淺析中國鄉(xiāng)村治理的歷史發(fā)展及制度轉型

周 芳

（甘肅政法大學馬克思主義學院 甘肅 蘭州 730070；北京大學馬克思主義學院 北京 100871）

中國鄉(xiāng)村治理的演變大致經(jīng)歷了四個階段，“鄉(xiāng)紳自制”（1949 年之前）、“政社合一”（1949年—1982 年）、“政社分設”（1982 年—2017 年）以及“三治結合”（2017 至今）。19 世紀中期，學界開始關注經(jīng)濟、政治和社會中的“制度”問題。制度可以分為正式制度與非正式制度，“正式制度是指人們自覺發(fā)現(xiàn)并加以規(guī)范化和一系列帶有強制性的規(guī)則。非正式制度包括行為準則、倫理規(guī)范、風俗習慣和慣例等?！盵1](P55)在鄉(xiāng)村治理的過程中，如果正式制度與非正式制度兩者之間的關系協(xié)調不當，會直接影響到鄉(xiāng)村治理的預期效果。下文通過對鄉(xiāng)村治理歷史演變的梳理，剖析四個階段中制度邏輯的繁衍變化以及正式制度與非正式制度的運行邏輯對鄉(xiāng)村治理的影響。

一、鄉(xiāng)紳自治：非正式制度對正式制度的“嵌入”

縱觀歷史，鄉(xiāng)紳一直是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的真正主導者，在國家與鄉(xiāng)村之間扮演著獨特的政治角色，是國家權力末梢的自治主體，充當著正式制度的代言人，非正式制度的代理人。散漫、和諧的自然社會是“鄉(xiāng)紳自治”階段的基本特征，皇權對人民生活的作用微乎甚微，如形同虛設般。鄉(xiāng)紳階層在這一時刻就發(fā)揮了作用，其連接秩序、權力（正式制度）和德業(yè)、禮俗、鄉(xiāng)規(guī)民約（非正式制度）。因利益所致，所以鄉(xiāng)紳實際上會偏于非正式制度，此時鄉(xiāng)紳就是國家在鄉(xiāng)村治理中的代理人，鄉(xiāng)紳之治阻礙了國家權力的無限滲透。之前西方政治社會中所稱的國家—社會，在這一時期我國稱之為“國家—宗族”或“皇權—紳權”的二元模式。秦暉在《傳統(tǒng)中華帝國的鄉(xiāng)村基層控制：漢唐間的鄉(xiāng)村組織》中總結道：“在中國，三代之始雖無地方自治之名，然確實有地方自治之實，自隋朝中葉已降，直到清代，國家實行郡縣制，政權只延于州縣，鄉(xiāng)紳階層成為鄉(xiāng)村社會的主導性力量?！薄皣鴻嗖幌驴h”完整的概括是：國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。鄉(xiāng)村治理的正式制度運行若能以非正式制度為前提嵌入運行中，便會起到“因地制宜”的效果，若反過來，非正式制度強制“嵌入”正式制度的運行中，可稱為“挾持”正式制度之說。

學界有一種觀點認為，正式制度和非正式制度兩者之間有互補性，那么，在這一歷史階段，正式制度的存在是對非正式制度的一種契合，而非正式制度是強制“嵌入”正式制度之中的。雖然在傳統(tǒng)中國社會，國家治理是以費孝通先生所言的“雙軌政治”——國家權力力量至縣級，縣級以下的地區(qū)由地方自治進行的，但是這種自制是“以代表皇權的保甲制度為載體，以體現(xiàn)族權的宗族組織為基礎，以擁有紳權的士紳為紐帶建立起來的”。[2](P52)為了擴大稅收，維護社會穩(wěn)定，加之當時沒有培訓行政人才的機構，所以政府將鄉(xiāng)村豪強納入到基層政權組織，“地方自治”也就成為空談。因而，此時的鄉(xiāng)村基層政權實際上落入了“鄉(xiāng)紳”手中，借助國家正式制度賦予的權利，用非正式制度的方式壓榨農(nóng)民，且借以農(nóng)民的名義要挾政府，也就是將非正式制度強制“嵌入”正式制度中，加以對正式制度的綁架與替代。

二、政社合一：正式制度對非正式制度的“替代”

從1949 年到1978 年，我國鄉(xiāng)村治理的模式可以概括為“政社合一”，在中國共產(chǎn)黨的領導下，在新中國成立以后，我國鄉(xiāng)村治理主要經(jīng)歷了從互助組、初級社、高級社，再到人民公社的歷史演變過程，1958 年8 月通過的《關于在農(nóng)村建立人民公社的決議》標志著人民公社體制的形成。人民公社體制是構成新中國社會主義政治建設的一個重要組成部分，在這一高度集中統(tǒng)一的“政社合一”行政體制下，我國鄉(xiāng)村治理的特征是“一大二公”，人民公社體制的特征是政權組織經(jīng)濟化，行政活動黨務化，管理活動軍事化。[3](P220)國家權力無限下沉，國家行政權力延伸至鄉(xiāng)村的重要途徑就是人民公社制度（正式制度），這種通過正式制度直接掌握管理鄉(xiāng)村政治大權的方式是對鄉(xiāng)村社會非正式制度的完全“替代”，這一體制的實施并沒有達到當初制度設計的鄉(xiāng)村自治的預期效果。

唐邵欣在《傳統(tǒng)、習俗與非正式制度安排》一文中講到，正式制度的約束力與非正式制度的靈活性之間存在著替代性。也就是說，在正式制度失去約束力時，非正式制度可能代替正式制度；當正式制度僵硬、固化時，非正式制度可以對正式制度起到調節(jié)器、潤滑劑的作用。但是在這一歷史時期，非正式制度完全失去了它存在的意義，沒有起到任何作用。國家正式制度上至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位、村政集體經(jīng)濟的基層組織，下觸農(nóng)民的生產(chǎn)、生活細碎。這樣一來，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活處于被正式制度機械的嚴密控制狀態(tài)，正式制度的極力擴張致使鄉(xiāng)村社會自主空間縮小。正式制度對生產(chǎn)統(tǒng)得過嚴過死，要求過急，工作過粗，形式簡單化一，平均主義嚴重，浮夸風彌漫，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，農(nóng)村社會發(fā)展滯后，農(nóng)民對生產(chǎn)有懈怠思想，最終致使這一制度土崩瓦解。

三、政社分設：正式制度對非正式制度的“依賴”

隨著新時期的到來，人民公社解體，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立和推行，這一時期，我國的鄉(xiāng)村治理模式可以概括為“政社分設”。1978 年十一屆三中全會的召開為鄉(xiāng)村治理改革拉開了序幕，公報指出：“人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎的制度，穩(wěn)定不變；人民公社各級組織都要堅決實行民主管理、干部選舉、賬目公開?！碧剿鞴珗蟮膶嵸|，“政社分設”儼然已成為事實。1982 年《憲法》明確規(guī)定“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉、村民委員會同基層政權的相互關系有法律來規(guī)定”。這一時期，“村民自治”的形式在全國各地都展開建立村委會試點?！按迕褡灾巍睂ⅰ罢绶衷O”這一鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展予以法律化、制度化、規(guī)范化。

“鄉(xiāng)政村治”是“政社分設”之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的政治關系結構的總稱，“鄉(xiāng)政村治”是指“國家在鄉(xiāng)村以及設立鄉(xiāng)村基層政權，依法對鄉(xiāng)村進行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村試行村民自治，村民依法行使民主權利。也就是說：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（代表國家）的行政管理權力，二是村委會（代表村民）的自治權”。[4]這也是在我國鄉(xiāng)村治理體系中的正式制度與非正式制度處于不同層面而相對獨立的兩種權力。“鄉(xiāng)政村治”是在我國現(xiàn)實國情的基礎上建立的，是新時期我國鄉(xiāng)村治理的管理體制。作為鄉(xiāng)村治理正式制度的村民自治的發(fā)展勢不可擋，這是鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)新前提。村民自治是正式制度，而鄉(xiāng)政村治是正式制度的核心。但從制度的變化過程來看，村民自治并不是鄉(xiāng)村治理的全部，村民自治不僅對鄉(xiāng)村治理中的非正式制度留有空間，且在一定程度上對非正式制度的運行存在依賴?！罢绶衷O”這一時期的鄉(xiāng)村治理體系是非正式制度對僵硬、固化的正式制度起到了調節(jié)、潤滑的作用。1987 年全國人大會常委會通過的《村委會組織法（試行）》為“政社分設”中的村民自治提供了法律保障，村民自治在全國展開，經(jīng)過10年的試行，1998 年11 月4 日公布正式實施，并增加了“村民自治章程”等新內容。在2010 年第十一屆全國人大常委會第十七次會議上，對《村民委員會組織法》進行了修訂，進一步完善了村民自治制度，加強了鄉(xiāng)村治理的能力建設。這一歷史時期，我國鄉(xiāng)村治理的正式制度要想在實踐中達到預期的效果，制度的設計必須考慮非正式制度，正式制度為非正式制度的運行留有足夠的空間，因地、因時制宜，必要時還要依賴非正式制度的邏輯而運行。

四、“三治結合”：非正式制度與正式制度的“融合”

2017 年10 月18 日，黨的十九大上，習近平總書記向大會作了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，報告中旗幟鮮明地提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，創(chuàng)造性地提出“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”，這是新時代中國特色鄉(xiāng)村治理體制理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的結果，標志著中國特色鄉(xiāng)村治理體制的形成。這一體制的提出是在中國特色社會主義新時代背景下，為了應對新時代鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的新問題提出來的新思路、新理念、新戰(zhàn)略、新境界。

中國正處于全面建設成小康社會決勝階段，鄉(xiāng)村治理體系是現(xiàn)代化的基礎，更是短板，因此，在鄉(xiāng)村治理過程中，不能斷絕傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關系，也就是說，正式制度與非正式制度之間要有很好的“融合”，以便促進鄉(xiāng)村治理體系“三治結合”更好地運行。我們在這里將自治、法治、德治統(tǒng)稱為“三治結合”，如非正式制度中的道德基礎、人倫關系對正式制度的運行要起到促進作用，在中國這樣一個熟人社會中，中國的農(nóng)民是社會人，更是道德人，受到社會中各種習慣、承諾、默契的影響。所以，正式制度的運行只有與農(nóng)民在日常生活中的心理預期相契合，才能被人們認可、擁護、接受，正式制度與非正式制度才能相融合。在鄉(xiāng)村治理中“德”“誠”“信”與正式制度相融合，如執(zhí)政者以身作則、以誠化民、以信取民，以德服民等等，這些優(yōu)良作風是規(guī)則治理與價值引領的融合，更是正式制度與非正式制度的融合。2018 年中央一號文件對自治、法治、德治三者之間的關系作了闡述，自治：加強農(nóng)村基層黨組織建設，深化農(nóng)村自治實踐；法治：建設法治鄉(xiāng)村；德治：提升鄉(xiāng)村德治水平，建設平安鄉(xiāng)村，我們可以看出，三者既相互獨立緊密聯(lián)系，既各有側重又缺一不可，是新時期我國鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。自治是鄉(xiāng)村治理體系的核心內容，充當正式制度與非正式制度的調節(jié)器；法治是鄉(xiāng)村治理體系的應有之義，保證正式制度的運行邏輯；德治是鄉(xiāng)村治理體系的情感支撐，非正式制度與正式制度的融合劑。只有“三治結合”才能使正式制度與非正式制度相融合，促進鄉(xiāng)村治理體制更好運行，按期完成全面建成小康社會任務，滿足鄉(xiāng)村人民美好生活需要。

結語

隨著歷史的演進，時代的發(fā)展，我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展也在不斷深化完善，從“鄉(xiāng)紳自治”非正式制度對正式制度的“嵌入”到“政社合一”的正式制度對非正式制度的“替代”，再到“政社分設”的正式制度對非正式制度的“依賴”，到最后的“三治結合”非正式制度與正式制度的融合，我們可以看出，制度邏輯的演化也在隨著時間的推移、社會的進步、人類的文明而逐步完善。正式制度與非正式制度的博弈在鄉(xiāng)村治理運行過程中起著非常重要的作用，一個穩(wěn)定和諧的鄉(xiāng)村社會，是正式制度與非正式制度優(yōu)勢互補的良好的治理模式，不是正式制度與非正式制度的博弈。目前的鄉(xiāng)村治理體系中，除了運行法治這一正式制度外，要讓鄉(xiāng)村社會中的倫理道德、風俗習慣、人情聯(lián)結、鄉(xiāng)土文化等為主要內容的非正式制度有生長的空間，讓鄉(xiāng)村治理體系中的正式制度民主化、自治化、合作化，讓國家權力與民間生活共融，讓農(nóng)民成為真正有自豪感、有獲得感、有幸福感的職業(yè)，努力向實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標前進。