新時(shí)代信訪(fǎng)法治化存在的問(wèn)題及出路

李 超

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 普陀 200042）

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，不斷加強(qiáng)信訪(fǎng)制度的完善工作，積極化解社會(huì)矛盾。十八大報(bào)告中明確提出完善信訪(fǎng)制度，妥善解決好人民內(nèi)部矛盾，暢通民意表達(dá)渠道。十八屆四中全會(huì)上也提出要將信訪(fǎng)納入法治化軌道，依法保障人民群眾的合法性合理性訴求。作為我國(guó)化解矛盾的特色制度，信訪(fǎng)在推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，密切黨與人民群眾的血肉聯(lián)系以及維護(hù)人民群眾的根本利益上發(fā)揮了巨大的作用。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，新時(shí)代的信訪(fǎng)工作亦需要與時(shí)俱進(jìn)，那么新時(shí)代如何做好信訪(fǎng)工作？將信訪(fǎng)納入法治化軌道的必要性是什么？又存在哪些問(wèn)題？我們?nèi)绾芜\(yùn)用法治手段去化解這些難題？本文通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的展開(kāi)分析，希望對(duì)新時(shí)代信訪(fǎng)法治化建設(shè)有所裨益。

二、新時(shí)代信訪(fǎng)法治化的必要性分析

信訪(fǎng)制度設(shè)立距今六十余載[1]，是中國(guó)民主進(jìn)步的重要標(biāo)志。一方面，信訪(fǎng)在政治、民主等領(lǐng)域發(fā)揮著獨(dú)特的作用，成為完善社會(huì)主義民主監(jiān)督的重要抓手。另一方面，民眾通過(guò)信訪(fǎng)向黨政機(jī)關(guān)、人民政府反映了民意，拓寬了民意表達(dá)渠道，密切地加強(qiáng)了黨和政府與人民群眾之間的血肉聯(lián)系，在解決社會(huì)矛盾方面也表現(xiàn)出了巨大的優(yōu)勢(shì)。然而，現(xiàn)行信訪(fǎng)制度仍然存在諸多問(wèn)題，將其全方位的納入法治化軌道迫在眉睫。為此，深入分析信訪(fǎng)法治化的必要性具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）現(xiàn)行信訪(fǎng)立法的不足抑制了信訪(fǎng)作用的發(fā)揮

效力更高的信訪(fǎng)立法能保障信訪(fǎng)作用的發(fā)揮。在建國(guó)之時(shí)，信訪(fǎng)是一種監(jiān)督黨和政府的民主權(quán)利[2]，就其本質(zhì)而言，是憲法上的政治參與權(quán)利，是公民對(duì)于國(guó)家政治生活的關(guān)切與參與。然而，從實(shí)踐中來(lái)看，信訪(fǎng)很大程度上成為了公民自我救濟(jì)的手段。伴隨著信訪(fǎng)工作在實(shí)踐中的展開(kāi)，民眾將信訪(fǎng)定位為保護(hù)自我權(quán)益的手段逐漸得到了官方認(rèn)可。1995 年信訪(fǎng)條例第1 條明確，制定條例的目的就是使信訪(fǎng)人的合法權(quán)益得以保護(hù)，不受不法之侵害。2007 年，中央文件中進(jìn)一步提出，各級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)要維護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益。在2012年的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中，信訪(fǎng)被寫(xiě)入了表達(dá)權(quán)項(xiàng)中，這是信訪(fǎng)制度人權(quán)保護(hù)功能的體現(xiàn)。從這一發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，信訪(fǎng)制度在功能上經(jīng)歷了由體現(xiàn)民主性的政治權(quán)利向公民個(gè)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，乃至人權(quán)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。根據(jù)法理可知，關(guān)涉公民人權(quán)、民主權(quán)利的，都應(yīng)由基本法進(jìn)行規(guī)定。而目前直接規(guī)定信訪(fǎng)制度的官方文件是2005 年國(guó)務(wù)院頒布的《信訪(fǎng)條例》，其對(duì)信訪(fǎng)的發(fā)展具有一定的進(jìn)步意義。但是，由于它是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，在效力等級(jí)上低于法律，且《信訪(fǎng)條例》中的大部分規(guī)定具有較強(qiáng)的原則性，實(shí)踐中的可操作性較弱，隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)于各種日新月異的信訪(fǎng)事件，《信訪(fǎng)條例》之相關(guān)規(guī)定略顯乏力，抑制了信訪(fǎng)作用的發(fā)揮。

（二）信訪(fǎng)與法治對(duì)立的偽命題觀(guān)點(diǎn)亟須糾正

信訪(fǎng)制度的存廢與否，學(xué)界一直都頗有爭(zhēng)議。通過(guò)梳理總結(jié)各種信訪(fǎng)與法治對(duì)立的觀(guān)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)該觀(guān)點(diǎn)主要認(rèn)為信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)人的信訪(fǎng)事項(xiàng)時(shí)，常有推翻法院判決的情形存在，更有部分官員違反法定程序，濫用職權(quán)，私自處理信訪(fǎng)事項(xiàng)，損害了司法權(quán)威，具有較濃厚的人治色彩，與法治精神所不符[3]。

信訪(fǎng)與法治對(duì)立的觀(guān)點(diǎn)實(shí)屬偽命題，此觀(guān)點(diǎn)涉及信訪(fǎng)制度的根基，為此有必要進(jìn)行批判。首先，信訪(fǎng)制度運(yùn)行一直都有法治保駕護(hù)航，信訪(fǎng)的作用、主體、內(nèi)容、權(quán)責(zé)都有法律的明確規(guī)定。早在1987 年，中央內(nèi)部的官方文件中就提出了“依法信訪(fǎng)”的原則[4]，要求信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)和信訪(fǎng)人要依法開(kāi)展各項(xiàng)信訪(fǎng)工作，這反映了相關(guān)部門(mén)很早就認(rèn)識(shí)到了將信訪(fǎng)納入法治化軌道的重要性，并孜孜不倦地努力追求，此乃法史上的事實(shí)，不容置疑。其次，信訪(fǎng)制度并沒(méi)有損害司法權(quán)威。在“信訪(fǎng)不信法”現(xiàn)象下，反思司法權(quán)威具有一定的實(shí)際意義。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，人民群眾更多地求助于信訪(fǎng)途徑來(lái)維護(hù)自身利益，反映的乃是司法在解決爭(zhēng)議上存在的不足，為此我們需要進(jìn)行完善，但這并不是信訪(fǎng)制度的存在所導(dǎo)致的，徑直將信訪(fǎng)與法治置于對(duì)立面，并不理智。在審判實(shí)踐中，由于部分法律規(guī)范本身規(guī)定的較為原則，可操作性有待加強(qiáng)，使涌現(xiàn)的各種案件并不能依據(jù)法律規(guī)范準(zhǔn)確地予以解決，這使法院的自由裁量權(quán)得到擴(kuò)大；部分審判人員由于沒(méi)有正確地理解和適用法律，導(dǎo)致了各類(lèi)冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)，在一定程度上損害了司法權(quán)威。因此，主張信訪(fǎng)制度損害司法權(quán)威的觀(guān)點(diǎn)是站不住腳的，信訪(fǎng)與法治對(duì)立的觀(guān)點(diǎn)也是個(gè)偽命題，亟待予以糾正。

（三）新時(shí)代信訪(fǎng)法治化是創(chuàng)新社會(huì)治理的必然要求

所謂社會(huì)治理，是指社會(huì)治理主體采取多種手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的行為。從我國(guó)來(lái)看，社會(huì)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，社會(huì)各界主體積極參與，在法律制度的保障下，共同對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、思想等公共事務(wù)進(jìn)行管理的行為，其目的在于解決社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，為新時(shí)代國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)營(yíng)造良好的環(huán)境。從此概念中可以得知，信訪(fǎng)是社會(huì)治理工作的必要組成部分，社會(huì)治理的完善離不開(kāi)信訪(fǎng)工作的完善。在社會(huì)治理的過(guò)程中，做好群眾的工作是重中之重，是最基礎(chǔ)性的工作，而信訪(fǎng)需要做好的，就是群眾的基礎(chǔ)性工作，依法完善信訪(fǎng)工作，依法滿(mǎn)足人民的合法需求，維護(hù)人民的合法權(quán)益，為創(chuàng)新社會(huì)治理打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，能夠創(chuàng)新社會(huì)治理方式，提高社會(huì)治理的層次和水平。

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，改革開(kāi)放也進(jìn)入了深水區(qū)，如何在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下妥善解決社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的問(wèn)題，以及社會(huì)治理中存在的矛盾，是當(dāng)前社會(huì)治理面臨的巨大挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因林林總總，來(lái)源于多個(gè)方面，社會(huì)治理創(chuàng)新程度不夠、社會(huì)治理與法治脫節(jié)、社會(huì)治理法治保障不完善是重要原因。而信訪(fǎng)中存在的問(wèn)題較為客觀(guān)地反映了在社會(huì)治理上的不足與缺陷，因此，加強(qiáng)新時(shí)代信訪(fǎng)法治化工作，將信訪(fǎng)全面納入法治化軌道，讓法治引領(lǐng)信訪(fǎng)工作的進(jìn)行來(lái)切實(shí)解決信訪(fǎng)中存在的問(wèn)題，能夠創(chuàng)新社會(huì)治理方式，提高社會(huì)治理能力，促進(jìn)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化。

三、新時(shí)代信訪(fǎng)法治化過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）信訪(fǎng)“法定路徑”地位之不清

所謂法定路徑，是指國(guó)家法律明確規(guī)定的糾紛解決方式，例如訴訟、復(fù)議等。現(xiàn)行有效的《信訪(fǎng)條例》規(guī)定，信訪(fǎng)制度是指公民、法人或其他組織向行政機(jī)關(guān)表達(dá)合理訴求、行使建議權(quán)、投訴權(quán)等權(quán)利的制度，該制度本身也是法定路徑的一種。但是，黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范性文件在描述信訪(fǎng)制度的同時(shí)，用“法定路徑”凸顯信訪(fǎng)的特殊性，而狹義的法律僅指全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，《信訪(fǎng)條例》的制定主體是國(guó)務(wù)院，也就說(shuō)明《信訪(fǎng)條例》本身在法律體系中屬于行政法規(guī)，從此角度來(lái)看，信訪(fǎng)并沒(méi)有獲得基本法所確認(rèn)的“法定路徑”地位。

此種定位，使得信訪(fǎng)解決信訪(fǎng)人訴求的合法性欠缺，對(duì)公民、法人或其他組織以及受理信訪(fǎng)的行政主體之行為都無(wú)法進(jìn)行有效的規(guī)范，人民群眾的合法權(quán)益難以受到法律的保護(hù)。與此同時(shí)，即便信訪(fǎng)渠道解決了民眾訴求，其本質(zhì)上也是“法外開(kāi)恩”[5]，這是與我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的法治理念相違背的。

（二）信訪(fǎng)行政與司法性質(zhì)之混合

從國(guó)家的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行政由于其本身就是一種組織和管理活動(dòng)，因此其重在管理，而司法本身就是法律適用的過(guò)程，因而其重在居中裁判，行政與司法互相配合，共同協(xié)作，推動(dòng)社會(huì)規(guī)范的治理，使其運(yùn)行有序。就信訪(fǎng)而言，作為化解矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要制度，其偏重的核心在于管理。然而，在實(shí)踐中，不論是信訪(fǎng)人亦或是各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，都將行政與司法的功能邊界予以模糊化。例如，信訪(fǎng)人不服信訪(fǎng)答復(fù)的“三級(jí)終結(jié)”制度，信訪(fǎng)人對(duì)訴求實(shí)體結(jié)果的尋求，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)訴求的合理性解釋等，都摻入了大量的司法色彩。信訪(fǎng)不僅具有行政上的管理功能，也有了司法上的裁判功能。

信訪(fǎng)行政與司法性質(zhì)的混合，其利弊不言而喻。一方面，能夠及時(shí)有效地發(fā)揮信訪(fǎng)的作用，及時(shí)地解決信訪(fǎng)人的合理訴求，將矛盾及時(shí)化解，保障憲法所賦予公民的批評(píng)建議權(quán)、申訴控告權(quán)。但是另一方面，不合理的訴求也會(huì)一擁而入，各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有法定的權(quán)限與職能來(lái)依照程序立刻裁決，最終的結(jié)果便是，合理的訴求長(zhǎng)時(shí)間懸而未決，或者經(jīng)過(guò)三級(jí)復(fù)查核查后仍未有效解決。如此未決案件的堆積，長(zhǎng)久以來(lái)，便會(huì)產(chǎn)生新的矛盾，兩者性質(zhì)的混合也在一定程度上阻礙了信訪(fǎng)法治化的發(fā)展。

（三）信訪(fǎng)受理事項(xiàng)界限之不明

依照《信訪(fǎng)條例》第四章、第五章之規(guī)定，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)有：對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)予以登記并分情況在15 日內(nèi)處理；重大、緊急事項(xiàng)，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)報(bào)告；辦理各項(xiàng)信訪(fǎng)事項(xiàng)；完成相關(guān)信訪(fǎng)事項(xiàng)的督辦工作并提出建議；對(duì)政策性問(wèn)題向本級(jí)政府報(bào)告并提出相應(yīng)的建議；向本級(jí)人民政府提交信訪(fǎng)情況分析報(bào)告。通過(guò)對(duì)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)上述主要職責(zé)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)其所承擔(dān)的事務(wù)較多，且存在交叉情形，部分職能例如督辦、調(diào)查等職能也過(guò)于寬泛，且需要負(fù)責(zé)與本級(jí)人民政府、其他機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行較多的對(duì)接工作，處理具體事項(xiàng)的界限并不明確。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，人民群眾的美好生活需要日益廣泛，已逐漸拓展至民主、生態(tài)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。多領(lǐng)域多類(lèi)型多層次需要的增長(zhǎng)使得大量的訴求進(jìn)入到信訪(fǎng)部門(mén)，比如環(huán)境污染糾紛、選舉權(quán)糾紛、遺產(chǎn)糾紛，甚至是本該通過(guò)法定程序予以解決的醫(yī)患糾紛，都紛至沓來(lái)。因?yàn)椤缎旁L(fǎng)條例》中規(guī)定了各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)有“受理，辦理”的職責(zé)，使得其受理范圍不斷地?cái)U(kuò)大，信訪(fǎng)逐漸成為百姓訴求的集中解決地。

筆者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，很多于法有據(jù)的問(wèn)題本可以通過(guò)法定程序予以解決，卻也借助信訪(fǎng)的方式。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，逐漸成為民眾實(shí)現(xiàn)訴求的表達(dá)地。例如，法院判決執(zhí)行困難，民眾選擇通過(guò)信訪(fǎng)途徑；對(duì)于民政部門(mén)解決不了的社會(huì)保障問(wèn)題，民眾也求助于信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)。從這種發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，信訪(fǎng)顯然已經(jīng)在民眾心中具有終局性的問(wèn)題解決功能。與此同時(shí)，在社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，穩(wěn)定是重中之重，而信訪(fǎng)的發(fā)展與對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的需求的這種互相關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)化了民眾將信訪(fǎng)作為終局性的問(wèn)題解決途徑。在某種程度上，信訪(fǎng)途徑可以說(shuō)是超越司法的優(yōu)先選擇路徑。即使一時(shí)解決了合理訴求，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的提升。

（四）信訪(fǎng)內(nèi)部程序規(guī)范性之不足

《信訪(fǎng)條例》雖然規(guī)定了公民、法人或其他組織可以向信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)提出批評(píng)、建議的權(quán)利，但是在如何行使權(quán)利方面，卻語(yǔ)焉不詳，程序上的模糊性降低了權(quán)利行使的可操作性，從而導(dǎo)致在實(shí)踐中產(chǎn)生各種問(wèn)題。

首先，信訪(fǎng)在部門(mén)問(wèn)題的解決方式上并不統(tǒng)一，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。例如信訪(fǎng)主體的資格問(wèn)題、訴求的合法問(wèn)題、所受理事項(xiàng)的界限問(wèn)題、司法認(rèn)定問(wèn)題、信訪(fǎng)答復(fù)的可訴性問(wèn)題等，《信訪(fǎng)條例》對(duì)上述問(wèn)題，并沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致各地適用不統(tǒng)一，任意確立標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題突出。

其次，信訪(fǎng)過(guò)程中主觀(guān)性較強(qiáng)，致使信訪(fǎng)公信力受損。因?yàn)閷?duì)信訪(fǎng)的具體運(yùn)作程序缺乏法律層面的規(guī)定，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的人員只能在現(xiàn)行的制度框架下，對(duì)比民事訴訟的程序進(jìn)行相關(guān)信訪(fǎng)程序的展開(kāi)[6]。工作中不重程序，流程不規(guī)范，任意行使信訪(fǎng)答復(fù)的情形經(jīng)常發(fā)生，一方面助長(zhǎng)了信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)待民眾訴求的任意性，另一方面也損害了民眾求助于信訪(fǎng)途徑的信賴(lài)?yán)妗?/p>

最后，信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理期間過(guò)短?！缎旁L(fǎng)條例》第21 條規(guī)定了信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)于信訪(fǎng)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在15 日內(nèi)分別處理，第22 條規(guī)定了答復(fù)是否受理的期限為15 天，如此看來(lái)，與民事訴訟、行政訴訟規(guī)定的期限相差較大，未給信訪(fǎng)事項(xiàng)足夠的審查處理期間，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)很有可能迫于時(shí)限要求而走程序[7]，而忽略了解決民眾訴求的實(shí)質(zhì)，這些都違背了信訪(fǎng)制度設(shè)立的初衷。

四、新時(shí)代信訪(fǎng)法治化的出路

（一）明確信訪(fǎng)的法定地位與基本原則

一方面，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)立法的方式，明確信訪(fǎng)法的效力等級(jí)，從而保證信訪(fǎng)法在整個(gè)社會(huì)主義法律體系中的地位。當(dāng)前，我國(guó)正著力推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，要實(shí)現(xiàn)能力和體系上的現(xiàn)代化，必須重在治理，而非管理。從信訪(fǎng)解決社會(huì)矛盾的屬性和地位來(lái)看，信訪(fǎng)的過(guò)程本身就是一種治理的過(guò)程，而非直接的管理，因此信訪(fǎng)是有效的社會(huì)治理方式[8]。信訪(fǎng)制度在設(shè)計(jì)上就是一套系統(tǒng)的發(fā)現(xiàn)矛盾、分析矛盾，從而解決矛盾的體系，防止簡(jiǎn)單的片面治理弊端，這種治理上的全面性、綜合性，正是與國(guó)家治理相協(xié)調(diào)的體現(xiàn)，能為國(guó)家治理提供強(qiáng)有力的支撐。通過(guò)建立完善的信訪(fǎng)發(fā)展制度，傾聽(tīng)民眾的心聲，解決好民眾所反映的突出問(wèn)題，這些都能從側(cè)面折射出國(guó)家治理中存在的問(wèn)題以及今后的改革思路。因此，在明確信訪(fǎng)的法定地位過(guò)程中，還需要進(jìn)一步明確信訪(fǎng)制度的完善是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要措施。

另一方面，信訪(fǎng)立法過(guò)程中，必須明確信訪(fǎng)的基本原則?；驹瓌t貫穿在各項(xiàng)信訪(fǎng)制度中，對(duì)信訪(fǎng)工作具有指引性、原則性的作用。筆者認(rèn)為，信訪(fǎng)立法，應(yīng)明確以下三個(gè)基本原則：一是合法性原則。即信訪(fǎng)的主體（包括信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)和信訪(fǎng)人）、信訪(fǎng)的范圍、信訪(fǎng)的程序、法律責(zé)任的承擔(dān)等，都必須符合法律規(guī)定，此外，這種合法性原則，不僅要求各項(xiàng)事項(xiàng)不得觸犯法律之規(guī)定，還必須具有相應(yīng)的法律依據(jù)，不能僅僅滿(mǎn)足于消極的不違反法律之規(guī)定。二是合理性原則。信訪(fǎng)人的訴求即使不合法，也可能由于法律出現(xiàn)漏洞、政策之間未妥善協(xié)調(diào)、事項(xiàng)本身的特殊性等原因，具有一定的合理性，對(duì)此，不能一概地以“是否合法”為判斷依據(jù)，應(yīng)當(dāng)在以法律為準(zhǔn)繩的前提下，充分探討合理性標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)許在該事項(xiàng)上擁有一定的裁量空間。三是公平原則。對(duì)于不同民眾的信訪(fǎng)訴求，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)要做到相同情況相同對(duì)待，不同情況不同對(duì)待，在作出差別對(duì)待時(shí)，要說(shuō)明合理的理由，禁止在信訪(fǎng)事項(xiàng)上有任何歧視行為，保證各項(xiàng)工作都公平進(jìn)行，以免造成新的不平等。

（二）建立訴訪(fǎng)分離的受理機(jī)制

信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)于信訪(fǎng)人訴求的救濟(jì)，可以看作是一種特殊的行政裁決，這種裁決具有終局的效果，即信訪(fǎng)人無(wú)法再通過(guò)其他的法定途徑來(lái)獲得自身信訪(fǎng)權(quán)利的救濟(jì)。因此，需要明確區(qū)分信訪(fǎng)與其他法定救濟(jì)渠道的受理邊界問(wèn)題，準(zhǔn)確界定信訪(fǎng)受理事項(xiàng)的范圍。從近些年信訪(fǎng)的種類(lèi)來(lái)看，總體呈現(xiàn)出多樣性特征，既有普通的信訪(fǎng)，也有涉訴的信訪(fǎng)；既有首次信訪(fǎng)，也有重復(fù)信訪(fǎng)；既有請(qǐng)求裁決類(lèi)信訪(fǎng)，又有舉報(bào)、檢舉類(lèi)信訪(fǎng)。顯而易見(jiàn)的是，不同的信訪(fǎng)需要不同的處理機(jī)制，要通過(guò)設(shè)置更為規(guī)范、嚴(yán)格的程序?qū)⒁话阈旁L(fǎng)與涉訴、舉報(bào)等特殊的信訪(fǎng)相分離。首先，通過(guò)信訪(fǎng)訴求清單進(jìn)行簡(jiǎn)單分流。各級(jí)行政機(jī)構(gòu)可以建立訴求分流清單，明確信訪(fǎng)人的信訪(fǎng)事項(xiàng)所屬的處理渠道，并明確信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)和信訪(fǎng)工作人員的受理的范圍與相應(yīng)的職責(zé)，將民眾的訴求通過(guò)明確的訴求清單模式引導(dǎo)至負(fù)有法定職責(zé)的機(jī)關(guān)按照法定的程序處理。其次，建立縣級(jí)以上信訪(fǎng)受理的確認(rèn)制度。由于清單并不能完全列舉相關(guān)信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理途徑，且清單的制定由各機(jī)關(guān)自主制定，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為此，需要建立相應(yīng)的受理確認(rèn)制度，即對(duì)于部分信訪(fǎng)事項(xiàng)是否屬于受理范圍不清楚的，需報(bào)上級(jí)機(jī)構(gòu)出具相應(yīng)的意見(jiàn)予以確認(rèn)。最后，建立相應(yīng)的“典型案例”制度來(lái)指導(dǎo)同類(lèi)案件的處理。對(duì)此，可由省級(jí)以上信訪(fǎng)主管機(jī)構(gòu)將本轄區(qū)內(nèi)較為有代表意義的案例進(jìn)行梳理，概括出其中的信訪(fǎng)處理意見(jiàn)（如信訪(fǎng)受理、處理、解決等），來(lái)指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)同類(lèi)案件的處理，以增強(qiáng)處理同類(lèi)案件的一致性。

（三）建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的信訪(fǎng)調(diào)解機(jī)制

盡管信訪(fǎng)人的訴求不能得到及時(shí)解決的原因是多方面的，但是我們可以引入相應(yīng)的調(diào)解機(jī)制，來(lái)發(fā)揮調(diào)解在解決矛盾上的作用。對(duì)于不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的可溝通事項(xiàng)，借助調(diào)解的方式予以解決，既可以有效地化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又可以減少相應(yīng)的信訪(fǎng)成本，為此，可建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的信訪(fǎng)調(diào)解機(jī)制。

信訪(fǎng)調(diào)解在我國(guó)并非無(wú)跡可尋，早在2009 年《重慶市信訪(fǎng)條例》中，就規(guī)定了可通過(guò)調(diào)解的方式解決相關(guān)信訪(fǎng)事項(xiàng)。實(shí)踐中，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)也確實(shí)通過(guò)信訪(fǎng)調(diào)解解決了大量的信訪(fǎng)事項(xiàng)，有效地化解了基層矛盾，但是由于國(guó)家在制度層面缺乏對(duì)信訪(fǎng)調(diào)解的統(tǒng)一規(guī)定，使得信訪(fǎng)調(diào)解也存在一定的問(wèn)題，對(duì)此，在新時(shí)代背景下，需要進(jìn)一步完善信訪(fǎng)調(diào)解。筆者認(rèn)為，想要妥善地利用好信訪(fǎng)調(diào)解，就需要充分發(fā)揮信訪(fǎng)調(diào)解的柔性制約功能。所謂柔性制約是指在信訪(fǎng)調(diào)解的過(guò)程中，可以充分聽(tīng)取信訪(fǎng)人及各方面的意見(jiàn)，對(duì)于某些信訪(fǎng)訴求，在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的情形下，可以進(jìn)行深層次的溝通，對(duì)于其中合理的意見(jiàn)，予以接受，對(duì)于產(chǎn)生的信訪(fǎng)調(diào)解結(jié)果，信訪(fǎng)人及相關(guān)機(jī)構(gòu)必須予以尊重并執(zhí)行相關(guān)的事項(xiàng)，來(lái)幫助最終民眾訴求的解決。信訪(fǎng)制度本身作為民眾表達(dá)自我合理訴求的傾訴地，信訪(fǎng)調(diào)解可以促使民眾與政府之間的良性互動(dòng)。

（四）完善信訪(fǎng)內(nèi)部的處理程序

針對(duì)信訪(fǎng)內(nèi)部程序規(guī)范性不足的問(wèn)題，需要采取相應(yīng)的處理措施，來(lái)對(duì)信訪(fǎng)相關(guān)事項(xiàng)的處理進(jìn)行明確的程序規(guī)定，通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的程序，將信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理予以規(guī)范化和統(tǒng)一化。

首先，統(tǒng)一相關(guān)信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的統(tǒng)一性。由于在信訪(fǎng)主體的資格問(wèn)題、訴求的合法問(wèn)題、所受理事項(xiàng)的界限等問(wèn)題上，現(xiàn)行實(shí)施的《信訪(fǎng)條例》并沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，為此，立法機(jī)關(guān)需要對(duì)《信訪(fǎng)條例》進(jìn)行相應(yīng)的修改，彌補(bǔ)條例對(duì)相關(guān)事項(xiàng)尚未統(tǒng)一的缺陷，一方面這既是與時(shí)俱進(jìn)的體現(xiàn)，另一方面也有助于厘清信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、信訪(fǎng)事項(xiàng)的合法有效處理以及維護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益。

其次，探索建立信訪(fǎng)處理意見(jiàn)公示制度?；谝婪ㄐ姓ㄔO(shè)中的正當(dāng)程序要求，信訪(fǎng)事項(xiàng)的相關(guān)處理過(guò)程也應(yīng)當(dāng)及時(shí)地予以公開(kāi)，特別是信訪(fǎng)處理事項(xiàng)的法律依據(jù)、政策考量、事實(shí)認(rèn)定、作出答復(fù)的理由、處理結(jié)果、信訪(fǎng)人不服的救濟(jì)渠道等，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、公示欄、廣播等途徑予以公開(kāi)，接受社會(huì)和人民群眾的監(jiān)督。這有利于信訪(fǎng)事項(xiàng)的公平公正處理，增加信訪(fǎng)事項(xiàng)處理的透明度，有利于信訪(fǎng)事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性解決。

最后，相應(yīng)地延長(zhǎng)信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理時(shí)限，包括信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的審查、處理和信訪(fǎng)人的救濟(jì)的期限。為了保證信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)審查、處理的準(zhǔn)確性以及信訪(fǎng)人尋求救濟(jì)的時(shí)效性，可將相應(yīng)的期限予以延長(zhǎng)，針對(duì)事項(xiàng)的繁簡(jiǎn)程度和難易程度，通過(guò)設(shè)計(jì)普通程序、簡(jiǎn)易程序來(lái)進(jìn)行解決，簡(jiǎn)易程序可規(guī)定為20 日，普通程序可規(guī)定為2 個(gè)月，以此來(lái)解決信訪(fǎng)事項(xiàng)迫于時(shí)限而走程序的問(wèn)題。