基層公共服務(wù)能力建設(shè)的調(diào)查與思考
——以南通市通州區(qū)為例

趙秦衛(wèi)

（中共南通市通州區(qū)委黨校，江蘇 南通 226300）

黨的十九屆四中全會指出，增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。當前，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，美好生活的需要包含人民對更好的教育和醫(yī)療服務(wù)、更高水平的社會保障水平、更豐富的文化生活的需求。貫徹落實新發(fā)展理念，高水平全面建成小康社會，深入推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，必須進一步加強基層公共服務(wù)能力建設(shè)，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。筆者以南通市通州區(qū)為調(diào)查研究對象，主要探究基層公共服務(wù)能力的現(xiàn)狀、問題與發(fā)展對策。

一、通州基層公共服務(wù)的基本情況

南通市通州區(qū)地處江蘇省東南部，2019年，地區(qū)生產(chǎn)總值（地區(qū)GDP）1 360億元，位列中國綜合實力百強區(qū)排行榜第22名。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，通州區(qū)持續(xù)加強民生建設(shè)，增加人民福祉，基層公共服務(wù)水平不斷提升。

1.基本公共服務(wù)制度體系比較完善，保障了人民群眾的基本生活。公共服務(wù)是指“政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱”[1]，主要包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障等內(nèi)容。結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，通州區(qū)加強基層政府公共服務(wù)能力建設(shè)，豐富公共產(chǎn)品，改進公共服務(wù)，滿足人民群眾日益增長的社會公共需求。近年來，不斷加大財政投入，加強公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進公共服務(wù)均衡發(fā)展，完善公共服務(wù)績效考核機制，提高公共服務(wù)水平。

2.堅持基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標，積極轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)型政府建設(shè)取得成效。近年來，通州立足自身發(fā)展實際，一方面，牢固樹立基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展理念，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域之間公共資源的均衡配置，保證全民享受公共服務(wù)和設(shè)施的機會均等，讓經(jīng)濟社會發(fā)展的成果惠及廣大人民群眾。另一方面，建立政府主導(dǎo)、市場和公民參與的合作機制，協(xié)調(diào)處理好政府、市場、社會三者的關(guān)系，創(chuàng)新基層公共服務(wù)供給的渠道和形式，通過“政府購買”等形式豐富公共服務(wù)產(chǎn)品，滿足人民群眾多層次、多樣化的服務(wù)需求。

3.與上海、蘇南等先進地區(qū)的基層公共服務(wù)能力存在一定差距?；鶎诱卜?wù)供給能力是指基層政府在供給地方公共服務(wù)過程中的能力和效用[2]，基層政府的公共服務(wù)供給能力受經(jīng)濟、政治、歷史、文化等多種因素的影響，通州基礎(chǔ)教育整體發(fā)展水平在全省處于前列，但學前教育、職業(yè)教育、國際化教育等發(fā)展水平落后于昆山、江陰等蘇南先進地區(qū)。相對于上海、蘇南等地區(qū)，通州公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障等公共服務(wù)能力存在不足，每千人擁有醫(yī)療床位數(shù)和衛(wèi)技人員數(shù)、萬人擁有公共文化設(shè)施面積、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險水平等指標明顯存在一定的差距，教育、衛(wèi)生、文化等高級專業(yè)技術(shù)人才存在流失現(xiàn)象。

二、當前基層公共服務(wù)存在的問題

1.公共服務(wù)部門的服務(wù)理念有待增強，干部能力素質(zhì)存在短板。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部依舊存在“官本位”思想，為人民服務(wù)的宗旨意識和服務(wù)理念有所缺失，對關(guān)系到人民群眾切身利益的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等問題重視不夠，投入不足，導(dǎo)致基層政府的公共服務(wù)供給能力不足，效能低下。一些基層干部存在形式主義、官僚主義的工作作風，工作效率不高，服務(wù)基層民眾的能力不強，履職擔當作為不夠?；鶎庸卜?wù)部門的從業(yè)人員履職能力和專業(yè)水平有待提高，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的公共服務(wù)水平令人憂心，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化事業(yè)發(fā)展相對滯后，高素質(zhì)、專業(yè)化的技術(shù)人才明顯缺乏，基層公共服務(wù)的質(zhì)量與人民群眾的需求之間存在矛盾。

2.財權(quán)與事權(quán)的不匹配，導(dǎo)致基層公共服務(wù)投入相對不足?，F(xiàn)行財稅體制下，財權(quán)上移，事權(quán)下放，導(dǎo)致基層財政困難，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共服務(wù)投入明顯存在困難。雖然一般公共預(yù)算支出中民生支出的比重較高，中央財政也有轉(zhuǎn)移支付的財政支持，但筆者在基層調(diào)研中了解到，基層公共服務(wù)的財政投入仍顯不足，導(dǎo)致基層公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公共事業(yè)發(fā)展的配套經(jīng)費緊張。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于資金緊張嚴控公共服務(wù)從業(yè)人員編制，甚至一人身兼多職，工作疲于應(yīng)付，比如按照基層文化隊伍建設(shè)的要求，每個鎮(zhèn)（街道）綜合文化站必須配備在編在職人員不少于3人，但通州基層文化隊伍普遍存在干部配備不齊、隊伍老化等問題，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站只有一人，且身兼數(shù)職。

3.基層公共服務(wù)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距明顯。優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源向城區(qū)集中，基層和農(nóng)村資源配置失衡，人才短缺，城市化進程一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的衰弱，鄉(xiāng)村振興任重而道遠。近年來，通州城區(qū)新建（擴建）了多所中小學、幼兒園，農(nóng)村中小學出現(xiàn)撤并趨勢，大量生源向城區(qū)聚集，優(yōu)秀教師向城區(qū)流動，優(yōu)質(zhì)教育資源向城區(qū)集中，城鄉(xiāng)教育教學發(fā)展水平參差不齊，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的道路步履維艱。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源主要在城區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施老舊，公共衛(wèi)生專業(yè)人員偏少，大多由臨床醫(yī)生兼職從事公共衛(wèi)生服務(wù)，鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍老化嚴重，年齡結(jié)構(gòu)不合理，社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療環(huán)境薄弱，而公共衛(wèi)生服務(wù)項目面廣量大，因此公共衛(wèi)生服務(wù)的工作質(zhì)量和項目成效得不到保證。

4.政府績效考核評估機制有待改進，民眾的利益表達機制尚待落實?；鶎诱目冃Э己送越?jīng)濟指標為重，公共服務(wù)考核占比偏低，考核評估機制具有很強的引導(dǎo)作用，導(dǎo)致基層政府改善公共服務(wù)的動力不足。一方面，長期以來，政府的績效考核主要以經(jīng)濟增速、財政收入、招商引資、項目建設(shè)等經(jīng)濟指標為主體，也是評價領(lǐng)導(dǎo)干部工作業(yè)績的主要依據(jù)，評價考核機制必然影響基層干部的工作取向和價值選擇，基層公共服務(wù)等社會事業(yè)的政績具有非顯性的特點，因此往往不被重視。另一方面，基層領(lǐng)導(dǎo)干部往往重視“對上負責”，把落實上級安排的工作作為主要任務(wù)，沒有正確處理好“對上負責”與“對下負責”之間的關(guān)系，關(guān)于人民群眾對更好質(zhì)量更高水平公共服務(wù)的需求，基層政府往往不能貫徹落實好群眾觀點和群眾路線，同時，普通居民對政府績效考核影響甚微，民眾政治參與的機制有待創(chuàng)新。

三、加強基層公共服務(wù)能力建設(shè)的對策

1.牢固樹立“以人民為中心”的發(fā)展思想，切實加強基層公共服務(wù)能力建設(shè)。深入學習貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強基層黨建，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，引導(dǎo)黨員干部牢固樹立宗旨意識和擔當意識，堅決摒棄“官本位”思想，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要身體力行，以身示范，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，鍛造一支勇?lián)斏谱鳛楦咚刭|(zhì)的干部隊伍，以實際行動踐行初心和使命。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)勤政務(wù)實高效的服務(wù)性政府，履行政府公共服務(wù)職能，堅持正確的政績觀，提升政府履職能力和行政效能，大力發(fā)展科學、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)，滿足人民群眾多層次多樣化的公共服務(wù)需求。圍繞人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，把頂層設(shè)計和基層實踐有機結(jié)合，結(jié)合基層實際情況，堅持問題導(dǎo)向，研究制定提升公共服務(wù)能力、推動人民生活高質(zhì)量發(fā)展的工作方案，謀劃系統(tǒng)全局，推進重點工作，強化制度保障，堅持久久為功，不斷保障和改善民生，讓改革發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體人民。

2.大力發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入，提升行政效能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式。經(jīng)濟發(fā)展是提升公共服務(wù)水平的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府財政投入是基層公共服務(wù)的主要力量，以改革創(chuàng)新精神持續(xù)改善營商環(huán)境，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，增加財政收入，科學編制財政預(yù)算，保障公共服務(wù)財政支出，優(yōu)化支持基層社會事業(yè)發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付機制，為提升基層公共服務(wù)能力提供財政保障?？冃д侵刚诼男行姓熑蔚倪^程中，在注重社會公平的基礎(chǔ)上，能夠積極回應(yīng)公眾要求、追求公眾滿意，以盡量少的資源獲得公共產(chǎn)出的最大化[3]，要樹立責任政府、績效政府理念，改革行政體制機制，創(chuàng)新社會治理方式，降低行政運行成本，提升公共服務(wù)效能，基層政府要努力追求最小的服務(wù)成本獲取最大的服務(wù)效益，讓政府公共服務(wù)有效惠及廣大人民群眾。鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，創(chuàng)新社會組織和個人參與公共服務(wù)的機制，利用市場化機制合理開展“政府購買服務(wù)”，以多元協(xié)同、合作服務(wù)理念推進基層社會治理創(chuàng)新，豐富基層公共服務(wù)產(chǎn)品，增強公共服務(wù)供給能力，提升基層公共服務(wù)水平。

3.堅持基本公共服務(wù)均等化的價值取向，扎實推進基層公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?？茖W合理配置公共資源，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當前，通州的義務(wù)教育正從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展邁進，優(yōu)化調(diào)整教育資源布局，推進集團化辦學模式，建立健全優(yōu)秀校長和優(yōu)秀教師援助薄弱學校的體制機制，改進學校教育管理，加強教師隊伍建設(shè)，促進教育教學質(zhì)量整體提升，推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。公共衛(wèi)生資源的薄弱環(huán)節(jié)主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，基層公共衛(wèi)生服務(wù)要補短板，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)有政府舉辦、醫(yī)院舉辦、企業(yè)和個人舉辦等多種權(quán)屬類型，建設(shè)完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，既要堅持基層公益性醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的公益屬性，加強公益性醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)和管理，加大基層設(shè)施和醫(yī)技設(shè)備的投入，保障基層醫(yī)務(wù)人員的待遇，又要鼓勵社會機構(gòu)和個人積極參與鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，通過政府購買服務(wù)等辦法支持社會力量為提升基層醫(yī)療衛(wèi)生水平發(fā)揮積極作用。豐富公共文化產(chǎn)品供給，滿足人民群眾多樣化的文化需求，實施文化惠民工程，將藝術(shù)精品與文化惠民相結(jié)合，免費或優(yōu)惠提供給人民群眾，把送文化下鄉(xiāng)與培育社區(qū)文化結(jié)合起來，豐富廣大人民群眾的文化生活。

4.優(yōu)化政府績效考核評估機制，合理設(shè)置公共服務(wù)考核權(quán)重，改進民眾參與的考核評價機制。考核評價體系是衡量政府及其工作人員工作效率的重要尺度，具有鮮明的導(dǎo)向作用，直接影響領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀和工作效能。科學的政府績效考核制度對提升行政效能有重要作用，基層政府的公共服務(wù)能力與人民群眾的利益密切相關(guān)，適當加大公共服務(wù)在整體考核體系中的權(quán)重，有利于引導(dǎo)政府更加重視社會事業(yè)發(fā)展，增強政府公共服務(wù)能力。規(guī)范績效考核流程，細化公共服務(wù)考核項目，優(yōu)化基層考核方法，強化項目組織管理。以基層公共衛(wèi)生服務(wù)考核為例，對居民健康檔案管理、健康教育、慢性病健康管理等14類項目，各項工作要求要細化，量化考核指標體系要優(yōu)化，質(zhì)量考核評分標準要實化，項目管理考核要長效化，問責機制要常態(tài)化，杜絕考核過程中的形式主義和官僚主義。建立健全群眾意見表達機制，鼓勵民眾參與政府績效考核評價，適當引入社會第三方考核評價，既可以讓群眾通過政治參與表達公共服務(wù)的多樣化需求，讓政府公共服務(wù)更具有針對性和有效性，引導(dǎo)政府加強基層公共服務(wù)能力建設(shè)，又可以改進干群關(guān)系，化解社會矛盾，增強人民群眾對政府的信任感，樹立政府的威信。

5.貫徹落實中央改革發(fā)展要求，因地制宜推進體制機制創(chuàng)新，提升基層公共服務(wù)的信息化水平。把中央的頂層設(shè)計與地方的實踐創(chuàng)新結(jié)合起來，深入推進教育體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等，提升基層公共服務(wù)水平。創(chuàng)新公共服務(wù)的多元供給機制，拓寬基層公共服務(wù)渠道，協(xié)調(diào)政府、市場、社會三者的關(guān)系，推進簡政放權(quán)，規(guī)范權(quán)力運行，通過“政府購買”等形式豐富公共產(chǎn)品，鼓勵社會組織和個人參與基層公共服務(wù)，弘揚志愿者精神，推進基層公共服務(wù)的精細化治理。搭建智能化公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與公共服務(wù)的融合發(fā)展，運用現(xiàn)代信息技術(shù)，革新傳統(tǒng)公共服務(wù)方式，提升基層公共服務(wù)的廣泛性、便利性和可及性，運用5G、“大數(shù)據(jù)”“云計算”等智能化技術(shù)，推進信息的動態(tài)化、系統(tǒng)化、持續(xù)化共享，精準把握群眾的公共服務(wù)需求，實現(xiàn)公共服務(wù)供需之間的全覆蓋、零距離、無縫化對接匹配。

6.加強基層隊伍建設(shè)，鍛造一批高素質(zhì)專業(yè)化的公共服務(wù)群體。提升基層干部的專業(yè)化能力，加強教師隊伍和醫(yī)護隊伍建設(shè)，創(chuàng)新人才引進機制，完善鼓勵激勵機制，用好各類資源，吸引專業(yè)人員參與公共服務(wù)，增強基層公共服務(wù)能力。加強公共服務(wù)隊伍的培訓，分級分類開展高質(zhì)量、常態(tài)化的培訓課程，端正學風，改進作風，構(gòu)建適合基層干部、教師、醫(yī)護人員、文化工作者等不同群體的針對性培訓體系，加強體系化、連續(xù)性、遞進性、精準化和個性化的業(yè)務(wù)能力培訓，建設(shè)一支覺悟高、業(yè)務(wù)精、能力強的高素質(zhì)公共服務(wù)隊伍。改進績效考核、選撥任用制度，暢通人才選撥渠道，重視選拔任用專業(yè)化人才，激發(fā)干部隊伍內(nèi)生動力，完善人才服務(wù)保障機制，構(gòu)建參與廣泛、內(nèi)容多樣、形式豐富、機制健全的志愿服務(wù)體系，為公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展提供人才保障。