基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革研究

馬井彪

(中共臺(tái)州市黃巖區(qū)委黨校，浙江 臺(tái)州 318020）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]為解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程，黨的十九大報(bào)告也提出要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，尤其是深化教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)改革，這對(duì)新時(shí)代人民美好生活的實(shí)現(xiàn)及鄉(xiāng)村振興具有重要影響。因此，推動(dòng)新時(shí)代的農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與公共服務(wù)內(nèi)在邏輯匹配關(guān)系

（一）農(nóng)村充分發(fā)展的公共服務(wù)邏輯匹配

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要目標(biāo)之一就是要促進(jìn)農(nóng)村的充分發(fā)展，而農(nóng)村的充分發(fā)展需要相應(yīng)的公共服務(wù)匹配。公共服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村充分發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在：一是公共服務(wù)提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施，是產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)。農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺離不開基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有利于降低運(yùn)輸成本，加快人和商品的流動(dòng)，增強(qiáng)與外界市場(chǎng)的聯(lián)系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)展。二是公共服務(wù)促進(jìn)綠化建設(shè)，治理農(nóng)村污染，是生態(tài)宜居的抓手。隨著農(nóng)民生活水平的提高與購買能力的提升，不同類型的生活垃圾也與日俱增。公共服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村垃圾分類與綠化建設(shè)，提升農(nóng)村環(huán)境治理水平。三是公共服務(wù)推動(dòng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，驅(qū)除鄉(xiāng)村陋習(xí)，是鄉(xiāng)風(fēng)文明的推動(dòng)力。當(dāng)前農(nóng)村在婚喪嫁娶中大操大辦之風(fēng)、互相攀比之風(fēng)較為嚴(yán)重，在一些地區(qū)封建迷信等鄉(xiāng)村陋習(xí)死灰復(fù)燃?？萍贾R(shí)下鄉(xiāng)、送電影下鄉(xiāng)、宣傳正確婚喪嫁娶觀等公共服務(wù)能夠促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的建設(shè)。四是公共服務(wù)能夠提升政府治理的水平，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信服感，提升鄉(xiāng)村治理水平。公共服務(wù)型政府為農(nóng)民提供多元化的公共服務(wù)，促進(jìn)政策制定與實(shí)施的有效性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。五是公共服務(wù)促進(jìn)資源的均衡化配置，是農(nóng)民生活富裕的保障。職業(yè)教育培訓(xùn)提升農(nóng)民就業(yè)技能，增加農(nóng)民收入。醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)有利于防止農(nóng)民“因病返貧”。

（二）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)邏輯匹配

我國社會(huì)最大發(fā)展的不平衡就是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡；發(fā)展的最大不充分就是農(nóng)村發(fā)展的不充分[2]。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的平衡充分發(fā)展就是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展離不開公共服務(wù)資源這一重要保障。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在活力，而激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)在活力的關(guān)鍵是提升農(nóng)民的能力。然而，農(nóng)民能力不足嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，阻礙鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益，這與教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)息息相關(guān)。正如“‘三農(nóng)’的貧困是收入、地位、能力的貧困,是權(quán)益的貧困。解決‘三農(nóng)’問題首當(dāng)其沖的是要解決農(nóng)民權(quán)益被漠視的問題?！盵3]農(nóng)民能力不足，發(fā)展權(quán)益就得不到保障，影響農(nóng)民收入水平的進(jìn)一步提升。當(dāng)前農(nóng)村特別是中西部農(nóng)村農(nóng)民外出打工數(shù)量較多，究其原因：一是種地成本提高，農(nóng)作物價(jià)格受市場(chǎng)波動(dòng)影響大；二是城市打工收入比種地收入高，同時(shí)可以享受城市較高的公共服務(wù)。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)村居民收入，農(nóng)村勞動(dòng)力能力的提升是關(guān)鍵。而農(nóng)村勞動(dòng)力能力提升需要以農(nóng)村公共服務(wù)條件的改善為前提，農(nóng)村公共服務(wù)能夠促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力能力及素質(zhì)的提高，同時(shí)也可以向農(nóng)村勞動(dòng)力提供諸如就業(yè)信息、就業(yè)技能培訓(xùn)等多方面的公共服務(wù)。同時(shí)農(nóng)村公共服務(wù)的改善可以加強(qiáng)與外界的聯(lián)系，加強(qiáng)外界與鄉(xiāng)村資源的互動(dòng)性，留住農(nóng)民在家鄉(xiāng)就業(yè)，結(jié)束春節(jié)才回一次家“候鳥般”的打工生活，留守兒童問題也在一定程度上得以緩解，鄉(xiāng)村有了人氣才能振興發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村公共服務(wù)供給存在的問題

（一）農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足

自1978 年改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與綜合國力的提升，農(nóng)村公共服務(wù)供給情況也隨之得到較大改善。然而，由于對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的歷史欠賬較多加之農(nóng)村龐大的人口數(shù)量，相較于城市獲得的公共服務(wù)資源總量，農(nóng)村公共服務(wù)供給存在總量少與供給不足的問題。以城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)量為例，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2018年年末醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位845 萬張，其中醫(yī)院656萬張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院134 萬張[4]。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)民生活水平的提升，對(duì)公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)高質(zhì)化、多元化趨勢(shì)。然而，從目前數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看，農(nóng)村公共服務(wù)供給總量還不能滿足農(nóng)民日益增長的公共服務(wù)需求，更難以從質(zhì)量與種類上滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的高質(zhì)化、多元化的需求。同時(shí)涉及農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)供給總量不足，比如有些地區(qū)越來越多的農(nóng)村家長從小學(xué)起就送孩子去城市讀書，一方面體現(xiàn)了農(nóng)民為讓孩子接受更好教育的迫切心情，另一方面也體現(xiàn)了農(nóng)村教育的衰敗。隨著種地成本的提高，農(nóng)民增收困難的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)供給總量仍存在較大缺口。總體來說，農(nóng)村公共服務(wù)供給總量遠(yuǎn)低于城市，農(nóng)村人均公共服務(wù)的占有量遠(yuǎn)低于城市人均公共服務(wù)占有量。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給主體失衡

當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體是政府，供給模式依然是典型的“自上而下”的模式。政府作為公共服務(wù)的供給主體，掌握著大量資源與強(qiáng)有力的科層制行政體系。正如一個(gè)硬幣有正反面一樣，這種“上傳下達(dá)”中央至地方的科層制行政體系在為農(nóng)村提供公共服務(wù)供給的同時(shí)也形成了農(nóng)村公共服務(wù)供給主體失衡的問題。中央政府制定的農(nóng)村公共服務(wù)供給政策，最終需要地方政府去貫徹執(zhí)行。然而，在分稅制改革后，地方政府財(cái)力有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況,“中央對(duì)地方的財(cái)政控制加大，地方可支配財(cái)力迅速下降，經(jīng)過層層截留后處于行政鏈條最低端的縣鄉(xiāng)基層政府陷入財(cái)政困境”[5]。同時(shí)，地方政府主政官員任期有限，在短期內(nèi)做出成績與維護(hù)地方穩(wěn)定的雙重壓力下，主政官員往往抓住容易出成績的“短平快”的農(nóng)村公共服務(wù)供給項(xiàng)目，如通過大拆大建來快速改變鄉(xiāng)村外貌。在鄉(xiāng)村振興背景下，一些地方政府盲目從眾投入大量資金興建鄉(xiāng)村振興學(xué)院，打造一些“形象工程”“政績工程”，對(duì)鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)卻收效甚微。而對(duì)諸如需要長期支持與見效緩慢的農(nóng)村教育、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技推廣等推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展亟需的公共服務(wù)供給關(guān)注度低。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失調(diào)

經(jīng)過改革開放40 年的發(fā)展，在國家惠農(nóng)支農(nóng)的政策支持下，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得較大發(fā)展，農(nóng)民生活水平得到顯著提升。在農(nóng)民生活水平得到提升后，農(nóng)民對(duì)適合自身發(fā)展的公共服務(wù)需求進(jìn)一步提升，農(nóng)民渴望更好的教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)，滿足自我實(shí)現(xiàn)需求。如今快手、抖音、火山小視頻等APP 深受農(nóng)民歡迎，也體現(xiàn)了農(nóng)民在解決生存需要之后渴望獲得精神層面的滿足。而以上APP 軟件正好迎合了農(nóng)民的這種需求，然而部分農(nóng)民為吸引粉絲而拍攝一些低俗、惡俗的視頻造成惡劣影響，不利于鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，這也在一定程度上體現(xiàn)了農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失調(diào)。鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)離不開良好的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。而良好的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)就是要將政府提供的公共服務(wù)供給與農(nóng)民需要的公共服務(wù)需求相匹配。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的重要問題是政府提供的公共服務(wù)與農(nóng)民的公共需求存在脫節(jié)現(xiàn)象。農(nóng)民迫切需要的與生產(chǎn)生活相關(guān)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)訊息、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等“三農(nóng)”公共服務(wù)供給水平低下。而政府投入大量資金興建的一些村民廣場(chǎng)、公共鍛煉設(shè)施、農(nóng)家書屋等供給相對(duì)過剩，利用率不高。

三、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的公共服務(wù)供給側(cè)改革路徑

（一）拓寬農(nóng)村公共服務(wù)供給資金渠道

拓寬農(nóng)村公共服務(wù)供給資金渠道是提高農(nóng)村公共服務(wù)供給總量與質(zhì)量的重要保障。首先，從政府層面來看，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，從中央到地方要明確各級(jí)政府的職責(zé)和事權(quán)，確定標(biāo)準(zhǔn)的收支概念，保障地方政府能為農(nóng)村提供最基本的公共服務(wù)資金。在轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)安排上要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，滿足地方政府履行公共服務(wù)供給能力的需要。其次，從市場(chǎng)層面來看，建立健全市場(chǎng)籌集公共服務(wù)供給資金的渠道。公共服務(wù)供給涉及面較廣，與人民的生活息息相關(guān)，具有較強(qiáng)的融資吸引力，政府可以通過發(fā)行相關(guān)公共服務(wù)債券吸引市場(chǎng)資本投入到公共服務(wù)資金融資中來。通過對(duì)企業(yè)稅收減免，鼓勵(lì)企業(yè)結(jié)對(duì)扶植農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè),促進(jìn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入。最后，從社會(huì)層面來看，開拓社會(huì)化融資渠道。充分發(fā)揮農(nóng)村鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村能人回饋家鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)人士對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)捐款與投資，彌補(bǔ)地方政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給資金短缺的困境。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給方式

創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給方式不僅能夠提高公共服務(wù)供給效率也是中國特色社會(huì)主義社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制思維的深遠(yuǎn)影響，政府在社會(huì)生產(chǎn)生活的各方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，在公共服務(wù)供給方面也不例外。一方面政府為農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活的發(fā)展提供所需的公共服務(wù)供給；另一方面也造成了公共服務(wù)供給主體單一的弊端?！稗r(nóng)民主體對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求與實(shí)際供給的客觀悖論存在，引致了基層政府供給農(nóng)村公共服務(wù)事務(wù)的一元化格局的解構(gòu)?！盵6]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代與鄉(xiāng)村振興的背景下，政府的供給已不能滿足農(nóng)民日益增長的對(duì)公共服務(wù)高質(zhì)量與多樣化需求。同時(shí)，政府受財(cái)力所限，公共服務(wù)供給能力呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)。因此，針對(duì)農(nóng)民日益增長的公共服務(wù)高質(zhì)量與多樣化需求，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等公共服務(wù)供給主體聯(lián)合起來集聚公共服務(wù)供給資源，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)公共服務(wù)供給優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)高質(zhì)量、高效率的供給。首先，政府依然要在公共服務(wù)供給主體中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府擁有的資源與治理能力及農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀需要政府在公共服務(wù)供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。其次，保障市場(chǎng)在農(nóng)村公共服務(wù)供給資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在農(nóng)村公共服務(wù)供給資源有限的情況下，充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村公共服務(wù)供給資源配置中的基礎(chǔ)作用，提高公共服務(wù)供給資源的利用率。最后，提高社會(huì)組織參與農(nóng)村公共供給的積極性。政府可以制定相關(guān)優(yōu)惠與扶持政策支持社會(huì)組織參與到農(nóng)村公共服務(wù)供給中來，提高社會(huì)組織參與農(nóng)村公共供給的積極性。

（三）健全農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制

健全農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)與提高農(nóng)村公共服務(wù)供給資源利用率的有效路徑。首先，樹立以人為本的科學(xué)決策觀。在我國進(jìn)入新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化與鄉(xiāng)村振興的背景下，政府在制定農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策時(shí)要樹立以人為本的科學(xué)決策觀，以農(nóng)民的公共服務(wù)供給需求為導(dǎo)向，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)益。其次，制定農(nóng)村公共服務(wù)供給決策要增強(qiáng)透明度。政府在制定本地區(qū)特別是農(nóng)村公共服務(wù)政策的時(shí)候，要廣泛征求農(nóng)民的意見，傾聽農(nóng)民最迫切的公共服務(wù)供給需求。在吸收農(nóng)民最迫切的公共服務(wù)供給需求、遵守相關(guān)法律法規(guī)政策的基礎(chǔ)上展開公共服務(wù)供給實(shí)地調(diào)研、咨詢專家，同時(shí)舉行公共服務(wù)供給決策聽證會(huì)，增強(qiáng)公共服務(wù)供給決策制定的透明度，保障農(nóng)民的知情權(quán)。最后，完善農(nóng)村決策的民主制度。通過完善農(nóng)村決策的民主制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共決策的積極性，促進(jìn)村莊的凝聚力與向心力，提高農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)供給決策中的話語權(quán)。