法治視野下的大型郵輪疫情防控對(duì)策措施
——基于抗擊新冠肺炎實(shí)踐的探析

陳 暉

（交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院發(fā)展研究中心 北京101601）

0 引 言

2020 年初，我國爆發(fā)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱為“新冠肺炎疫情”）。2020 年2 月5日，習(xí)近平總書記要求從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。2月中旬，國務(wù)院有關(guān)部門組織完成抗疫法律制度編纂工作，為全國依法抗疫發(fā)揮了重要作用，進(jìn)一步彰顯防疫工作需依法進(jìn)行。

隨著新冠肺炎疫情在世界蔓延，海上航行的大型郵輪，如“鉆石公主號(hào)”“歌詩達(dá)賽琳娜號(hào)”“威士特丹號(hào)”等的疫情防控被廣泛關(guān)注。

迄今僅有少量學(xué)者宏觀提出應(yīng)加強(qiáng)防疫法規(guī)建設(shè)，未見對(duì)大型郵輪疫情防控做針對(duì)性研究。筆者采用實(shí)證研究和規(guī)范分析法，根據(jù)依法防疫要求，結(jié)合大型郵輪疫情防控出現(xiàn)的問題，在分析大型郵輪疫情防控醫(yī)學(xué)防控、社會(huì)學(xué)防控雙重特點(diǎn)，以及我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、交通運(yùn)輸、公共衛(wèi)生等防疫相關(guān)政策法規(guī)基礎(chǔ)上，提出了完善大型郵輪船舶制造、市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常運(yùn)營(yíng)等政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，制定疫情防控技術(shù)法規(guī)（如郵輪醫(yī)療床位比例、醫(yī)護(hù)人員比例、醫(yī)療費(fèi)用比例）等針對(duì)性對(duì)策措施建議，以助力依法抗疫和交通強(qiáng)國建設(shè)。

1 大型郵輪疫情防控的特點(diǎn)和難點(diǎn)

2020 年1 月20 日《中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會(huì)公告》（2020年第1號(hào)）將新冠肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，至此我國進(jìn)入一級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控階段。

在海上航行的“鉆石公主號(hào)”“歌詩達(dá)賽琳娜號(hào)”“威士特丹號(hào)”等大型郵輪或發(fā)生嚴(yán)重疫情，或發(fā)現(xiàn)疑似病人，或發(fā)現(xiàn)少量病人?！案柙娺_(dá)賽琳娜號(hào)”郵輪發(fā)現(xiàn)疑似病人后，經(jīng)有效處置和管控，無人感染，成為郵輪疫情防控的成功范例?！巴刻氐ぬ?hào)”郵輪先后被多國多地區(qū)拒絕靠岸，在海上漂泊直至被柬埔寨同意后靠岸，個(gè)別乘客在離開柬埔寨后確診感染，該郵輪的處置和社會(huì)管控是郵輪疫情防控曲折的范例?！般@石公主號(hào)”經(jīng)日本同意在橫濱港停靠，但船上人員被禁止下船多日，最終700多人染病，成為醫(yī)學(xué)和社會(huì)管控難點(diǎn)下郵輪疫情集聚爆發(fā)的典型案例。

同為郵輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件，但遭遇的應(yīng)急待遇迥異，最終導(dǎo)致郵輪疫情防控效果出現(xiàn)巨大差別，這與大型郵輪疫情防控本身的醫(yī)學(xué)和社會(huì)學(xué)特點(diǎn)直接相關(guān)。

1.1 醫(yī)學(xué)防控特點(diǎn)

大型郵輪一旦遭遇疫情爆發(fā)，尤其爆發(fā)類似新冠肺炎這種人傳人的疾病，疫情防控存在以下不利因素甚至成為難點(diǎn)：①郵輪本身總體空間局限。人員高度密集并相互接觸、公共活動(dòng)空間集中在餐廳舞廳、房間面積相對(duì)狹小且間距近，有利于病毒傳播且不利于防控。一旦出現(xiàn)疫情，沿海國很可能因郵輪上人員多，難以提供足夠的隔離床位而拒絕乘客下船；②專門的隔離房間、醫(yī)療處置房間不夠。多數(shù)郵輪醫(yī)療床位無法保障，發(fā)生傳染病時(shí)無法及時(shí)隔離和做醫(yī)療處理；③防疫專業(yè)人員稀缺甚至空缺。多數(shù)郵輪未配備船醫(yī)，即使有船醫(yī)也難以全面科學(xué)做衛(wèi)生處理；④防控裝備設(shè)備和醫(yī)療物資稀缺甚至空缺。即使有少許物資也難以滿足需求，如果身處大洋中則連一般物資補(bǔ)給都難以及時(shí)到位?！般@石公主號(hào)”之所以疫情集聚爆發(fā)，與下列因素密不可分：該郵輪雖房間多，但發(fā)生傳染病后無專門隔離房間、醫(yī)療處置房間，清潔區(qū)、混合區(qū)和污染區(qū)難區(qū)分，多人聚集在狹小環(huán)境，艙室無法通風(fēng)，而人員到甲板上通風(fēng)，交叉感染的可能性更大。此外船上防疫專業(yè)人員、防控裝備設(shè)備稀缺。

1.2 社會(huì)學(xué)防控特點(diǎn)

對(duì)于船舶上的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，尤其對(duì)傳染性疾病，沿海國的應(yīng)對(duì)會(huì)有差別。大型郵輪具有國際性、流動(dòng)性、旅游性、人員密集、缺醫(yī)少藥等特點(diǎn)，常導(dǎo)致發(fā)生疫情后各國對(duì)郵輪區(qū)別對(duì)待。如“威士特丹號(hào)”因被多國多地區(qū)拒絕靠岸而不得不在海上漂泊，“鉆石公主號(hào)”可以靠岸但船上人員被禁止下船，而“歌詩達(dá)賽琳娜號(hào)”則被允許緊急靠港、下船并做應(yīng)急處置。疫情下大型郵輪的不同遭遇，導(dǎo)致其防疫的結(jié)果迥異。

大型郵輪一旦爆發(fā)疫情，尤其爆發(fā)人傳人的疾病，疫情防控存在如下不利因素。

1）郵輪上的乘客和船員有國籍。船上的乘客和船員是自然人，通常情況下有國籍。按照各國有關(guān)國籍的法律規(guī)定，擁有國籍的自然人享有本國法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)接受本國的管轄。發(fā)生疫情后，各國對(duì)本國自然人的保護(hù)態(tài)度和能力差異較大。

2）郵輪有國籍。郵輪是船舶，按照國際法規(guī)則，船舶是浮動(dòng)的領(lǐng)土、移動(dòng)的領(lǐng)土，因此對(duì)船舶本身的法律適用，通常以船舶登記的國籍為準(zhǔn)，登記國對(duì)其國籍下的船舶擁有管轄權(quán)。各國對(duì)給予國籍登記船舶的管轄強(qiáng)度各異。在各國嚴(yán)控傳染病“輸入”背景下，雖然船東和船公司在疫情防控中有一定主動(dòng)性，但實(shí)際能發(fā)揮的作用有限。

3）郵輪海上航行的水域受不同法規(guī)調(diào)整。根據(jù)《公海公約》《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，懸掛其旗幟的船舶在公海上享有航行自由權(quán)，受船旗國專屬管轄。船舶在本國領(lǐng)海、毗連區(qū)內(nèi)航行應(yīng)遵守本國法律。外國非軍用船舶在他國領(lǐng)海內(nèi)享有無害通過權(quán)。在鄰接領(lǐng)海以外的海域毗連區(qū)內(nèi)，沿海國可以對(duì)海關(guān)、財(cái)政、移民和衛(wèi)生事項(xiàng)進(jìn)行必要管制。因此大型郵輪在不同海域出現(xiàn)疫情，沿海國態(tài)度差異較大。

4）郵輪出入境有法規(guī)調(diào)整。對(duì)外國船舶出入境，各國一般根據(jù)雙邊條約、多邊條約及國內(nèi)法律規(guī)定相應(yīng)制度，辦理了出、入境手續(xù)即意味著外國船舶、船上乘客離開或者進(jìn)入本國。在入境后至離境期間，屬于外國人在本國居留期間，應(yīng)遵守本國法律。

5）各國國內(nèi)傳染病防治法立法目的不同。一些國家主要為防止外國傳染病輸入，一些國家為既防止外國傳染病輸入也防止本國傳染病輸出，一些國家則以防止外國傳染病輸入為主、防止本國傳染病輸出為輔。

2 我國大型郵輪疫情防控相關(guān)政策法規(guī)分析

本次新冠肺炎疫情下大型郵輪疫情防控被普遍關(guān)注。2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)依法防控要求后，司法部、國家衛(wèi)生健康委、交通運(yùn)輸部等部門細(xì)化了要求并部署了相關(guān)工作。那么我國對(duì)大型郵輪疫情防控的政策法規(guī)是否能夠滿足防控需求呢？筆者擬從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)政策法規(guī)、交通運(yùn)輸政策法規(guī)、公共衛(wèi)生政策法規(guī)等3個(gè)維度進(jìn)行分析。

2.1 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)政策法規(guī)分析

2.1.1 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的“母法”。該法規(guī)定的制度適用于水路交通，但并未專門針對(duì)水路交通運(yùn)輸做出規(guī)定，也未專門針對(duì)大型郵輪進(jìn)行規(guī)制，其基本制度原理可以適用于大型郵輪在我國境內(nèi)，但并無可操作性。

2.1.2 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)政策

國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》是國家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的權(quán)威政策。其列舉的特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，第6項(xiàng)“周邊以及與我國通航的國家和地區(qū)發(fā)生特大傳染病疫情，并出現(xiàn)輸入性病例，嚴(yán)重危及我國公共衛(wèi)生安全的事件”適用于水路交通。該預(yù)案并未專門針對(duì)大型郵輪作出規(guī)定，其基本制度原理適用于與我國通航國家和地區(qū)的大型郵輪在我國境內(nèi)，但并無可操作性。

2.2 交通運(yùn)輸政策法規(guī)分析

2.2.1 水路交通運(yùn)輸法規(guī)

包括《海上交通安全法》《海商法》《港口法》《航道法》等4 部法律，以及《國際海運(yùn)條例》《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》《船舶登記條例》《船員條例》等25部行政法規(guī)。上述法律法規(guī)能基本滿足水路運(yùn)輸本身的需求，但其中專門應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的條款極少，且?guī)缀跷刺岬酱笮袜]輪疫情防控問題。

2.2.2 水路交通運(yùn)輸政策

2018 年交通運(yùn)輸部發(fā)布的《水路交通突發(fā)事件應(yīng)對(duì)預(yù)案》不包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件，未對(duì)大型郵輪疫情防控做出規(guī)定。本次抗擊新冠肺炎疫情中，交通運(yùn)輸部印發(fā)了系列政策，如《客運(yùn)場(chǎng)站和交通運(yùn)輸工具新冠肺炎疫情分區(qū)分級(jí)防控指南》《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南（V1.0）》等。上述政策原則上可以適用于國內(nèi)郵輪的疫情防控，但專門針對(duì)國際大型郵輪疫情的防控政策是缺失的。

2.2.3 水路交通技術(shù)法規(guī)

中華人民共和國海事局2020 年4 月發(fā)布《船舶技術(shù)法規(guī)體系框架（2020）》公告，表明交通運(yùn)輸部開始承認(rèn)船舶技術(shù)法規(guī)的地位和效力。根據(jù)該公告，船舶技術(shù)法規(guī)是指為保障水上人命財(cái)產(chǎn)安全、防止環(huán)境污染、保障船員的工作和生活條件以及滿足管理基本需要，由中華人民共和國海事局根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)授權(quán)組織制定的關(guān)于船舶、海上設(shè)施、船運(yùn)貨物集裝箱和船用產(chǎn)品等的國家強(qiáng)制性技術(shù)和檢驗(yàn)制度性要求。包括通用類、船舶類、設(shè)施類、集裝箱類技術(shù)法規(guī)。但目前該框架中，沒有建造大型郵輪防控疫情規(guī)則，船員配備最低配員均不含船醫(yī)，不包括公共衛(wèi)生工作人員。

2.3 傳染病防治政策法規(guī)分析

2.3.1 傳染病防治法規(guī)

1）《傳染病防治法》。根據(jù)該法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府可以對(duì)交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫，有權(quán)在相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)臨時(shí)征用交通工具。其中的交通工具包括大型郵輪。此外，省級(jí)人民政府、國務(wù)院可以決定封鎖相應(yīng)行政區(qū)域的傳染病疫區(qū)。毋庸置疑，封鎖疫區(qū)交通會(huì)對(duì)國內(nèi)郵輪產(chǎn)生重大影響，封鎖國境會(huì)對(duì)國際郵輪產(chǎn)生重大影響。

2）《國境衛(wèi)生檢疫法》。該法規(guī)定了立法目的，適用的地域范圍、主體及物品，出、入境檢疫制度，傳染病監(jiān)測(cè)制度，衛(wèi)生監(jiān)督制度及法律責(zé)任。該法及配套行政法規(guī)和部門規(guī)章完全適用于國際航行的大型郵輪。

3）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)條例》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)條例》規(guī)定了針對(duì)交通工具上發(fā)現(xiàn)疫情的處置要求。相關(guān)處置方法適用于在國內(nèi)水域的大型郵輪。《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》也適用于國內(nèi)大型郵輪。但由于該法規(guī)制定于1999 年，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)服從于后來修定的《傳染病防治法》、制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)條例》中專門針對(duì)交通工具上發(fā)現(xiàn)疫情后防控的有關(guān)制度。

2.3.2 傳染病防治政策

《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定地方人民政府可以組織實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫，對(duì)出入境、進(jìn)出疫區(qū)和運(yùn)行中的交通工具及其乘運(yùn)人員和物資、宿主動(dòng)物進(jìn)行檢疫查驗(yàn)，對(duì)病人、疑似病人及其密切接觸者實(shí)施臨時(shí)隔離、留驗(yàn)和向地方衛(wèi)生行政部門指定的機(jī)構(gòu)移交。該規(guī)定與大型郵輪有直接關(guān)聯(lián)，適用于大型郵輪。

總的來說，傳染病防治政策法規(guī)相對(duì)完備，其基本制度適用于水路交通，適用于大型郵輪，但專門針對(duì)大型郵輪的政策法規(guī)尚屬空白。

3 大型郵輪疫情防控政策法規(guī)缺失的原因分析

大型郵輪疫情防控政策法規(guī)缺失的原因包括以下幾個(gè)方面。

3.1 大型郵輪起步較晚

大型郵輪發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密不可分。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，存在通過大型郵輪旅游的需求，大型郵輪才得以相對(duì)充分發(fā)展?，F(xiàn)代意義的郵輪已在傳統(tǒng)的國際性、流動(dòng)性基礎(chǔ)上，演變?yōu)槔么笮涂瓦\(yùn)船舶提供海上旅游服務(wù)。船舶建造以大型豪華酒店為基礎(chǔ)，包括各種休閑、娛樂等設(shè)施，是水上交通運(yùn)輸和旅游業(yè)融合發(fā)展的典型產(chǎn)業(yè)，也是世界航運(yùn)發(fā)展的趨勢(shì)。

2003 年暴發(fā)“非典”突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，我國幾乎沒有大型郵輪，因此其疫情防控未被提上議事日程。當(dāng)大型郵輪的需求難以達(dá)到需要公共衛(wèi)生政策法規(guī)調(diào)整的重要程度時(shí)，專門針對(duì)其疫情防控的政策法規(guī)必然難以出臺(tái)。

3.2 技術(shù)法規(guī)理念和制度缺失

我國《立法法》只承認(rèn)全國人大及其常委會(huì)制定的法律、國務(wù)院行政法規(guī)、交通運(yùn)輸部等部門規(guī)章的效力，因此船舶、船員及船公司管理的基本制度問題能夠通過法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，但具體問題很難通過法規(guī)予以規(guī)范，而郵輪的船舶、船員及船公司運(yùn)營(yíng)問題更為具體，因此更難進(jìn)入國家法規(guī)的調(diào)整范圍。國際上對(duì)上述具體問題采用承認(rèn)技術(shù)法規(guī)效力的做法。而我國一直未承認(rèn)技術(shù)法規(guī)的制度，也沒有技術(shù)法規(guī)的名詞，因此船舶、船員及船公司運(yùn)營(yíng)的具體規(guī)則變成了“內(nèi)部規(guī)范”。2020 年交通運(yùn)輸部發(fā)布的公告，標(biāo)志著我國開始出現(xiàn)技術(shù)法規(guī)的名詞且開始承認(rèn)其法規(guī)效力。

3.3 依法抗疫理念形成和制度完善需要過程

2003 年暴發(fā)的“非典”突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是新中國第一次遭遇的大面積抗疫事件。當(dāng)疫情爆發(fā)時(shí)，只有少量有關(guān)抗疫的政策法規(guī)，且當(dāng)時(shí)依法抗疫的理念相對(duì)滯后，主要以行政管理手段開展抗疫。抗疫結(jié)束后并未明確提出依法抗疫要求。隨著社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)依法治國、依法行政已形成共識(shí)。本次新冠疫情爆發(fā)后，國務(wù)院明確要求依法抗疫，提出完善抗疫法規(guī)體系，為未來防疫政策法規(guī)的立改廢奠定了良好基礎(chǔ)?？梢娨婪挂呃砟钚纬珊椭贫韧晟菩枰粋€(gè)過程，交通運(yùn)輸行業(yè)包括大型郵輪依法抗疫是這個(gè)整體的一部分。

4 對(duì)大型郵輪疫情防控的對(duì)策措施建議

在黨中央、國務(wù)院相關(guān)職能部門依法防疫政策背景下，結(jié)合本次大型郵輪疫情防控中暴露出來的問題，筆者基于法治視野，對(duì)大型郵輪疫情防控對(duì)策措施提出3個(gè)方面建議。

4.1 從3 個(gè)維度對(duì)大型郵輪疫情防控政策法規(guī)再認(rèn)識(shí)

經(jīng)歷本次新冠肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，必須對(duì)大型郵輪疫情防控政策法規(guī)再認(rèn)識(shí)。一方面，生命健康權(quán)是公民的最高權(quán)利，是其他公民權(quán)利的基礎(chǔ)。大型郵輪作為人員高度密集的交通運(yùn)輸和旅游服務(wù)提供工具，其經(jīng)營(yíng)者必須承擔(dān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、部分處置與救援的主體職責(zé)，衛(wèi)生健康主管部門、交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政府監(jiān)管和服務(wù)職責(zé)，上述職責(zé)的確定及履行應(yīng)以完善的政策法規(guī)作為基礎(chǔ)和保障。

另一方面，《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出了“強(qiáng)化大中型郵輪等自主設(shè)計(jì)建造能力”“加速新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展。深化交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展，推動(dòng)游艇旅游等發(fā)展”要求，表明大中型郵輪建造業(yè)、交通和旅游結(jié)合作為新業(yè)態(tài)，已成為我國制造業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展的重要融合點(diǎn)。如果在這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中不同步考慮疫情防疫的政策法規(guī)要求，必然難以圓滿完成《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》部署的任務(wù)，因此應(yīng)盡快完善大型郵輪船舶制造、市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常運(yùn)營(yíng)等政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

此外，我國已提出傳染病防控須依法進(jìn)行的系列要求。完善和執(zhí)行好傳染病防治法規(guī)，將成為大型郵輪發(fā)展的法律保障。

4.2 盡快完善大型郵輪疫情防控制度體系

從本次大型郵輪抗擊新冠肺炎疫情的政策法規(guī)依據(jù)看，國家對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)、對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)、交通運(yùn)輸行業(yè)對(duì)交通運(yùn)輸突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，其政策法規(guī)基本框架已具備，但具體到大型郵輪公共突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)，針對(duì)性政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明顯不足。筆者建議從以下2個(gè)方面盡快完善大型郵輪疫情防控制度體系。

4.2.1 完善大型郵輪疫情防控制度體系的總體思路

1）根據(jù)大型郵輪的生命全周期和運(yùn)行全過程特征完善政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。例如船舶設(shè)計(jì)規(guī)范應(yīng)當(dāng)考慮一旦發(fā)生疫情時(shí)應(yīng)有的隔離間；強(qiáng)制要求大型郵輪最低船員配備必須包括船醫(yī)；強(qiáng)制要求衛(wèi)生防疫物資作為船舶的備料。

2）按照多元防控并無縫銜接的思路完善政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。制度建設(shè)的一般規(guī)律是政策引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)指引、技術(shù)保障、法規(guī)兜底，大型郵輪疫情防控的政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用多元手段，目前針對(duì)大型郵輪疫情防控制定專門法規(guī)的必要性和可行性不大，但盡快出臺(tái)一些原則性強(qiáng)的政策，以及制定一批大型郵輪疫情防控的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不僅必要，而且可行。

3）對(duì)防控傳染病同時(shí)做“輸入”和“輸出”的制度設(shè)計(jì)。這是由大型郵輪疫情防控的國際化特點(diǎn)決定的。狹隘的防疫思想是防止傳染病由外國郵輪、外國人輸入，因而容易出現(xiàn)將傳染病“擋在國門外”的思路?？陀^看，我國同樣有傳染病“輸出”風(fēng)險(xiǎn)。負(fù)責(zé)任的國家同樣需要防止傳染病從國內(nèi)“輸出”。

4.2.2 制定大型郵輪疫情防控技術(shù)法規(guī)的具體建議

國家和有關(guān)部門完善傳染病防治政策法規(guī)，很難專門針對(duì)大型郵輪設(shè)計(jì)制度，畢竟大型郵輪的發(fā)展短期內(nèi)難以達(dá)到立法的需求。由于技術(shù)法規(guī)具有以下特征：①制定程序相對(duì)于國家立法更簡(jiǎn)化；②調(diào)整內(nèi)容可以更具體、更有針對(duì)性；③相對(duì)于政策有一定的“剛性”；④能解決本質(zhì)安全、本質(zhì)防護(hù)難題。因此從法治角度看，提升大型郵輪疫情防控能力，應(yīng)當(dāng)更好地利用技術(shù)法規(guī)，使其成為今后的主要對(duì)策。根據(jù)可行性和可操作性，建議在《船舶技術(shù)法規(guī)體系框架（2020）》中，從船舶技術(shù)法規(guī)、船員管理規(guī)范、船公司運(yùn)營(yíng)社會(huì)責(zé)任等3個(gè)方面加快制定大型郵輪疫情防控技術(shù)法規(guī)。參考國家衛(wèi)生健康委員會(huì)2019年5 月公布的《2018 年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，建議相關(guān)技術(shù)法規(guī)的具體內(nèi)容如下。

1）郵輪醫(yī)療床位比例。2018 年國家每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為6.03張?？紤]預(yù)防傳染的要求，建議在船舶技術(shù)法規(guī)中增加醫(yī)療衛(wèi)生艙至少2間（其中至少1 間用于傳染病隔離和治療），發(fā)生疫情后能騰出的床位至少達(dá)到每千人6張。

2）郵輪醫(yī)護(hù)人員（船醫(yī)）比例。2018 年國家每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師為2.59 人，每千人口注冊(cè)護(hù)士為2.94人；每萬人口全科醫(yī)生為2.22人，每萬人口專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員為6.34人。建議在船員配置上，每船至少配置2名船醫(yī)。同時(shí)尊重經(jīng)營(yíng)規(guī)律，允許聘請(qǐng)非船公司雇員的航次船醫(yī)。

3）郵輪醫(yī)療費(fèi)用比例。2018 年全國人均衛(wèi)生總費(fèi)用為4 148.1 元，衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP 百分比為6.4%。船公司在保障公共衛(wèi)生方面的投入，包括雇船醫(yī)及配備必要的醫(yī)療防護(hù)物資，應(yīng)當(dāng)達(dá)到船公司運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的一定比例。同時(shí)尊重經(jīng)營(yíng)規(guī)律，允許一般疾病乘客支付醫(yī)療費(fèi)用，船公司僅保障備用醫(yī)療物資。

4.3 嚴(yán)格依法分類處置大型郵輪疫情

鑒于大型郵輪疫情防控的社會(huì)學(xué)特點(diǎn)，考慮情況的復(fù)雜性，建議遇到疫情時(shí)嚴(yán)格依法分類處置。

1）區(qū)分乘客、船員國籍處置。即根據(jù)發(fā)生疫情郵輪乘客、船員是本國人還是外國人而分別處置。如果是本國人，無論其在國內(nèi)郵輪上，還是國外郵輪上，國家對(duì)其均有保護(hù)責(zé)任。例如“鉆石公主號(hào)”郵輪有數(shù)百位中國香港公民，盡管郵輪國籍并非我國，停靠在日本橫濱，但日本允許乘客和船員下船后，我中央政府協(xié)助香港政府派專機(jī)接回香港公民，對(duì)乘客承擔(dān)了與在國外陸地的我國公民同樣的保護(hù)責(zé)任。

2）區(qū)分郵輪國籍處置。即根據(jù)發(fā)生疫情郵輪是我國郵輪還是外國郵輪而分別處置。如果是我國郵輪，無論其在我國內(nèi)水，還是公海，國內(nèi)的政策法規(guī)均有管轄權(quán)。如“歌詩達(dá)賽琳娜號(hào)”郵輪在國內(nèi)緊急救援處置，成為成功案例。而外國郵輪發(fā)生疫情后，只有經(jīng)過批準(zhǔn)才能入境、靠港、下船。

3）區(qū)分郵輪所在水域處置。即根據(jù)郵輪在我國內(nèi)河、領(lǐng)海，還是在毗連區(qū)、公海而分別處置。對(duì)于發(fā)生在我國毗連區(qū)的外國郵輪，我國有一定管轄權(quán)。如果發(fā)生在我國內(nèi)水，則具有完全管轄權(quán)。

4）區(qū)分依法處置與依人道主義協(xié)助處置。依法處置與依人道主義協(xié)助處置并不沖突，在依法處置的同時(shí)可以依人道主義協(xié)助處置。實(shí)踐中，在乘客、船員發(fā)生疾病需要急救時(shí)，基于人道主義，不少國家允許外國船舶、外國人入境。例如“威士特丹號(hào)”郵輪與柬埔寨并無契約和法律聯(lián)系，但柬方允許其靠港，乘客得以疏散。

5 結(jié)束語

筆者從法治角度對(duì)大型郵輪疫情防控對(duì)策措施進(jìn)行了研究。國家依法防疫要求需要貫徹執(zhí)行?；诖笮袜]輪疫情防控的醫(yī)學(xué)、社會(huì)學(xué)防控特點(diǎn)，需要對(duì)我國大型郵輪疫情防控政策法規(guī)再認(rèn)識(shí)，盡快完善大型郵輪船舶制造、市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常運(yùn)營(yíng)等政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，按照多元防控并無縫銜接的思路盡快完善大型郵輪疫情防控制度體系，加快制定相關(guān)技術(shù)法規(guī)，嚴(yán)格依法分類處置大型郵輪疫情。未來可進(jìn)一步研究大型郵輪疫情防控政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問題。