公安機關快速辦理行政案件若干問題法律解析

□梁桂英

(山西警察學院，山西 太原 030021)

當前，公安機關辦理的行政案件數量不斷攀升，基層民警執(zhí)法辦案任務日益繁重，為緩解案件數量龐大與執(zhí)法辦案資源有限的矛盾，公安部于2018年11月25日再次修正《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》(以下簡稱《行政案件程序規(guī)定》)時，增加規(guī)定了快速辦理程序。在立法上，公安機關辦理行政案件快速辦理程序與2018年10月26日修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》增加規(guī)定“速裁程序”的立法動態(tài)同步，再次體現了公安行政處罰與刑罰制度的“趨同性”特點。在執(zhí)法上，通過快速辦理案件，可以簡化辦案手續(xù)，縮短辦案時間，實現案件辦理繁簡分流，使公安民警能夠把精力集中在疑難、復雜案件的辦理上，從而節(jié)約行政資源，提高行政執(zhí)法效率。

一、快速辦理的適用條件

快速辦理程序，即公安機關對不適用簡易程序，但事實清楚、違法嫌疑人自愿認錯認罰，且對違法事實和法律適用沒有異議的行政案件，通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施予以快速辦理的一種特殊程序。公安機關快速辦理行政案件，應當符合“事實清楚、證據確實充分、定性準確、適用法律正確、辦案程序合法、擬作出的處理決定適當”的決定標準，符合其他專屬于快速辦理程序的適用條件。

(一)事實和證據條件

適用快速辦理程序同樣遵循“事實清楚，證據確實、充分”的證明標準，以違法嫌疑人承認、如實供述自己實施的違法行為為基礎條件，要求具有以違法嫌疑人的陳述(即承認、交代違法事實)為核心證據，由其他種類的關鍵證據補強印證的證據體系。違法嫌疑人陳述實質即“自認”違法，即違法嫌疑人在意志自由并知曉自認后果的情況下，對于指控的違法事實明確表示接受和認可。違法嫌疑人作為被指控實施違法行為的當事人，對自己是否實施違法行為，具體經過及情節(jié)輕重、涉及的證據等，比任何人都知道得更清楚、更全面，其“自認”違法的陳述是直接證據，能夠獨立證明案件主要事實，以及主觀動機、目的等情況，為快速辦理案件奠定事實基礎。其他種類證據的關鍵作用在于補強印證違法嫌疑人陳述的自愿性、真實性、合法性，確保違法嫌疑人陳述具有證明力。違法嫌疑人否認違法事實或者拒絕交代違法事實，證據體系無違法嫌疑人陳述的，即使有其他證據能夠證明案件事實，也不得適用快速辦理。

根據該項條件，二人以上實施的共同違法行為適用快速辦理，要求所有違法嫌疑人都能自認違法，且各自自認的主要違法事實不相矛盾，不存疑問。否則，不適用快速辦理。此外，有被侵害人的行政案件適用快速辦理的，要求違法嫌疑人與被侵害人陳述的主要案件事實不相矛盾，不存疑問。雙方陳述的案件事實嚴重存疑的，不適用快速辦理。

(二)案件性質、情節(jié)及處罰條件

適用快速辦理程序要求案件性質、情節(jié)不嚴重，無作出十日以上行政拘留處罰之可能。根據規(guī)定，案件“可能作出十日以上行政拘留處罰”的，不適用快速辦理。這里的“可能作出十日以上行政拘留處罰”，是指《治安管理處罰法》等相關立法對相關違法行為設定了十日以上的行政拘留處罰，且根據其行為性質和情節(jié)輕重，可能依法對違法嫌疑人決定予以十日以上行政拘留的案件。但這個處罰內容，應當是未適用認錯認罰從寬情節(jié)時的“應然”處罰。顯然，這種處罰結果比較重，規(guī)定不得適用快速辦理，將快速辦理的適用范圍限定為案件性質、情節(jié)、處罰結果均不嚴重。

(三)程序條件

首先，快速辦理程序以適用一般程序為前提。其次，快速辦理不得用于依法應當適用聽證程序的案件。這里的“依法應當適用聽證程序”，是指案件應作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照，或者對個人處以二千元以上罰款，對單位處以一萬元以上罰款等行政處罰，依法應當適用聽證程序的情況。

(四)違法嫌疑人的態(tài)度條件

適用快速辦理，除了要求違法嫌疑人承認、如實供述違法事實外，還應充分考慮違法嫌疑人對案件的法律適用、擬作出的處理，以及是否同意快速辦理等事項的主觀態(tài)度，具體要求違法嫌疑人保持以下態(tài)度和立場：一是對公安機關的法律適用沒有異議，表現為認可公安機關事實認定、法律定性和擬作出的行政處罰等處理決定?！罢J可公安機關的事實認定”，不僅要求違法嫌疑人自愿如實陳述自己的違法行為(成立“自認”)，還表現為對公安機關指控的主要違法事實沒有異議。違法嫌疑人僅對次要事實情節(jié)提出異議，或者雖對行為事實提出辯解但最終表示接受認定意見的，不影響“認可”的成立。認可公安機關擬作出的“行政處罰等處理決定”，即認可公安機關依法追究違法嫌疑人的行政責任而做出的全部行政處理，包括擬對違法嫌疑人決定行政處罰，和個別行政案件適用的法律措施(如強制隔離戒毒等)，以及部分案件對涉案物品決定收繳、追繳的處理。要求違法嫌疑人認可案件的全部行政處理，只認可其中部分處理的，不適用快速辦理。二是自愿認錯認罰、表明違法嫌疑人能夠認錯悔過,而且愿意履行公安機關所作的全部行政處理決定。首先,要求違法嫌疑人能夠真誠認錯悔過,應當結合違法嫌疑人賠禮道歉、賠償損失、退賠退贓等因素來考量。其次,違法嫌疑人愿意履行全部行政處理。如果案件的處理包括對違法嫌疑人的處罰和對涉案物品的收繳或追繳,違法嫌疑人只愿意履行其中部分處理的,不適用快速辦理。三是同意快速辦理,體現了違法嫌疑人的程序選擇權。這些內容既關乎行為人的主觀悔過態(tài)度,又關乎案件事實認定、行為定性和處罰、處理裁量及其執(zhí)行；既是適用快速辦理程序的必要條件,又是適用該程序的充分合理性條件。為此,在快速辦理行政案件前,公安機關應書面告知有關事項,以確認違法嫌疑人具備以上主觀態(tài)度條件。共同違法行為適用快速辦理的,應有所有違法嫌疑人的完全認可和同意才能適用。

(五)手續(xù)條件

啟動快速辦理程序,須以違法嫌疑人具備以上主觀態(tài)度,并履行書面確認手續(xù)為條件。公安機關應向違法嫌疑人提供《認錯認罰具結書》等文書,由違法嫌疑人書面確認其對該案件事實、定性、處理的態(tài)度及意見,全面呈現和證明快速辦理符合法定適用條件。《認錯認罰具結書》等文書應當載明以下內容:公安機關認定的違法行為事實及關鍵證據;對違法嫌疑人處罰、處理的依據、理由(即違法行為的定性及其法律適用)、擬作出的處罰、處理決定的具體內容,包括處罰、處理的種類及幅度,以及對涉案物品處理的具體情況等；快速辦理的相關規(guī)定,包括有關快速辦理的適用條件、調查取證形式、從寬處理、辦案時限等法律規(guī)定；本人意見,即違法嫌疑人對公安機關認定的違法行為事實及其定性,擬作出的處理決定等表示認可和承諾履行的態(tài)度,以及同意快速辦理的意見?！墩J錯認罰具結書》等文書內容經由違法嫌疑人簽名捺印確認后，即可啟動快速辦理。

(六)其他限制適用條件

關于快速辦理的限制條件，除以上適用條件中涉及的處罰內容、適用程序等限制外，還包括以下不適用快速辦理的情形：違法嫌疑人系盲、聾、啞人，或未成年人、疑似精神病人，以及案件有其他不宜快速辦理情形。“其他不宜快速辦理情形”屬于“兜底條款”，賦權公安機關根據快速辦理的立法宗旨，適應社會情勢的客觀需要，自由裁量不適用快速辦理的案件范圍，例如：阻礙執(zhí)行職務的違法行為，以及涉外、涉及少數民族、涉及宗教等情況復雜，比較有影響的行政案件，通常不宜適用快速辦理。

二、快速辦理的特點

快速辦理具有“實體上從寬，程序上從簡”的概括性特質。具體來說，有以下鮮明特點：

(一)從一般程序中分流

快速辦理的案件以應適用一般程序為前提，必須是不得適用簡易程序的案件，即原本應當適用一般程序辦理，但由于案件具備特殊條件而從適用一般程序辦理的主流案件中分流出來，簡化、快速辦理。這種程序分流，除要求案件在事實、證據、處罰等方面符合快速辦理的實質性適用條件外，還應以違法嫌疑人同意為啟動條件，而并非公安機關的職權決定或者根據法律設定直接、當然適用(簡易程序即如此)。違法嫌疑人不同意快速辦理的，按照一般程序辦理。

(二)辦案期限短

公安機關適用一般程序辦理行政案件，其中治安案件的辦理期限為受理之日起不超過30日，或者依法延期后不超過60日；其他行政案件的辦案期限，按照相關法律規(guī)定確定。比較而言，從一般程序中分流出來的快速辦理程序，其顯著的特點是“快速”，即辦案期限很短，公安機關應當在違法嫌疑人到案后48小時內作出處理決定，辦結案件，體現了快速辦理的立法初衷即追求效率。

(三)調查取證方式和審核審批手續(xù)簡化

第一，調查取證方式簡化?？焖俎k理的案件可以根據情況簡化證據材料的收集、制作手續(xù)或者方式。例如：詢問時，可以根據不同案件類型，使用簡明扼要的格式制作詢問筆錄，盡量減少需要文字記錄的內容，簡化證據收集和制作手續(xù)。在證據制作、固定方式方面，使用執(zhí)法記錄儀等設備對詢問過程錄音錄像的，可以替代書面詢問筆錄。第二，法制審核和負責人審批手續(xù)簡化?？焖俎k理的案件，公安機關通過簡化手續(xù)的方式進行審核、審批，可以由本部門或者本單位(如公安派出所)的專兼職法制員或者負責人審核，最后報公安機關負責人審批即可，而無需呈報縣級以上公安機關法制部門審核。既使案件擬作出的處理決定超出辦案單位權限，例如：公安派出所擬作出超過500元的罰款或者行政拘留處罰的，快速辦理時，無需上報縣級公安機關法制部門審核，只需本單位法制員或者負責人審核后，報縣級公安機關負責人最后審批即可。

(四)調查取證工作無須窮盡

快速辦理案件的調查取證工作無須窮盡，即無須窮盡所有可采用的調查取證手段、無須收集所有應收集和可收集的證據。當違法嫌疑人陳述的證明內容足夠充分，并有其他種類的關鍵證據足以補強證明違法嫌疑人的陳述系自愿、真實、合法時，可以不再開展其他調查取證工作。

(五)適用認錯認罰從寬制度

鑒于快速辦理的案件以違法嫌疑人如實供述違法事實、自愿認錯認罰等為條件，《行政案件程序規(guī)定》規(guī)定公安機關可以根據違法嫌疑人認錯悔改等情節(jié)，依法對其從輕、減輕處罰或者不予行政處罰。因此，快速辦理的案件，適用認錯認罰從寬制度，公安機關應當在征詢違法嫌疑人同意快速辦理的意見時，一并釋明從寬處理的具體情況。

三、快速辦理運行中的主要問題及法律解析

鑒于快速辦理的“快速性”特點及其特殊的適用條件，在程序運行過程中容易形成認識誤解和操作誤區(qū)。同時，《行政案件程序規(guī)定》對快速辦理的部分關鍵事項未作明確規(guī)定，如：對快速辦理的程序步驟、違法嫌疑人同意快速辦理的書面手續(xù)、程序轉換的辦案時限等均未規(guī)定。針對以上問題，應依據相應法理和規(guī)則予以矯正和明確。

(一)案件證明標準并未降低

快速辦理應遵循“事實清楚、證據確實充分”的證明標準。從另一角度來看，適用快速辦理程序有其獨立、主動的適用條件體系，并非由于證據無法達到確實充分的證明標準而作的降格處理。具體來說，快速辦理案件以違法嫌疑人陳述為核心的證據體系，應符合有直接證據的證明標準和相關規(guī)則。

1.違法嫌疑人的陳述具有“自認”違法的證據效果。違法嫌疑人在辦案程序中自認了違法行為，就應對自認負責，承擔應負的法律責任。因為，“凡是有理智的人，如非自信其為真實，在作出理智的思考前一般不至于作出不利于自己的陳述”[1]。同時，違法嫌疑人的自認，使案件主要事實清楚，不再存留“合理懷疑”，一定程度上降低了公安機關作為控方的證明責任。

2.違法嫌疑人陳述的內容應足夠“充分”。違法嫌疑人陳述的證明內容不僅包括案件的實體性事實，還應當包括相應的程序性事實，如：案件符合快速辦理條件、詢問違法嫌疑人符合法定要求等證明內容。因此，違法嫌疑人的陳述不僅應包括對違法行為事實本身的如實交代、供述，還包括反映違法嫌疑人對行為定性、量罰無異議以及自愿認錯認罰等主觀態(tài)度的內容。違法嫌疑人提交自行書寫材料的，公安機關可以提供包括但不限于以上證明內容的樣式，供自書人參考。

3.確保違法嫌疑人陳述的“確實性”至關重要。鑒于違法嫌疑人陳述的主觀性缺陷，虛假或者真假混雜的可能性較大。尤其是公安機關收集違法嫌疑人陳述的行為具有一定的強制性和隱蔽性，存在采用刑訊逼供、威脅、欺騙等非法方法收集的風險。因此，為確保違法嫌疑人陳述的自愿、真實、合法，必須有相關證據補強證明該陳述的收集和制作過程合法，例如：使用執(zhí)法記錄儀等設備對違法嫌疑人自行書寫材料，或者對詢問違法嫌疑人的全過程進行錄音錄像，用此視音頻記錄作為違法嫌疑人陳述的補強證據。對執(zhí)法記錄的視音頻等視聽資料，必要時應對其關鍵內容和相應時間段等作文字說明。對于沒有書面詢問、檢查、勘驗、辨認筆錄，而只是執(zhí)法視音頻記錄詢問、檢查、勘驗、辨認過程的，尤其應當制作符合要求的文字說明，直觀顯示證據。

4.全案證據體系應以查證屬實的違法嫌疑人陳述為核心，并應有其他種類的關鍵證據印證。快速辦理同樣應遵循“只有違法嫌疑人的陳述，沒有其他證據印證的，不得作出處理決定”的規(guī)則，必須有其他種類的證據與違法嫌疑人的陳述相互印證。總體上，當案件的證據材料有違法嫌疑人承認違法事實、認可公安機關的定性量罰、自愿認錯認罰的證據材料，并有視音頻記錄、電子數據、檢查筆錄等關鍵證據相互印證時，公安機關即可結束調查，無須繼續(xù)其他調查取證工作。只有違法嫌疑人陳述，無其他證據印證的，公安機關還應繼續(xù)調查取證。公安機關無法在快速辦理的法定時限內收集其他種類關鍵證據形成印證的，案件應轉為一般程序辦理。

(二)對當事人的程序保障不容忽視

作為一種程序制度，快速辦理的工具價值主要體現為快速，這將對違法嫌疑人權利造成一定的影響，因此需要在追求效率的同時兼顧公正。根據程序正義的要求，快速辦理的案件除了應達到“事實清楚、證據充分確實”的證明標準外，還應符合違法嫌疑人自愿認錯認罰、同意適用快速辦理程序等條件，并且應當按照一般程序的法定流程進行操作，雖然調查取證、審核審批環(huán)節(jié)的操作方式或者手續(xù)有所簡化，但過程不能省略，為保障當事人的程序性權利而設定的程序要求更不能省略，如：向報案人出具受案回執(zhí)、保障違法犯罪嫌疑人申請回避的權利、告知違法嫌疑人有關事項征得其同意并簽署《認錯認罰具結書》等書面文書，尤其是處罰決定前履行告知義務并聽取違法嫌疑人的陳述和申辯等工作不能省?？焖俎k理的案件，公安機關可以采用口頭方式履行處罰前的告知，而違法嫌疑人也可口頭申辨，申辯的內容則限于案件事實認定和法律適用以及認錯認罰情節(jié)之外的申辯。否則，應視為撤回《認罪認罰具結書》，不宜繼續(xù)快速辦理，應轉為一般程序辦理。以上口頭告知和聽取申辯的情況應根據規(guī)定進行現場執(zhí)法視音頻記錄或書面記錄。

(三)程序轉換后的辦案期限應連續(xù)計算

公安機關快速辦理行政案件時，發(fā)現不適宜快速辦理的，應當轉換程序，即將案件轉為一般案件適用一般程序辦理，辦案期限適用一般程序的規(guī)定。至于轉換后的辦案期限應如何計算，卻無規(guī)定。但根據快速辦理案件轉為一般案件辦理后“快速辦理階段依法收集的證據，可以作為定案的根據”的規(guī)定，以及結合快速辦理的辦案流程、辦案時限等內容，程序轉換后的辦案時限應連續(xù)計算，即仍然從受理之日起計算，不從新計算，快速辦理的期間也應計入程序轉換后的辦案期限。

(四)治安案件優(yōu)先適用調解或者和解處理

快速辦理治安案件,如果是依法可以調解或者和解處理的案件,應優(yōu)先適用調解或者當事人和解的規(guī)定辦理。但是,調解或者和解不成的,公安機關依法對反治安管理行為人予以治安管理處罰時,對于符合快速辦理適用條件的,仍然可以快速辦理,辦案期限從調解未達成協(xié)議或者調解達成協(xié)議不履行之日起開始計算。

(五)快速辦理的適用范圍應綜合裁斷

《行政案件程序規(guī)定》關于快速辦理適用范圍的規(guī)定沒有案由的限制,邊界感不明顯。同時,在不適用快速辦理情形的列舉中,規(guī)定了“其他不宜快速辦理情形”，“宜”與“不宜”之間,固然有自由裁量的空間,但也增加了快速辦理案件適用范圍的不確定性。對此,應根據快速辦理的基礎性適用條件即事實與證據條件,及快速辦理的立法主旨、相關規(guī)定等準確裁斷，避免束手束腳或者錯亂適用。例如:行為人實施《治安管理處罰法》規(guī)定的隨意毆打他人的尋釁滋事行為,對他人身體造成損害,行為人除應承擔行政責任外,還應向他人承擔民事責任。以上兩項責任可以由公安機關一并處理，公安機關在對行為人給予治安管理處罰的同時,就民事責任通過調解或者當事人和解的方式處理；無法一并處理的，分離處理,行政責任由公安機關依據職責處以治安管理處罰。民事責任則告知當事人提起民事訴訟處理。如果違法嫌疑人認可公安機關擬作出的治安管理處罰等行政處理,但雙方當事人無法就民事責任部分通過調解或者和解解決的,是否可以適用快速辦理應當綜合裁斷。一方面,違法嫌疑人對民事責任的承擔關乎其“認錯悔過”態(tài)度的確認,另一方面,民事責任的處理又不在違法嫌疑人認可和接受的范圍內。所以不能一概而論,而應結合違法嫌疑人對他人提出的民事責任處理方案不予認可的理由正當性等綜合考量,決定是否適用快速辦理。