論社區(qū)治理共同體建設(shè)中協(xié)商治理的優(yōu)化路徑

李 瓊

（西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院,四川 南充 637009）

2015年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》指出城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動(dòng)實(shí)踐，是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)踐形式。協(xié)商治理是處理好各治理主體之間的利益矛盾糾紛，形成治理合力并常態(tài)化運(yùn)行的重要切入點(diǎn)。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理是匯聚群眾力量，達(dá)成共識(shí)、實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民利益最大化、推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要途徑。

一、社區(qū)治理共同體的構(gòu)成

對(duì)于共同體的闡述，始于德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯，他在《共同體與社會(huì)》中指出，“共同體”是依賴(lài)于記憶和習(xí)慣等自然意志，在血緣、地緣和共同精神基礎(chǔ)上形成的具有共同價(jià)值及融洽感情的結(jié)合體[1]，社區(qū)是具有共同文化、共同利益的居住在一定地域人口組成的生活共同體，社區(qū)即共同體。社區(qū)治理共同體包括政府主體、社會(huì)主體、市場(chǎng)主體、民間組織和居民個(gè)體等。

1.政府主體：基層黨組織、街道辦事處

基層黨組織作為社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在社區(qū)治理中主要是作為群眾利益的代表參與到社區(qū)協(xié)商中來(lái)；直接參與社區(qū)治理的基層政府單位的派出機(jī)構(gòu)主要是街道辦事處和社區(qū)工作服務(wù)站，街道辦事處的主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策，執(zhí)行基層政府下派的各項(xiàng)任務(wù)，對(duì)社區(qū)居委會(huì)的建設(shè)、管理提供指導(dǎo)和幫助?；鶎狱h組織和政府是社區(qū)治理的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。

2.社會(huì)主體：社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織

社區(qū)居委會(huì)作為城市基層群眾性自治組織，承擔(dān)社區(qū)具體的工作事務(wù)，協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾糾紛；小區(qū)全體業(yè)主組成業(yè)主委員會(huì)，集中反映小區(qū)業(yè)主的利益訴求，代表業(yè)主利益；社區(qū)社會(huì)組織由社區(qū)居民發(fā)起成立，為社區(qū)提供公共服務(wù)、志愿服務(wù)等，培育社區(qū)精神和文化，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。

3.市場(chǎng)主體：社區(qū)企業(yè)、物業(yè)管理公司

社區(qū)居民生活水平的提高，導(dǎo)致了居民需求日益多元，政府不能及時(shí)解決社區(qū)早教、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)殘疾人服務(wù)等問(wèn)題，社區(qū)企業(yè)著力于滿足社區(qū)居民的多元需求；物業(yè)管理公司主要承擔(dān)社區(qū)綠化環(huán)境維護(hù)、房屋保養(yǎng)、社區(qū)安全和秩序等職責(zé)。市場(chǎng)主體為社區(qū)提供更加專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，有效彌補(bǔ)了社區(qū)服務(wù)主體不足，質(zhì)量欠佳的短板。

4.民間組織：社區(qū)居民團(tuán)體、公益組織

社區(qū)居民團(tuán)體基于一定的興趣愛(ài)好結(jié)合而成，例如社區(qū)舞蹈隊(duì)，書(shū)法協(xié)會(huì)等，社區(qū)居民團(tuán)體除了參加日常團(tuán)體活動(dòng)外，也積極參與社區(qū)賽事活動(dòng)、小區(qū)建設(shè)；社區(qū)公益組織將社區(qū)內(nèi)對(duì)公益慈善感興趣的居民匯聚起來(lái)，通過(guò)宣傳、組織活動(dòng)等開(kāi)展社區(qū)環(huán)保、救助等工作。各類(lèi)民間組織通過(guò)共同的愛(ài)好聯(lián)結(jié)，豐富社區(qū)生活，將孤立個(gè)體團(tuán)結(jié)成為一個(gè)整體，各主體相互協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)社區(qū)治理。

5.居民個(gè)體

社區(qū)居民是構(gòu)成社區(qū)的基本單位，社區(qū)治理離不開(kāi)社區(qū)居民的參與。居民是社區(qū)的主人，社區(qū)治理水平與居民的切身利益息息相關(guān)，居民參與是社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力，其參與的規(guī)模和程度決定了社區(qū)治理的成效。社區(qū)居民只有積極以主人翁的身份參與社區(qū)治理，才能最大程度保證社區(qū)工作始終為居民服務(wù)，才能增強(qiáng)社區(qū)居民的幸福感和滿足感，提升社區(qū)治理水平，從而為社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福提供保障。

共同體是社區(qū)的核心，但是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了人際關(guān)系疏松化和日常生活公共化，社區(qū)治理主體之間出現(xiàn)了“共同體困境”[2]，社區(qū)治理主體多樣，他們之間雖然有一定的共同利益，但同時(shí)也存在利益差別，不同治理主體之間的利益不可能完全一致，各利益主體之間的博弈行為引發(fā)了社區(qū)沖突的可能性，增加了社區(qū)治理的難度。統(tǒng)籌多元主體的利益訴求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，將社區(qū)黨組織、社區(qū)居民、社區(qū)社會(huì)組織充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，形成社區(qū)治理合力，協(xié)商治理發(fā)揮著重要作用。

二、社區(qū)協(xié)商治理的必要性

1.有利于增強(qiáng)政府公信力

以政府為主體的社區(qū)治理主體解決社區(qū)問(wèn)題主要有權(quán)威裁決式和協(xié)商對(duì)話式兩種方法[3]。傳統(tǒng)社區(qū)治理方式主要是通過(guò)黨政力量來(lái)解決社區(qū)問(wèn)題，即權(quán)威裁決式方法，其治理主體局限于黨和政府，難以適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境和多樣化的利益訴求，并且將矛盾沖突轉(zhuǎn)移到黨和政府身上，致使黨和政府形象大打折扣。通過(guò)對(duì)話式協(xié)商，社區(qū)各治理主體均能通過(guò)合法程序公平參與到社區(qū)治理中來(lái)，通過(guò)對(duì)話、討論等方式表達(dá)自身利益訴求，黨和政府也能及時(shí)了解居民需求，將黨政民生工程與居民需求有效對(duì)接。

2.有利于提高社區(qū)治理的科學(xué)性和民主性

民眾的意愿如果不能有效地轉(zhuǎn)化為政府決策，則很難在實(shí)踐中加以實(shí)施，公共利益得不到充分表達(dá)、個(gè)人權(quán)利得不到有效維護(hù)。只有在獲得廣泛信息，充分關(guān)注和了解政策對(duì)象真實(shí)感受的基礎(chǔ)上，決策才是科學(xué)的、民主的，才能獲得廣泛的認(rèn)同和支持[4]。社區(qū)協(xié)商治理最大程度上保證了利益相關(guān)者的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，社區(qū)利益相關(guān)者通過(guò)協(xié)商這一程序向決策者表露自身利益訴求，有利于決策者獲得最真實(shí)和有效的信息；協(xié)商也保證利益相關(guān)者切實(shí)參與到社區(qū)治理中來(lái)，只有當(dāng)決策是在社區(qū)治理多元主體的討論中形成的時(shí)候，才能保證決策的結(jié)果是合法和正當(dāng)?shù)摹?/p>

3.有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理規(guī)范化

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)商治理能夠最大程度地保證多元主體參與治理，在參與過(guò)程平等、合法的前提下，對(duì)公共問(wèn)題和公共事務(wù)進(jìn)行平等交流和民主探討，以求形成共識(shí)，達(dá)到個(gè)人利益和公共利益的最大化和相對(duì)均衡[5]。在社區(qū)決策中引入?yún)f(xié)商治理，能夠提高決策的共識(shí)程度；通過(guò)交流、討論等相對(duì)溫和的方式協(xié)調(diào)社區(qū)主體之間的矛盾，可以修復(fù)社區(qū)治理主體之間的分裂，增強(qiáng)各治理主體之間的聯(lián)系和關(guān)聯(lián)；通過(guò)政策審議會(huì)議、重大事項(xiàng)公示討論制度等形式對(duì)社區(qū)內(nèi)部決策和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，保障了社區(qū)居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。將協(xié)商治理引入社區(qū)治理有利于建立平等自由的溝通合作關(guān)系，促使社區(qū)良性運(yùn)轉(zhuǎn)和和諧發(fā)展。

三、社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)踐及成效

1.黨建引領(lǐng)協(xié)商治理模式不斷創(chuàng)新

是否能夠有一個(gè)強(qiáng)大的基層黨組織來(lái)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，很大程度上決定了基層協(xié)商民主的成效[6]。北京朝陽(yáng)區(qū)的黨政群商共治模式以文件規(guī)定議事代表中黨員的比例占半數(shù)以上，通過(guò)“問(wèn)需、問(wèn)計(jì)、問(wèn)效、問(wèn)責(zé)”四問(wèn)，在社區(qū)協(xié)商治理中落實(shí)黨的群眾路線。北京平谷區(qū)首創(chuàng)“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”治理模式，從街鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，到相關(guān)部門(mén)從各自監(jiān)管領(lǐng)域出發(fā)，形成了一條聯(lián)合執(zhí)法鏈，打破了原有的條塊分割管理方式，形成了一套暢通的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制[7]。在黨建的引領(lǐng)下，構(gòu)建具體的、有針對(duì)性的社區(qū)協(xié)商治理模式，社區(qū)居民能夠有效有序地參與社區(qū)治理，社區(qū)治理與居民利益訴求也能實(shí)現(xiàn)最大契合。

2.社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)協(xié)商治理

2011年《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015）》頒布以后，社區(qū)社會(huì)組織得到較大的支持，其中最為典型的是上海普陀區(qū)于2002年成立了我國(guó)首家民間組織服務(wù)中心，用于培育和服務(wù)社會(huì)組織。2017年民政部從中央層面對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展提出了一系列意見(jiàn)，各地政府在此基礎(chǔ)上根據(jù)各地實(shí)際情況出臺(tái)方針政策推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展。社區(qū)社會(huì)組織以共同的行為規(guī)范，在不需要外部力量強(qiáng)制干預(yù)的情況下，通過(guò)自我內(nèi)部協(xié)商就能實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共生活的有序化。

3.居民自治能力逐漸提高

社區(qū)協(xié)商治理強(qiáng)調(diào)居民直接參與到社區(qū)事務(wù)中，對(duì)公共事務(wù)和服務(wù)以及涉及自身利益的事務(wù)進(jìn)行平等交流和討論，這對(duì)社區(qū)居民的參與意識(shí)和能力提出更高的要求，也促使居民身份從社區(qū)事務(wù)參與者到建設(shè)者的轉(zhuǎn)變。浙江溫嶺的 “民主懇談會(huì)”，由社區(qū)干部和群眾通過(guò)面對(duì)面溝通交流，所有參與者都擁有平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，黨和政府決策都建立在群眾協(xié)商共識(shí)的基礎(chǔ)上，民主懇談已成為社區(qū)協(xié)商治理的主要形式。協(xié)商治理為社區(qū)居民平等表達(dá)自身利益訴求創(chuàng)造條件，增進(jìn)治理主體之間的相互理解和共識(shí)，有利于化解社區(qū)矛盾沖突，增強(qiáng)社區(qū)居民的自治能力。

四、社區(qū)協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)困境

1.行政干預(yù)過(guò)多

黨政機(jī)構(gòu)在我國(guó)社會(huì)生活中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，很多社區(qū)協(xié)商治理的案例表明，協(xié)商治理的萌芽和發(fā)展得益于政府的重視和推動(dòng)。在中國(guó)，社區(qū)是一個(gè)半政府半自治的組織，社區(qū)居委會(huì)既要進(jìn)行自我管理，又要完成街道辦事處交辦的任務(wù)，同時(shí)社區(qū)的資源分配、人事任命和考核權(quán)又掌握在街道辦事處的手中，使得社區(qū)與街道辦事處呈現(xiàn)一種依附與被依附的關(guān)系。社區(qū)自治空間被大幅壓縮，所謂的社區(qū)自治也變成了“任務(wù)型自治”，黨政機(jī)構(gòu)仍然是協(xié)商過(guò)程的核心參與者或組織者，協(xié)商的主題依據(jù)街道辦事處的需要而選擇，協(xié)商治理沒(méi)有擺脫街道辦事處的干預(yù)和控制。

2.社會(huì)組織缺乏有效參與途徑

社會(huì)組織作為社區(qū)治理的多元主體中的一員，在社區(qū)協(xié)商治理中也發(fā)揮著不可替代的作用。目前社區(qū)社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻較高，社區(qū)社會(huì)組織的培育孵化需要外部環(huán)境提供場(chǎng)地、資金、技術(shù)服務(wù)等方面的支持，部分地方政府對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織的孵化和培育缺乏詳細(xì)的規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則[8]，規(guī)范化的社會(huì)組織數(shù)量較少，種類(lèi)不全，還處于摸索前進(jìn)階段。我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，社區(qū)社會(huì)組織的成立必須到政府主管部門(mén)進(jìn)行審批、登記和備案，嚴(yán)格的審核程序使得部分社會(huì)組織缺乏合法性，無(wú)法真正參與到社區(qū)協(xié)商治理中去。

3.居民協(xié)商能力較弱

協(xié)商主體有參與協(xié)商的能力是協(xié)商治理順利推進(jìn)的重要前提，由于受知識(shí)和年齡層次的限制，社區(qū)協(xié)商治理過(guò)程中居民仍然存在一定的認(rèn)識(shí)偏差，社區(qū)居民參與社區(qū)協(xié)商的動(dòng)因受個(gè)人利益的驅(qū)使，最直接的是受物質(zhì)利益的驅(qū)使。利益既是區(qū)民參與社區(qū)協(xié)商的動(dòng)機(jī)，也是社區(qū)居民追求的目標(biāo)。當(dāng)協(xié)商內(nèi)容涉及居民的切身利益時(shí)，居民便會(huì)主動(dòng)參與到社區(qū)協(xié)商中來(lái)，并為自己的利益據(jù)理力爭(zhēng)，當(dāng)協(xié)商內(nèi)容不涉及自身利益時(shí)，居民便不愿參與或者冷漠參與，直接影響了社區(qū)協(xié)商效果。

4.多元治理主體利益協(xié)調(diào)困難

協(xié)商治理旨在實(shí)現(xiàn)居民利益最大化，充分體現(xiàn)各利益主體的利益訴求。社區(qū)物業(yè)管理涉及物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)和居民三個(gè)社區(qū)治理主體，而三者之間經(jīng)常存在互動(dòng)博弈。物業(yè)管理公司與居民的矛盾在于大多數(shù)居民認(rèn)為只要自己交了物業(yè)費(fèi)，物業(yè)服務(wù)就應(yīng)該達(dá)到自己的要求，將許多不屬于物業(yè)公司服務(wù)范圍的業(yè)務(wù)也看作物業(yè)公司的本職工作；業(yè)委會(huì)與居民的矛盾在于業(yè)委會(huì)的決定并不總是和業(yè)主意見(jiàn)一致，無(wú)法滿足所有業(yè)主的要求；物業(yè)公司與業(yè)主委員會(huì)之間也存在不信任，擔(dān)心業(yè)主委員會(huì)更換物業(yè)公司，對(duì)自己的利益和聲譽(yù)造成影響。業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司，分別作為社區(qū)中社會(huì)主體和市場(chǎng)主體的代表，二者之間的博弈往往需要國(guó)家公權(quán)力的介入，以維護(hù)基層社會(huì)秩序的長(zhǎng)治久安[9]。

五、社區(qū)協(xié)商治理的優(yōu)化路徑選擇

1.推進(jìn)服務(wù)型政黨建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能和理念

黨政過(guò)分干預(yù)社區(qū)協(xié)商直接影響了社區(qū)協(xié)商治理成效，理順黨政與社區(qū)的關(guān)系，將協(xié)商的主動(dòng)權(quán)還于社區(qū)手中是社區(qū)協(xié)商治理的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾自治的有機(jī)統(tǒng)一，將黨的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)商精神結(jié)合起來(lái)，通過(guò)協(xié)商機(jī)制來(lái)密切黨和群眾的聯(lián)系，寓領(lǐng)導(dǎo)于服務(wù)之中；淡化社區(qū)治理中的行政化色彩，變管控為治理，厘清政府與社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界，政府主動(dòng)向社區(qū)賦權(quán)，搭建政府與社區(qū)居民溝通協(xié)商的平臺(tái),實(shí)現(xiàn)政府行政與社區(qū)治理的有效銜接；當(dāng)多元主體之間的利益難以協(xié)調(diào)時(shí)，社區(qū)黨組織和政府要積極作為，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，進(jìn)行正面引導(dǎo)，幫助協(xié)調(diào)矛盾糾紛，促進(jìn)社區(qū)關(guān)系和諧。

2.緊密利益共同體自治，發(fā)揮社會(huì)組織的作用

不穩(wěn)定或者不可持續(xù)的利益一致和特殊信任關(guān)系無(wú)法保證基層社會(huì)的良性自治，也無(wú)法保障基層社會(huì)治理制度和機(jī)制的持續(xù)有效[10]。社區(qū)社會(huì)組織由于具備共同利益訴求，公認(rèn)的行為規(guī)范，能夠最大程度地保證社區(qū)治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，保證社區(qū)治理制度和機(jī)制的持續(xù)有效。首先，政府要對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展提供幫助，包括資金保障、政策宣講、場(chǎng)地支持及其他方面的幫助；其次，引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織建立利益訴求表達(dá)機(jī)制，政府應(yīng)允許社區(qū)社會(huì)組織合理表達(dá)訴求；最后，建立完善的監(jiān)管體系，確保社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)遵守規(guī)范秩序，資金使用合法。

3.培育協(xié)商文化，激發(fā)居民協(xié)商治理活力

社區(qū)居民是社區(qū)治理成效的直接受益者，社區(qū)居民的素質(zhì)及參與意愿直接影響社區(qū)協(xié)商治理的效果。社區(qū)應(yīng)積極開(kāi)展類(lèi)型多樣的社會(huì)公益活動(dòng)，宣傳群眾在社區(qū)協(xié)商治理中的作用，將協(xié)商治理模式融入到居民的日常生活中；尊重并肯定居民參與協(xié)商治理的行為，消除社區(qū)居民參與社區(qū)治理的無(wú)力感，形成寬松有序的社區(qū)協(xié)商治理環(huán)境；充分利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新媒體技術(shù)，積極弘揚(yáng)協(xié)商治理文化，引導(dǎo)群眾樹(shù)立正確的價(jià)值觀念，培育具有協(xié)商精神的新型公民。

4.健全社區(qū)協(xié)商制度，完善對(duì)話溝通機(jī)制

社區(qū)協(xié)商治理離不開(kāi)居民的有序參與，社區(qū)協(xié)商應(yīng)該保證各協(xié)商主體的平等性，制度缺乏認(rèn)同、支持，就會(huì)逐步喪失存在的合理性、合法性和持續(xù)性[11]，協(xié)商什么，由誰(shuí)協(xié)商，怎么協(xié)商是實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理成效的關(guān)鍵。通過(guò)制度構(gòu)建對(duì)協(xié)商主體、協(xié)商主題、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序等做出明確規(guī)范；建立健全信息公開(kāi)制度，使居民在協(xié)商前對(duì)協(xié)商事項(xiàng)有充分的了解；完善監(jiān)督反饋機(jī)制，對(duì)社區(qū)協(xié)商全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，尤其注意對(duì)協(xié)商結(jié)果和落實(shí)的監(jiān)督，確保協(xié)商結(jié)果的有效執(zhí)行。

余 論

社區(qū)的基層屬性決定了治理必須從維護(hù)社區(qū)居民的切身利益入手，在多個(gè)社區(qū)治理主體的矛盾和博弈中尋求均衡和最優(yōu)，社區(qū)協(xié)商治理旨在探索社區(qū)治理的有效途徑，打造一個(gè)共建、共治、共享的社會(huì)治理格局。盡管各地的社區(qū)協(xié)商治理發(fā)展水平不一，大多數(shù)社區(qū)還處于摸索前進(jìn)階段，但是協(xié)商治理以獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)表明其在社區(qū)治理中的重要地位，推進(jìn)社區(qū)協(xié)商治理發(fā)展將是今后的發(fā)展方向。