國(guó)土空間規(guī)劃背景下南京市縣域村莊規(guī)劃策略淺析

馬迪

摘 要 在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，縣域村莊規(guī)劃是城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)，但是就地區(qū)目前的實(shí)際情況而言，村莊規(guī)劃已經(jīng)出現(xiàn)了發(fā)展失衡的現(xiàn)象?；诖?，對(duì)縣域村莊規(guī)劃進(jìn)行梳理分析，研究縣域村莊規(guī)劃的背景和出現(xiàn)的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 國(guó)土空間規(guī)劃;縣域;村莊

中圖分類號(hào)：TU982.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.076

建國(guó)以來，農(nóng)村農(nóng)業(yè)問題就是我國(guó)發(fā)展的重點(diǎn)。一個(gè)國(guó)家的發(fā)達(dá)程度，在很大程度上取決于農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r，而農(nóng)村問題又是國(guó)家發(fā)展中最繁重與煩瑣的問題。在新時(shí)代背景下，我國(guó)正在向建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的目標(biāo)邁進(jìn)，在這個(gè)背景下，縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃已經(jīng)成為城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的重要工作環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)已經(jīng)建立起一套完整的國(guó)土空間規(guī)劃體系，并于2019年5月提出，在國(guó)土空間規(guī)劃的大背景下，縣域村莊規(guī)劃應(yīng)該以原有的體系為基礎(chǔ)，進(jìn)行必要的改革和創(chuàng)新。除此之外，針對(duì)農(nóng)村現(xiàn)在面臨的發(fā)展不足、縣域村莊發(fā)展失衡等諸多問題，需要根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜，進(jìn)行具體的分析，找出其中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使縣域村莊規(guī)劃朝著平穩(wěn)的方向發(fā)展。

1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下，縣域村莊規(guī)劃存在的問題

1.1 城市規(guī)劃發(fā)展較快，農(nóng)村相對(duì)落后

在進(jìn)行縣域空間規(guī)劃期間，政府已經(jīng)在多地開展試點(diǎn)工作，以便尋求更多的樣本數(shù)據(jù)，找到最佳的規(guī)劃方案。長(zhǎng)期的試點(diǎn)工作為之后的規(guī)劃發(fā)展提供了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，所以縣域空間規(guī)劃已經(jīng)取得了一定的成績(jī)。而村莊規(guī)劃還處于摸索階段，基本沒有可借鑒的案例，這對(duì)規(guī)劃工作造成了一定的障礙。此外，國(guó)土空間規(guī)劃工作有很長(zhǎng)一段時(shí)間比較側(cè)重于縣域規(guī)劃，相比較而言，縣域規(guī)劃較為宏觀快速，農(nóng)村規(guī)劃則過于緩慢且較為單一。因此，村莊規(guī)劃在現(xiàn)階段出現(xiàn)了一些問題，如村莊用地結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)村用地布局不規(guī)范、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境變差以及村民在規(guī)劃工作中缺乏參與積極性等。

另外，無論是城鎮(zhèn)，還是鄉(xiāng)村，平均每人所擁有的建設(shè)用地都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的不規(guī)范和農(nóng)村建設(shè)用地的盲目開發(fā)，不僅大大降低了土地利用率，減少了人均居住空間，還使得珍貴的農(nóng)業(yè)用地不斷減少，生態(tài)環(huán)境也遭到了嚴(yán)重的破壞。這種現(xiàn)象的存在嚴(yán)重影響了我國(guó)堅(jiān)持的綠色、可持續(xù)發(fā)展的初衷。

1.2 縣域規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村土地利用率低下

在城市范圍內(nèi)，已經(jīng)投入使用的建設(shè)用地中，大部分都屬于二類和三類工業(yè)用地，第三產(chǎn)業(yè)用地占比較小，居住用地不足20%，公共設(shè)施僅有8.7%。同樣，村莊建設(shè)用地也沒有得到很好的利用。此外，大力開發(fā)建設(shè)用地，占用了原有的耕地和綠化用地，破壞了原來的土地結(jié)構(gòu)，造成了一系列自然環(huán)境問題。

在進(jìn)行村莊規(guī)劃時(shí)，由于沒有合理的規(guī)劃方案，土地利用率降低。鄉(xiāng)村土地具有集體化特點(diǎn)，近年來，城市化快速發(fā)展，鄉(xiāng)村的勞動(dòng)力流向城市，加快了農(nóng)村老齡化的發(fā)展速度，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的居住率低下[1]。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村生活水平不斷提高，人們紛紛建房，擴(kuò)大建筑用地，導(dǎo)致建筑用地面積超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)業(yè)用地并沒有得到很好的利用，進(jìn)而降低了土地利用率，浪費(fèi)了一部分土地資源。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施不完善

基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的根本要素，我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施并不完善，不僅種類不齊全，投入使用的范圍也很小，村民的基本娛樂需求都沒有得到滿足，如道路不平坦導(dǎo)致的出行困難問題。導(dǎo)致這一現(xiàn)象發(fā)生的原因有很多。1）社會(huì)主義城市化發(fā)展不斷加快，長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)成為了發(fā)展的重要內(nèi)容，國(guó)家對(duì)于城市建設(shè)投入了過多的精力和資金，從而忽略了農(nóng)村的發(fā)展，沒有給予鄉(xiāng)村建設(shè)足夠的關(guān)注度。盡管在新的社會(huì)背景下，國(guó)家逐漸對(duì)鄉(xiāng)村改革重視起來，但必須要經(jīng)過長(zhǎng)期的努力，才能取得有效的發(fā)展成果[2]。2）村莊還存在一些主觀問題，如村莊整體結(jié)構(gòu)并不集中，完善基礎(chǔ)設(shè)施難度大，并且隨著城市化的不斷推進(jìn)，很容易造成人口流動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施資源難以平均分配。

1.4 參與度不足

在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，造成縣域村莊規(guī)劃失衡的主觀原因在于人民這一主體。一方面，村民對(duì)于村莊規(guī)劃的認(rèn)識(shí)并不清晰，因此并沒有特別高的積極性和參與度;另一方面，村莊規(guī)劃往往照搬統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)，缺乏對(duì)村民實(shí)際需求的關(guān)注，以至于村莊規(guī)劃逐漸變得形式化，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。具體來說，就是少部分編制僅僅是為了完成任務(wù)，執(zhí)行的流程也相對(duì)松散，沒有做好前期工作，而且沒有深入了解村莊的具體情況，直接參照以往的經(jīng)驗(yàn)，并沒有找出真正的問題，規(guī)劃也就沒有了方向，最終導(dǎo)致村莊規(guī)劃過于形式化。城市居民普遍文化水平稍高，對(duì)土地規(guī)劃的理解程度高，比較容易接受;而鄉(xiāng)村恰恰相反，農(nóng)民對(duì)于專業(yè)性的規(guī)劃方案很難理解，參與度不足。

2 解決縣域村莊規(guī)劃失衡問題的措施

2.1 加強(qiáng)村莊規(guī)劃，引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)

在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，加強(qiáng)村莊規(guī)劃要與時(shí)俱進(jìn)，引進(jìn)先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，利用網(wǎng)絡(luò)把相對(duì)分散的村莊集中起來，形成區(qū)域，然后進(jìn)行合理的規(guī)劃建設(shè)[3]。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立起網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的“一張圖”管理，拉近村莊的距離，讓村莊朝著信息化的方向發(fā)展，這樣不僅可以使村莊規(guī)劃不受時(shí)空限制，使信息傳輸更加方便、快捷，還能使村民上網(wǎng)學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，提高村民參與村莊規(guī)劃的積極性，進(jìn)而促進(jìn)村莊規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展。

2.2 合理規(guī)劃，規(guī)范用地結(jié)構(gòu)

在傳統(tǒng)的國(guó)土規(guī)劃體制中，不管是縣域規(guī)劃，還是村莊規(guī)劃，都無法完全適應(yīng)新時(shí)期背景下所提出的要求。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃并沒有對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行細(xì)致的分類和管理，規(guī)劃工作也就無法開展，而縣域規(guī)劃過于關(guān)注建設(shè)用地，忽視了生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地等土地資源。基于以上情況，可以制定完整的土地分類標(biāo)準(zhǔn)體系，提高土地利用率，避免土地資源浪費(fèi)。

此外，在進(jìn)行縣域村莊規(guī)劃時(shí)，需要與現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行對(duì)接，在鄉(xiāng)村規(guī)劃的同時(shí)，不能違背縣域規(guī)劃的思想。對(duì)于鄉(xiāng)村的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合縣域規(guī)劃思想，與鎮(zhèn)域規(guī)劃思想保持協(xié)調(diào)。與鎮(zhèn)域規(guī)劃思想的協(xié)調(diào)性主要體現(xiàn)在：如果鎮(zhèn)上已經(jīng)有了規(guī)劃體系，那么在鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定上應(yīng)該以其為參考;如果鎮(zhèn)上還沒有具體的規(guī)劃思路，那么對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃來說，在制定計(jì)劃時(shí)不僅要從自己村莊的角度出發(fā)，還要考慮鎮(zhèn)總體的發(fā)展方向，并將此規(guī)劃作為后續(xù)鎮(zhèn)規(guī)劃的參考。

2.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

國(guó)土空間規(guī)劃中，在保障縣域規(guī)劃建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施資源充足的情況下，村莊規(guī)劃需要完善基礎(chǔ)設(shè)施，并應(yīng)根據(jù)具體情況完善相應(yīng)的配套制度建設(shè)，采取最恰當(dāng)?shù)拇胧?。在鄉(xiāng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)拓寬投資渠道，盡可能增多資金的投入。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資金量十分巨大，如果單純依靠國(guó)家財(cái)政撥款，將難以支持所有設(shè)施的建設(shè)。所以在鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施上，既要保持政府的主體地位，還要吸收社會(huì)投資。除此之外，村委會(huì)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的提高，應(yīng)當(dāng)制定出一套成熟的管理體系，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)督工程質(zhì)量，降低偷工減料的風(fēng)險(xiǎn)，始終堅(jiān)持規(guī)劃與管理的統(tǒng)一性。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)備的維護(hù)，防止設(shè)施被破壞。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的管理應(yīng)建立一套完整的責(zé)任體系，明確工作人員的工作職責(zé)，增強(qiáng)其管理服務(wù)意識(shí)。

2.4 提升村民的參與度，做好規(guī)劃宣傳

我國(guó)正在堅(jiān)持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)該是提高公眾的參與度，從而更快地將鄉(xiāng)村規(guī)劃好。對(duì)于縣域村莊規(guī)劃來說，更是要切實(shí)貫徹這一思想，在規(guī)劃的同時(shí)，讓民眾高度參與，保證他們具有知情權(quán)。只有號(hào)召最廣泛的人民群眾參與進(jìn)來，才能把鄉(xiāng)村規(guī)劃工作做實(shí)做好。在進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃建設(shè)的過程中，尤其應(yīng)該提高本地村民參與村莊規(guī)劃的積極性，體現(xiàn)其主體作用，這樣能夠大大促進(jìn)村莊規(guī)劃的實(shí)施。對(duì)于村民參與的方式應(yīng)該有效利用網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的便捷，摒棄傳統(tǒng)的宣傳手段如喇叭廣播，而選用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的方式直觀地播放規(guī)劃模型，采用更加形象的方式向村民普及相關(guān)的政策、知識(shí)等。通過調(diào)查問卷、實(shí)地走訪、網(wǎng)絡(luò)投票等方式提高公眾參與度。綜上所述，相關(guān)單位在進(jìn)行前期工作準(zhǔn)備時(shí)，不僅要深入了解村莊，熟悉當(dāng)?shù)靥厥獾霓r(nóng)村土地政策;還要做好宣傳，讓村民充分了解村莊規(guī)劃的內(nèi)容和具體意義，讓其積極參與到鄉(xiāng)村規(guī)劃中。

2.5 建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國(guó)縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃還處于探索階段，為了更快地落實(shí)工作，有很多政策與規(guī)章制度可能需要調(diào)整，所以在沒有形成完整、成熟的系統(tǒng)流程前，規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)當(dāng)與其他部門的工作人員進(jìn)行聯(lián)合工作，協(xié)調(diào)好各方與鄉(xiāng)村規(guī)劃布局的關(guān)系，做好政治上的建設(shè)，保證彼此互通有無。縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃的要求，保持其同步性，并做好相關(guān)記錄和及時(shí)反饋[4]。

3 結(jié)語

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占人口的大多數(shù)。在過去的幾十年中，農(nóng)村人口提供了城市的主要?jiǎng)趧?dòng)力，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。然而城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題日益嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)急需政策的指引使其快速發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃這一背景下，更應(yīng)該注意城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾，更好地促進(jìn)縣域村莊規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展，致力于美麗新農(nóng)村的建設(shè)。只有不斷發(fā)現(xiàn)問題，才能更好地解決問題，讓鄉(xiāng)村地區(qū)更快地建設(shè)起來。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 蘇海洋，陳朝隆.基于需求層次理論的鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃研究：以廣東省揭西縣河婆街道宮墩村村莊規(guī)劃為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018，29（21）：244-246.

[3] 王再飛.美麗村莊規(guī)劃及建設(shè)背景下的現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策分析：以黃花鎮(zhèn)東塘村為例[J].中外建筑，2018（3）：117-120.

[4] 張勇.鄉(xiāng)村振興背景下縣域村莊布局規(guī)劃的若干思考[J].中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化，2019（18）：136-137.

（責(zé)任編輯：劉 昀）