深入推進行政審批制度改革為不斷提高政務(wù)服務(wù)水平打好基礎(chǔ)

董 穎 金光日

（1.琿春市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，吉林 琿春 133300；2.延邊州政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局，吉林 延吉 133002）

行政審批是現(xiàn)代國家管理各方面事務(wù)的重要預(yù)控手段，是保障和促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是不可缺少的重要制度。近年來，為深入推進行政審批制度改革，延邊州認(rèn)真貫徹落實國家和省關(guān)于推進行政審批制度改革、深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境各項工作的安排部署，高度重視行政審批制度改革工作，并取得了階段性的成效。

一、行政審批制度改革概況

（一）行政審批制度的定義

依據(jù)近年行政審批制度改革相關(guān)文件中對行政審批的定義，可以簡單概述為：行政機關(guān)(包括有行政審批權(quán)的其他組織)根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過依法審查，采取“批準(zhǔn)”“同意”“年檢”發(fā)放證照等方式，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為[1]。而行政審批制度是行政機關(guān)對上述各種社會經(jīng)濟資源的有效配置，是行政機關(guān)實施行政管理活動的重要方式，是國家政府為了規(guī)范社會經(jīng)濟活動、保護公共利益而實行的一種事前管理活動，不僅是權(quán)力，也是責(zé)任和義務(wù)，在執(zhí)行過程中必須遵循監(jiān)督和責(zé)任兩大原則。

（二）行政審批制度改革的背景

行政審批制度改革與國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展進程及百姓生活水平的提高有著十分密切的關(guān)系，而被一直關(guān)注。隨著改革開放政策的實施、市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善，傳統(tǒng)行政審批制度逐漸暴露出大大小小的問題,越位、錯位、缺位、不到位等問題凸顯，嚴(yán)重影響我國社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，產(chǎn)生了巨大的負面影響[2]。因此，國家政府越來越關(guān)注行政審批制度改革，全面深化改革勢在必行。

（三）行政審批制度改革的發(fā)展階段及現(xiàn)狀

回顧總結(jié)十八大以前我國行政審批制度的改革歷程，大致可劃分為三個階段[3]：第一階段是1978—1992年。以中央下放行政審批權(quán)給地方為主要做法及目標(biāo)。改革初期，雖然取得了一定的成效，但各級政府部門及其工作人員對行政審批制度改革的認(rèn)識不夠深刻，部門與部門之間的利益分割等問題的出現(xiàn)，大大阻礙行政審批制度改革的進程。第二階段是1992—2000年。這一階段的改革有針對性地側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域，跳出政府內(nèi)部，從行政體制外來研究政府的行政審批權(quán)限，充分考慮市場、企業(yè)的自主權(quán)，著重處理政府與企業(yè)、社會的關(guān)系，采用新的模式解決問題[4]。第三階段是2001—2012年。2001年，國務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組[5]，在全國范圍內(nèi)展開一系列自上而下的行政審批制度改革。這段時期，取消兩千四百多項行政審批事項，占比率達到70%。頒布實施《中華人民共和國行政許可法》，該法的頒布實施不僅有利于我國行政審批制度改革成效的鞏固，更有利于進一步推進行政管理體制改革，從根本上鏟除滋生腐敗的土壤。

十八大以后，深化行政審批制度改革成為國家全面深化改革,特別是加快推進政治體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略舉措。黨的十九大、十九屆三中全會對推進“放管服”改革和深化行政審批制度改革也提出進一步簡政放權(quán)、改進服務(wù)方式的明確要求。行政審批制度改革以其強制性與漸進性、“減、放、轉(zhuǎn)”、集中性與公開性等特點，審慎穩(wěn)重逐步進行，在不斷改革過程中自我完善，通過一站式服務(wù)、公開服務(wù)事項、透明審批權(quán)力等舉措，大大提高辦事效率，方便市民和企業(yè)，提升行政審批效率，有效實現(xiàn)簡政放權(quán)，推動服務(wù)型政府建設(shè)[6]。

二、延邊州行政審批制度改革重點工作完成情況

改革的根本目的在于提高行政效率，降低行政成本，方便企業(yè)和群眾辦事。政務(wù)服務(wù)中心作為行政管理體制、行政審批制度改革的產(chǎn)物，是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。只有把行政審批制度改革和政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)發(fā)展與行政管理體制改革、法制建設(shè)有機結(jié)合，才能更好更快地促進和推動行政管理體制改革，實現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。

（一）政務(wù)服務(wù)中心基本情況

截至2019年底，全州建有州級政務(wù)服務(wù)中心(以下簡稱“中心”)1個，屬州、市合一綜合性服務(wù)中心，縣(市)“中心”7個，60個鄉(xiāng)（街道）便民服務(wù)中心，544個村（社區(qū)）便民服務(wù)中心，基本實現(xiàn)便民服務(wù)全覆蓋。州級“中心”總面積約1.1萬平方米，其中，州本級占 3 720平方米，各縣（市）“中心”面積在2 800—11 000平方米之間，設(shè)有辦事指南電子查詢臺等自助服務(wù)臺、便民箱、填寫臺、休息座椅等便民設(shè)施，基本能夠滿足服務(wù)需求。另外，從分廳設(shè)置情況來看，州本級設(shè)有公安、司法、教育3個分廳，琿春市分廳已全部進駐大廳，安圖、敦化分廳分別減少到4個、5個，其他縣（市）也在逐步減少分廳。

為進一步深化行政審批制度改革，在加強硬件設(shè)施建設(shè)的同時，延邊州在“兩集中、兩到位”的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)“三集中、三到位”。即：部門許可職能向一個科室集中，審批科室向政務(wù)大廳集中，審批事項向網(wǎng)上辦理集中，做到事項進駐大廳到位，審批授權(quán)窗口到位，電子監(jiān)察到位。目前，除對場地有特殊要求的事項外，全州各級政務(wù)服務(wù)事項均已進駐綜合性實體政務(wù)大廳，實現(xiàn)“應(yīng)進必進”。同時，出臺《延邊州政務(wù)大廳監(jiān)督管理辦法》，進行統(tǒng)一監(jiān)管。

（二）全面推進事項標(biāo)準(zhǔn)化工作

第一階段，自2018年“只跑一次”改革啟動以來，延邊州分四次對群眾和企業(yè)到政府辦事事項進行全面梳理，完成階段性改革任務(wù)，州本級及縣（市）“只跑一次”事項均達到80%以上。第二階段，2019年6—8月，歷經(jīng)兩個月，多次與各職能部門溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合延邊州實際，經(jīng)各部門認(rèn)真梳理確認(rèn)，共梳理出州本級行政審批前置中介服務(wù)事項101項，涉及15個行政職能部門。第三階段，2019年4—12月，經(jīng)45個部門（含中省直部門）100多人歷時8個月的努力，共梳理州本級權(quán)責(zé)清單2 269項，政務(wù)服務(wù)事項507項（截至2019年底）。各縣（市）也基本完成現(xiàn)階段梳理任務(wù)，平均權(quán)責(zé)清單在2 500項左右，政務(wù)服務(wù)事項在700項左右。

（三）持續(xù)推進簡政放權(quán)工作

按照國務(wù)院、省政府要求，經(jīng)過多次取消、調(diào)整、下放，累計減少州本級行政審批事項1 700余項，占原來審批事項總數(shù)的53%；下放審批事項90余項，清理取消非行政許可事項190余項。精簡后，州本級行政審批事項1 079項（截至2019年年底），有效壓減行政審批事項，有力促進政府職能轉(zhuǎn)變。

（四）不斷優(yōu)化行政審批流程

1.大力推行“一門、一網(wǎng)、一次”改革。延邊州依托全省一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺及國標(biāo)版全流程審批管理系統(tǒng)，實現(xiàn)70%以上的政務(wù)服務(wù)事項線上辦理。此外，全州各級政務(wù)大廳、分廳還實施領(lǐng)辦、代辦、幫辦以及上門、午間不間斷、周六延時等多項便民服務(wù)，最大限度地減少群眾到服務(wù)大廳重復(fù)跑腿的次數(shù)。

2.積極推進“綜窗”改革。綜合窗口改革是優(yōu)化營商環(huán)境、深化“放管服”改革的重要舉措，是群眾和企業(yè)到政府部門辦事實現(xiàn)“最多跑一次”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是智慧型、服務(wù)型政府建設(shè)的核心標(biāo)志。近年來，延邊州大力推進政務(wù)服務(wù)改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，目前，州本級除公安分廳因場地原因未進駐大廳外，其余可辦理政務(wù)服務(wù)事項的38個部門的政務(wù)服務(wù)事項全部實現(xiàn)進廳，取得“兩減一增”的階段性成果：窗口由改革前的56個減少到17個，同比減少69.64%；進廳工作人員由改革前的125人縮減為70人，同比減少44%；駐廳辦理事項由改革前的661項增加到882項，同比增長33.43%。其中可實現(xiàn)無差別全科受理（綜窗受理）事項842項，占進廳事項數(shù)的95%。各縣（市）也在積極推動此項工作。如敦化設(shè)立的涉企服務(wù)綜合窗口，實現(xiàn)了對企業(yè)在大廳內(nèi)的無差別全科受理，解決一次告知不到位、服務(wù)質(zhì)量差、多窗口跑動、辦事效率低等難題。

3.扎實推進工程建設(shè)項目審批制度改革。延邊州成立金壽浩州長為組長，各位副州長為副組長，21個州直部門主要負責(zé)人為成員的工程建設(shè)項目審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并印發(fā)《延邊州全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革實施方案》，明確工程建設(shè)項目審批各階段牽頭部門，大力壓縮審批流程、縮短審批時限，辦理施工許可證時間節(jié)省2個月以上，竣工驗收階段審批環(huán)節(jié)減少46天，切實提高審批效率。經(jīng)簡化后，全州政府投資類項目審批將由255個工作日縮減至100個工作日以內(nèi)，社會投資類項目審批將由245個工作日縮減至70個工作日以內(nèi)。

三、需要解決的突出問題

延邊州行政審批制度改革雖然已經(jīng)取得階段性成效，但是仍然存在著一些突出問題，影響和制約著延邊州行政審批改革的質(zhì)量、政務(wù)服務(wù)工作的開展和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。

（一）授權(quán)不到位

1.權(quán)力下放時仍“留一手”。在權(quán)責(zé)清單梳理過程中，個別部門（單位）仍將可以取消或下放的權(quán)力保留在手上。

2.大廳人員行使審批權(quán)有名無實。有的部門雖然簽訂授權(quán)書，但授權(quán)不到位；一些被授權(quán)人未進廳，或被授權(quán)人是非行政編制身份人員，無法承擔(dān)行政審批職能，無法實現(xiàn)窗口接件與部門審批的前后臺聯(lián)動，直接導(dǎo)致當(dāng)場辦結(jié)率低。這與上級要求將最優(yōu)秀干部放在一線審批環(huán)節(jié)的要求相去甚遠。

（二）改革觀念滯后

“三集中、三到位”在落實過程中還存在一些問題。主要體現(xiàn)在州直部門、各縣（市）思維模式還停留在“兩集中、兩到位”上，對審批事項向網(wǎng)上辦理集中、電子監(jiān)察到位認(rèn)識不足。再者，重視程度不夠，一些部門（單位）在權(quán)責(zé)清單梳理工作中，頻繁更換工作人員，工作人員能力參差不齊，造成梳理成效低，特別是機構(gòu)改革職能相互劃轉(zhuǎn)的部門，事項梳理責(zé)任不清，直接影響行政審批制度改革工作的進行。

（三）“信息孤島”問題突出

經(jīng)統(tǒng)計，全州共有298個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，上級配發(fā)占64%，部門自建占36%；各單位共提出數(shù)據(jù)共享需求74個，基本涵蓋全部政府部門。由于這些系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理、服務(wù)器運行等權(quán)限均在國家、省、州級部門和各自指定的運維公司，現(xiàn)在看來，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通共享難度很大，仍然存在辦事往返部門之間的現(xiàn)象，致使網(wǎng)上行政審批效率低下，直接影響政府辦事效率，無法實現(xiàn)充分運用信息化手段來解決企業(yè)、群眾辦事難、辦事慢、辦事繁的問題，制約“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的推進。

（四）業(yè)務(wù)工作理解不透徹

當(dāng)前，行政審批制度改革工作正處于新情況、新問題層出不窮的革新時期，隨時會面臨著許多新考驗。比如，在行政審批前置中介服務(wù)事項清單梳理過程中，就存在著個別部門（單位）不理解中介服務(wù)事項是什么、在行政審批過程中是否需要中介服務(wù)事項以及中介服務(wù)事項清單存在的作用是什么等問題，直接導(dǎo)致在梳理初期出現(xiàn)人為減少、清單內(nèi)容不準(zhǔn)確等一系列問題。

四、對策和建議

（一）進一步強化體制機制

各級各部門要明確職責(zé)分工，相互協(xié)作，形成工作合力。政務(wù)服務(wù)涉及諸多部門，要做到各司其職，各盡其責(zé)，要增強大局意識，以“改革者”和“被改革者”的雙重身份推進改革，為行政審批制度改革工作奠定良好的體制、機制基礎(chǔ)。

（二）進一步轉(zhuǎn)變觀念

各級各部門要不斷增強改革大局意識，按照“三集中、三到位”要求，開闊思維，提高認(rèn)識；要著力克服制約推進行政審批制度改革的思想障礙和體制、機制障礙，改變固有的審批與監(jiān)管的陳舊觀念，安排思想覺悟高、業(yè)務(wù)能力強的人員到大廳工作，通過簽訂授權(quán)書，將審批權(quán)限授權(quán)給審批辦主任，把權(quán)力放到該放的位置，做到真授權(quán)、授真權(quán)；要換位思考，了解廣大群眾的現(xiàn)實需求，探索促進行政審批制度改革科學(xué)發(fā)展的新思路、新途徑、新舉措。

（三）進一步完善信息資源共享

依據(jù)各部門（單位）權(quán)責(zé)清單和信息使用需求，梳理建立行政職權(quán)事項與數(shù)據(jù)資源的關(guān)聯(lián)關(guān)系，明確部門履行行政職權(quán)產(chǎn)生和所需的數(shù)據(jù)資源，編制政務(wù)信息資源目錄。加快建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源庫，通過直接取消、申報承諾、數(shù)據(jù)查詢、部門核驗等方式實現(xiàn)“無證明”辦理，推進“無證明城市”改革，從而推動從“減證便民”向“無證利民”升級。

（四）進一步強化行政審批監(jiān)管

各級各部門必須充分認(rèn)識到深化審批制度改革的重要性，要有針對性地取消、下放、調(diào)整事項，緊密結(jié)合社會信用體系和市場監(jiān)管體系建設(shè)，建立審批監(jiān)督機制，形成記錄予以存檔，并抄送監(jiān)察部門，防止出現(xiàn)管理真空。同時，加強事中事后監(jiān)管，落實監(jiān)管責(zé)任，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、公平公正、公開透明、簡約高效的事中事后監(jiān)管體系，切實管出公平、管出效率、管出活力，促進提高市場主體競爭力和市場效率，推動延邊州經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。