淺談深化消防執(zhí)法改革背景下消防行政執(zhí)法存在的問(wèn)題及對(duì)策

鐘小璇

(江西省上饒市信州區(qū)消防救援大隊(duì)，江西 上饒 334000)

1 前言

針對(duì)消防執(zhí)法審批難、執(zhí)法隨意、消防中介行業(yè)壟斷和權(quán)力尋租等問(wèn)題，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》，其中，強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化源頭治理，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，堅(jiān)決破除各種不合理的門(mén)檻和限制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為，推行消防執(zhí)法事項(xiàng)全部向社會(huì)公開(kāi)，構(gòu)建消防監(jiān)督管理體系，確保消防安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定向好，4月23日，《中華人民共和國(guó)消防法》修正案(以下簡(jiǎn)稱新《消防法》)已由中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)并公布施行，其中，涉及重要的變化之一是明確建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，可見(jiàn)，從法律層面上規(guī)定消防部門(mén)不再履行建設(shè)工程消防審核驗(yàn)收行政審批權(quán)，盡管消防救援機(jī)構(gòu)的行政審批權(quán)減少了，但消防救援機(jī)構(gòu)在監(jiān)督管理工作中還存在消防法律法規(guī)制度不健全、執(zhí)法行為不規(guī)范、監(jiān)管理念落后及執(zhí)法人員職業(yè)認(rèn)同感不高等諸多因素亟待解決，筆者結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)文獻(xiàn)資料，淺析消防行政執(zhí)法存在的若干問(wèn)題及原因，并提出一些建議性的對(duì)策。

2 消防行政行為存在的若干問(wèn)題分析

2.1 消防監(jiān)督檢查存在的問(wèn)題

新《消防法》第五十三條：消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進(jìn)行監(jiān)督檢查。而實(shí)際工作中，消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)關(guān)團(tuán)體事業(yè)單位的檢查相對(duì)比較少，很多監(jiān)督檢查針對(duì)的是經(jīng)營(yíng)性的場(chǎng)所，其中不乏個(gè)體工商戶，但是根據(jù)《民法通則》第26條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，為個(gè)體工商戶?！逼湮牧x自然就應(yīng)當(dāng)理解為“公民為個(gè)體工商戶”，從而表明了個(gè)體工商戶的法律性質(zhì)就是從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人[1]。同時(shí)，在實(shí)際檢查中，消防救援機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查時(shí)，一方面要填寫(xiě)相應(yīng)的紙質(zhì)消防監(jiān)督檢查記錄，而現(xiàn)在使用的消防監(jiān)督檢查記錄包括消防許可及驗(yàn)收備案、消防安全管理、建筑防火、安全疏散、消防控制室、消防設(shè)施器材、其他消防安全管理等內(nèi)容，其中涉及的建筑設(shè)計(jì)防火、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、自動(dòng)噴水系統(tǒng)、消火栓系統(tǒng)、建筑滅火器配置、氣體滅火系統(tǒng)等等諸多相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)際工作中，消防救援機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法人員難以按照涉及的相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)一一核對(duì)檢查，監(jiān)督抽查記錄填寫(xiě)又不能有漏項(xiàng)，所以針對(duì)明顯的占用通道、明顯的消防設(shè)施器材隱患指出來(lái)，未進(jìn)行檢查的填寫(xiě)未見(jiàn)異常，但如若嚴(yán)格按照規(guī)范一一核對(duì)檢查，檢查時(shí)間將要數(shù)小時(shí)，涉及的檢測(cè)儀器設(shè)備也不少。隨后，檢查完一個(gè)單位，監(jiān)督干部要進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)督檢查記錄的錄入，保持紙質(zhì)與網(wǎng)上系統(tǒng)的一致，但無(wú)形中增加了工作量，重復(fù)一道程序。

2.2 消防產(chǎn)品監(jiān)督檢查存在的問(wèn)題

新《消防法》第六十五條第二款：人員密集場(chǎng)所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上二千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。按照《消防法》附則對(duì)人員密集場(chǎng)所進(jìn)行了規(guī)定，其中包括賓館、飯店、養(yǎng)老院、等，但實(shí)際中有的小賓館、小飯店等“九小”場(chǎng)所，面積小，人員也不多，依據(jù)新《消防法》第六十五條第二款，相比就顯得罰款有點(diǎn)過(guò)重，不利于小型社會(huì)單位場(chǎng)所的發(fā)展。同時(shí)，實(shí)際執(zhí)法中，消防產(chǎn)品檢查包括現(xiàn)場(chǎng)判定和抽樣送檢兩種方法，比如，現(xiàn)場(chǎng)判定不合格消防產(chǎn)品依法要下達(dá)責(zé)令限期改正通知書(shū)和消防產(chǎn)品現(xiàn)場(chǎng)判定不合格通知書(shū)，按照流程下達(dá)責(zé)令改正通知書(shū)和消防產(chǎn)品現(xiàn)場(chǎng)判定不合格通知書(shū)要先通過(guò)網(wǎng)上審批，網(wǎng)上審批時(shí)限是3個(gè)工作日，審批流程及時(shí)限一定程度上降低了執(zhí)法的效率，同時(shí)，責(zé)令限期改正通知書(shū)與消防產(chǎn)品現(xiàn)場(chǎng)判定不合格通知書(shū)體現(xiàn)的違法行為幾乎一致，從一定程度上有重復(fù)下達(dá)法律文書(shū)的累贅。另一方面，抽樣送檢時(shí)，時(shí)間跨度一般較長(zhǎng)，少則幾天，多則一兩個(gè)月，同時(shí)，若當(dāng)事人對(duì)抽樣送檢結(jié)果有異議，申請(qǐng)復(fù)檢，時(shí)間跨度又加長(zhǎng)，從某種程度上造成使用領(lǐng)域消防產(chǎn)品執(zhí)法監(jiān)管效能不高。

2.3 消防行政處罰存在的問(wèn)題

行政處罰一般指行政主體對(duì)違反行政法律規(guī)范的行政管理相對(duì)人所給予的懲戒或制裁。由于行政處罰具有侵益性，即具有限制或剝奪行政相對(duì)人的權(quán)利及利益的內(nèi)在特征，所以行政處罰需要嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行，不論在實(shí)體上還是程序上都是如此[2]。根據(jù)消防法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章，消防行政處罰權(quán)包括責(zé)令停止使用、責(zé)令停止施工、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、罰款、行政拘留、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格等。消防行政處罰的一般程序包括受案、調(diào)查取證、決定三個(gè)階段。第一步為受案。由三個(gè)前置行為所引起，一是消防行政監(jiān)督檢查，二是公眾舉報(bào)，三是其他行政機(jī)關(guān)移送。第二步為調(diào)查取證，主要包括詢問(wèn)、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、抽樣取證、證據(jù)保全等各個(gè)子程序。第三步是做出消防行政處罰決定，需要經(jīng)過(guò)審核審批、做出處理決定、制作處罰決定書(shū)、送達(dá)處罰決定書(shū)四個(gè)環(huán)節(jié)[3]。實(shí)際工作中，大多數(shù)消防救援機(jī)構(gòu)的行政處罰受案來(lái)源于監(jiān)督檢查，而通過(guò)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)發(fā)現(xiàn)，各執(zhí)法單位行政處罰在實(shí)體及程序上都有不同程度的不規(guī)范現(xiàn)象，有的處罰存在避重就輕，有的由有多個(gè)違法行為，未分別裁決、合并執(zhí)行等等，由于消防行政處罰一般程序相對(duì)復(fù)雜，基層執(zhí)法人員除了進(jìn)行日常檢查，還有各種專項(xiàng)行動(dòng)，還有負(fù)責(zé)宣傳、火調(diào)及網(wǎng)上系統(tǒng)錄入等諸多工作，即使除去各類其他工作，由于執(zhí)法人員普遍未有專業(yè)的執(zhí)法資格認(rèn)證，法律職業(yè)素養(yǎng)比較低，難免作出的行政處罰不同程度存在實(shí)體和程序上的不規(guī)范。

2.4 消防行政強(qiáng)制措施存在的問(wèn)題

新《消防法》第五十四條規(guī)定消防救援機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除隱患；不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所采取臨時(shí)查封措施?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》(120號(hào)令)第二十二條進(jìn)一步明確臨時(shí)查封的情況包括疏散通道、安全出口數(shù)量不足或者嚴(yán)重堵塞，已不具備安全疏散條件的；建筑消防設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞，不再具備防火滅火功能的；人員密集場(chǎng)所違反消防安全規(guī)定，使用、儲(chǔ)存易燃易爆危險(xiǎn)品的；公眾聚集場(chǎng)所違反消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，采用易燃、可燃材料裝修，可能導(dǎo)致重大人員傷亡的；其他可能嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患；從以上規(guī)定看，滿足臨時(shí)查封的條件一定程度上取決于執(zhí)法人員的主觀判斷，可能造成執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)限，隨意執(zhí)法的現(xiàn)象，同時(shí)，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(120號(hào)令)還規(guī)定臨時(shí)查封期限屆滿后，當(dāng)事人仍未消除火災(zāi)隱患的，消防部門(mén)可以再次依法予以臨時(shí)查封，而關(guān)于如何再次進(jìn)行臨時(shí)查封的程序并沒(méi)有具體的明確規(guī)定，不利于消防執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法依規(guī)地延長(zhǎng)臨時(shí)查封期限；同時(shí)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患已達(dá)到臨時(shí)查封的條件，但按照消防法律法規(guī)也符合依法給予行政處罰的條件，但實(shí)際工作中，大多數(shù)監(jiān)督執(zhí)法人員采取臨時(shí)查封時(shí)未進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰，首先由于具體的程序操作起來(lái)比較復(fù)雜，相關(guān)法律法規(guī)也沒(méi)有明確的規(guī)定，其次，有的執(zhí)法人員法律意識(shí)不是很強(qiáng)，混淆了臨時(shí)查封是行政強(qiáng)制措施，而不是行政處罰，最后，有的執(zhí)法人員覺(jué)得處罰不是目的，關(guān)鍵是督促單位整改隱患，已經(jīng)對(duì)其實(shí)施了臨時(shí)查封措施，單位也下發(fā)整改保證，考慮消防執(zhí)法的目的是督促隱患落實(shí)整改，所以沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰。同時(shí)，消防法還賦予消防救援機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行的措施，但具體的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序并未有明確的規(guī)定，可操作性并不強(qiáng)。

3 消防行政執(zhí)法行為存在問(wèn)題的原因分析

3.1 消防行政執(zhí)法依據(jù)有待進(jìn)一步健全完善

從以上分析不難看出，中華人民共和國(guó)消防法作為我國(guó)消防監(jiān)督管理的一部專門(mén)法律，其內(nèi)容及相關(guān)規(guī)定某種程度上不適應(yīng)新形勢(shì)下更好地履行消防監(jiān)督職責(zé)，比如，涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、消防等相關(guān)多個(gè)執(zhí)法主體的情況下，如何建立協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，落實(shí)各自的主體責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，這就容易造成相關(guān)部門(mén)推諉塞責(zé)，部門(mén)履職不到位；消防救援機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查對(duì)象范圍太過(guò)寬泛，行政處罰的自由裁量范圍太大等。同時(shí)，消防立法的缺失，例如新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的消防安全熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，除《農(nóng)村防火規(guī)范》等少數(shù)幾個(gè)法規(guī)外，其他消防法律法規(guī)均沒(méi)有涉及；而且農(nóng)村消防法規(guī)與農(nóng)民實(shí)際生活脫離現(xiàn)象較為嚴(yán)重，難以有效貫徹落實(shí)；在城市，消防法律體系相對(duì)完善，但法律法規(guī)中責(zé)任規(guī)定籠統(tǒng)寬泛，責(zé)任交叉或缺失，“法不責(zé)眾”、“板子打不到人”的情況依然存在，難以真正形成科學(xué)嚴(yán)密的消防法制體系[4]。

3.2 執(zhí)法人員的素質(zhì)不高

盡管，消防救援機(jī)構(gòu)已經(jīng)從現(xiàn)役體制集體轉(zhuǎn)制為國(guó)家綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，解決了原來(lái)現(xiàn)役體制下消防監(jiān)督干部開(kāi)展消防執(zhí)法存在的一些體制性問(wèn)題，但目前，絕大多數(shù)消防監(jiān)督干部自身的能力素質(zhì)不是很高，很少通過(guò)國(guó)家法律資格考試，執(zhí)法能力水平與當(dāng)前執(zhí)法規(guī)范化的要求還有不小的差距；同時(shí)，大多數(shù)執(zhí)法單位的法制審核的人員素質(zhì)也不高，對(duì)一些執(zhí)法不規(guī)范的問(wèn)題不能及時(shí)指出來(lái)，同時(shí)，法制審核一般只是在下達(dá)行政處罰決定書(shū)、臨時(shí)查封決定書(shū)等環(huán)節(jié)才介入，并沒(méi)有從執(zhí)法行為的一開(kāi)始就逐一進(jìn)行審核監(jiān)督。

3.3 執(zhí)法理念比較陳舊

《消防法》明確，消防工作貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針，按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實(shí)行消防安全責(zé)任制，建立健全社會(huì)化的消防工作網(wǎng)絡(luò)，消防工作要堅(jiān)持政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)和公民積極參與的原則，但一方面相關(guān)行業(yè)部門(mén)等對(duì)消防工作還是依賴消防部門(mén)，同時(shí)，盡管國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》，但就如何落實(shí)相關(guān)消防安全責(zé)任還沒(méi)有明確的規(guī)定，很多單位也以不會(huì)管為理由，能推則推，未能切實(shí)履行管行業(yè)消防安全的職責(zé)。而另一方面，大多數(shù)消防救援機(jī)構(gòu)還是“大包大攬”的“保姆式”監(jiān)管模式。

3.4 基層執(zhí)法人員的職業(yè)壓力較大

消防監(jiān)督執(zhí)法是防范公共消防安全風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要的手段，同時(shí)，也是一項(xiàng)需要不斷學(xué)習(xí)加強(qiáng)消防法律法規(guī)專業(yè)素養(yǎng)的職業(yè)，但目前，消防執(zhí)法工作大部分是依靠各縣(市、區(qū))消防救援大隊(duì)開(kāi)展，而基層消防救援大隊(duì)監(jiān)督干部人數(shù)一般在2至5人，除了開(kāi)展日常和專項(xiàng)消防監(jiān)督執(zhí)法、推動(dòng)協(xié)調(diào)相關(guān)行業(yè)部門(mén)落實(shí)行業(yè)責(zé)任、指導(dǎo)派出所消防檢查和開(kāi)展消防宣傳及火災(zāi)調(diào)查等，還承擔(dān)著日常執(zhí)勤訓(xùn)練及執(zhí)勤備戰(zhàn)等各項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)面消防安全形勢(shì)不容客觀，火災(zāi)防控壓力日益加大，相比其他消防救援干部，基層消防監(jiān)督干部職業(yè)壓力較大，職業(yè)認(rèn)同感也不高。

4 加強(qiáng)新形勢(shì)下消防行政執(zhí)法工作的若干建議

4.1 健全完善消防法律法規(guī)制度建設(shè)

根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分析當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法存在的問(wèn)題，及時(shí)修訂完善現(xiàn)行的消防法律法規(guī)，同時(shí)，要完善消防法法律法規(guī)的空白點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)及群眾積極參與的消防工作網(wǎng)絡(luò)格局，關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要完善健全我國(guó)的消防法律法規(guī)體制建設(shè)，參考國(guó)外的先進(jìn)做法，不斷完善消防法律法規(guī)的體制建設(shè)，健全社會(huì)化消防工作網(wǎng)絡(luò)新格局。積極探索消防行政執(zhí)法改革，從制度層面上設(shè)計(jì)，如何讓消防行政執(zhí)法效能更高，有利于消防治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)精準(zhǔn)有效地防范化解社會(huì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 加強(qiáng)執(zhí)法人員職業(yè)培訓(xùn)和執(zhí)法審核工作

要依托院校，分批次組織消防監(jiān)督執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高消防監(jiān)督執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)，鼓勵(lì)消防執(zhí)法人員通過(guò)在職教育、自學(xué)等方式積極獲取國(guó)家法律資格認(rèn)證，同時(shí)，對(duì)于新錄用的執(zhí)法人員，要提高從業(yè)門(mén)檻，確保新錄用人員具備基本的法律資格職業(yè)資質(zhì)。要加強(qiáng)法制審核人員的培養(yǎng)，法制審核是確保執(zhí)法行為規(guī)范的最后一道有力的防線，因此，一定要加強(qiáng)法制審核工作，從制度上明確規(guī)定法制審核人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)法制審核人員的職業(yè)培訓(xùn)，確保法制審核人員具備基本的法制審核資格。

4.3 進(jìn)一步轉(zhuǎn)變消防執(zhí)法理念

要堅(jiān)持落實(shí)消防安全是單位的主體責(zé)任的原則，將以往“要單位安全”的理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝恢鲃?dòng)要安全”，要通過(guò)完善火災(zāi)事故責(zé)任追究、信用懲戒、約談提醒您及媒體曝光等綜合手段，倒逼單位落實(shí)消防安全責(zé)任；積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+消防”、“智慧消防”等新型消防監(jiān)管模式，探索先進(jìn)的執(zhí)法手段，切實(shí)提高消防監(jiān)管的效能；同時(shí)，要擺脫“大包大攬”的監(jiān)管方式，要完善健全相關(guān)消防法律法規(guī)體系，進(jìn)一步明確設(shè)定政府、部門(mén)、企事業(yè)單位及公民的消防安全責(zé)任，真正推動(dòng)全社會(huì)參與消防安全治理；要切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將單位消防安全管理向職業(yè)經(jīng)理人的方向發(fā)展，行政管理部門(mén)重點(diǎn)對(duì)維保單位出具的單位消防安全管理評(píng)估檢測(cè)報(bào)告進(jìn)行形式審查和實(shí)地隨機(jī)抽查；消防行政執(zhí)法要擺脫“大包大攬”的逐一給單位檢查隱患的監(jiān)管方式，要明確發(fā)現(xiàn)隱患、整改隱患是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)等單位的主體責(zé)任，消防部門(mén)不是“保姆式”的逐一檢查每個(gè)單位在管理、建筑防火、建筑消防設(shè)施及電氣線路等等方面是否存在隱患，要充分利用市場(chǎng)上社會(huì)消防中介機(jī)構(gòu)及專業(yè)消防技術(shù)人員等參與社會(huì)消防工作治理，利用政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制促進(jìn)消防安全工作社會(huì)化治理格局。

4.4 切實(shí)落實(shí)消防宣傳教育責(zé)任

要深刻認(rèn)識(shí)到消防宣傳教育對(duì)于防范化解消防安全風(fēng)險(xiǎn)的重要意義，進(jìn)一步通過(guò)法律法規(guī)明確機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)等單位消防安全宣傳教育責(zé)任，將消防安全宣傳培訓(xùn)納入教育大綱、黨政院校的培訓(xùn)課程及公務(wù)員入職崗前培訓(xùn)等，加強(qiáng)消防安全常識(shí)及基本消防器材的操作使用的培訓(xùn)，加強(qiáng)重要節(jié)日時(shí)段及火災(zāi)案例警示教育等，充分利用各種載體廣泛開(kāi)展消防安全培訓(xùn)，切實(shí)普及消防安全知識(shí)，提高全民的消防安全意識(shí)及基本技能。