日本跨行政區(qū)域組織機構(gòu)管理經(jīng)驗及其對長三角一體化發(fā)展的啟示

楊官鵬

（華東政法大學，上海，200042）

一、日本首都圈建設(shè)過程中跨區(qū)域行政機構(gòu)及其協(xié)調(diào)機制

（一）日本首都圈建設(shè)過程中跨區(qū)域行政機構(gòu)的設(shè)置

日本以首都東京為中心的巨型都市圈，大體以東京都為中心，輻射半徑約70～100 公里，包含東京都、琦玉、千葉、神奈川、茨城、櫪木、群馬、山梨共1 都7 縣。1956年制定的《首都圈整備法》是日本首都圈規(guī)劃建設(shè)的基本法，經(jīng)多次修改沿用至今?！妒锥既φ麄浞ā纷畛跻?guī)定了“首都圈整備委員會”是管理該日本首都圈區(qū)域建設(shè)和規(guī)劃的最高行政機構(gòu)，針對“首都圈整備委員會”專設(shè)一章，就其設(shè)置、事務(wù)及權(quán)限、組織架構(gòu)和任命、特定行為的限制、議事規(guī)則做了較詳盡規(guī)定，凸顯出其在首都圈建設(shè)和規(guī)劃的重要地位。首都圈整備委員會的設(shè)立以日本《國家行政組織法》為依據(jù)，擁有制定并實施首都圈整備規(guī)劃的權(quán)限（第4 條）。委員會委員含委員長共4 名，由內(nèi)閣總理大臣提名并經(jīng)參眾兩院通過后任命，委員長由國務(wù)大臣擔任。首任委員長為“第三次鳩山一郎內(nèi)閣”的國務(wù)大臣馬場元治（兼任建設(shè)大臣）。

首都圈整備委員會事實上承續(xù)了原首都建設(shè)委員會的權(quán)限和職能，性質(zhì)上屬于總理府的外設(shè)行政機關(guān)（行政委員會）。首都圈整備委員會于1974年廢止，其執(zhí)行事務(wù)并入國土廳。后日本于2001年實施中央機構(gòu)編制改革，國土廳和運輸廳、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳合并為國土交通省。根據(jù)《國土交通省設(shè)置法》（1999年）的規(guī)定，國土交通省下設(shè)國土審議會、社會資本整備審議會、交通政策審議會和運輸審議會。其中國土審議會的委員由國會議員（眾議員6 人、參議院4 人）和學者（20 人以內(nèi)）經(jīng)國土交通省大臣任命后擔任，任期三年并可連任。國土審議會的主要職能是負責為國土交通省施行國土安全和開發(fā)利用的基本政策進行調(diào)查、審議。2005年起，國土審議會下設(shè)“首都圈整備部會”，沿用至今。

（二）日本首都圈建設(shè)過程中跨區(qū)域行政機構(gòu)的職能

首都圈整備委員會的職能和權(quán)限有：1.制定首都圈整備規(guī)劃和進行必要調(diào)查；2.推進首都圈整備規(guī)劃的實施；3.履行由法律和法規(guī)所賦予委員會的其他權(quán)限。其具體執(zhí)行程序和流程由首都圈整備規(guī)則規(guī)定。首都圈整備委員會在戰(zhàn)后日本首都圈的城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起到了重要的作用。

根據(jù)現(xiàn)行的《首都圈整備法》，國土審議會基本承續(xù)了過去首都圈整備委員會的調(diào)查審議職能，同時決定首都圈整備規(guī)劃的權(quán)限收歸到國土交通省。

（三）日本首都圈建設(shè)過程中跨區(qū)域行政機構(gòu)間的協(xié)調(diào)機制

在《首都圈整備法》之前曾有一部《首都建設(shè)法》（1950年），該法的立法目的是“為發(fā)揮首都東京都的政治經(jīng)濟文化等功能進行規(guī)劃建設(shè)”（第1 條）。依照該法，設(shè)立由建設(shè)大臣、眾參兩院議員、東京都知事、東京都議員、學者等（共9 名，由內(nèi)閣總理大臣任命）構(gòu)成的“首都建設(shè)委員會”，負責制定和推進東京都的城市規(guī)劃建設(shè)。首都建設(shè)委員作為日本最早的區(qū)域性規(guī)劃機構(gòu)，類似于美國的獨立管制委員會，是首都圈整備委員會的前身。在實際運行方面，《首都建設(shè)法》規(guī)定了首都建設(shè)委員會對地方公共團體和事業(yè)者的勸告權(quán)（第11 條）；為貫徹執(zhí)行東京城市規(guī)劃和維護東京首都地位，在必要時由建設(shè)省、運輸省等行政主管部門為主體負責具體執(zhí)行（第12 條）；在必要時由國家撥付一定的執(zhí)行費用（第13 條）。

《首都圈整備法》整體上沿襲并發(fā)展了原《首都建設(shè)法》的立法宗旨，主要區(qū)別是將調(diào)整對象從東京都擴展到了整個首都圈，同時對于各級機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制做了更為完善的規(guī)定，具體可分為以下幾方面。1.就中央和地方之間的協(xié)調(diào)機制方面，規(guī)定了國土交通省大臣制定和修改首都圈整備規(guī)劃之前，須聽取相關(guān)行政機關(guān)、各都縣和審議會的相關(guān)意見并承擔答復(fù)義務(wù)。同時，國土交通省可就首都圈整備規(guī)劃向地方公共團體請求提交資料、陳述意見等必要協(xié)助（第22、23 條）。2.規(guī)劃的具體實施方面，首都圈整備規(guī)劃的工程建設(shè)，由國家、地方公共團體和工程建設(shè)單位依法律規(guī)定共同執(zhí)行。各行政機關(guān)和地方公共團體等必須提供充分合作，國土交通省對此擁有勸告和采取必要措施的權(quán)限（第29、30 條）。3.政府每年就首都圈整備規(guī)劃的制定和執(zhí)行狀況向國會報告，并向公眾公開（第30 條第2 款）。4.財政和資金方面，為進行首都圈整備規(guī)劃的工程建設(shè)，在必要時國家可向地方公共團體提供普通財產(chǎn)①根據(jù)《國有財產(chǎn)法》和《地方自治法》，日本國有財產(chǎn)、公有財產(chǎn)主要分為“行政財產(chǎn)”和“普通財產(chǎn)”兩類。其中，行政財產(chǎn)包括公用財產(chǎn)（政府辦公樓、消防設(shè)施等）和公共用財產(chǎn)（即一般意義上的公共設(shè)施如學校、圖書館、公民館、公營住宅、公園等）。普通財產(chǎn)一般是指除行政財產(chǎn)以外的、具有私權(quán)意義的公有財產(chǎn)。，以及必要的資金支持或調(diào)整（第31、32 條）。

二、日本廣域行政過程中跨區(qū)域行政機構(gòu)及其協(xié)調(diào)機制

（一）日廣域行政過程中跨區(qū)域行政機構(gòu)的設(shè)置

作為日本近代以來探索和發(fā)展出的獨具特色的區(qū)域治理實踐經(jīng)驗，“廣域行政”就是指跨區(qū)域行政管理與協(xié)調(diào)，具體形式是超過兩個以上的行政區(qū)域來共同處理行政事務(wù)。其產(chǎn)生的背景是隨著城市化的不斷發(fā)展，單靠固有的行政主體已經(jīng)不足以應(yīng)對的行政事務(wù)逐漸增加，由多個行政主體來共同處理相關(guān)事務(wù)，更能提高行政效率。

“廣域行政”的具體形式一般是以解決特定具體事項為中心，比如消防、環(huán)衛(wèi)清潔、火葬、醫(yī)療等，采用“特定事務(wù)組合”的方式。具體有行政事務(wù)上的“協(xié)議會”“聯(lián)絡(luò)會議”等形式。日本實施廣域行政制度的主要法律依據(jù)是《地方自治法》（1947年）。自該法于1951年修改以后，日本的廣域行政逐漸發(fā)展出了設(shè)置“協(xié)議會”、共同設(shè)置機關(guān)和職員、事務(wù)委托等具體形式。目前，根據(jù)組織形式的不同，廣域行政的可以分為創(chuàng)設(shè)法人、組織的方式和不另外創(chuàng)設(shè)法人、組織的方式兩種；根據(jù)處理事務(wù)內(nèi)容的不同，分為專項事務(wù)的共同處理的形式，和依據(jù)跨區(qū)域的規(guī)劃，由各市町村自治體共同遵守并實施開發(fā)事業(yè)及區(qū)域整備的形式兩種。目前的具體實踐中，廣域行政以市町村的行政級別為主，也有較部分涉及到府縣的行政級別。但由于許多具體事務(wù)在開展過程中，天然地受到多個行政機構(gòu)主體的限制，近年來日本國內(nèi)提出要推動“府縣聯(lián)合”“市町村聯(lián)合”和“市町村合并”等合并多個行政機構(gòu)的呼聲逐漸高漲。

另外除廣域行政以外，日本在科創(chuàng)領(lǐng)域還逐漸發(fā)展了政府和民間機構(gòu)等多主體為中心的協(xié)同發(fā)展機制，即“產(chǎn)學官連攜”制度。日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省在2008～2012年的五年間推出了區(qū)域產(chǎn)學官協(xié)同創(chuàng)新計劃①“產(chǎn)學官”制度日文稱「産學官連攜」。。政府為促進協(xié)同創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，提供專項資金以建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新共同體。如關(guān)東共同體，由日本首都圈地區(qū)的27 家單位組成，包括7 所高校、13 家地方科研院所和7 家財團法人。其宗旨就是整合各個高校和科研院所的科研設(shè)施和人才為企業(yè)提供一站式技術(shù)服務(wù)，通過產(chǎn)學官協(xié)同合作提高整個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力②孫艷艷，張紅，呂志堅.日本首都圈產(chǎn)學官協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)研究［J］.情報工程，2017（05）：102-111。。

（二）日本廣域行政過程中跨區(qū)域行政機構(gòu)的職能

日本近代意義的地方自治制度始于1888年制定的“市制町村制”，該制度下多個町村為共同處理事務(wù)可以設(shè)置“町村組合”。1911年日本“市制町村制”全面改革后，組合制度開始用于市，“市町村組合”得以較廣泛設(shè)置?！敖M合”作為地方自治體的一種類型，屬于“復(fù)合地方團體”，具有獨立的法人格，并就構(gòu)成其的各個市町村都有管轄權(quán)限，其組成成員是各個市町村。市町村組合的組織和運營、議會議員的選舉、職員的組織和選任、財政收支等運作方式，都有規(guī)約做出詳細規(guī)定。二戰(zhàn)以后，日本雖然廢除了過去的市制町村制，但1947年制定的新《地方自治法》仍繼續(xù)沿用了舊有的組合制度。該法第284 條第1 款規(guī)定，“組合”屬于“特別地方公共團體”的一種類型。同時不限于市町村這一類較低的行政機構(gòu)級別，都道府縣也開始可以就部分行政事務(wù)設(shè)立專門組合。1952年《地方自治法》修改以后，日本的廣域行政的實現(xiàn)形式開始呈現(xiàn)多樣化的特點，特別是創(chuàng)設(shè)了協(xié)議會、共同設(shè)置機關(guān)及職員、事務(wù)委托等形式。以下就這幾類日本在廣域行政過程中實現(xiàn)跨區(qū)域行政的具體形式和職能作簡要說明。

1.協(xié)議會。協(xié)議會由多個地方自治體共同設(shè)置，性質(zhì)上屬于自治體廣域行政的具體執(zhí)行機構(gòu)，從屬關(guān)系上仍隸屬于各地方自治體。協(xié)議會自身并不專設(shè)職員，而是由多個地方自治體的職員兼任，也不具有獨立的法律地位。依據(jù)日本《地方自治法》規(guī)定，和負責處理的具體事務(wù)不同，主要分為“管理執(zhí)行協(xié)議會”（負責具體管理執(zhí)行廣域行政事務(wù)）、“聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)議會”（就具體執(zhí)行提供聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)）、“規(guī)劃制定協(xié)議會”（制定跨行政區(qū)域的行政規(guī)劃）三種。值得注意的是，協(xié)議會管理執(zhí)行具體事務(wù)，和自治體的執(zhí)行機關(guān)具有同等效力。由規(guī)劃制定協(xié)議會所制定的行政規(guī)劃，各自治體必須遵照執(zhí)行。

2.共同設(shè)置機關(guān)和職員。根據(jù)日本《地方自治法》第252 條第7 款的規(guī)定，地方自治體可以和其他地方自治體共同設(shè)置如委員會、委員、附屬機關(guān)等機關(guān)，也可以共同設(shè)置輔助前述機關(guān)處理具體事務(wù)的職務(wù)人員。值得注意的是，共同設(shè)置的跨行政區(qū)域機關(guān)同時歸屬各個地方自治體，即屬于各地方自治體的共通的機關(guān)，其作出的法律行為對各地方自治體同時具有法律效力；而共同設(shè)置的職務(wù)人員被看作其中一個自治體的職務(wù)人員，同時其事務(wù)輔助人員由該自治體的工作人員擔任。這和我國目前在上海設(shè)置的“長三角區(qū)域合作辦公室”和“青浦區(qū)區(qū)域發(fā)展辦公室”在具體的設(shè)置方式上有所類似，但在組織形式上又有所不同，后文將詳細闡述。

3.事務(wù)委托。根據(jù)《地方自治法》第252 條第14 款規(guī)定，地方自治體可以將部分事務(wù)委托給其他地方自治體，并由其執(zhí)行機關(guān)管理執(zhí)行。同時，基于該委托，委托方的自治體不再就該事務(wù)具有權(quán)限，被委托方的自治體在被委托事務(wù)范圍內(nèi)擁有管理和執(zhí)行權(quán)限。需要強調(diào)的是，上述“協(xié)議會”這種形式的廣域行政組織，并不具備法人格，因此在嚴格意義上并非是一種特殊的地方公共團體。而“共同設(shè)置機關(guān)”，甚至算不上是廣域行政組織的創(chuàng)設(shè)，而是將各個地方自治體既有的組織或部門集合起來實現(xiàn)廣域行政的一種形式?！笆聞?wù)委托”的性質(zhì)，也并非創(chuàng)設(shè)共同處理廣域行政事務(wù)的組織，而是地方自治體將部分事務(wù)委任或委托給其他自治體來實現(xiàn)廣域行政的一種形式。相對于創(chuàng)設(shè)新的跨區(qū)域行政機構(gòu)，這三種形式都具有簡便易操作的特點。

另外，日本在60年代以后，政策上開始大力推進區(qū)域開發(fā)建設(shè)，開始逐漸導(dǎo)入了由各地方共同體共同開展大型工程建設(shè)和區(qū)域開發(fā)的新的形式，也就是1963年《地方自治法》修改創(chuàng)設(shè)的“地方開發(fā)事業(yè)團”制度（第298 條）。據(jù)此，為實施如修建住宅、工業(yè)用水及交通道路的整備、取得土地等綜合規(guī)劃，地方自治體可以和其他自治體共同將這些工程建設(shè)委托給地方開發(fā)事業(yè)團。地方開發(fā)事業(yè)團是具有法人格的一種特殊地方公共團體。但由于不同于事務(wù)組合，其具體處理的事務(wù)事項有限制范圍，同時一般來說，隨著其處理事務(wù)的完結(jié)事業(yè)團也會隨之解散。隨著地方開發(fā)事業(yè)團的數(shù)量逐漸減少，截止到2011年已僅存1 例。2011年《地方自治法》修改刪除了地方開發(fā)事業(yè)團的規(guī)定，自此日本不再新設(shè)該機構(gòu)。

（三）日本廣域行政過程中跨區(qū)域行政機構(gòu)間的協(xié)調(diào)機制

1.復(fù)合型部分事務(wù)組合。作為組合等跨區(qū)域行政組織的補充，1974年日本修改《地方自治法》，創(chuàng)設(shè)了“復(fù)合型部分事務(wù)組合”制度（第285 條）①日文為“複合的一部事務(wù)組合”。。由于一般的組合是以具體事務(wù)為導(dǎo)向成立的，該事務(wù)通用于各個自治體。這種組合的特點是為提高行政活動的效率，其處理的具體事務(wù)、事項可以僅僅通用于廣域行政區(qū)域內(nèi)的一部分自治體即一部分的市町村，是靈活運用組合制度的一種具體形式。但這種制度只適用于市町村層面，而不適用于都道府縣。

2.廣域聯(lián)合。1994年《地方自治法》再次修改，創(chuàng)設(shè)了一種新的組合類型，即“廣域聯(lián)合”制度②日文為“広域連合”。。廣域聯(lián)合主要職能是制定、協(xié)調(diào)和實施廣域行政區(qū)域的綜合規(guī)劃。復(fù)合型部分事務(wù)組合是為提高各自治體共同處理行政事務(wù)的效率，廣域聯(lián)合是為了制定和實施區(qū)域綜合規(guī)劃，二者都是協(xié)調(diào)、促進廣域行政的一種法定機制。

3.聯(lián)合協(xié)約和事務(wù)的代執(zhí)行。2014年《地方自治法》修改，創(chuàng)設(shè)了新的“聯(lián)合協(xié)約”和“事務(wù)代執(zhí)行”制度③日文為“連攜協(xié)約”和“事務(wù)の代替執(zhí)行”。聯(lián)合協(xié)約也可翻譯成“區(qū)域協(xié)定”。。聯(lián)合協(xié)約是指多個地方公共團體為就共同處理事務(wù)而制定基本方針和劃分職能而簽訂聯(lián)合協(xié)約的制度。同時地方自治體間如就該協(xié)約產(chǎn)生爭議，可申請由“自治紛爭處理委員”提出解決方案。事務(wù)代執(zhí)行是指地方公共團體將部分事務(wù)交付其他地方公共團體的長官，并以原公共團體（即交付方）的名義來管理、執(zhí)行。

綜上，日本廣域行政組織機構(gòu)共計10 種類型，按照是否具備法人格可分為2 大類，具體參照表格1可見：以設(shè)立法人為要件分為部分事務(wù)組合（含復(fù)合型部分事務(wù)組合）、廣域聯(lián)合、全部事務(wù)組合、役場事務(wù)組合和地方開發(fā)事業(yè)團5 種，不需設(shè)立法人的簡便形式分為協(xié)議會、共同設(shè)置機關(guān)等、事務(wù)委托、簽訂聯(lián)合協(xié)約和事務(wù)待執(zhí)行5 種。這些組織形式互為補充、互相協(xié)作，共同構(gòu)成了完整的廣域行政組織構(gòu)架。

表格1④表格參照日本總務(wù)省資料：「現(xiàn)行の事務(wù)の共同処理の仕組みと運用」、「地方自治制度の歴史」等匯總制作。：日本廣域行政組織機構(gòu)匯總

?

目前上述10 種類型中，廣域行政組織機構(gòu)中實際較多使用的形式，主要是除“全部事務(wù)組合”和“役場事務(wù)組合”以外的8 種。據(jù)日本總務(wù)省2019年的最新統(tǒng)計資料表明，采用比例最高的是“事務(wù)委托”，占實際全部的72.1%（6628 例），之后依次是：部分事務(wù)組合（16%，1466 例）＞共同設(shè)置機關(guān)等（4.9%，446 例）＞聯(lián)合協(xié)約（3.5%，319 例）＞協(xié)議會（2.3%，211 例）＞廣域聯(lián)合（1.3%，116 例）＞事務(wù)代執(zhí)行（3 例）＞地方開發(fā)事業(yè)團（1 例）①參照日本總務(wù)省資料：「地方公共団體間の事務(wù)の共同処理の狀況調(diào)（平成30年7月1日現(xiàn)在）の概要」。。

表格2②同前注。：2018年7月日本廣域行政組織機構(gòu)構(gòu)成情況 （單位：件）

按照總務(wù)省2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從具體處理的廣域行政事務(wù)類別上看，前3 類事務(wù)占絕大多數(shù)：涉及環(huán)境衛(wèi)生的數(shù)量最多，并多采用部分事務(wù)組合和事務(wù)委托的方式；其次為社會保障事務(wù)，多采用部分事務(wù)組合、事務(wù)委托、共同設(shè)置機關(guān)、廣域聯(lián)合；第3 是防災(zāi)事務(wù)，多采用部分事務(wù)組合、事務(wù)委托、協(xié)議會、廣域聯(lián)合。此外，區(qū)域開發(fā)規(guī)劃方面，以部分事務(wù)組合、協(xié)議會、廣域聯(lián)合、聯(lián)合協(xié)約為主；城市規(guī)劃方面，以部分事務(wù)組合、事務(wù)委托、共同設(shè)置機關(guān)、協(xié)議會、廣域聯(lián)合為主。

綜上可見，第一、日本的廣域行政事務(wù)以實現(xiàn)政府的社會服務(wù)職能為主，即服務(wù)導(dǎo)向大于社會管理、社會治理導(dǎo)向。第二、從歷史上來看，廣域行政組織形式和種類逐漸呈現(xiàn)出多樣化的特點。第三、隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，《地方自治法》會及時作出相應(yīng)修改調(diào)整，各個組織類型也會自然隨之有所增減，以適應(yīng)地方自治的發(fā)展方向。第四、即便是同一類別的事項，也可以采用多種廣域行政組織形式，這些形式以解決具體事務(wù)為導(dǎo)向，相互協(xié)調(diào)、互為補充。

三、日本跨區(qū)域行政機構(gòu)協(xié)調(diào)機制對我國長三角一體化建設(shè)的借鑒

（一）中央立法的支持

日本的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機制基本可分為都縣和市町村兩個層級。市町村層面的廣域行政主要的法律依據(jù)是《地方自治法》，前文已就此做了說明。而在都、縣層面除基于地方自治的“廣域行政”“廣域連攜”以外，日本就大都市圈建設(shè)設(shè)立了一套主要由中央來統(tǒng)籌管理的模式，這種模式的執(zhí)行落實必然要以國家立法為依據(jù)。以首都圈建設(shè)為例，日本以1956年《首都圈整備法》為中心，出臺了一套較為完整的政策和法律。事實上，日本戰(zhàn)后就大都市圈建設(shè)，分別針對全國的三大區(qū)域先后出臺了：《首都圈整備法》（以東京為中心）、《近畿圈整備法》（大阪、京都等為中心）、《中部圈整備法》（名古屋等為中心）——共三部規(guī)范都市圈建設(shè)的基本法律，逐漸形成現(xiàn)存的三大核心都市圈，簡稱“三圈計劃”。在日本國土交通省的官方網(wǎng)站里較全面地登載了與之相關(guān)的政策與法律信息、實施計劃白皮書，以及近年日本國土審議會就“三圈計劃”的修改審議決定①日本國土交通省發(fā)布的：“三大都市圈”建設(shè)的官方資料，含有各個年度實施報告的白皮書.https：//www.mlit.go.jp/toshi/daisei/kokudokeikaku_tk5_000012.html。。

日本的首都圈整備計劃主要是為了解決東京都人口過度集中和住房不足的問題，通過借鑒英國的“大倫敦計劃”經(jīng)驗，發(fā)展東京周邊城市和交通設(shè)施建設(shè)，主要特點是發(fā)展放射型和環(huán)狀的交通網(wǎng)，建設(shè)衛(wèi)星城等?！妒锥既φ麄浞ā返膬?nèi)容包括總則、首都圈整備委員會、首都圈整備計劃、事業(yè)實施共四章?？倓t中明確了其立法目的是“就首都圈的整備制定綜合規(guī)劃，并推進其實施，進行同我國政治、經(jīng)濟、文化相符合的首都圈建設(shè)和有序發(fā)展”（第1 條）。之后在1957年，日本內(nèi)閣頒布了《首都圈整備法實施令》。僅就一個首都圈建設(shè)，日本就相繼頒布了《首都圈市街地開發(fā)區(qū)域整備法》、《首都圈建成區(qū)限制工業(yè)等的相關(guān)法律》、《首都圈近郊綠地保護法》、《多極分散型國土形成促進法》等多部法律法規(guī)。另外，為配合《近畿圈整備法》，日本就琵琶湖協(xié)調(diào)保護這方面也制定了較完善的配套立法，這對習總書記在針對長三角都市圈強調(diào)的環(huán)保問題，如淀山湖水域和長江水域的聯(lián)合保護也有充分的借鑒意義。

事實上，我國長三角區(qū)域一體化的提法也由來已久。1992年，長三角15 個城市經(jīng)濟協(xié)作辦主任聯(lián)席會議首次召開，并在1997年升格為長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會；2001年成立滬蘇浙經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會制度，由三省市常務(wù)副省市長參加，后再2004年又啟動三省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度；國務(wù)院在2010年5月正式批準實施了有關(guān)長三角地區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見②《國務(wù)院關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2008〕30 號）。起初“三級運作模式”主要涵蓋上海、浙江、江蘇即兩省一市，后2009年，滬蘇皖三省市吸納安徽作為正式成員出席長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會和長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議，確認了安徽正式成為長三角的重要組成部分即三省一市。；2016年3月，中共中央政治局審議通過了《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》；同年5月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》；2017年國務(wù)院正式批復(fù)《上海城市總體規(guī)劃（2017-2035）》，提到“從長江三角洲區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。”最近，上海正在同江、浙兩省規(guī)劃主管部門以及周邊各市相關(guān)政府編制《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》③2018年11月28日，上海市規(guī)劃和自然管理局總規(guī)處處長熊健在2018 中國城市規(guī)劃年會表示，當前正會同江浙兩省規(guī)劃主管部門以及周邊各市相關(guān)政府編制《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》。。

另外目前《長三角一體化發(fā)展綱要》也已通過審議并下發(fā)，強調(diào)長三角一體化發(fā)展具有極大的區(qū)域帶動和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵，帶動整個長江經(jīng)濟帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。這意味著發(fā)展長三角區(qū)域一體化已經(jīng)上升到國家意志層面，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。但是從另一方面來說，我國就長三角一體化發(fā)展出臺的如發(fā)展綱要等，基本上仍以政策性文件居多，還缺乏具體的立法配套。

如果暫時推進立法的時機還不成熟，可以從國務(wù)院層面下發(fā)具備可操作性的具體實施辦法，或者賦予如自然資源部、住建部等部委以制定跨區(qū)域規(guī)劃等具體權(quán)限，協(xié)調(diào)中央和地方權(quán)限，同時避免地方各區(qū)域之間出現(xiàn)利益矛盾和政令沖突的情況。但從長遠來看，正式出臺一部調(diào)整區(qū)域一體化發(fā)展的法律，仍不可或缺。

（二）注重中央與地方的權(quán)限劃分和協(xié)作

日本在制定原《首都建設(shè)法》時，曾就該法進行過一次東京都住民投票，后經(jīng)過超半數(shù)贊成后才得以正式通過并生效。這是因為《日本國憲法》第95 條規(guī)定：“國會制定適用于特定地方公共團體的特別法，須依法律規(guī)定，實行該地方公共團體的住民投票并經(jīng)過半數(shù)同意?！币簿褪钦f，國會制定地方自治特別法時必須首先經(jīng)過該地方公共團體“住民投票”來自治決定。該憲法條文是為了防止中央濫用立法權(quán)導(dǎo)致?lián)p害地方公共團體利益，日本《國會法》第67 條和《地方自治法》第261 條對此也有具體規(guī)定。

理想的發(fā)展模式是什么？鐘秉樞(2013)認為需要在繼續(xù)發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢項目的同時，突出發(fā)展集體對抗和體能類項目，還要關(guān)心運動員的長遠利益和全面發(fā)展。對競技體育的發(fā)展模式的思考應(yīng)該不忘初心，回歸本質(zhì)，孫科(2012)認為競技體育價值導(dǎo)向應(yīng)回歸理性，能真正滿足人全面發(fā)展的需要，如果忽視了“以人為本”，那么競技體育就會偏離原本的模樣。進入后奧運時代，體育改革是必須的，競技體育發(fā)展模式改革究竟怎么改，如何具體實施還有待進一步研究。

但是與《首都建設(shè)法》不同，日本在出臺《首都圈整備法》時并未經(jīng)過住民投票這一程序。究其原因有兩種觀點，一種是在參議院的對該法的審議會上，有政府委員答辯稱，該法在立法目的上是對原《首都建設(shè)法》的繼承，也是對原首都建設(shè)規(guī)劃和首都建設(shè)委員會職能的擴展和強化，因而不需要重新進行住民投票①參議院建設(shè)委員會審議會（昭和31年〔1956〕4月17日）上，政府委員水野岑君對議員村上義一君的口頭答辯。；另一種觀點（佐藤功）認為，從立法目的來看，《首都圈整備法》的規(guī)制對象并不僅限于東京都這一特定的地方公共團體，而是以首都圈這一跨多區(qū)域地區(qū)為對象，并非地方自治特別法，而是一部關(guān)于國家行使開發(fā)整備事務(wù)的法律，因而應(yīng)該按照普通的國會立法程序來制定②佐藤功「憲法95 條の諸問題」（杉村章三郎古稀記念『公法學研究 上』1974年、有斐閣）。加藤一彥「地方自治特別法の憲法問題」、現(xiàn)代法學、第18 號39 頁以下。。

雖然以上兩種觀點都支持《首都圈整備法》不需經(jīng)過住民投票程序，但是第二種解釋顯然更符合其立法原意。由于原《首都建設(shè)法》屬于地方自治特別法，主要調(diào)整的對象是東京都這一特定的地方公共團體，如果將其范圍擴大到整個首都圈，就意味著有可能會犧牲東京以外周邊地區(qū)的利益。對此，眾議員議員木崎茂男曾在《首都圈整備法解說》中作了詳細的闡述，他指出，《首都圈整備法》的調(diào)整對象是首都圈，包含東京都以及和其擁有緊密的社會經(jīng)濟聯(lián)系的周邊地區(qū)?？梢灶A(yù)見，這個對象的范圍是會隨著社會經(jīng)濟關(guān)系的發(fā)展而產(chǎn)生變化，并非單純限定于某個或某幾個地方公共團體的行政區(qū)域③衆(zhòng)議院議員木崎茂男、昭和31年〔1956〕6月『首都圏整備法の解説』（信濃教育會出版部）第43 頁。。這也正是為什么日本不采取對原《首都建設(shè)法》進行修改而是直接廢止該法，并重新制定一部新法即《首都圈整備法》的原因。

相較而言，基于我國自身的國情，在長三角一體化的工作方面?zhèn)戎赜谥醒霙Q策下級執(zhí)行的模式，目前并沒有制定統(tǒng)一的人大立法，也沒有設(shè)立正式的跨區(qū)域行政機構(gòu)。但是在實然層面，我國從2008年至今在長三角政府層面已經(jīng)逐漸形成了“三級運作”的區(qū)域合作機制，即決策層（長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會）、協(xié)調(diào)層（長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議）和執(zhí)行層（聯(lián)席會議辦公室和重點合作專題組）三個層面同時運行的政府運作機制。

2018年5月，習近平總書記就我國長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的指示中強調(diào)：“上海要進一步發(fā)揮龍頭帶動作用，蘇浙皖要各揚其所長，有關(guān)部門也要大力支持，使長三角地區(qū)實現(xiàn)更高質(zhì)量的一體化發(fā)展，更好地引領(lǐng)長江經(jīng)濟帶發(fā)展，更好地服務(wù)國家發(fā)展大局?！彪S后不久長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會在上海舉行，一體化發(fā)展的推進工作逐漸提速?？梢钥闯?，中央作出長三角一體化發(fā)展的戰(zhàn)略決策，并不局限于限定的行政區(qū)域的發(fā)展目標，而是站在國家發(fā)展大局的視野上進行考量的。這一點和日本制定《首都圈整備法》時的背景和立意是相似的。

另一方面，在我國如果要正式創(chuàng)設(shè)跨區(qū)域的行政機構(gòu)，尚需要突破許多現(xiàn)有的框架。盡管2018年我國修改憲法，承認所有設(shè)區(qū)的市具有“地方立法權(quán)”，這在某種角度具有日本憲法第94 條的“條例制定權(quán)”的意義。但我國一般的地方立法權(quán)，和外國憲法享有自治的地方立法權(quán)，完全不是一個概念。而且目前，我國組織法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律并沒有明確規(guī)定跨區(qū)域行政機構(gòu)或組織的具體設(shè)置辦法以及跨行政區(qū)域規(guī)劃的制定和審批程序①我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)（第54 條）。”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作（第11 條）?？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?！?。而歷史上，日本在如制定首都圈建設(shè)規(guī)劃時其實也遇到過相似的問題，但并沒有一味走創(chuàng)設(shè)新的跨區(qū)域行政機構(gòu)和組織的路子。

日本在首都圈建設(shè)的制度設(shè)計中，從最初的首都建設(shè)委員會到首都圈整備委員會，再到委員會權(quán)限收回到國土交通省，整個發(fā)展過程中，首都圈這一跨行政區(qū)域的規(guī)劃發(fā)展其實始終沒有脫離中央的管轄。這樣做的意義在于，一方面在法律制定時，嚴格遵循憲法和立法程序，保護地方利益和合理訴求，另一方面，通過制定專項法律，明確中央和地方的權(quán)限劃分和協(xié)作，同時由中央緊握制定跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的權(quán)限，防止不同行政區(qū)域形成利益沖突，也更便于從整個首都圈乃至整個國家層面上去考量和解決問題。

（三）從區(qū)域合作需求出發(fā)設(shè)置跨區(qū)域行政機構(gòu)

隨著我國長三角區(qū)域一體化工作的深入推進，長三角區(qū)域合作辦公室（簡稱“長三辦”）也應(yīng)運而生。2018年1月，由滬蘇皖浙三省一市共同組建的長三辦在上海正式掛牌并組建完畢。其主要職能有：籌備長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會和常務(wù)省市長會議，制定和完成年度工作要點和重要事項，實施都市圈和跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機制如城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會等等，主要是承接“三級運作”區(qū)域合作模式下的工作事項。

但嚴格來講，并不能稱得上是跨區(qū)域行政機構(gòu)，而是帶有行政性的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，屬于“常設(shè)的臨時性機構(gòu)”。筆者有幸曾赴“長三辦”調(diào)研，了解到其組成人員都是從三省一市中抽調(diào)而來，黨組織關(guān)系已移轉(zhuǎn)至上海，但人事關(guān)系雖仍歸屬原省市。值得關(guān)注的是，“長三辦”作為新成立的、臨時性的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，在法理上并不具有行政機構(gòu)的性質(zhì)，其架構(gòu)模式基于“君子協(xié)定”，因而也不具備正式發(fā)文的權(quán)限，目前出臺相關(guān)文件仍然是通過各省市的政務(wù)辦公廳。

關(guān)于實施依據(jù)，有學者就明確強調(diào)：“必須加強法制建設(shè)。在推進城市一體化的初級階段就要及時地制定相關(guān)的法律法規(guī)，以便在整個過程中做到有法可依，而不是僅僅依靠行政命令或是一些形式上的會議組織來進行協(xié)調(diào)協(xié)商。即使是以協(xié)商的方式來推進一體化，也要有一個協(xié)商組織的條例與組織法。我們應(yīng)該制定一個相對原則的法律法規(guī)來指導(dǎo)城市一體化的建設(shè)，在實踐中還要不斷地修訂完善，以便更好地指導(dǎo)城市一體化的建設(shè)?！雹谟嵛縿?日本首都圈政策及規(guī)劃對長三角城市一體化的啟示［J］.上海城市管理，2018（02）：39-45。日本在都縣層面的跨區(qū)域行政方面以三大都市圈整備法為中心，在市町村的廣域行政治理方面以《地方自治法》為主要依據(jù)，明確了相關(guān)行政機構(gòu)的具體權(quán)限和管理流程，既考慮到國家和中央層面的綜合統(tǒng)籌，又十分重視地方的訴求和利益。

另外，日本的跨區(qū)域行政的管理機制是建立在充分的地方自治制度和基礎(chǔ)之上的。我們在推行一體化進程時，既要中央考量全局、統(tǒng)籌安排，也要注意到不能是中央拍腦袋，強拉硬配，一定要充分尊重地方意愿，給地方足夠的靈活性。另外，在一體化中各地方的談判實力不同，要盡量體現(xiàn)對等性，發(fā)達地方甚至要考慮主動讓利，將優(yōu)勢資源普惠落后地區(qū)。由于涉及到這一方面的實際落實有難度，更需要中央在制定具體實施細則時對其有所考量。地區(qū)間有合作，也有競爭，一體化不是消滅競爭，而是為競爭創(chuàng)造相對公平的環(huán)境。對于管理機構(gòu)權(quán)限的界定，可以隨著合作的深入，由中央根據(jù)實際需要統(tǒng)籌職權(quán)或賦予地方相關(guān)權(quán)限。

（四）從跨區(qū)域業(yè)務(wù)事項出發(fā)設(shè)置跨區(qū)域行政機構(gòu)

針對我國過去以區(qū)域合作計劃和“協(xié)調(diào)會議”等形式為主的諸多跨區(qū)域治理政策，有學者指出：“區(qū)域治理實踐還停留在合作意向階段，制度建設(shè)和主體參與水平都屬于初級；政府間合作的主要動力是經(jīng)濟利益，而較少從公共服務(wù)供給角度考慮區(qū)域治理問題；既往的區(qū)域治理實踐往往熱衷于大處著眼總體布局，而缺乏充分而細致的配套制度安排”，“這些問題的存在制約了區(qū)域治理的良性運行，也影響了地方發(fā)展?jié)摿Φ纳疃韧诰颉雹侔字橇?日本廣域行政的理論與實踐：以東京“首都圈”發(fā)展為例［J］.日本研究，2017（01）：10-26。。

可喜的是，我國在長三角區(qū)域一體化發(fā)展中，就區(qū)域合作機構(gòu)已經(jīng)有了新的創(chuàng)設(shè)和進展。上海市青浦區(qū)區(qū)域發(fā)展辦公室（簡稱“區(qū)域辦”）就是一個例子。筆者經(jīng)調(diào)研了解到，該區(qū)域辦是按照青浦區(qū)黨政機構(gòu)改革方案于2019年3月正式成立的行政機構(gòu)，組成人員具有正式的行政編制，主要職能是協(xié)調(diào)“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”（含青浦、吳江、嘉善共三區(qū)縣）發(fā)展，開展三地工作聯(lián)動和區(qū)域合作工作。但是嚴格來講，與設(shè)在上海的“長三辦”類似，目前“區(qū)域辦”還能不能算得上正式的跨區(qū)域行政機構(gòu)，其本身的法理定位尚不明確。

綜前所述，日本的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機制主要分為都縣和市町村兩個層級。自明治時期起到今天，日本作為城市化水平高的民主制發(fā)達國家，非常重視憲法保障的地方自治制度和發(fā)揮行政機關(guān)的服務(wù)職能，在市町村層面的廣域行政已經(jīng)積累了百年經(jīng)驗。二戰(zhàn)后，日本以大都市圈整備開發(fā)為主要內(nèi)容的都縣廣域行政層面也取得了明顯的成就。

在將長三角區(qū)域一體化列入我國國家戰(zhàn)略以后，也逐漸開始重視跨區(qū)域行政機構(gòu)的設(shè)置和管理，最具代表性的就是長三角區(qū)域合作辦公室和區(qū)域發(fā)展辦公室等單位。同時由于我國相關(guān)機構(gòu)初設(shè)，尚處在法律定位并不明確的探索階段。盡管國情不同，比如日本的廣域行政建立在充分的地方自治制度的基礎(chǔ)上，而我國往往是采取中央統(tǒng)一部署，層層決策執(zhí)行的方式，但在具體操作方面，如都市圈建設(shè)中的中央統(tǒng)籌管理，市町村層面廣域行政的多種實現(xiàn)形式等等都具有很大的通用性和可操作性。在區(qū)域一體化整體架構(gòu)的起步階段，吸收接納日本的廣域行政管理經(jīng)驗，通過制定相關(guān)法律或規(guī)范，明確其法律地位、設(shè)置方法、組織規(guī)則和管理權(quán)限，對于回應(yīng)當下現(xiàn)有跨區(qū)域管理機構(gòu)面臨的權(quán)限、編制等各類具體問題，對于長期持續(xù)助力我國長三角區(qū)域一體化這一國家戰(zhàn)略的落實和推進，具有十分重大的意義。