農(nóng)民主體地位與農(nóng)地制度變革的路徑選擇*

李飛龍，梁宏志

（1，2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽(yáng)，550025）

一、問(wèn)題意識(shí)與分析框架

在歷史長(zhǎng)河中，農(nóng)民始終處于社會(huì)的底層，難以得到應(yīng)有地關(guān)注，這是因?yàn)槭芪幕R(shí)和政治地位所限，他們無(wú)法書(shū)寫(xiě)自己的歷史，在政治改革和社會(huì)發(fā)展中更不能展示應(yīng)有的作用。但是，在社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力層面，農(nóng)民顯然并非一無(wú)是處，相反，農(nóng)民對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用。

在農(nóng)村社會(huì)，不論是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)代，還是和平歲月，土地制度無(wú)疑是農(nóng)民最關(guān)注的議題之一，這是涉及到土地權(quán)利分割、利潤(rùn)分成，以及生產(chǎn)生活延續(xù)的重大問(wèn)題。面對(duì)國(guó)家推行之土地政策，農(nóng)民或贊同，積極配合，或中立，默默觀望，或反對(duì)，從中阻撓，均是農(nóng)地制度變革與延續(xù)的重要推動(dòng)力。不論是何種社會(huì)心理和集體行為，都會(huì)推動(dòng)（或阻礙）農(nóng)地制度的變動(dòng)，都是農(nóng)民主體的展示方式。

黨的十九大以來(lái)，國(guó)家越發(fā)重視農(nóng)民的主體地位。在2017年的十九大報(bào)告中，中共中央提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”。2018年的中央一號(hào)文件，又明確指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的基本原則是“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”。同年9月，在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中，再次將“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”列為鄉(xiāng)村振興的基本原則，要求各級(jí)政府調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。這些戰(zhàn)略與規(guī)劃，體現(xiàn)了中共中央對(duì)農(nóng)民主體地位的重視，也呼吁學(xué)術(shù)界能對(duì)農(nóng)民主體地位進(jìn)行更多地討論，并積極探索土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路和實(shí)踐模式。

目前，對(duì)農(nóng)民主體地位與農(nóng)地制度變革的研究，學(xué)術(shù)界一般都是分而論之。在農(nóng)民主體地位方面，較早提出農(nóng)民主體的學(xué)者，多是從農(nóng)民自身出發(fā)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民創(chuàng)造主體和價(jià)值主體，較少關(guān)注外力的作用。①潘逸陽(yáng).農(nóng)民主體論［M］.北京：人民出版社，2002：60-75。之后的研究者逐漸注意到國(guó)家與農(nóng)民互動(dòng)關(guān)系下農(nóng)民主體地位的歷史演變。②李飛龍.新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)民主體地位的歷史演變——基于國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)分析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2013（3）：88-90。近年來(lái)，學(xué)者主要是緊扣國(guó)家鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，如有的研究者認(rèn)為，只有具有獨(dú)特稟賦的“中堅(jiān)農(nóng)民”才是鄉(xiāng)村振興的主體。③楊磊，徐雙敏.中堅(jiān)農(nóng)民支撐的鄉(xiāng)村振興：緣起、功能與路徑選擇［J］.改革.2018，（10）：60-70。有的研究者將集體生產(chǎn)、土地集體所有制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)置于同一語(yǔ)境下，來(lái)討論鄉(xiāng)村振興下農(nóng)民主體的內(nèi)涵。①陳筱童.鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2019（8）：97-102。

在農(nóng)地制度變革方面，成果更為豐碩。如有的研究者將交易費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、產(chǎn)權(quán)配置等置于成本和制度的考量之下，分析農(nóng)地制度的變革。②姚洋.中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2000（2）：54-65+204。有的研究者認(rèn)為“生存危機(jī)”推動(dòng)了土地制度的變革③張靜.土地使用規(guī)則的不確定：一個(gè)解釋框架［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué).2003（1）：113-124。；“路徑依賴(lài)”是中國(guó)農(nóng)地制度變革的重要力量。④孫濤，黃少安.制度變遷的路徑依賴(lài)、狀態(tài)和結(jié)構(gòu)依存特征研究——以改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷為例［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2009（2）：19-24。還有的研究者，以正式制度與非正式制度為分析框架，來(lái)分析農(nóng)地制度的延續(xù)與變革。⑤李飛龍.中國(guó)農(nóng)地制度70年變革：以正式制度與非正式制度為分析框架［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（5）：68-75。

誠(chéng)然，伴隨著“三農(nóng)”問(wèn)題的突顯，農(nóng)民主體地位越發(fā)得到了學(xué)界的重視。不過(guò)，上述研究卻很少將農(nóng)民主體地位與農(nóng)地制度變革置于同一脈絡(luò)下討論，或許是因?yàn)檠芯空叨嚓P(guān)注國(guó)家政策在農(nóng)地制度變革中的推動(dòng)作用，較少?gòu)霓r(nóng)民主體來(lái)理解農(nóng)地制度的變革。同時(shí)，在以往的討論中，研究者多重視制度持續(xù)性、路徑依賴(lài)、政策執(zhí)行力等概念，強(qiáng)調(diào)國(guó)家土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的影響，而對(duì)制度的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性重視不足?；诖朔N判斷，本文擬用“制度黏性”這一概念，來(lái)解釋農(nóng)民主體地位和農(nóng)地制度變革之關(guān)系，重在強(qiáng)調(diào)制度的動(dòng)態(tài)性和變通性。

“制度黏性”（institutional stickiness）是由Peter J. Boettke 等人提出，其目的是提供一個(gè)解釋框架，回答諾斯等人所倡導(dǎo)的路徑依賴(lài)和文化是如何作用于制度的。Boettke 等人在新發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，考察了內(nèi)生制度、外生制度與地方要素的互動(dòng)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響等諸多問(wèn)題，他們認(rèn)為制度黏性會(huì)因與地方文化的遠(yuǎn)近而減弱和增強(qiáng)。此后，中外學(xué)界對(duì)制度黏性的應(yīng)用逐漸廣泛，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理等領(lǐng)域均有提及，并出現(xiàn)了王敬堯、魏來(lái)等人利用制度黏性討論中國(guó)農(nóng)地制度存續(xù)與變遷等研究成果。⑥王敬堯，魏來(lái).當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地制度的存續(xù)與變遷［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016（2）：73-92;魏來(lái).中國(guó)農(nóng)地制度變遷中的黏性研究——正式制度與非正式制度相關(guān)性考察［D］.華中師范大學(xué).碩士畢業(yè)論文，2015。

需要說(shuō)明的是，有制度黏性的存在，就有黏性稀釋?zhuān)@是對(duì)原有制度不斷消解和改變的過(guò)程，通常是由非正式制度來(lái)完成。一般而言，制度黏性具有三個(gè)基本特征：其一，連續(xù)性。制度黏性一旦生成，不論合理與否，都會(huì)存續(xù)一段時(shí)期。其二，動(dòng)態(tài)性。黏性與制度所在時(shí)間、空間有很大的關(guān)系，并隨著時(shí)空的變動(dòng)而改變。其三，變通性。在特定時(shí)期和特定因素的影響下，制度黏性可能會(huì)被沖淡，直至制度變遷的發(fā)生。

簡(jiǎn)言之，本文即是以制度黏性為分析框架，通過(guò)對(duì)農(nóng)民主體地位的解讀，來(lái)審視明清以降，尤其是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)地制度變革，并討論農(nóng)地制度的多種模式，借以尋找農(nóng)民參與土地權(quán)利的可行路徑。

二、農(nóng)地制度變革中農(nóng)民主體地位的演進(jìn)

明清以降，隨著農(nóng)村穩(wěn)定格局的基本形成，中國(guó)農(nóng)地制度也得到完善與發(fā)展。除去一些特殊情況，農(nóng)村土地配置的基本形態(tài)是土地私有，這一屬性對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響。就地權(quán)變動(dòng)而言，土地私有與市場(chǎng)運(yùn)作結(jié)合，產(chǎn)生了土地市場(chǎng)的多樣化，包括絕賣(mài)、活賣(mài)、押租、抵押、永佃等，并將土地切割為田底、田面，由此產(chǎn)生了“一田二主”，甚至“一田多主”的情況。⑦曹樹(shù)基.傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村地權(quán)變動(dòng)的一般理論［J］.學(xué)術(shù)月刊.2012（12）：117-125。土地私有保證了農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛械脑捳Z(yǔ)權(quán)，市場(chǎng)機(jī)制保證了交易雙方在公平的環(huán)境中進(jìn)行，此時(shí)農(nóng)民主體得到了較為充分地展示。不過(guò)，這種理想狀態(tài)下的土地產(chǎn)權(quán)制度往往會(huì)受到外來(lái)因素的干擾，尤其是政治的力量，明朝的宗藩制度、清朝的圈地制度就是政治干擾農(nóng)地制度的具體例證。近代以來(lái)，隨著民國(guó)政府將權(quán)利下移至區(qū)一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)⑧［美］黃宗智.國(guó)家與村社的二元合一治理：華北與江南地區(qū)的百年回顧與展望［J］.開(kāi)放時(shí)代，2019（2）：20-35。，導(dǎo)致了行政成本地?cái)U(kuò)大，加之頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致稅收和兵役壓力倍增，政治對(duì)農(nóng)地制度的影響更加明顯。所以，在人多地少的中國(guó)農(nóng)村，僅有土地私有和市場(chǎng)運(yùn)作，并不能保證農(nóng)民的主體地位。更何況在普遍貧困的社會(huì)中，生存權(quán)都受到極大地挑戰(zhàn)，何談農(nóng)民的其它權(quán)利。

中華人民共和國(guó)成立以后，農(nóng)地制度變革很快在全國(guó)鋪開(kāi)。與已經(jīng)進(jìn)行減租減息和土地改革的老解放區(qū)不同，新解放區(qū)首先進(jìn)行了減租、退押、廢債等清理產(chǎn)權(quán)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)，貧雇農(nóng)為此得到了大量的糧食和財(cái)物。中共貴州省委還專(zhuān)門(mén)推行過(guò)清退幫工、幫糧運(yùn)動(dòng)。①為清退幫工、幫糧建議書(shū)（1951-3-5）［A］.中共貴州省委黨史研究室.貴州省檔案局（館）.建國(guó)后貴州省重要文獻(xiàn)選編（1951-1952）［C］.2008：25。目的就是為了理清租佃關(guān)系，調(diào)動(dòng)廣大貧雇農(nóng)的積極性。直到1952年上半年，廣西、云南、貴州、四川、西康、綏遠(yuǎn)六省才完成了土地分配的改革。在土地重新分配的執(zhí)行層面，各項(xiàng)政策也并不是一成不變，剛硬的推行，而是因時(shí)因地，變通地執(zhí)行，如土地分配中照顧“原耕”的問(wèn)題。在土地改革之前，新解放區(qū)的農(nóng)民就已知曉重新分配土地的必然性，或者說(shuō)，自己耕作的土地很可能會(huì)被分配給他人，這樣勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)民去從事施肥、澆水等養(yǎng)田行為。針對(duì)這一問(wèn)題，各地采取的辦法是照顧“原耕”，盡量減小變動(dòng)原有土地。顯然，農(nóng)民消極生產(chǎn)的反應(yīng)引發(fā)了農(nóng)地制度的調(diào)整，雖然此舉不能從根本上改變土地改革的大勢(shì)，但對(duì)具體執(zhí)行方式的影響還是效果明顯的。

農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，農(nóng)民土地所有制走向終結(jié)，集體土地所有制開(kāi)始實(shí)行，由此導(dǎo)致農(nóng)民主體地位的逐漸勢(shì)弱。具體表現(xiàn)在：其一，失去了土地的所有權(quán)。隨著農(nóng)村合作組織由互助組，到初級(jí)社，再到高級(jí)社的漸次推進(jìn)，土地的所有者也由農(nóng)民過(guò)渡到集體。其二，失去了土地的處置權(quán)。土地交付集體以后，農(nóng)民不僅不能買(mǎi)賣(mài)、典當(dāng)、租賃土地，而且耕作權(quán)也受到了很大限制，也就是說(shuō)，農(nóng)民不能決定耕作和收獲的時(shí)間、耕作的內(nèi)容與方式，處置權(quán)完全由集體掌握。其三，失去了土地的收益權(quán)。合作化運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的對(duì)象由農(nóng)民個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)榧w，降低了獲取鄉(xiāng)村資源的成本。但是，土地權(quán)利的喪失，并不代表農(nóng)民主體的完全消亡，鄉(xiāng)村社會(huì)的原有秩序和傳統(tǒng)習(xí)慣仍舊給農(nóng)民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，提供了不少的生存土壤，這是剛性土地制度在鄉(xiāng)村社會(huì)的彈性適應(yīng)，也是制度黏性的具體體現(xiàn)。如1956年下半年出現(xiàn)的“拉牛退社”現(xiàn)象。②關(guān)于退社和大社問(wèn)題（1956-12-6日）［A］.中華人民共和國(guó)國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)辦公廳編.農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編（1949-1957）（上）［C］.中共中央黨校出版社，1981：655。面對(duì)高級(jí)社所規(guī)定之土地和大型生產(chǎn)工具入社，農(nóng)民根據(jù)“自愿”的入社原則，紛紛退出合作社，另行單干?；蛘咴跇O短的時(shí)間內(nèi)宰殺耕牛，以減少入社的損失。雖然，“拉牛退社”改變不了合作化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，但也給國(guó)家政策的執(zhí)行者敲響了警鐘，展示了農(nóng)民抗?fàn)幍囊幻妗?/p>

農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造完成以后，為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織規(guī)模，人民公社很快取代了高級(jí)社，直至1961年確立的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本模式。1961年以后，農(nóng)村土地制度保持了近二十年的相對(duì)穩(wěn)定。總的而言，人民公社化時(shí)期的農(nóng)民與農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的農(nóng)民基本相似，亦喪失了土地的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，可供農(nóng)民發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的空間并不充裕。但是，作為理性的小農(nóng)，并不會(huì)因?yàn)楹暧^形勢(shì)所迫就逆來(lái)順受，他們會(huì)根據(jù)客觀環(huán)境來(lái)選擇對(duì)自己最優(yōu)的行為，如自留地、包產(chǎn)到戶(hù)、瞞產(chǎn)等。集體化時(shí)期，農(nóng)民總是盡可能地將自己的自留地精耕細(xì)作，而對(duì)集體的田地卻漠不關(guān)心；一旦國(guó)家對(duì)包產(chǎn)到戶(hù)放開(kāi)口子，各地農(nóng)民多是一窩蜂的爭(zhēng)相加入；在應(yīng)對(duì)國(guó)家糧食收購(gòu)上，農(nóng)民會(huì)集體隱瞞糧食產(chǎn)量，以求多分得一部分，有時(shí)基層干部也會(huì)主動(dòng)參與其中，形成干部與農(nóng)民的“共謀”。人民公社化時(shí)期農(nóng)民的行為證明：“農(nóng)民遠(yuǎn)非許多人想象的那樣是一個(gè)制度的被動(dòng)接受者，他們有著自己的期望、思想和要求。他們一直有著‘反道而行’的‘對(duì)應(yīng)’行為，從而以不易察覺(jué)的方式改變、修正，或是消解著上級(jí)的政策和制度。”③高王凌.人民公社時(shí)期中國(guó)農(nóng)民“反行為”調(diào)查［M］.北京：中共黨史出版社，2006：192。而這種改變、修正和消解，就是農(nóng)民的主體作用，是農(nóng)民主體地位隱性的展示。

1978年冬，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村農(nóng)民不堪忍受集體生產(chǎn)所帶來(lái)的饑餓和絕望，偷偷地決定分田單干，他們私下約定：在履行生產(chǎn)隊(duì)的農(nóng)業(yè)稅以及糧食征購(gòu)義務(wù)后，各戶(hù)可以保留自己的全部收成。這一事實(shí)，以后被官方和擁護(hù)改革的學(xué)者反復(fù)引用，以證明中國(guó)農(nóng)民在去集體化過(guò)程中的首創(chuàng)精神、自發(fā)性和草根性，以及農(nóng)村改革正當(dāng)?shù)谋匾院秃戏ㄐ浴＂埽勖溃堇顟延?鄉(xiāng)村中國(guó)紀(jì)事：集體化和改革的微觀歷程［M］.北京：法律出版社，2010：236。顯然，小崗村農(nóng)村的分田行為，并不是一時(shí)興起而為，而是人民公社時(shí)期長(zhǎng)期形成之“反行為”的集中體現(xiàn)，是農(nóng)民主體意識(shí)作用下的結(jié)果。為了破解集體化的困境，國(guó)家順勢(shì)而為，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。實(shí)際上，20 世紀(jì)80年代初期，改革者的嘗試就是不動(dòng)所有權(quán)，盤(pán)活使用權(quán)，賦予農(nóng)民越來(lái)越多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，以逐利驅(qū)動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。在此指導(dǎo)原則下，農(nóng)民的主體地位得到了充分地展示，他們開(kāi)始利用國(guó)家的政策從事各種非農(nóng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是人地關(guān)系松動(dòng)下的產(chǎn)物。出于利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)民不僅要用足、用活國(guó)家土地政策，還會(huì)突破國(guó)家政策的限制，結(jié)果出現(xiàn)了大量非法占用農(nóng)地的情況。與集體化時(shí)期的瞞產(chǎn)類(lèi)似，農(nóng)民的非法用地也是農(nóng)民改變、修正、消解國(guó)家政策的結(jié)果，是農(nóng)民主體作用的表現(xiàn)。

進(jìn)入21 世紀(jì)，法制化、規(guī)范化，以及改革紅利普及化，成為農(nóng)地制度變革的典型特征。2002年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》和2007年頒布的《物權(quán)法》，是國(guó)家在法制化、規(guī)范化上的重要舉措；國(guó)務(wù)院于2003年開(kāi)始全面推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，以及2005年正式取消了農(nóng)業(yè)稅，是改革紅利普及化的重要舉措。兩者體現(xiàn)了國(guó)家試圖規(guī)范土地權(quán)利和實(shí)現(xiàn)“均田免賦”的構(gòu)想。同時(shí)，這一系列政策、法規(guī)的出臺(tái)，也是對(duì)農(nóng)民從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、突破國(guó)家政策限制地回應(yīng)。從農(nóng)民的角度出發(fā)，正是他們的主體性行為，才迫使國(guó)家規(guī)范農(nóng)地制度，出讓一部分改革的紅利。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入“新常態(tài)”，“改革是最大的紅利”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，各地為了提升農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，農(nóng)民的主體性地位不斷提升，中國(guó)農(nóng)地制度正向更加活躍、更加規(guī)范的方向發(fā)展。

從農(nóng)民主體地位的演進(jìn)來(lái)審視中國(guó)農(nóng)地制度的變革，明顯可見(jiàn)的是，國(guó)家土地制度在農(nóng)村推行過(guò)程中，并非剛性不變的，而是彈性變動(dòng)的，土地制度會(huì)隨著時(shí)間的推移、地區(qū)的改變而發(fā)生變化，并不斷稀釋原有的制度黏性，這不僅是土地制度動(dòng)態(tài)性的展示，也是地方變通性的體現(xiàn)。正是因?yàn)檫@種動(dòng)態(tài)性和變通性，土地制度才能表現(xiàn)出穩(wěn)定性，尤其是一些低效的土地制度，仍會(huì)延續(xù)數(shù)年?；蛘哒f(shuō)，在農(nóng)地制度的變革中，由于國(guó)家與農(nóng)民之間的互動(dòng)與調(diào)適，消解了一部分矛盾，才導(dǎo)致原有農(nóng)地制度的長(zhǎng)期存在。

三、農(nóng)地制度模式與農(nóng)民參與策略

（一）農(nóng)地制度的幾種模式

綜合歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)治理，中國(guó)農(nóng)地制度大致可分為四個(gè)類(lèi)型，下面將分別討論。

第一，農(nóng)民所有、農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民所有、農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)是土地私人占有、農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的土地制度，傳統(tǒng)社會(huì)中大部分時(shí)期，以及合作化運(yùn)動(dòng)之前，都屬于此類(lèi)。農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)，可以隨意處置名下的土地，有助于提升農(nóng)民的主體地位。但是，在諸子均分的遺產(chǎn)繼承制度下，卻不可能形成大農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地細(xì)碎化是傳統(tǒng)中國(guó)土地發(fā)展的必然結(jié)果。浙江南部石倉(cāng)闕氏家庭的家譜和文書(shū)證明，在少受饑荒、疾病、戰(zhàn)亂等外界因素的影響下，土地會(huì)趨向細(xì)碎化，人口會(huì)趨向飽和與貧困。①車(chē)群，曹樹(shù)基.清中葉以降浙南鄉(xiāng)村家庭土地細(xì)碎化與人口壓力北京［J］.史林，2014（2）：58-65+190。1952年的土地改革，實(shí)行按人口均分土地，無(wú)疑又加重了土地的細(xì)碎化，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向機(jī)器耕作和現(xiàn)代化邁進(jìn)，這也是合作化運(yùn)動(dòng)的原因之一。

第二，集體所有、集體經(jīng)營(yíng)。集體所有、集體經(jīng)營(yíng)是土地歸集體所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)也歸集體支配，農(nóng)戶(hù)和家庭很難獲得相應(yīng)的權(quán)利，這一特征在集體化時(shí)期表現(xiàn)的尤為明顯。集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的土地制度，有助于社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)和國(guó)防穩(wěn)定，農(nóng)村教育與醫(yī)療方面的成績(jī)也不可否認(rèn)。但是，農(nóng)村每工分的報(bào)酬長(zhǎng)期徘徊不前，農(nóng)民生活難以得到改善，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，確實(shí)制約了農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化的發(fā)展。

第三，集體所有、農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)。集體所有、農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)大致等于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體化時(shí)期的包產(chǎn)到戶(hù)也屬于此類(lèi)。20 世紀(jì)80年代以來(lái)，去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和去集體化是國(guó)家對(duì)農(nóng)村采用戰(zhàn)略的基本思想，其精神實(shí)質(zhì)是“集體”向“個(gè)人”的轉(zhuǎn)型，家庭再次作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“個(gè)體”，參與資源配置。這種思想得到了自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的支撐，他們認(rèn)為在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，作為個(gè)體的家庭可以理性的追逐利益，進(jìn)而形成資源的優(yōu)化配置。但是，改革開(kāi)放40 多年的實(shí)踐證明，僅靠個(gè)體家庭的理性逐利，并不能形成競(jìng)爭(zhēng)的良性循環(huán)，一大批“農(nóng)業(yè)大戶(hù)”依靠國(guó)家政策的傾斜，快速走向了致富之路，而更大多數(shù)的普通農(nóng)戶(hù)卻未得到政策的優(yōu)待，這是貧富差距逐漸拉大的重要原因。同時(shí)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有其強(qiáng)韌的生命力，農(nóng)業(yè)也并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，農(nóng)產(chǎn)品依賴(lài)的仍是千千萬(wàn)萬(wàn)的小商小販——這種成本極高的舊商品體系。研究表明，推動(dòng)小農(nóng)戶(hù)向新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的，并不是國(guó)家的資本支持，而是市場(chǎng)營(yíng)利的激勵(lì)和農(nóng)戶(hù)打工的收入。②［美］黃宗智.高原.中國(guó)農(nóng)業(yè)資本化的動(dòng)力：公司、國(guó)家，還是農(nóng)戶(hù)［A］.中國(guó)鄉(xiāng)村研究（10）［C］.福建教育出版社，2013：28-50。

第四，集體所有、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。集體所有、規(guī)模經(jīng)營(yíng)與集體所有、集體經(jīng)營(yíng)并不一致，不代表向集體經(jīng)營(yíng)的回歸，而是針對(duì)土地細(xì)碎化，致力于如何將農(nóng)民組織起來(lái)的一種土地經(jīng)營(yíng)方式。目前“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”主要有地塊歸并和小型化規(guī)模經(jīng)營(yíng)、聯(lián)耕聯(lián)種和服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地集中流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等種類(lèi)，前兩類(lèi)分別在湖北沙洋、江蘇射陽(yáng)展開(kāi)試點(diǎn)，后者范圍更廣，發(fā)達(dá)地區(qū)的多地均已試行。①夏柱智.農(nóng)業(yè)治理和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的闡釋?zhuān)跩］.政治學(xué)研究，2018（5）：20-23。不過(guò)，這種土地經(jīng)營(yíng)方式仍處于試行階段，并未在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行。

（二）農(nóng)民的參與策略

誠(chéng)然，上述四種農(nóng)地模式都有優(yōu)點(diǎn)和無(wú)法克服的缺點(diǎn)。不過(guò)，相比較而言，在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境中，集體所有、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地制度顯然更為可取，也是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，以及發(fā)揮農(nóng)民主體地位的主要路徑。

當(dāng)前，在農(nóng)地制度變革的路徑選擇中，因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)的指導(dǎo)性作用，土地私人所有并不符合實(shí)際情況，而且土地私人占有很可能會(huì)阻礙規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，農(nóng)地制度變革的路徑應(yīng)該基于土地集體所有制而展開(kāi)。大致而言，農(nóng)民發(fā)揮主體地位，獲得更多的決策權(quán)，主要應(yīng)考慮三個(gè)層面的問(wèn)題。

首先，土地產(chǎn)權(quán)的確立與分割。自中華人民共和國(guó)成立以后，土地產(chǎn)權(quán)的確立幾經(jīng)變動(dòng)，直至國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》后，才明確將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。這是農(nóng)村改革的一大創(chuàng)舉，是農(nóng)地制度向規(guī)劃化、法制化邁進(jìn)的重要一步。“三權(quán)分置”確立以后，農(nóng)民就可以在權(quán)利明確的前提下，積極發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，減少農(nóng)民與國(guó)家之間的抵牾。在確權(quán)以后，權(quán)利分割也成為可能，因?yàn)榘凑振R克思的產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)包括很多單項(xiàng)權(quán)利，如所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、繼承權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、占有權(quán)，等等。同時(shí)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的地權(quán)也是分割的，在土地租佃中，就存在田底權(quán)、田面權(quán)、抵押權(quán)等各種權(quán)利分割，這是鄉(xiāng)村穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。因此，不論是馬克思的產(chǎn)權(quán)理論，還是中國(guó)傳統(tǒng)的權(quán)利形態(tài)，都支持現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度下的權(quán)利分割。也就是說(shuō)，在土地所有權(quán)不能動(dòng)搖的前提下，還可以繼續(xù)分割承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得這兩種權(quán)利呈現(xiàn)出多樣的形態(tài)。這樣就可以積極調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的主動(dòng)性，發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，創(chuàng)造出一個(gè)權(quán)利多樣化、多態(tài)化的土地市場(chǎng)。新近，有學(xué)者提出農(nóng)民可以將承包權(quán)出讓給大戶(hù)，自己作為雇工在大戶(hù)的管理下繼續(xù)生產(chǎn)，并從大戶(hù)那領(lǐng)取紅利和工資。②［美］黃宗智.國(guó)家與村社的二元合一治理：華北與江南地區(qū)的百年回顧與展望［J］.開(kāi)放時(shí)代，2019（2）：20-35。這種方式既發(fā)揮了農(nóng)民的主體地位，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

其次，農(nóng)業(yè)合作組織參與市場(chǎng)議價(jià)。目前，農(nóng)業(yè)合作組織已經(jīng)成為各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要載體，在日韓還出現(xiàn)了“東亞合作社”。同樣，截至2016年底，中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)擁有各類(lèi)農(nóng)業(yè)合作組織280 萬(wàn)個(gè)。③陸繼霞，李琳琳.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和發(fā)展：一項(xiàng)文獻(xiàn)評(píng)述［J］.世界農(nóng)業(yè)，2018（3）：10-14+207。農(nóng)業(yè)合作組織的基本類(lèi)型有種植大戶(hù)、農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)以及經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等。④張新照，趙海.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的困境擺脫及其體制機(jī)制創(chuàng)新［J］.改革，2013（2）：78-87。要發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，這些農(nóng)業(yè)合作組織就必須與市場(chǎng)相結(jié)合，參與市場(chǎng)的資源配置。合作組織參與市場(chǎng)議價(jià)，可以一定程度上減少信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的損失，降低市場(chǎng)地位不對(duì)等帶來(lái)的高成本，這是單個(gè)農(nóng)民所無(wú)法擁有的優(yōu)勢(shì)。具體來(lái)說(shuō)，在生產(chǎn)上，農(nóng)業(yè)合作組織可以準(zhǔn)確把握國(guó)家政策導(dǎo)向和市場(chǎng)行情，并形成機(jī)械生產(chǎn)的規(guī)模效益；在交換上，農(nóng)戶(hù)可以依靠組織的力量，直接將農(nóng)產(chǎn)品推向市場(chǎng)，省去過(guò)多且昂貴的中間環(huán)節(jié)；在分配上，在蛋糕做大的前提下，按勞分配，并照顧弱勢(shì)群體，能夠體現(xiàn)社會(huì)主義的人文關(guān)懷；在消費(fèi)上，農(nóng)戶(hù)生活質(zhì)量的改善，可以體現(xiàn)集體所有、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的優(yōu)越性。因此，農(nóng)民主體地位的展示，不僅在于農(nóng)民個(gè)人的主體性，而且還要包括農(nóng)民群體的主體性。

最后，新職業(yè)農(nóng)民的形成。新職業(yè)農(nóng)民的形成是農(nóng)民身份現(xiàn)代化的必然。在日本，從1960年代開(kāi)始，政府就致力于打造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，到20 世紀(jì)末，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民身份的現(xiàn)代化。⑤王敬堯，段雪珊.“人”“地”關(guān)系：日本農(nóng)地制度變革與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018（4）：180-191?，F(xiàn)階段，中國(guó)的新職業(yè)農(nóng)民并未形成，農(nóng)民打工收入仍是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，這急迫要求發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，培育新型的職業(yè)農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從兼業(yè)化向?qū)I(yè)化發(fā)展。從理論上講，未能在城市站穩(wěn)腳跟的農(nóng)民工，以及農(nóng)民二代，很可能會(huì)返回農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但實(shí)際上，由于城鄉(xiāng)在醫(yī)療、衛(wèi)生、生活水平的差異，未能站穩(wěn)腳跟的農(nóng)民工和農(nóng)民工二代，并不打算就此回鄉(xiāng)，而是“懸浮”在城市之中，而農(nóng)村中多剩下留守兒童與老人，新職業(yè)農(nóng)民之路任重而道遠(yuǎn)。同時(shí)，在新職業(yè)農(nóng)民的形成中，土地的碎片化和傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)方式也是重要的制約因素，這就要求土地從碎片化走向規(guī)模化，經(jīng)營(yíng)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代。最終，在國(guó)家政策和組織協(xié)調(diào)下，加大培訓(xùn)，提升能力，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的現(xiàn)代化。

四、總結(jié)與討論

農(nóng)地制度中農(nóng)民主體性地位的演變是明代以來(lái)整個(gè)制度變遷的縮影，與近代中國(guó)轉(zhuǎn)型、共產(chǎn)革命、工業(yè)化發(fā)展、國(guó)防穩(wěn)定均存在廣泛的關(guān)聯(lián)，因此我們討論的重點(diǎn)是尋找一種分析框架，以便從整體上理解農(nóng)地制度變遷和農(nóng)民主體地位，并由此引發(fā)對(duì)當(dāng)前農(nóng)地制度的思考和可行性嘗試。研究表明：第一，中國(guó)的農(nóng)地制度具有黏性，當(dāng)黏性生成后，可以通過(guò)黏性稀釋?zhuān)S護(hù)制度的持續(xù)性，但當(dāng)黏性稀釋到一定節(jié)點(diǎn)之后，制度就會(huì)發(fā)生變遷。第二，作為剛性的國(guó)家土地制度，在鄉(xiāng)村社會(huì)推行時(shí)，并非一成不變，而是具有變通性和動(dòng)態(tài)性，而這種變通性和動(dòng)態(tài)性恰恰就是制度穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。第三，農(nóng)民主體可能會(huì)因?yàn)閲?guó)家制度的強(qiáng)弱，展示出不同的形態(tài)，時(shí)而顯性，時(shí)而隱性，但農(nóng)民主體卻一直存在，即便是在集體化時(shí)期。第四，在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)民主體地位的發(fā)揮，應(yīng)該主要著力于承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分割、農(nóng)業(yè)合作組織的市場(chǎng)化，以及新型職業(yè)農(nóng)民的塑造上。就中國(guó)農(nóng)地制度的類(lèi)型而言，集體所有、規(guī)模經(jīng)營(yíng)或許是當(dāng)前最為有效且可行的土地制度形式。

至此，我們已經(jīng)清楚了中國(guó)農(nóng)地制度變革中農(nóng)民主體地位的邏輯演進(jìn)和理論闡釋。值得注意的是，本文一直站在維護(hù)農(nóng)民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的角度，這主要是基于以往農(nóng)民主體地位往往不受重視的考慮，“是制度對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)取向被打折扣，限權(quán)取向被強(qiáng)化，從而加大了征地矛盾和土地治理的難度”①吳毅.農(nóng)地制度變革的路徑、空間與界限——“賦權(quán)—限權(quán)”下行動(dòng)互構(gòu)的視角［J］.社會(huì)學(xué)研究，2015（5）：36-62。。但是，維護(hù)農(nóng)民主體地位并不代表農(nóng)民就可以肆意沖破制度的限制。實(shí)際上，改革開(kāi)放以來(lái)，由于土地確權(quán)工作的滯后，國(guó)家、地方政府與農(nóng)民之間一直沖突不斷，也出現(xiàn)了農(nóng)民從維護(hù)權(quán)益，發(fā)展到“漫天要價(jià)”的情況。因此，不論是政府，還是農(nóng)民，均應(yīng)在制度的范疇內(nèi)展開(kāi)博弈。當(dāng)然，在國(guó)家與農(nóng)民的對(duì)峙中，農(nóng)民顯然是弱勢(shì)的一方，這大概也是本文強(qiáng)調(diào)農(nóng)民主體地位的原因之一。

當(dāng)前，各種農(nóng)地制度的設(shè)計(jì)和試點(diǎn)此起彼伏，作為關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民利益的重大問(wèn)題，作為承載國(guó)家穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，今天的農(nóng)地制度變革應(yīng)尤為慎重。設(shè)計(jì)和試點(diǎn)或許可以在一地或多地成功，但盲目推廣到全國(guó)，就可能產(chǎn)生不可挽回之損失。因此，農(nóng)地制度推進(jìn)的關(guān)鍵，還是在農(nóng)民主體地位，需要問(wèn)農(nóng)民“答應(yīng)不答應(yīng)”“滿(mǎn)意不滿(mǎn)意”“高興不高興”，只有在農(nóng)民支持下的土地政策，才會(huì)真正的花開(kāi)滿(mǎn)地、落葉生根。