公共衛(wèi)生事件“前預(yù)警期”的地方政府應(yīng)對權(quán)配置

方世榮 孫思雨

2019年12月以來，起始于湖北省武漢市的新冠病毒肺炎疫情抗擊工作，有許多教訓(xùn)值得總結(jié)反思，其中之一就是社會普遍質(zhì)疑當(dāng)?shù)卣茨芗皶r預(yù)警和公布疫情信息。2020年1月27日，武漢市市長在接受央視記者專訪時解釋了原因：傳染病疫情的披露必須依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行，武漢市政府未經(jīng)授權(quán)不能披露，①參見《“我們愿意革職以謝天下”，董倩采訪武漢市長周先旺實錄》，武漢市市長的原話如下：“因為它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權(quán)以后，我才能披露，所以這一點在當(dāng)時很多不理解。后來特別是元月20日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，確定了這個病作為乙類傳染病，并進(jìn)行甲類傳染病的管理，而且要求屬地負(fù)責(zé)，從這之后，我們認(rèn)為我們的工作就主動多了?！迸炫刃侣劸W(wǎng)https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5659034.這反映出了公共衛(wèi)生事件管理體制上的問題。根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）第十九條、第三十八條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條的規(guī)定，傳染病疫情預(yù)警和疫情信息的公布，屬于國家衛(wèi)生行政部門、省級人民政府及其衛(wèi)生行政部門的職權(quán)，由此，該市長的解釋顯然有法律上的根據(jù)。但需要研究的是，在尚待國家衛(wèi)生行政部門和省級政府決定預(yù)警并公布疫情信息的前端時段，省級以下的地方政府（本文以下將省級以下地方政府均簡稱為“地方政府”）對本地實際上已經(jīng)顯現(xiàn)的疫情風(fēng)險應(yīng)當(dāng)有何種應(yīng)對處置權(quán)，相關(guān)法律法規(guī)均無明確規(guī)定。此時出現(xiàn)了地方政府職權(quán)配置并依職權(quán)積極作為的一個“空窗期”，而這有可能正是疫情防治的黃金期。本文將這個時段稱之為“前預(yù)警期”，并試對這一時段的起點、終點以及地方政府的相應(yīng)職權(quán)配置等問題做出探討，以期有益于今后相關(guān)法律制度的完善。

一、地方政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的權(quán)限缺位

突發(fā)事件通常有其特定的生命周期，每一個突發(fā)事件都會經(jīng)歷一個潛伏生長、顯現(xiàn)暴發(fā)、持續(xù)演進(jìn)、消解減緩和解除消失的發(fā)展過程。①張小明：《公共部門危機(jī)管理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第11頁。根據(jù)這一規(guī)律，突發(fā)事件總體上劃分為預(yù)警期、暴發(fā)期、緩解期、善后期四個階段。②薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2005年第2期。合理科學(xué)的突發(fā)事件應(yīng)急管理貫穿于突發(fā)事件發(fā)展的整個過程，根據(jù)不同階段的特征要分別賦予各級各類行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán)，形成與突發(fā)事件生命周期相協(xié)調(diào)的、循環(huán)有效的應(yīng)對處置模式?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）將政府及其主管部門的應(yīng)對職權(quán)分別配置到預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等四個階段。在監(jiān)測與預(yù)警階段，要求建立嚴(yán)密的信息收集和上報制度、嚴(yán)格的監(jiān)測網(wǎng)格制度以及屬地為主的預(yù)警制度。對于公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，該法第四十三條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期?！边@項規(guī)定并非像一般人理解的那樣，是指縣級以上地方各級政府有權(quán)直接依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定作出預(yù)警，在這里，《突發(fā)事件應(yīng)對法》實際上是通過援引其他法律法規(guī)的方式作出的權(quán)限規(guī)定，即地方政府要根據(jù)“有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序”預(yù)警。對于傳染病導(dǎo)致的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要援引的“有關(guān)法律、行政法規(guī)”特指《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等專門性的法律和行政法規(guī)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》在總則第七條中還規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定；地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持?！边@就是說，當(dāng)其他法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)時，地方政府還只處于配合、支持的地位。對此，需要進(jìn)而分析《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相關(guān)權(quán)限規(guī)定?！秱魅静》乐畏ā返谑艞l第二款規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警。這是對預(yù)警主體及權(quán)限的規(guī)定。第三十八條第二、三款分別規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、省級政府衛(wèi)生行政部門分別就不同區(qū)域范圍定期公布傳染病疫情信息；傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省級政府衛(wèi)生行政部門公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條也有相同規(guī)定。這是對傳染病疫情信息公布主體及權(quán)限的規(guī)定。從上可以看出，決定并作出傳染病預(yù)警和公布疫情信息的主體及其職權(quán)，都只限于國家衛(wèi)生行政部門、省級人民政府及其衛(wèi)生行政部門，省級以下地方政府均無這類權(quán)限。那么，當(dāng)傳染病風(fēng)險已顯現(xiàn)出征兆（如已有一定數(shù)量的疑似病例并有傳播跡象等），而國家衛(wèi)生行政部門和省級人民政府又還在研判、尚未作出預(yù)警和向社會公布疫情信息之前，地方政府顯然也不能被動等待、無所作為，為了及時維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳】岛拓敭a(chǎn)安全，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)積極采取必要的措施來應(yīng)對可能發(fā)生的風(fēng)險，這就需要對其配置相應(yīng)的權(quán)限以便依法定職權(quán)開展工作。例如，為了讓社會公眾提高警覺、采取必須的預(yù)防措施，地方政府就要具有一定的相關(guān)信息披露權(quán)。信息披露是具有基礎(chǔ)性的首要條件，如果有關(guān)信息都不能及時透露是無法引導(dǎo)社會公眾有效預(yù)防的。遺憾的是，《傳染病防治法》對此并無規(guī)定，這就是地方政府職權(quán)配置上的一種法律缺位?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十一條似就此問題有所涉及，其規(guī)定是：“應(yīng)急預(yù)案啟動前，縣級以上各級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件的實際情況，做好應(yīng)急處理準(zhǔn)備，采取必要的應(yīng)急措施?！钡屑?xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，這是指有權(quán)機(jī)關(guān)作出預(yù)警和公布疫情信息后、要啟動應(yīng)急預(yù)案前的應(yīng)急處理準(zhǔn)備和必要措施，并不是指在預(yù)警和公布疫情信息之前地方政府應(yīng)當(dāng)采取的必要應(yīng)急措施。同時，這里規(guī)定的“必要應(yīng)急措施”過于含糊，具體包括可以采取哪些措施、是強(qiáng)制性措施還是非強(qiáng)制性措施、針對何種對象等都語焉不詳，其實際操作性非常有限。因此，前預(yù)警期中地方政府的風(fēng)險應(yīng)對權(quán)仍未在法律上得到解決。法定職權(quán)的“真空”必然會形成法定職責(zé)的空缺，進(jìn)而將導(dǎo)致地方政府不能及時有效應(yīng)對，并有理由擺脫本應(yīng)具有的責(zé)任。

二、“前預(yù)警期”及地方政府面臨的任務(wù)

“前預(yù)警期”是一個時間段，它始于地方政府及其相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)并向上級機(jī)關(guān)報送有關(guān)傳染病風(fēng)險信息，止于上級有權(quán)機(jī)關(guān)研判信息后作出預(yù)警并公布疫情信息，期間長度取決于研判和決定時間的長短。地方政府及其相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)并報送出疑似傳染病的線索等信息，表明傳染病風(fēng)險已有明顯征兆，因為《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等已規(guī)定了有具體標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測和信息上報制度。如《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范（試行）》明確了信息上報的參考標(biāo)準(zhǔn)，包括：發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例、兩周內(nèi)在集體單位發(fā)現(xiàn)有相同臨床癥狀的不明疾病3例以上等。達(dá)到這類標(biāo)準(zhǔn)顯然就是傳染病風(fēng)險的征兆，意味著疫情危機(jī)可能正在發(fā)生，當(dāng)然也有可能最后查明的結(jié)果是并不存在，但從預(yù)防為主的原則講，對此必須以“正在發(fā)生”來應(yīng)對而不可僥幸地以“并不存在”來看待。為此，前預(yù)警期自監(jiān)測到傳染病隱患并上報就開始了，直到有權(quán)機(jī)關(guān)作出預(yù)警決定、公布疫情信息為止。此后便正式進(jìn)入了“預(yù)警期”而不再是“前預(yù)警期”。前預(yù)警期的特點在于：

其一，這一期間的長度不具有事先的確定性。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和省級政府等有權(quán)機(jī)關(guān)作出預(yù)警決定，要建立在必要的風(fēng)險信息評估之上，只有通過科學(xué)且充分的評估，才能保證警報發(fā)布的準(zhǔn)確性。由于現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)和經(jīng)驗等限制，人類對不同類型突發(fā)事件風(fēng)險信息識別、分析、評估的能力不完全相同，所耗費的時間也不會一樣。例如，對于大規(guī)模食物中毒的公共衛(wèi)生事件從發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息到?jīng)Q定、發(fā)布預(yù)警，可能在短時間內(nèi)即可完成，而對于不明新型傳染疾病的公共衛(wèi)生事件可能就需要一個較長久的研判、決定過程。基于研判危機(jī)信息的這種復(fù)雜性，當(dāng)能科學(xué)確定傳染病已達(dá)到發(fā)布警報的條件時，該傳染病有可能已處于擴(kuò)散、暴發(fā)期，造成了較大危害并增加了后續(xù)治理的困難和成本。這種前預(yù)警期時間長度的不確定性，表明作出預(yù)警與盡早介入防治之間有一個不確定的時間差，有時這個時間段會比較長，這就對風(fēng)險發(fā)生地的地方政府提出了不能被動等待預(yù)警決定的要求：即使有權(quán)的上級機(jī)關(guān)暫未決定預(yù)警也必須盡早介入，相關(guān)工作不可滯后，因而法律必須賦予地方政府在此時必要的風(fēng)險處置應(yīng)對權(quán)。

其二，此期間的地方政府及其主管部門具有雙重任務(wù)。一方面有著收集、報送相關(guān)信息和跟蹤監(jiān)測的任務(wù)，一方面又需直接應(yīng)對已經(jīng)顯現(xiàn)并隨時可能擴(kuò)大的傳染病風(fēng)險。從后一種任務(wù)的意義上講，地方政府在前預(yù)警期實際上就要進(jìn)入接近預(yù)警的臨戰(zhàn)狀態(tài)，只是與宣布預(yù)警后的啟動應(yīng)急預(yù)案等應(yīng)急管理比較，其應(yīng)對工作在強(qiáng)度和范圍上有些差別。這后一項任務(wù)的完成當(dāng)然需要明確配置相應(yīng)的職權(quán)。在公共危機(jī)管理學(xué)上，“預(yù)警”其實不是從有權(quán)國家機(jī)關(guān)決定并宣布才開始的。預(yù)警一詞最早起源于軍事領(lǐng)域，后來逐漸發(fā)展到經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域。①張小明：《公共部門危機(jī)管理》，第138頁。公共危機(jī)管理學(xué)將公共危機(jī)預(yù)警界定為：是根據(jù)有關(guān)危機(jī)現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報和資料，運用科學(xué)方法，對危機(jī)出現(xiàn)的條件、發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等做判斷，并作出警示，以便有關(guān)部門和公眾了解并及時采取應(yīng)對措施的一系列活動。②王樂夫、蔡立輝：《公共管理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第350頁。學(xué)界還有人認(rèn)為它是在危機(jī)潛伏階段所進(jìn)行的一切有效預(yù)防、警示工作，是對可能引起公共危機(jī)的各種要素及其所呈現(xiàn)的信號、征兆實施動態(tài)監(jiān)測，就其發(fā)展趨勢、可能發(fā)生危機(jī)類型、危害程度等做出科學(xué)評估，并用危機(jī)警度發(fā)出警報的一套運行體系。③張小明：《公共部門危機(jī)管理》，第138頁?？梢婎A(yù)警并不僅僅只是單一決定及發(fā)布警報的行為，而是一系列相關(guān)活動和一整套運行體系。該整體系統(tǒng)包括有信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)和警報子系統(tǒng)。④王樂夫、蔡立輝：《公共管理學(xué)》，第352頁。在公共危機(jī)管理學(xué)看來，預(yù)警從危機(jī)信息的收集報送就已開始，一直持續(xù)到警報的發(fā)布。而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的立法上，“預(yù)警”是從有權(quán)國家機(jī)關(guān)“決定和發(fā)布預(yù)警”開始的，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條規(guī)定為“發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期”，此后包括采取啟動應(yīng)急預(yù)案等一系列措施，直到轉(zhuǎn)入應(yīng)急處置與救援階段；或是在“有事實證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險已經(jīng)解除”的情況下，由發(fā)布警報的人民政府宣布解除警報、終止預(yù)警期為止。公共危機(jī)管理學(xué)上的預(yù)警和現(xiàn)有立法上的預(yù)警起點和終點顯然不同。從理論上講，現(xiàn)行立法設(shè)定的預(yù)警不完全符合公共危機(jī)管理學(xué)的預(yù)警理論，在法律表述上將預(yù)警起點后移至決定和宣布警報的時間節(jié)點上，排除了宣布預(yù)警之前的危機(jī)信息收集、傳遞、分析、決策等活動都屬于預(yù)警活動的構(gòu)成內(nèi)容，這易于使地方政府形成要等待上級有權(quán)機(jī)關(guān)決定并宣布預(yù)警才進(jìn)入預(yù)警狀態(tài)的觀念。如果吸收危機(jī)管理學(xué)上預(yù)警活動的完整內(nèi)容，筆者認(rèn)為傳染病疫情的預(yù)警關(guān)口應(yīng)當(dāng)前移，即從監(jiān)測到傳染病相關(guān)信息并上報就已屬于預(yù)警，國家有權(quán)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的所謂“決定并公布預(yù)警”，似應(yīng)表述為“決定并公布警報”而不應(yīng)稱為“預(yù)警”。在立法的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)上，為了提升地方政府的警情意識和處警能力，在法律規(guī)定的“預(yù)警”決定公布之前確立臨界狀態(tài)的“前預(yù)警期”，形成與預(yù)警決定公布之后進(jìn)入預(yù)警期的緊密承接，并賦予地方政府在此期間應(yīng)對風(fēng)險的相應(yīng)職權(quán)，有利于疫情發(fā)生地的地方政府盡早、盡快地進(jìn)入防控狀態(tài)，以免公共衛(wèi)生事件在等待預(yù)警決定、宣布的過程中不斷擴(kuò)大和惡化。

其三，前預(yù)警期是常態(tài)管理向應(yīng)急管理的過渡階段。應(yīng)急管理與常態(tài)管理不同的是，它會導(dǎo)致常規(guī)法律秩序的較大變動。①林鴻潮：《論應(yīng)急處置狀態(tài)結(jié)束的法律機(jī)制》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。一般而言，應(yīng)急管理是對突發(fā)事件的緊急應(yīng)對，此時突發(fā)事件已顯現(xiàn)、暴發(fā)甚至持續(xù)演進(jìn)，這使得應(yīng)急主體必須擁有不同于常態(tài)管理的應(yīng)急權(quán)力，以能采取非常措施及時控制事態(tài)，其權(quán)力的強(qiáng)制力度、程序簡略等要逾越常態(tài)管理的規(guī)則。對于常態(tài)管理和應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換標(biāo)志，學(xué)界有不同的觀點。有學(xué)者認(rèn)為：“預(yù)警行為的作出，事實上宣告進(jìn)入特殊狀態(tài)，根據(jù)預(yù)案的規(guī)定，每一級警報都對應(yīng)一定的行政應(yīng)急處置措施可供采取，后者會直接產(chǎn)生影響民眾權(quán)利義務(wù)的法律效果?！雹陉悷o鳳：《應(yīng)急行政的合法性難題及其緩解》，《浙江學(xué)刊》2014年第3期。還有學(xué)者認(rèn)為突發(fā)事件發(fā)生后國家啟動應(yīng)急響應(yīng)便標(biāo)志著開始進(jìn)入應(yīng)急管理。③林鴻潮：《論應(yīng)急處置狀態(tài)結(jié)束的法律機(jī)制》。這就是說，有的以作出預(yù)警為應(yīng)急管理狀態(tài)，有的以啟動應(yīng)急響應(yīng)為應(yīng)急管理狀態(tài)。無論如何這都不是前預(yù)警期中的風(fēng)險應(yīng)對管理，因為前預(yù)警期是預(yù)警尚未作出之前的時段。但是，前預(yù)警期中的應(yīng)對管理也不屬于常態(tài)管理，因為此時已經(jīng)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)并上報了相關(guān)風(fēng)險信息，表明風(fēng)險已有征兆，并極有可能持續(xù)擴(kuò)大發(fā)展，隨時會由有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)并作出預(yù)警決定，這就超出了常態(tài)范圍。由此，前預(yù)警期既不是常態(tài)管理期也不是應(yīng)急管理期，而是兩者之間的一個過渡階段。對此，地方政府以常規(guī)管理職權(quán)是不足以應(yīng)對這一時期特定事項的，必須賦予與此過渡階段相適應(yīng)的應(yīng)對管理權(quán)，它要超越常態(tài)管理職權(quán)的力度和范圍，但又不等同于進(jìn)入預(yù)警期后的應(yīng)急管理職權(quán)。相對于常態(tài)管理的職權(quán)配置而言，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)顯現(xiàn)風(fēng)險并隨時可能暴發(fā)，其應(yīng)對管理權(quán)限必須具有特別針對性和一定強(qiáng)度；相對于應(yīng)急管理的職權(quán)配置而言，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件尚待確認(rèn)，有權(quán)機(jī)關(guān)還未宣布預(yù)警，因此前預(yù)警期的應(yīng)對管理權(quán)限又必須保持克制，在范圍和強(qiáng)度上不可過于寬泛。

三、前預(yù)警期的地方政府應(yīng)對權(quán)配置

有學(xué)者曾提出，應(yīng)將傳染病疫情的預(yù)警權(quán)和疫情信息公布權(quán)直接下放到省級以下、縣級以上的地方政府及其主管部門，④唐愛琳：《學(xué)者建議下調(diào)疫情信息發(fā)布機(jī)構(gòu)層級》，財新網(wǎng)，http://www.caixin.com/2020-01-21/101506885.html；另參見林鴻潮：《該思考應(yīng)急法律體系“疫后重建”了》，該文提出應(yīng)當(dāng)“在《突發(fā)事件應(yīng)對法》和各種單行應(yīng)急法律、法規(guī)中，要明確規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的預(yù)決策功能，賦予各級行政機(jī)關(guān)按照預(yù)案規(guī)定的觸發(fā)條件啟動應(yīng)急響應(yīng)的職責(zé)?！必斝戮W(wǎng)http://opinion.caixin.com/2020-02-15/101515933.html.這種觀點有待商榷?，F(xiàn)行立法將突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警和疫情公布劃歸為部、省高層級行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，是因為這一工作必須具有高度的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，且不能造成社會不必要的恐慌。對此，參與《傳染病防治法》修訂工作的中國疾控中心有關(guān)專家曾指出，“錯誤的預(yù)警信息有可能引起大眾不必要的恐慌，造成不必要的動蕩，所以，傳染病預(yù)警信息的及時、科學(xué)、準(zhǔn)確是非常重要的”，“要想做出準(zhǔn)確的傳染病預(yù)警，就必須要一定的基礎(chǔ)資料和堅實的基礎(chǔ)工作”①陳明亭：《預(yù)防為主向前延伸的具體體現(xiàn)——〈傳染病防治法〉修訂的基本思路之一》，《疾病監(jiān)測》2005年第1期。。不同層級政府在傳染病科學(xué)、準(zhǔn)確認(rèn)定方面的資源條件和研判能力是有差異的，地方市、縣級政府顯然不具有優(yōu)勢和條件，因而在確認(rèn)結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性上難以保證。同時，省級以下的各行政區(qū)域都可自主宣告?zhèn)魅静☆A(yù)警和公布疫情信息，繼而啟動各自的應(yīng)急預(yù)案，極易導(dǎo)致混亂，影響全局性統(tǒng)籌安排。這可能是《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》將預(yù)警和相關(guān)信息發(fā)布權(quán)限集中于國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級政府及其衛(wèi)生行政部門的一個重要原因。此外，在現(xiàn)有交通發(fā)達(dá)、電子通訊方便的條件下，省級政府與省內(nèi)各市、縣級政府的聯(lián)系十分便捷，即使是國家衛(wèi)生行政部門，一兩天內(nèi)迅速抵達(dá)公共衛(wèi)生事件發(fā)生地也不困難。因而直接下放預(yù)警權(quán)和疫情確定信息的宣布權(quán)到市、縣并不恰當(dāng)。但除這類涉及科學(xué)性判斷和全局統(tǒng)籌的權(quán)力之外，地方政府也需要配置其他相關(guān)權(quán)限來處置前預(yù)警期中必須應(yīng)對的事項。

如前所述，地方政府在前預(yù)警期就已具有預(yù)先介入防范風(fēng)險的任務(wù)，需要對社會及時采取措施加以防控。由于前預(yù)警期已是預(yù)警的臨界點，其間的風(fēng)險應(yīng)對工作有許多與預(yù)警后的應(yīng)急管理工作相似，因此地方政府有權(quán)采取的措施，可以參照《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《中華人民共和國染病防治法實施辦法》（以下簡稱《染病防治法實施辦法》）以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中有關(guān)進(jìn)入預(yù)警期之后的權(quán)限內(nèi)容作出配置。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十四條和第四十五條規(guī)定，在預(yù)警期內(nèi)政府及其主管部門有采取相應(yīng)的“防護(hù)性、保護(hù)性措施”的職權(quán)，如公布反映突發(fā)事件信息的渠道、宣傳避免或減輕危害的常識、啟動應(yīng)急預(yù)案、關(guān)閉或者限制使用易受危害的場所等。該法第四十九條和第五十二條還規(guī)定，在應(yīng)急處置中政府及其主管部門有權(quán)采取相關(guān)應(yīng)急措施，如標(biāo)明危險區(qū)域、劃定警戒區(qū)、征用應(yīng)急救援所需物資等?！秱魅静》乐畏ā芬惨?guī)定了預(yù)警期內(nèi)政府及其主管部門有權(quán)“按照傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施”等。同時，該法還列舉了疫情控制的一系列措施，如強(qiáng)制隔離治療、封鎖疫區(qū)、征用物資等。此外，《染病防治法實施辦法》第五十二條規(guī)定當(dāng)?shù)卣懈鶕?jù)傳染病疫情控制的需要采取“預(yù)防、控制措施”的職權(quán)，如對病人進(jìn)行隔離治療、開展防病知識的宣傳等。概括地講，上述措施大體上可分為公開信息、作出指導(dǎo)和實施強(qiáng)制三種類型。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前預(yù)警期，地方政府的管理職權(quán)也可據(jù)此來適當(dāng)配置。具體可以包括疑似病例的披露權(quán)、防護(hù)知識的指導(dǎo)權(quán)和有限度的臨時強(qiáng)制處置權(quán)等。

（一）疑似病例披露權(quán)

疑似病例披露權(quán)是指地方政府在等待有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布預(yù)警和傳染病信息之前，對轄區(qū)內(nèi)存在的疑似病例信息等進(jìn)行初步披露的權(quán)力。該職權(quán)的作用在于及時讓社會公眾知情，提醒病疫風(fēng)險存在的可能并注意預(yù)防。但疑似病例披露不同于《傳染病防治法》第三十八條規(guī)定的傳染病疫情信息公布。兩者發(fā)布的信息內(nèi)容是不同的?！秱魅静》乐畏ā返谌龡l規(guī)定了傳染病的法定類別，其類別調(diào)整由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門決定并公布，所以此時公布的傳染病疫情信息是已經(jīng)確定為傳染病的公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息。此次新型冠狀病毒肺炎就于2020年1月20日被國家衛(wèi)健委宣布納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。而在前預(yù)警期，有權(quán)機(jī)關(guān)還處于對相關(guān)信息進(jìn)行研判和分析的過程中，對于可能發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件尚待定性，地方政府發(fā)布的信息內(nèi)容只是提示有疑似病例的存在，包括發(fā)現(xiàn)的區(qū)域、臨床癥狀、可能的傳播途徑、公眾應(yīng)注意的事項，以及客觀傳遞有關(guān)部門正在作出研判等信息，這與上級有權(quán)機(jī)關(guān)宣布已確定的傳染病疫情有明顯差別。

面對傳染病這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府基于其嚴(yán)密的風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制而先于公眾獲取有關(guān)傳染病風(fēng)險的信息，并只在行政系統(tǒng)內(nèi)部掌握，與普通民眾之間處于信息不對稱的狀態(tài)。但人們需要及時作出預(yù)防風(fēng)險的行為，而行為必須以信息的取得作為前提，①[德]阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第260—261頁。其信息來源就是政府的披露，因此披露疑似病例必然是地方政府提醒人們進(jìn)行防護(hù)的首要環(huán)節(jié)。政府信息能直接引導(dǎo)公眾應(yīng)對風(fēng)險的心理準(zhǔn)備和行動，披露疑似病例的存在，有利于公眾強(qiáng)化風(fēng)險意識，增強(qiáng)警覺性，廣泛認(rèn)識采取防護(hù)行動的必要性。同時，及時披露疑似病例信息有利于消除各種社會傳聞和謠言。隨著微博、微信等各種自媒體的發(fā)展，突發(fā)事件輿論往往與全媒體緊密相伴，而且具有極高的擴(kuò)散速度。政府部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)測到的傳染病風(fēng)險征兆，如不明原因肺炎病例、臨床癥狀和治療效果等信息，同樣也會被相關(guān)醫(yī)護(hù)人員、病患者本人及其社會關(guān)系知曉，并可能通過自媒體等各種渠道廣泛傳播，政府傳統(tǒng)的內(nèi)緊外松策略實際上已失去效果。②薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌：《防范與重構(gòu)：從SARS 事件看轉(zhuǎn)型期中國的危機(jī)管理》，《改革》2003年第3期。因而應(yīng)主動公開客觀存在的疑似病例相關(guān)信息，一來可以把控社會輿論導(dǎo)向，避免公眾從社會上各種非正式渠道獲取真假混雜或內(nèi)容變異的信息，從而陷入混亂。二來還可以提升政府公信力，防止陷入“塔西佗陷阱”③“塔西佗陷阱”來源于《塔西佗歷史》一書，塔西佗在評價一位羅馬皇帝時說，一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡。后來這一評論被引申為一種社會現(xiàn)象，表示“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負(fù)面評價”。參見胡象明、張麗穎：《公共信任風(fēng)險視角下的塔西陀效應(yīng)及其后果》，《學(xué)術(shù)界》2019年第12期。?！墩畔⒐_條例》第十九條規(guī)定，“對涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開”。有關(guān)傳染病疑似病例的信息作為一種風(fēng)險預(yù)防信息，與社會公眾的生命健康等切身利益密切關(guān)聯(lián)，理應(yīng)作為需要公眾廣泛知曉的政府信息，進(jìn)入應(yīng)主動公開的范圍。因而在前預(yù)警期地方政府應(yīng)當(dāng)具有披露疑似病例相關(guān)信息的權(quán)限。

（二）防護(hù)知識指導(dǎo)權(quán)

防護(hù)知識指導(dǎo)權(quán)是指地方政府引導(dǎo)、建議社會公眾為應(yīng)對傳染疾病，采取必要防護(hù)方式方法的職權(quán)。在傳染病疫情防控的前預(yù)警期，傳染病疑似病例已經(jīng)出現(xiàn)，疫情風(fēng)險隨時可能發(fā)生，盡早預(yù)防是發(fā)生地地方政府一項重要工作。社會公眾因?qū)I(yè)知識等方面的限制，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險感知能力和防護(hù)能力，政府對他們提供防護(hù)指導(dǎo)自然必不可少。行政指導(dǎo)作為一種“柔性”管理方式，在前預(yù)警期應(yīng)當(dāng)是地方政府應(yīng)對疫情風(fēng)險的主要方式。因為此時上級有權(quán)機(jī)關(guān)尚未宣布預(yù)警和公布傳染病疫情，應(yīng)急預(yù)案不可啟動，還不能適用大量強(qiáng)制性的應(yīng)急措施，特別是不能對公民限制人身自由和對財產(chǎn)實施征用等。這就主要依賴行政指導(dǎo)發(fā)揮作用，防護(hù)知識指導(dǎo)權(quán)也應(yīng)成為地方政府在這一期間所運用的主要職權(quán)。

防護(hù)知識指導(dǎo)在方法上，包括以政府網(wǎng)站、官方微信、電視、報紙等媒介和編制發(fā)放手冊、指南等各種形式，作出宣傳教育、建議倡議、勸導(dǎo)指引、獎賞示范、告誡警示等。在指導(dǎo)內(nèi)容上則主要有：第一，防病知識的指導(dǎo)。如對公眾宣傳建議日常防護(hù)勤洗手、加強(qiáng)鍛煉、保持飲食營養(yǎng)均衡、注意室內(nèi)通風(fēng)等，勸告指引在公共場合佩戴口罩、避免人群密集的聚集活動等。第二，識病知識的指導(dǎo)。如教育公眾掌握識別疑似病例的臨床癥狀和特點，指引是否患病的判斷標(biāo)準(zhǔn)，示范有關(guān)醫(yī)用檢測器械、藥品的使用方法等。第三，就醫(yī)知識的指導(dǎo)。如建議患者早發(fā)現(xiàn)、早治療，指引就診醫(yī)院、就診流程、注意事項，告誡患者配合接受醫(yī)院的必要隔離治療、密切接觸者自覺進(jìn)行居家隔離、配合醫(yī)療部門進(jìn)行醫(yī)學(xué)跟蹤調(diào)查，并警示不采納防治方法的自身危險后果和社會危害后果等等。

（三）臨時強(qiáng)制處置權(quán)

臨時強(qiáng)制處置權(quán)是指在可能發(fā)生的疫情風(fēng)險明顯增大時，地方政府對有關(guān)物品、特定場所等采取一定的臨時性強(qiáng)制措施的權(quán)力。該職權(quán)的作用在于及時管控易于引發(fā)危機(jī)的風(fēng)險點，阻止事態(tài)擴(kuò)大。對于暴發(fā)性強(qiáng)、擴(kuò)散迅速的傳染疾病，一旦出現(xiàn)有擴(kuò)散跡象，就必須及時果斷地控制風(fēng)險點，即使可能是虛驚一場，也不能是視而不見。因此地方政府僅靠非強(qiáng)制性的方法是難以完全奏效的，必須能采取一定的強(qiáng)制性手段。但這種前預(yù)警期的強(qiáng)制權(quán)與進(jìn)入預(yù)警期之后的強(qiáng)制權(quán)在內(nèi)容上是不能完全相同的。在宣布預(yù)警、進(jìn)入預(yù)警期后，從啟動的“應(yīng)急預(yù)案”和法律規(guī)定的應(yīng)急處置中可以發(fā)現(xiàn)，政府在應(yīng)急狀態(tài)下有權(quán)采取一系列的強(qiáng)制措施大體分為對人的強(qiáng)制和對物的強(qiáng)制兩大類。對人的強(qiáng)制主要有：（1）對病患者、密切接觸者等人員的強(qiáng)制隔離觀察和治療。①參見《中華人民共和國傳染病防治法》第39 條、《中華人民共和國染病防治法實施辦法》第52 條。（2）封鎖疫區(qū)。②參見《中華人民共和國染病防治法》第43 條。（3）限制和停止聚集性活動。③如限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動，控制或限制容易導(dǎo)致危害擴(kuò)大的公共場所的活動。參見《中華人民共和國染病防治法》第42 條、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第45 條。對物的強(qiáng)制主要有：（1）封閉易傳染場所。④如關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所、劃定警戒區(qū)、封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所等。參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第45 條、第49 條，《中華人民共和國染病防治法》第42 條。（2）控制傳染源。⑤如封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品，控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽等。參見《中華人民共和國染病防治法》第42 條、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第49 條。（3）緊急物資征用。⑥如征用房屋、交通工具、場所、生產(chǎn)線和產(chǎn)品等。參見《中華人民共和國染病防治法》第45 條、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第52 條。相比較而言，地方政府在前預(yù)警期中的強(qiáng)制權(quán)配置，由于尚不屬于應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于上述范圍。一是不能具有對人的強(qiáng)制權(quán)，二是可以具有部分且適用事項有限的對物臨時強(qiáng)制權(quán)。

1.地方政府在前預(yù)警期中不能具有限制人身自由的強(qiáng)制權(quán)

《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能由法律設(shè)定，與此相承接，《傳染病防治法》設(shè)定了以下幾種涉及人身自由的強(qiáng)制措施：

（1）《傳染病防治法》第四條、第三十九條規(guī)定，針對甲類傳染病，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)需要按照甲類傳染病預(yù)防、控制的乙類傳染病或突發(fā)不明傳染病，其病人、病原攜帶者、疑似病人以及相關(guān)密切接觸者均應(yīng)實施隔離治療或醫(yī)學(xué)觀察，如果應(yīng)隔離對象拒絕隔離治療或隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。這一規(guī)定明確了限制人身自由的強(qiáng)制措施的適用對象和條件，其一，病人、病原攜帶者、疑似病人等所患有的傳染病，必須符合《傳染病防治法》所列舉的甲類傳染病或需要按照甲類傳染病控制的乙類傳染病或其他突發(fā)不明傳染病的種類。其二，強(qiáng)制的前提條件必須是前述對象拒絕接受隔離治療，或者在隔離期間擅自逃脫。兩者缺一不可。在前預(yù)警期間，由于有權(quán)機(jī)關(guān)尚未宣布傳染病疫情信息，也即目前存在的疑似病例尚未確認(rèn)為屬于法定傳染病的范圍，那么疑似病例的患者等也就不屬于應(yīng)受強(qiáng)制的對象，因此不能采取強(qiáng)制隔離治療和觀察的措施。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)根據(jù)患者病情判斷認(rèn)為需要隔離治療的，即使當(dāng)事人拒絕隔離或在治療期間擅自逃脫的，醫(yī)療機(jī)構(gòu)也只能采用勸導(dǎo)、說服、警示等方式，而不能在公安機(jī)關(guān)協(xié)助下強(qiáng)制當(dāng)事人隔離治療。

（2）《傳染病防治法》第四十三條規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方政府報經(jīng)上一級政府決定，可以宣布本行政區(qū)域為疫區(qū)；省級政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖。由于傳染病的傳染性和擴(kuò)散性極強(qiáng)，傳染病防治要求在必要時劃定疫區(qū)，并實施封鎖，以隔絕疫區(qū)內(nèi)外人員的出入。這意味著封鎖疫區(qū)本質(zhì)上是禁止人的自由行動，因而具有限制人身自由的內(nèi)涵。但實施封鎖這一措施在前預(yù)警期內(nèi)是不能運用的，理由在于：首先，有權(quán)機(jī)關(guān)沒有宣布預(yù)警及公布疫情信息，此時不滿足封鎖疫區(qū)的前提條件，即未宣布本行政區(qū)為甲類傳染?。ɑ虬凑占最悅魅静☆A(yù)防、控制的乙類傳染病或突發(fā)不明傳染?。┮邊^(qū)。其次，前預(yù)警期尚未進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，此時不能夠隨意限制公民人身自由。正如參與突發(fā)事件應(yīng)對法立法工作的于安教授所言，應(yīng)急期間公民權(quán)利必然受到克減，“應(yīng)急立法關(guān)注的主要問題是克減的最低限度”⑦于安：《制定〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉的理論框架》，《法學(xué)雜志》2006年第4期。。封鎖疫區(qū)是在確有必要的情況下采取的一項非常重大的決定，其涉及到大規(guī)模人群的人身自由和生活保障，是迫不得已的情況下以犧牲公民人身自由來換取生命保障的措施，因而不能在前預(yù)警期內(nèi)適用。

（3）《傳染病防治法》第四十二條規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方政府可以限制和停止集市、影劇院演出或其他人群聚集的活動。這一措施的強(qiáng)制性在于要以強(qiáng)行驅(qū)散眾人、強(qiáng)制帶離個體等方式實現(xiàn)。而前預(yù)警期還沒確認(rèn)宣布傳染病，未進(jìn)入傳染病暴發(fā)、流行的應(yīng)急狀態(tài)，因而還不能對人群聚集活動運用這種強(qiáng)制措施，否則就過度干涉了公民的正常生活。據(jù)此，在前預(yù)警期，即使地方政府基于預(yù)防的目的認(rèn)為有必要減少或取消各種聚集性活動，也只能通過說服勸導(dǎo)、警示危險等方式來引導(dǎo)公民。

2.地方政府在前預(yù)警期中可具有部分且適用范圍受限的對物強(qiáng)制權(quán)

所謂“部分”是指相對于預(yù)警宣布后可運用的多種類強(qiáng)制措施而言，地方政府此時有權(quán)采取的強(qiáng)制措施種類要少一些。而適用范圍受限，則要求地方政府只能針對特定性、個別性的“物”采取強(qiáng)制措施。其原因主要是前預(yù)警期還不屬于傳染病疫情確定后的應(yīng)急狀態(tài)，地方政府具有強(qiáng)制性的職權(quán)配置必須盡可能加以限制。

（1）不能實施物資的緊急征用。行政征用是行政機(jī)關(guān)基于公共利益而強(qiáng)制取得公民私有財產(chǎn)的使用權(quán)，并事后予以補(bǔ)償?shù)男袨?。征用具有行政機(jī)關(guān)對被征用對象單方強(qiáng)制的特點，即被征用方必須接受行政機(jī)關(guān)的征用決定。因而它是要受法律嚴(yán)格限制的。《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》都對預(yù)警之后的應(yīng)急處置中規(guī)定了緊急征用，即在必要時根據(jù)傳染病控制的需要可以實施。所謂“必要時”是指行政機(jī)關(guān)因疫情防治的應(yīng)急救援需要，在自身物資缺乏的特定情形下，對單位和個人緊急征用所需的相關(guān)物資。而在前預(yù)警期，尚不屬于抗擊疫情的緊急狀態(tài)，不涉及大規(guī)模的應(yīng)急救援行動，通常不存在相關(guān)物資缺乏的情況，因此不能實施緊急征用。如確有某種特殊物品的短缺，也只應(yīng)經(jīng)過平等協(xié)商，以租用或購買的方式來取得。

（2）針對特定場所可采取臨時關(guān)閉的強(qiáng)制措施。關(guān)閉特定場所是指關(guān)閉除醫(yī)療機(jī)構(gòu)之外的具體易傳染場所，如已出現(xiàn)多個疑似病例的某個市場、酒店等。目的在于預(yù)防性切斷疑似傳染病的傳播途徑，避免人群進(jìn)入這類特定空間而染病。這一措施是限制場所的使用，而非限制人身自由。在前預(yù)警期，易傳染場所的關(guān)閉只限于特定、具體的場地，而不是整個區(qū)域。這是因為，在前預(yù)警期，傳染病疫情并未確定和宣布，不能肯定已進(jìn)入暴發(fā)、流行狀態(tài)，因而不得實行廣泛性的場所關(guān)閉，即只能針對疑似病例集中發(fā)生、高度懷疑為易傳染的具體場所。

（3）對高度可疑傳染源可實施臨時控制的強(qiáng)制措施。傳染源是傳染病傳播擴(kuò)散的源頭，控制傳染源是傳染病防治的重要措施。但傳染病的傳播載體并非僅限于人體，還可能涉及承載病毒的野生動物、家畜家禽、受污染的食品以及其他物品等。如21世紀(jì)以來的多次重大傳染病暴發(fā)經(jīng)科學(xué)證明多是由攜帶病毒的野生動物傳染給人類的。因此，在前預(yù)警期，地方政府對高度可疑傳染源加強(qiáng)控制極為重要，這就需要采取一定的強(qiáng)制措施。如扣押市場流通的疑似傳染源的野生動物和家畜家禽及其制成品，封存疑似傳染源的其他食品、物品等，封閉疑似受病原體污染的公共飲用水源，集中隔離疑似傳染源的寵物等。這些控制措施都具有臨時性，因為在國家有權(quán)機(jī)關(guān)決定、宣布傳染病預(yù)警以及公布傳染病信息之前，是否存在傳染病未得到最后確認(rèn)，地方政府只是從及時預(yù)防的角度對高度疑似傳染源的物品實施預(yù)先控制，一旦有權(quán)機(jī)關(guān)作出傳染病的確認(rèn)，則扣押、封存、隔離的傳染源物品就要作銷毀、滅殺、消毒等處理。如果有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)為不屬于傳染病，便要對上述物品（除禁止交易買賣的野生動物及其制成品之外）解除扣押、封存和隔離，并作出返還處理。

四、前預(yù)警期地方政府應(yīng)對權(quán)配置的立法完善

配置地方政府目前在前預(yù)警期中出現(xiàn)空缺的應(yīng)對權(quán)，需要對現(xiàn)行立法加以修改完善?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》為了能普遍適用于自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等的應(yīng)急管理，原則上將預(yù)警權(quán)和信息宣布權(quán)都賦予了縣級以上地方各級人民政府。同時，基于某些突發(fā)事件的特殊性，對于傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理，又采取了準(zhǔn)用他法的立法技術(shù)，要由其他有關(guān)法律、行政法規(guī)來規(guī)定權(quán)限，這體現(xiàn)了其原則性和靈活性的結(jié)合。據(jù)此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為突發(fā)事件應(yīng)對的基本法無需較大修改，但應(yīng)對地方政府在前預(yù)警期中增加一項原則性的授權(quán)，這可體現(xiàn)在該法的第四十三條中。該條規(guī)定，縣級以上地方政府應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序宣布預(yù)警。但對“有關(guān)法律、行政法規(guī)”沒有規(guī)定上述權(quán)限和程序的縣級以上地方政府，在等待上級有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布警報、宣布預(yù)警時如何積極應(yīng)對本地已出現(xiàn)的風(fēng)險卻沒有涉及。針對這一問題，可以在第四十三條中增設(shè)一款，賦予這些地方政府有權(quán)在預(yù)警宣布之前就采取相關(guān)應(yīng)對措施。具體表述可以是：“有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院沒有規(guī)定前款權(quán)限的縣級以上地方各級人民政府，在警報發(fā)布之前可以視情況需要預(yù)先采取必要的風(fēng)險防范措施。”這樣就在基本法的層面明確了地方政府在前預(yù)警期有一定的應(yīng)對權(quán)，同時既不改變《突發(fā)事件應(yīng)對法》現(xiàn)有應(yīng)急四階段的體制結(jié)構(gòu)，又能與單行的應(yīng)急法律《傳染病防治法》相銜接，并為《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》作出具體規(guī)定提供上位法依據(jù)。與《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條的增設(shè)款項相銜接，《傳染病防治法》第十九條也需增設(shè)相同內(nèi)容，該法第十九條第二款的現(xiàn)有規(guī)定是：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！痹诖酥筮€可增加第三款，規(guī)定“在有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)出和公布預(yù)警之前，縣級以上地方各級人民政府可以視情況需要預(yù)先采取必要的風(fēng)險防范措施?！眹鴦?wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相應(yīng)修改，則可根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》的上述規(guī)定，將地方政府可采取的“必要的風(fēng)險防范措施”作出更明確、具體的規(guī)定。如可規(guī)定為：“在有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)出和公布預(yù)警之前，縣級以上地方各級人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，在必要時公布發(fā)現(xiàn)疑似病例的有關(guān)信息，指導(dǎo)公眾加強(qiáng)防護(hù)，對有關(guān)場所、物品實施限制性措施等。”各地方政府為貫徹法律和行政法規(guī)的規(guī)定，則可以通過相關(guān)地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等，細(xì)化地方政府可采取的“必要的風(fēng)險防范措施”的具體內(nèi)容。如疑似病例信息的范圍、披露條件和方式，防護(hù)知識指導(dǎo)的內(nèi)容和方法，臨時強(qiáng)制處置措施實施的對象、條件和方法等等，并將這些內(nèi)容在編制各自的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》時納入其中，以便具體執(zhí)行。

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強(qiáng)調(diào)，“針對此次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞”，要“完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”。確立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“前預(yù)警期”，并對地方政府此期間應(yīng)有的職權(quán)作出配置，對于完善現(xiàn)有應(yīng)急管理體系，促使地方政府依法定職權(quán)及時、主動和有效地防控疫情具有重要現(xiàn)實意義。