)果平等和機會均等的需求，村民有時甚至將原因歸咎到政府身上，從而對政府的公信力造成沖擊。三義口社區(qū)在由“多村莊”向“大村莊”過渡的過程中，過去“小”“弱”的村莊享受到“大村莊”發(fā)展紅利，借助統(tǒng)一規(guī)劃的規(guī)模效應(yīng)實現(xiàn)了公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的豐富與完善。當(dāng)前，三義口社區(qū)通過膨脹村莊的方式，統(tǒng)一實現(xiàn)自來水、天然氣、水泥硬化路面的全覆蓋，學(xué)校（包括幼兒園、小學(xué)）、銀行等教育、金融機構(gòu)進駐，最大程度上以大規(guī)模獲得大范圍發(fā)展。

（五）調(diào)整基層政府與自治組織關(guān)系，細化“網(wǎng)格化”管理

在我國當(dāng)前農(nóng)村管理體系中，存在兩種相互獨立的權(quán)力關(guān)系：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)力關(guān)系，二是村委會的自治權(quán)力關(guān)系。兩者在法律關(guān)系上理應(yīng)是一種和諧關(guān)系，但在現(xiàn)實過程中表現(xiàn)為相互沖突的關(guān)系，既不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)力的行使，又危害農(nóng)村的自治關(guān)系。對我國農(nóng)村實行社區(qū)化管理，目的在于調(diào)整國家與社會之間的關(guān)系，變革農(nóng)村社會管理體制，轉(zhuǎn)變黨和政府對于農(nóng)村社會執(zhí)政方式的戰(zhàn)略部署，調(diào)整政府與農(nóng)村自治組織之間的關(guān)系。[7]

在三義口農(nóng)村社區(qū)建制下，村委會需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開工作，相溝鄉(xiāng)人民政府由此委派政府公職人員駐村擔(dān)任社區(qū)黨支部書記、主任，通過黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，在實際駐村過程中，對實際村務(wù)工作進行指導(dǎo)與監(jiān)督，提升村務(wù)的管理與服務(wù)能力；同時通過代管村社區(qū)財務(wù)章、黨支部章、村委章，實現(xiàn)對村自治組織的監(jiān)督與指導(dǎo)，保證村集體自治權(quán)的規(guī)范行使。

由于村莊規(guī)模的膨脹，盡管實現(xiàn)了村自治組織班子成員素質(zhì)提升，避免了宗族利益組織對自治的負面影響，但對于原有村莊村務(wù)及人員了解不深，對自治的效率產(chǎn)生了影響。對此，三義口社區(qū)在黨支部成員設(shè)置中，保證各村均有人員加入；同時在村委會的選舉中，利用選舉程序，基本實現(xiàn)各村均有人員在班子任職。通過這種方式確保班子成員對各村有較深的認知，各村人員除負責(zé)相應(yīng)職能任務(wù)外，還負責(zé)本村莊相關(guān)的村務(wù)管理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的“網(wǎng)格”中，再細化“網(wǎng)格化”管理的范圍，達到更好服務(wù)群眾的目的。

三、三義口社區(qū)村莊合并與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化內(nèi)動力的社會學(xué)闡釋

當(dāng)前我國村域行政主體與自治主體的范域擴大化與數(shù)量縮減趨勢不可逆轉(zhuǎn)。三義口社區(qū)在合并過程中實現(xiàn)的不僅僅是農(nóng)村村莊形態(tài)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村受到宗族規(guī)約的價值認同與道德內(nèi)聚力賦予成員先天的血緣依附性，受到村莊合并的影響而轉(zhuǎn)向地緣依附性，熟人社會向半熟人社會轉(zhuǎn)型。合并過程中破解半熟人社會所帶來的村民集體行動力弱化問題和激發(fā)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化內(nèi)生動力，需要著眼于政府、市場、社會三大主體的關(guān)系架構(gòu)，思考基層政府（政府）、自治組織（社會）、企業(yè)主體（市場）的互動關(guān)系，進行社會學(xué)的闡釋。

（一）基層政府與自治組織的關(guān)系重構(gòu)

村莊合并帶來了村莊內(nèi)生結(jié)構(gòu)與外有秩序的變更。三義口社區(qū)與相溝鄉(xiāng)政府的分設(shè)層級結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)出自治單元與行政單元的分設(shè)層級結(jié)構(gòu)。實際上的鄉(xiāng)、村兩級關(guān)系，已經(jīng)突破了指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系架構(gòu)。農(nóng)村社區(qū)在進行合并后，成立的社區(qū)村民委員會順遞成為“大村莊”的自治組織，卻在現(xiàn)實政治過程中成為基層政府績效考核與任務(wù)處理的“更基層政府”，承擔(dān)更多行政化職能，但自治職能的發(fā)揮尚有欠缺。

必須認識到，當(dāng)前新時代轉(zhuǎn)型期下的中國基層建設(shè)，受到發(fā)展紅利等因素的影響，需要對農(nóng)村自治進行規(guī)范與制約；需要基層政府為農(nóng)村提供村委會難以提供的公共產(chǎn)品，這就使得村莊的管理需要政府這樣一種更高程度上的公權(quán)力的介入。鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)，在很大程度上仰賴于農(nóng)村社區(qū)的治理有效。這就在客觀上勢必要求治理方法實現(xiàn)從政府包辦到參與共建、從單向權(quán)威到多元共治、從封閉區(qū)隔到開放共享的轉(zhuǎn)變。[8]三義口社區(qū)與相溝鄉(xiāng)的關(guān)系即按照多元共治、開放共享的原則進行，基層政府通過具有強制性的行政權(quán)力，確?！叭醮迩f”在公共產(chǎn)品與服務(wù)上的機會平等；又對村委會的管理進行監(jiān)督，在指導(dǎo)的“上下級關(guān)系”的基礎(chǔ)上增加“監(jiān)管者”的身份，確保村務(wù)管理的規(guī)范、順暢，涉及的對基層自治的監(jiān)管實際上是一種防止村集體管理中私人利益侵犯公共利益的最后屏障。就目前兩者關(guān)系來看，“大村莊”的基層政府與自治組織的上下關(guān)系建制，實現(xiàn)了自治與效率的統(tǒng)一。

（二）基層政府與企業(yè)主體的關(guān)系重構(gòu)

在農(nóng)村基層發(fā)展過程中，企業(yè)介入的目的在于獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)。由于我國城鄉(xiāng)土地管理制度采用二元分制管理結(jié)構(gòu)，城市建設(shè)用地歸國家所有，村集體的建設(shè)用地歸村集體所有，這就導(dǎo)致目前在我國整個建設(shè)用地市場上，呈現(xiàn)了兩種供給方式：“政府-企業(yè)”的供給模式和“村集體-政府-企業(yè)”的供給模式。前者屬于城市建設(shè)用地范域，后者則出現(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)的出讓過程中，政府的介入造成“村集體-企業(yè)”之間的信息傳遞出現(xiàn)層級，容易出現(xiàn)“政府-市場”的利益集團，進而損害村集體成員的土地權(quán)益。

同時，市場主體的加入在很大程度上內(nèi)生村莊的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，但商業(yè)規(guī)則進入基層政府與自治組織關(guān)系中，使得基層政府與農(nóng)村自治組織容易結(jié)成 “利益共同體”，加劇村社發(fā)展能力弱化的鄉(xiāng)村治理危機。[9]為避免此類現(xiàn)象，三義口社區(qū)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)“村集體-企業(yè)”的供需雙方直接對接機制，政府則在交易關(guān)系之外完全扮演 “監(jiān)管者”的角色，厘清自身與市場主體在農(nóng)村集體建設(shè)用地交易過程中的角色與關(guān)系，很大程度上確保村集體與村民的合法權(quán)益，做到合法、公信。

（三）自治組織與企業(yè)主體的關(guān)系重構(gòu)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程同時也是村莊完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)設(shè)施提升、“一家一戶”傳統(tǒng)經(jīng)營模式向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變的過程。“逆城市化”的浪潮在很大程度上給農(nóng)村實現(xiàn)轉(zhuǎn)型提供了契機，企業(yè)的進駐使得農(nóng)村產(chǎn)生了內(nèi)生的城鎮(zhèn)化力。

在三義口社區(qū)的實踐過程中，需要引起自治組織與企業(yè)主體關(guān)注的是，在我國現(xiàn)有土地制度框架下，集體建設(shè)用地不被過度允許市場化。①這里“過度允許”的表述，在于當(dāng)前國家試點的農(nóng)村土地“集建入市”，嘗試性地將農(nóng)村集體建設(shè)用地進行市場化，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)濟化。由于涉及經(jīng)濟交往，一旦村集體與企業(yè)產(chǎn)生不當(dāng)利益關(guān)系，將給農(nóng)村自治平衡帶來毀滅性破壞?；诖耍x口社區(qū)在流轉(zhuǎn)收益分配方面，村集體需要根據(jù)農(nóng)村集體正常生活和生產(chǎn)需要，確定收益分配比例以及對農(nóng)戶的補償額，使自治組織與企業(yè)主體保持“親、清”的關(guān)系維度，鼓勵企業(yè)來村投資，實現(xiàn)村集體的內(nèi)生城鎮(zhèn)化。

四、“大村莊制”模式下三義口社區(qū)新時代建設(shè)提升路徑研究

在實現(xiàn)“大村莊”的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化過程中，三義口社區(qū)通過村務(wù)管理與集體資產(chǎn)管理的統(tǒng)一，實現(xiàn)了村民生產(chǎn)方式、生活方式、消費觀念、居住環(huán)境的轉(zhuǎn)變和升級。但在具體的合村自治管理過程中，仍舊存在一些值得進一步探索和思考的內(nèi)容。

（一）提升社區(qū)工作，樹立自治服務(wù)型理念

由于新時代轉(zhuǎn)型期的限制，村自治權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理仍存在著較大的矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于村集體財務(wù)、村務(wù)的監(jiān)督與管理，實際上是一種對于農(nóng)村自治的限制。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位居國家政府權(quán)力體系的末端，需要對上級政府部門的工作思想、工作任務(wù)加以貫徹與落實。[10]同時，在轉(zhuǎn)型期，村“兩委”成員工資由村集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財政共同承擔(dān)，更大程度上對于兩者指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系形成制約。理順農(nóng)村社區(qū)與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系成為接下來一段時期內(nèi)工作的重要內(nèi)容。

另一方面，面對私營經(jīng)濟與個體經(jīng)濟的崛起，當(dāng)前村域經(jīng)濟呈現(xiàn)出大范圍發(fā)展的態(tài)勢，經(jīng)濟生活的發(fā)展催生人民對于民主政治生活的需求。在村務(wù)管理現(xiàn)代化過程中，需要村“兩委”成員進一步轉(zhuǎn)變思想，提升服務(wù)意識。針對當(dāng)前自治現(xiàn)狀，從宏觀層面上，從法律規(guī)定上需要對村“兩委”成員“非脫產(chǎn)”身份進行調(diào)整，借鑒城市社區(qū)工作人員的職業(yè)化經(jīng)驗，提升農(nóng)村社區(qū)工作人員的獲得感，以激發(fā)工作人員的服務(wù)熱情，提供專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化的服務(wù)。

（二）加大政策傾斜，提升城鎮(zhèn)化與工業(yè)化

政府政策對于刺激農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化具有積極作用。從三義口社區(qū)當(dāng)前 “舊村改造”專項資金來看，實現(xiàn)農(nóng)村集體居住依舊存在困難，這在一定程度上加大了整個農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的難度。而實現(xiàn)村民就業(yè)途徑的多樣化之后，“村民上樓難”在三義口社區(qū)最大的制約因素在于資金方面。各級政府對于“舊村改造”的專項資金尚不能滿足村莊居民樓建設(shè)資金需求，村民獲得居民小區(qū)房產(chǎn)仍需要自行支付相當(dāng)比例的“購樓款”。

同時，在村集體土地資產(chǎn)打包上市，出售使用權(quán)的過程中，駐村企業(yè)多以第二產(chǎn)業(yè)為主，以勞動密集型企業(yè)為主，以半機械化產(chǎn)業(yè)為主。在吸納附近村民就業(yè)之后，往往在接下來的一段時間內(nèi)難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級優(yōu)化。對此，如何指導(dǎo)、調(diào)控村集體招商引資使具有更高效益、更大發(fā)展前景的企業(yè)入駐，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府相關(guān)部門 （根據(jù)我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門的統(tǒng)計，山東省多數(shù)基層人民政府設(shè)有招商辦公室這一職能部門）的工作職能所在。

（三）破解政經(jīng)一體，強化村集體經(jīng)濟建設(shè)

“政經(jīng)合一”長期以來是我國農(nóng)村治理的重要特征。在我國人民公社制度瓦解之后，曾明確提出要將村集體經(jīng)濟組織與村自治組織相分離，但現(xiàn)實情況卻是為了方便管理，節(jié)省人員工資成本，兩者基本按照“兩塊牌子、一套班子”的做法，長期政經(jīng)不分。三義口社區(qū)在建設(shè)過程中，起初并未進行經(jīng)濟管理組織的設(shè)置，而是由村自治組織代行管理職能。2018年，在進行新一輪農(nóng)村基層“三資清產(chǎn)”過程中，三義口社區(qū)建設(shè)成立村集體經(jīng)濟合作社，對過去的資產(chǎn)、資源、資金進行清理。但現(xiàn)有的經(jīng)濟合作社與村委會依舊是一套班子，未能實現(xiàn)真正意義的政經(jīng)分離。對此，規(guī)范人員設(shè)置，按照規(guī)定實現(xiàn)政經(jīng)分離成為三義口社區(qū)優(yōu)化的重要內(nèi)容。

其次，發(fā)展村集體經(jīng)濟成為三義口社區(qū)接下來工作的重要一環(huán)。作為社會主義公有性質(zhì)的經(jīng)濟形態(tài)，村集體經(jīng)濟在促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，解除村集體負債，增加村民收入與獲得感方面具有重要意義。根據(jù)資料顯示，在“大村莊”建設(shè)之初，村集體尚保留“公共集市”作為村集體經(jīng)濟，但在社區(qū)辦公場所的建設(shè)過程中，原有土地被征收利用，“公共集市”自然消亡。建設(shè)村集體經(jīng)濟，對于三義口社區(qū)的發(fā)展具有重要意義。

五、結(jié)語

新時代我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變給我國農(nóng)村治理提出了更大的挑戰(zhàn)，如何兼顧村集體自治與基層政府管轄、實現(xiàn)村集體經(jīng)濟與村集體資產(chǎn)的良性規(guī)范化運營同樣成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要問題。值得注意的是，“大村莊制”的農(nóng)村社區(qū)化建制，契合我國當(dāng)前村域發(fā)展的需求，實現(xiàn)由“多村莊”到“大村莊”的村務(wù)管理與集體資產(chǎn)管理一體化轉(zhuǎn)變，值得形成經(jīng)驗并廣泛推廣。

我國北方大部分省份的村域經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)附帶農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)為主，相較于南方沿海省份呈現(xiàn)疲軟狀態(tài)，城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)村人口外流嚴重，村莊空心化難以遏止。對此，思考當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展過程中政府、市場、社會三大主體如何實現(xiàn)更優(yōu)化操作應(yīng)當(dāng)成為學(xué)界討論的重要議題。在我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體過程中，基層政府與村集體表現(xiàn)出超越“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的“監(jiān)督與被監(jiān)督”關(guān)系，雖然滿足當(dāng)前基層行政效率與自治的目的，卻仍呈現(xiàn)出自治式微的結(jié)果，自治組織背后的社會主體身份在一定程度上被弱化處理，需要進一步調(diào)整優(yōu)化。相較而言，政府與市場、社會與市場的關(guān)系結(jié)構(gòu)在村莊合并與發(fā)展過程中尚未出現(xiàn)太多矛盾點，但需要明確政府在三者關(guān)系中的監(jiān)督、引導(dǎo)作用，警惕政府、社會主體的逐利行為，保證市場主體有效介入農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，推進鄉(xiāng)村振興。