政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與城市社區(qū)治理的運(yùn)作邏輯

王 明

2017年11月，黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要?！?019年11月，十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性，……創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！?020年1月3日，財(cái)政部頒布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，將政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目界定為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為。

可見，推行政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是推動(dòng)社會(huì)治理重心下移、豐富基層社會(huì)資源與服務(wù)供給渠道的重要方式，是實(shí)現(xiàn)基層政府職能轉(zhuǎn)移與促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理迎合了基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需求，為政府職能外化和創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式提供了可能。因此，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目成為國(guó)家調(diào)整基層政府與社會(huì)組織關(guān)系的重要舉措，成為落實(shí)基層社會(huì)治理社會(huì)化與專業(yè)化的重要方式、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要途徑和實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)參與式治理的有效途徑。然而，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是如何嵌入到城市社區(qū)治理之中？作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目承接主體的社會(huì)組織是如何動(dòng)員社會(huì)資源以提升社區(qū)治理的專業(yè)化水準(zhǔn)？它們與購(gòu)買方之間的委托—代理關(guān)系、與用人單位之間的合作關(guān)系是否存在張力？這些張力該如何整合從而使基層政府、社區(qū)與社會(huì)組織之間能夠形成良性的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)機(jī)制？

一、嵌入性：政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目與社區(qū)治理的契合

嵌入性最早用來解釋經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與社會(huì)行為或社會(huì)系統(tǒng)之間的互嵌關(guān)系。嵌入性包含了結(jié)構(gòu)性嵌入與關(guān)系性嵌入兩個(gè)層面，能夠?yàn)檎?gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理提供合理的解釋性框架。

（一）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的嵌入視角

嵌入性源自波蘭尼（Polanyi）的《大轉(zhuǎn)型》中對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分析，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)常常被種種非理性認(rèn)知、人際關(guān)系、社會(huì)價(jià)值等文化因素所包圍和滲透，即經(jīng)濟(jì)體系嵌入社會(huì)關(guān)系。后來，格蘭諾維特（Mark Granovetter）將嵌入性運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，指出組織及其行為受到社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的制約，并區(qū)分了結(jié)構(gòu)嵌入與關(guān)系嵌入。隨后，迪馬奇奧（Paul J.Dimaggio)等人將嵌入性引入政治領(lǐng)域，指出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依存于認(rèn)知、文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及政治制度的狀態(tài)。①ZUKIN S.& DI MAGGIO P.Structure of capital:the social organization of economy.Cambridge：Cambridge University Press,1990，p.4.祖金和多明戈則將政治嵌入界定為政治環(huán)境、政治體制及其權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)主體行為的塑造作用。②ZUKIN S.& DI MAGGIO P.Structure of capital:the social organization of economy.Cambridge：Cambridge University Press,1990，p.36.從此，政治嵌入成為探討政治與行政之間關(guān)聯(lián)的重要概念。

政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是在現(xiàn)有政府治理體制下能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的一種機(jī)制，它遵循事本主義的邏輯在限定時(shí)間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)。③渠敬東：《項(xiàng)目制:一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。可見，以政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目為手段的嵌入式治理是政治嵌入領(lǐng)域的重要議題。它是對(duì)自上而下的科層制所遵循的條條邏輯的有效回應(yīng)，包含了高層的集權(quán)控制邏輯與底層的反控制邏輯兩種取向④焦長(zhǎng)權(quán)：《從分稅制到項(xiàng)目制：制度演進(jìn)和組織機(jī)制》，《社會(huì)》2019年第6期。，是政治職能轉(zhuǎn)移的主要手段與外在表現(xiàn)形式。項(xiàng)目制能夠?qū)茖又平Y(jié)構(gòu)中的管控型治理之缺陷形成有效補(bǔ)充，它遵循事本主義原則以嵌入的方式臨時(shí)植入到常規(guī)性的組織之中，既是一種資源的配置方式，還是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的一種新形式。在實(shí)踐中，項(xiàng)目嵌入到基層政治領(lǐng)域能夠與原有的科層控制邏輯相互配合，從而對(duì)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生合力作用，而該作用的發(fā)揮需要結(jié)構(gòu)性嵌入和關(guān)系性嵌入兩方面的威力，這樣才能夠使基層社會(huì)治理體系更加完善，使基層社會(huì)治理能力得以提升，最終加速基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

社會(huì)治理的現(xiàn)代化需要擬合中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)由總體性支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)型⑤渠敬東、周飛舟等：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。的總體趨勢(shì)，社會(huì)治理策略需要從整體性控制轉(zhuǎn)向行政發(fā)包制、項(xiàng)目制與嵌入式治理，⑥徐盈艷、黎熙元：《浮動(dòng)控制與分層嵌入——服務(wù)外包下的政社關(guān)系調(diào)整機(jī)制分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期。最終才能釋放基層社會(huì)的活力。行政發(fā)包制探討的核心問題是政府治理中的府際關(guān)系，體現(xiàn)為多層級(jí)權(quán)力關(guān)系下以屬地管理為基礎(chǔ)的行政逐級(jí)發(fā)包，其實(shí)質(zhì)是發(fā)包方與承包方之間不對(duì)等的權(quán)力關(guān)系。⑦李曉飛：《行政發(fā)包制下的府際聯(lián)合避責(zé)：生成、類型與防治》，《中國(guó)行政管理》2019年第10期。項(xiàng)目制的邊界超越了行政發(fā)包制所探討的府際關(guān)系，延伸到政府與社會(huì)的關(guān)系，表現(xiàn)為一種“自我擴(kuò)張”效應(yīng)。⑧陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。項(xiàng)目的嵌入式治理依賴于主體行動(dòng)能力的充分發(fā)揮、社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和各種資源的開發(fā)與協(xié)調(diào)，以及主體互惠關(guān)系和社區(qū)運(yùn)作規(guī)則的建構(gòu)與維護(hù)。⑨袁方成：《嵌入式治理的賦權(quán)基礎(chǔ)與路徑——來自城市社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期。項(xiàng)目嵌入到城市社區(qū)治理的過程是調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與協(xié)調(diào)社區(qū)治理關(guān)系的過程，是社會(huì)組織以委托—代理的方式承接了民政部門購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目并嵌入到社區(qū)的過程，是與街道辦、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民一起營(yíng)造社區(qū)治理環(huán)境為人民群眾提供專業(yè)化與精準(zhǔn)化服務(wù)的過程，其目的在于更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。同時(shí)，社會(huì)組織所攜帶的社會(huì)關(guān)系以及資源不斷涌入社區(qū)治理實(shí)踐之中，從而重塑城市社區(qū)的治理體系?？傊?，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目嵌入到社區(qū)治理的過程是從結(jié)構(gòu)嵌入和關(guān)系嵌入兩個(gè)層面逐步影響社區(qū)治理實(shí)踐過程，從而為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目嵌入社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)視角

政府購(gòu)買服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)移的重要舉措，其目的在于提升社會(huì)服務(wù)效率和回應(yīng)民眾社會(huì)需求，從而提升政府的公信力并獲得政治信任，其外在表現(xiàn)形式為項(xiàng)目制。社區(qū)治理的項(xiàng)目制實(shí)踐是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理多元主體協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重要舉措。從結(jié)構(gòu)嵌入的角度來看，政府購(gòu)買服務(wù)以項(xiàng)目的形式嵌入到社區(qū)治理實(shí)踐之中必須符合制度與政策所設(shè)計(jì)的路線，進(jìn)而為社區(qū)治理的多元主體合作提供結(jié)構(gòu)合理性。在政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐中，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目必須遵循可行性研究、需求確定、預(yù)算編制、項(xiàng)目審核、采購(gòu)實(shí)施、合同簽訂、履行驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)估、結(jié)果公開和資料歸檔等環(huán)節(jié)。其中可行性研究與需求確定是政府購(gòu)買實(shí)施的基礎(chǔ)，預(yù)算編制和項(xiàng)目審核是政府購(gòu)買的財(cái)政保障環(huán)節(jié)，而合同簽訂、履行驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)估、結(jié)果公開和資料歸檔則屬于制度保障。在政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域，可行性研究與需求確定的過程實(shí)際上是社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)居民等不同主體的需求獲得表達(dá)并實(shí)現(xiàn)向上傳遞的過程。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目與崗位的主體常常是民政局，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體是民政局支持成立的社會(huì)組織，由行業(yè)協(xié)會(huì)從行業(yè)角度推動(dòng)社會(huì)組織的專業(yè)化建設(shè)，同時(shí)負(fù)責(zé)社會(huì)組織的專業(yè)性督導(dǎo)和服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估并統(tǒng)籌具體的服務(wù)項(xiàng)目與資源鏈接等事務(wù)。這為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與到社區(qū)治理實(shí)踐之中提供了合法性基礎(chǔ)，使得政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目能夠順利地嵌入社區(qū)治理之中，從而使結(jié)構(gòu)嵌入得以實(shí)現(xiàn)。

（三）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目嵌入社區(qū)治理的關(guān)系視角

從關(guān)系嵌入來看，政府購(gòu)買服務(wù)的過程便是各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)功能發(fā)揮的過程。在具體的政府購(gòu)買服務(wù)過程中，民政局通常會(huì)向各個(gè)用人單位發(fā)出購(gòu)買服務(wù)意向通知，由各個(gè)用人單位根據(jù)自身的需求以及轄區(qū)內(nèi)社區(qū)居民需求上報(bào)民政局，民政局負(fù)責(zé)整合全區(qū)所有用人單位需求，并根據(jù)政績(jī)需求有選擇性地打造具有地方特色的民生服務(wù)亮點(diǎn)工程。在此過程中，不管是用人單位還是社會(huì)組織，都會(huì)動(dòng)用自身所擁有的各種社會(huì)關(guān)系以便獲得自身所需要的項(xiàng)目，并將這種關(guān)系運(yùn)用到社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)、調(diào)研論證和投資評(píng)審等過程之中。眾所周知，傳統(tǒng)上社區(qū)居民的真正需求既沒有表達(dá)的平臺(tái)或渠道，也沒有需求整合機(jī)制與需求傳遞機(jī)制，更談不上需求如何轉(zhuǎn)化為政策并得以實(shí)施的路徑。而政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目正是從人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，由專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)的需求調(diào)查后由社區(qū)居委會(huì)上報(bào)至民政部門后才有可能獲得立項(xiàng)，進(jìn)而由專業(yè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施。在此過程中，社區(qū)需求的識(shí)別是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，用人單位通常會(huì)動(dòng)用各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并與社會(huì)組織合作，由社會(huì)組織的專業(yè)人員參與到社區(qū)需求的識(shí)別過程中來，撰寫盡可能詳盡的需求報(bào)告。申報(bào)立項(xiàng)與調(diào)研論證嚴(yán)格遵循了政府主導(dǎo)的需求識(shí)別邏輯，其中部分用人單位會(huì)尋求社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)助撰寫專業(yè)化的立項(xiàng)申報(bào)與調(diào)研論證，從而使社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)合法的嵌入社區(qū)治理實(shí)踐之中。

關(guān)系嵌入使得街道和社區(qū)與社會(huì)組織的合作呈現(xiàn)為一種多邊雙向互動(dòng)關(guān)系，他們之間存在著“利益契合”的關(guān)系，相互之間能夠不斷地溝通與了解對(duì)方，從而將社區(qū)居民的真實(shí)需求呈現(xiàn)出來。在此過程中，街道、社區(qū)與社會(huì)組織都會(huì)充分發(fā)揮自身的社會(huì)關(guān)系向購(gòu)買方闡明自身項(xiàng)目點(diǎn)的特色優(yōu)勢(shì)以便獲取社區(qū)治理項(xiàng)目的立項(xiàng)。同時(shí)，民政部門對(duì)項(xiàng)目的篩選過程也是非常關(guān)鍵的一環(huán)。作為購(gòu)買方，民政部門對(duì)社會(huì)服務(wù)本身的專業(yè)性與社會(huì)組織的成熟度等方面了解程度相對(duì)較高，對(duì)轄區(qū)內(nèi)黨群服務(wù)中心的實(shí)際狀況也較為了解，所以他們會(huì)根據(jù)自身所掌握的實(shí)際情況以及亮點(diǎn)工程打造所帶來的政治效益等因素確定具體的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。

總之，民政局、街道和居委會(huì)與社會(huì)組織之間形成的委托—代理關(guān)系與中國(guó)人所注重的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相互鑲嵌在一起，形成了獨(dú)特的政府購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行效果以及社區(qū)治理的績(jī)效產(chǎn)生重要的影響，即購(gòu)買方、用人方、承接方之間的責(zé)、權(quán)、利構(gòu)成了一種相互嵌入的關(guān)系結(jié)構(gòu)并對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。在購(gòu)買方、用人方與承接方形成的相互嵌入性關(guān)系結(jié)構(gòu)中，購(gòu)買方基于“正式合同”所要求的法律程序追求效率、成本和公共利益，用人方則尋求承接方的專業(yè)化支持以更好地完成上級(jí)部門交給的任務(wù)從而獲得自身政績(jī)即政治資本，而社會(huì)組織則試圖在購(gòu)買方與用人方需求之間尋找一種平衡從而獲得項(xiàng)目以求發(fā)展，這種平衡既有合作關(guān)系又有共謀關(guān)系，同時(shí)鑲嵌在日常生活的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。這種嵌入是社會(huì)組織的弱自主性向政社合作的專業(yè)化路徑邁進(jìn)的過程，專業(yè)性是社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目嵌入基礎(chǔ)社區(qū)治理的基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)。

二、結(jié)構(gòu)嵌入：社會(huì)組織落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的技術(shù)手段

結(jié)構(gòu)嵌入既表現(xiàn)為社會(huì)組織作為一種主體參與到社區(qū)治理實(shí)踐之中，也表現(xiàn)為社會(huì)組織所掌握的專業(yè)技術(shù)手段以嵌入的形式對(duì)社區(qū)治理技術(shù)產(chǎn)生的影響，還表現(xiàn)為專業(yè)性制度規(guī)范對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生的合法性影響。

（一）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的主體嵌入

長(zhǎng)期以來，城市社區(qū)治理所遵循的邏輯是自上而下的單向行政權(quán)力運(yùn)作，其治理主體主要包括了基層政府和行政化的居委會(huì)兩大主體，而其他社區(qū)治理主體常常被忽視。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目為社會(huì)組織參與社區(qū)治理提供了制度合法性，使社會(huì)組織作為社區(qū)治理的重要主體參與到城市社區(qū)營(yíng)造之中，為社區(qū)公共事務(wù)治理與社區(qū)公共服務(wù)供給的多元主體協(xié)同參與提供了現(xiàn)實(shí)可能性，推動(dòng)著城市社區(qū)治理從“行政化”到“社會(huì)化”與“專業(yè)化”的方向邁進(jìn)。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理打破了傳統(tǒng)社區(qū)治理主體單一的局面，豐富了城市社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)，使社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)社會(huì)組織以及社區(qū)居民都參與到社區(qū)營(yíng)造之中，為打造共建共治共享的社區(qū)治理格局建構(gòu)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社區(qū)治理共同體奠定了主體基礎(chǔ)。同時(shí)，城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理格局的建構(gòu)加速了城市社區(qū)治理主體職能的分化與角色邊界的澄清，為城市社區(qū)協(xié)商共治與服務(wù)治理打下了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的技術(shù)嵌入

項(xiàng)目制是政府從總體性支配向技術(shù)性分配轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)對(duì)科層制與單位制所存在的治理悖論而產(chǎn)生的新社會(huì)治理機(jī)制與資源配置方式，它崇尚技術(shù)治理精神，具有一整套設(shè)計(jì)縝密、管理規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管到位的運(yùn)作過程，確保公共服務(wù)供給的專業(yè)性、制度化、規(guī)范化。①姚進(jìn)忠：《項(xiàng)目制：社會(huì)工作參與社區(qū)治理的專業(yè)策略》，《社會(huì)建設(shè)》2018年第2期。技術(shù)治理理念與精神是依靠專業(yè)治理技術(shù)將公共服務(wù)精準(zhǔn)的落實(shí)到真正需要的居民群體，落實(shí)社區(qū)居民急需的社會(huì)服務(wù)?？梢?，專業(yè)技術(shù)是社會(huì)組織落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的合法性基礎(chǔ)，是獲得社會(huì)認(rèn)同融入社區(qū)居民的關(guān)鍵依仗，是克服專業(yè)服務(wù)“懸浮”于社區(qū)治理之表的技術(shù)依托。專業(yè)技術(shù)體現(xiàn)了社會(huì)組織依靠專業(yè)能力回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求解決現(xiàn)實(shí)問題的整合性與系統(tǒng)性能力。社會(huì)組織的專業(yè)技術(shù)能力是政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目達(dá)成社區(qū)治理成效的基礎(chǔ)保障，是政府通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將資金投入到社會(huì)組織的合法性緣由。社會(huì)組織依托社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生影響的過程是專業(yè)技能發(fā)揮的過程，而社會(huì)組織所運(yùn)用的技術(shù)正是社會(huì)工作專業(yè)技術(shù)。換句話說，社會(huì)工作本身就是一種科學(xué)技術(shù)。社會(huì)組織為社區(qū)所提供的社會(huì)服務(wù)便是秉承利他主義價(jià)值觀，以助人自助為理念，以科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)為服務(wù)對(duì)象提供專業(yè)化服務(wù)，而不是簡(jiǎn)單地提供現(xiàn)金、物質(zhì)等救濟(jì)式給予，更強(qiáng)調(diào)通過“資源再分配”和“非經(jīng)濟(jì)性幫助”等專業(yè)服務(wù)方案促使人們行為方式的改變與生活困難的解決。②[英]蒂特馬斯：《社會(huì)政策十講》，江紹康譯，長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2011年，第9—13頁(yè)。所謂的專業(yè)技術(shù)能力是在特定的社會(huì)環(huán)境、制度設(shè)置與政策情景下勞動(dòng)分工帶來的知識(shí)、價(jià)值與技巧的集合體。③楊寶、楊曉云：《從政社合作到“逆向替代”：政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型及演化機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》2019年第6期。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理是在特定社會(huì)環(huán)境、制度設(shè)置和政策情境下不斷發(fā)揮專業(yè)技術(shù)能力的過程，是專業(yè)技術(shù)嵌入社區(qū)治理場(chǎng)域提升社區(qū)問題解決能力、保障社區(qū)特殊群體權(quán)益、優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)供給的過程。這一過程凸顯了專業(yè)技術(shù)嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重要意義，與現(xiàn)代社會(huì)所倡導(dǎo)的技術(shù)治理中的“以技術(shù)發(fā)展行政，以行政吸納政治”邏輯不謀而合。

（三）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的制度嵌入

政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的落實(shí)依靠專業(yè)的社會(huì)組織，而專業(yè)社會(huì)組織以項(xiàng)目為依托參與到社區(qū)治理之中所依靠的是規(guī)范化的制度與政策環(huán)境、專業(yè)化的服務(wù)方案設(shè)計(jì)、系統(tǒng)化的介入策略以及資源動(dòng)員能力。制度與政策環(huán)境為社會(huì)工作專業(yè)介入社區(qū)治理提供了規(guī)制合法性，專業(yè)化的服務(wù)方案設(shè)計(jì)、系統(tǒng)化的介入策略以及資源動(dòng)員能力是社會(huì)組織參與社區(qū)治理的專業(yè)技術(shù)保障，它們?yōu)樯鐣?huì)組織參與社區(qū)治理提供了實(shí)效合法性，從而為社會(huì)組織專業(yè)化服務(wù)獲得社區(qū)居民的認(rèn)同合法性打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。規(guī)制合法性屬于社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的制度場(chǎng)域，實(shí)效合法性是社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行所依托的專業(yè)保障，遵循行動(dòng)層面上的實(shí)踐邏輯，認(rèn)同合法性則是社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理成效的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，遵循著價(jià)值認(rèn)知與客觀評(píng)價(jià)的認(rèn)同生成邏輯。其中實(shí)效合法性所遵循的行動(dòng)邏輯涵蓋文案策劃能力、交往溝通能力、活動(dòng)組織能力、資源動(dòng)員能力、組織孵化能力和理論研究能力等專業(yè)技術(shù)，其中資源動(dòng)員能力與組織孵化能力對(duì)于社區(qū)的有效治理起著關(guān)鍵性的作用。

三、關(guān)系嵌入：社會(huì)組織落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的動(dòng)員策略

關(guān)系嵌入不僅貫穿于政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的初始階段，還體現(xiàn)在社會(huì)組織落實(shí)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)踐過程之中。在社會(huì)組織落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的過程中，專業(yè)人員常常將嵌入到社區(qū)治理中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)看作是一種社會(huì)資源，并運(yùn)用資源動(dòng)員策略促使社區(qū)治理能力的提升。因此，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的關(guān)系嵌入表現(xiàn)為專業(yè)人員的資源動(dòng)員能力和社區(qū)社會(huì)組織孵化能力，資源動(dòng)員的過程便是關(guān)系嵌入的過程，組織孵化的過程是社區(qū)社會(huì)資本培育的過程，兩者在社區(qū)治理過程中多元主體之間的合作協(xié)同起著關(guān)鍵性的潤(rùn)滑劑作用。

（一）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的資源動(dòng)員

所謂資源動(dòng)員是行動(dòng)主體獲取并控制服務(wù)資源的過程。①楊寶：《嵌入結(jié)構(gòu)、資源動(dòng)員與項(xiàng)目執(zhí)行效果——政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的案例比較研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第3期。服務(wù)資源涵蓋了直接或間接的權(quán)力、影響力、資本、人力、信息、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和調(diào)動(dòng)能力等。在資源動(dòng)員過程中，作為行動(dòng)主體的專業(yè)人員可以將社區(qū)中的人、文、地、產(chǎn)、景等資源調(diào)查清楚，并邀請(qǐng)社區(qū)居民共同參與和制作社區(qū)資源地圖。如在Z市J區(qū)ML社區(qū)，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織將專業(yè)人員派駐社區(qū)后，專業(yè)人員一般會(huì)和社區(qū)關(guān)鍵人物多次交流溝通訪談以便了解社區(qū)的具體情況，比如社區(qū)書記、社區(qū)熱心人士等。在開展活動(dòng)的時(shí)候，他們能夠發(fā)現(xiàn)一些社區(qū)能人和志愿者等，這些人員將是社區(qū)服務(wù)所需要的人力資源。

隨后，專業(yè)技術(shù)人員會(huì)帶領(lǐng)社區(qū)居民分析影響社區(qū)發(fā)展動(dòng)力的人、群體與組織及其所掌握的資源，培育社區(qū)居民的資源獲取能力和資源整合能力，讓居民了解社區(qū)所擁有的內(nèi)部資源與外部資源。專業(yè)人員要以內(nèi)部資源的動(dòng)員、參與、行動(dòng)為主，以外部資源的鏈接與引進(jìn)為輔，打通社區(qū)之間、社區(qū)社會(huì)組織之間、社區(qū)與外界組織之間的資源連結(jié)通道，使能夠利用的資源都投入到社區(qū)發(fā)展、組織發(fā)展和項(xiàng)目發(fā)展中來，最終達(dá)到社區(qū)治理能力的有效提升。城市社區(qū)不缺乏資源，缺乏的是資源鏈接與整合能力。專業(yè)人員常常把社區(qū)資源劃分為人力資源、物質(zhì)資源、組織資源和文化資源，然后制作出社區(qū)資源地圖，進(jìn)行資源的有效整合，進(jìn)而提升社區(qū)居民的資源利用率。如在Z市J區(qū)ML社區(qū)專業(yè)技術(shù)人員會(huì)經(jīng)常走訪社區(qū)內(nèi)的相關(guān)單位發(fā)掘一定的物質(zhì)資源，比如開展社區(qū)文化活動(dòng)的時(shí)候挖掘社區(qū)文化資源，以獲得他們的資源支持，并將社區(qū)資源整合到社區(qū)資源庫(kù)中，為社區(qū)服務(wù)和社區(qū)活動(dòng)的組織提供支持。

總之，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的過程是資源動(dòng)員與資源整合的過程，資源動(dòng)員與資源整合離不開社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。在此過程中，社區(qū)所用的人、文、地、產(chǎn)、景等資源不斷被居民所了解，居民的社區(qū)認(rèn)同得以重塑，居民參與社區(qū)治理的熱情得以激發(fā)，社區(qū)治理能力得以提升。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的組織孵化

除了資源動(dòng)員，專業(yè)人員常常運(yùn)用社區(qū)社會(huì)組織孵化的策略將社區(qū)居民納入到不同的社團(tuán)之中，培育社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的能力。因?yàn)樯鐓^(qū)社會(huì)組織孵化是落實(shí)社會(huì)組織培育發(fā)展政策、實(shí)施精準(zhǔn)發(fā)力、撬動(dòng)社會(huì)資源的根本抓手，是專業(yè)人員專業(yè)技能的重要體現(xiàn)。政府購(gòu)買服務(wù)參與社區(qū)治理的核心在于社區(qū)社會(huì)組織孵化和社區(qū)社會(huì)資本培育。社區(qū)社會(huì)組織孵化的過程是尋找社區(qū)骨干、培育社區(qū)領(lǐng)袖、動(dòng)員社區(qū)資源、形成小團(tuán)體、建立團(tuán)體認(rèn)同、形成團(tuán)體結(jié)構(gòu)、建立正式自組織，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的組織化以及組織的公益化，達(dá)到社區(qū)善治的目的。在本質(zhì)上，社區(qū)社會(huì)組織孵化是培育社區(qū)的興趣團(tuán)體，以群體的方式調(diào)動(dòng)大家參與的積極性，是社區(qū)人與人之間社會(huì)關(guān)系重塑的過程，是一種社會(huì)資本增值視角的嵌入關(guān)系的重塑過程?？梢?，組織孵化有助于社區(qū)自組織的數(shù)量的增加，從而將原子化的個(gè)體重新整合在一起，從而促進(jìn)社區(qū)居民參與到社區(qū)公共事務(wù)治理之中的有效方式，是發(fā)揮社區(qū)居民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的根本途徑。正如筆者調(diào)研社區(qū)社工所說，ML社區(qū)屬于高校園區(qū)家屬院，居民的文化素質(zhì)較高，興趣團(tuán)體本身就有一些，如老年書法協(xié)會(huì)、乒乓球協(xié)會(huì)、舞蹈協(xié)會(huì)，瑜伽鍛煉協(xié)會(huì)等，支持這些興趣團(tuán)體給他們提供表演的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，為了吸納更多的人參與到社區(qū)活動(dòng)中，還會(huì)有意識(shí)地培育一些新的社團(tuán)，比如養(yǎng)花協(xié)會(huì)、美食協(xié)會(huì)、誦讀協(xié)會(huì)等。社區(qū)社會(huì)組織孵化使社區(qū)內(nèi)的自組織數(shù)量不斷增加，也促使趣緣群體的形成，間接地使社區(qū)社會(huì)資本的存量和增量都不斷加大，為社區(qū)發(fā)展與社區(qū)歸屬感營(yíng)造注入了強(qiáng)大的動(dòng)力，客觀上促進(jìn)了社區(qū)公共精神的發(fā)育。

總之，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的過程是社會(huì)資本重塑與社會(huì)關(guān)系嵌入的過程。在此過程中，社會(huì)組織運(yùn)用資源動(dòng)員與社區(qū)社會(huì)組織孵化兩種手段參與到社區(qū)治理實(shí)踐之中，而資源動(dòng)員過程與社區(qū)社會(huì)組織孵化過程蘊(yùn)含著社區(qū)社會(huì)資本的培育和社區(qū)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重建，為社區(qū)治理過程中多元主體的互動(dòng)合作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、互動(dòng)合作：政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的實(shí)踐邏輯

政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的核心在于打造多元主體協(xié)同合作的治理體系，其實(shí)質(zhì)遵循的是服務(wù)—信任—商談的倫理機(jī)制，是一個(gè)分擔(dān)公共責(zé)任的治理結(jié)構(gòu)，不同的治理主體在多中心運(yùn)轉(zhuǎn)中承擔(dān)最優(yōu)化的公共職責(zé)。①孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2008年，第10—11頁(yè)。在具體實(shí)踐過程中，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的過程是政府、社會(huì)組織、社區(qū)、社會(huì)工作與居民之間的多方互動(dòng)形塑過程，是在社區(qū)空間內(nèi)展開的多元主體共同參與合作的行動(dòng)鏈條，是一種個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與群體、群體與群體之間不斷接觸、碰撞、溝通、交流與協(xié)作的行動(dòng)過程。其中政府是社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買方和用人單位，社會(huì)組織是社會(huì)服務(wù)的承接方與生產(chǎn)者、社區(qū)自組織是社會(huì)組織孵化的群眾團(tuán)體和自我服務(wù)的參與者，多元主體之間的不斷互動(dòng)構(gòu)成了政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的合作治理場(chǎng)域，踐行政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的實(shí)踐邏輯（見圖1）。

圖1 政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的互動(dòng)合作機(jī)制

在多元中心治理實(shí)踐過程中，政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織與社區(qū)居民之間既是相互合作與協(xié)同共治的過程，還是國(guó)家與社會(huì)之間相互賦權(quán)的過程。其中政府為社會(huì)組織營(yíng)造政策環(huán)境、資金支持、責(zé)任培育等；社會(huì)組織依靠專業(yè)技術(shù)收集社區(qū)居民的真正需求，整合社區(qū)內(nèi)外部各種社會(huì)資源，進(jìn)而為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化的社會(huì)服務(wù)；社區(qū)居民的積極參與是實(shí)現(xiàn)公共社會(huì)需求與供給匹配的關(guān)鍵性力量。從網(wǎng)絡(luò)治理角度來看，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的過程是政府建構(gòu)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的過程，而社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)嵌了多元主體及其社會(huì)資源，多元主體之間是協(xié)同合作的關(guān)系，并對(duì)服務(wù)資源的整合起著支配性的作用，對(duì)建立實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)與集體目標(biāo)的資源和策略或者培養(yǎng)更具功能性的能力起著關(guān)鍵性的作用。①[英]Robert Adams：《賦權(quán)、參與和社會(huì)工作》，汪冬冬譯，上海：華東理工大學(xué)出版社，2013年，第68頁(yè)。總之，在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的實(shí)踐過程中，建立社區(qū)社會(huì)服務(wù)的支持網(wǎng)絡(luò)要以基層社會(huì)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化為抓手，確保政策連貫、角色清晰和法治保障；要以分工為前提，以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，采取多元協(xié)同、信息共享、專業(yè)分工、績(jī)效導(dǎo)向的實(shí)踐策略；要以社區(qū)居民為中心，強(qiáng)調(diào)通過社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)促進(jìn)居民的多方參與、互助自助和社區(qū)培力。

在具體實(shí)踐過程中，社會(huì)組織參與社區(qū)治理的過程是整合各種社會(huì)資源以滿足社區(qū)居民社區(qū)需求的過程，是進(jìn)行社區(qū)需求與公共服務(wù)供給有效匹配的過程。因此，在進(jìn)行社區(qū)治理實(shí)踐中，需要以社區(qū)居民的真實(shí)需求為切入點(diǎn)，全面剖析社區(qū)居民對(duì)美好生活向往的需求。以社區(qū)居民的需求為切入點(diǎn)的項(xiàng)目實(shí)踐過程由需求識(shí)別機(jī)制、需求整合機(jī)制、需求傳遞機(jī)制與需求反饋機(jī)制構(gòu)成，而需求被滿足的過程便是作為社會(huì)服務(wù)組織管理者的政府、社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)者的社會(huì)組織以及社區(qū)內(nèi)其他群體共同作用的過程，共同作用的過程便是社會(huì)資源網(wǎng)絡(luò)編制的過程，是賦權(quán)于居民的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)過程。通過社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，社區(qū)居民的需求得以表達(dá)，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的社區(qū)認(rèn)同意識(shí)與社區(qū)精神得以建構(gòu)，個(gè)體參與效能感與集體效能感得以提升。個(gè)體參與效能感是指?jìng)€(gè)體相信他們自己有能力有效地從事公民參與并影響社區(qū)決定，集體效能感是社區(qū)居民相信集體行動(dòng)會(huì)對(duì)改善社區(qū)生活發(fā)揮作用的信念，②[美]詹姆士·H.道爾頓：《社區(qū)心理學(xué)：聯(lián)接個(gè)體和社區(qū)》，王廣新等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第279頁(yè)。兩者構(gòu)成了社區(qū)居民公共精神的核心內(nèi)容，是社區(qū)治理共同體形成的關(guān)鍵性要素。在社會(huì)組織動(dòng)員資源與組織孵化的雙重技能作用下，居民的互動(dòng)渠道和互動(dòng)平臺(tái)被搭建起來，社區(qū)居民的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)得以重建，賦權(quán)于居民的目的才能達(dá)成，社區(qū)社會(huì)資本的存量才能不斷增加，從而為社區(qū)善治打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

政府購(gòu)買服務(wù)參與社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)是基于政府與社會(huì)關(guān)系框架下調(diào)整政府的職能，讓渡社會(huì)服務(wù)的空間，使社會(huì)組織成為社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)與供給的競(jìng)爭(zhēng)性替代主體，進(jìn)而提升社區(qū)服務(wù)效率回應(yīng)社區(qū)居民的真實(shí)需求。這一實(shí)踐過程展現(xiàn)出一種技術(shù)與關(guān)系的相互嵌入邏輯，使社區(qū)治理的任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫I(yè)技術(shù)和資源協(xié)調(diào)為核心的實(shí)踐活動(dòng)，展現(xiàn)出的是政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理實(shí)踐邏輯，即政府、社會(huì)組織、駐社區(qū)單位等多元主體能夠依靠其專業(yè)技能與資源動(dòng)員能力使社區(qū)公共服務(wù)的供給更加專業(yè)、更加精準(zhǔn)、更有效率。然而，在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐中，公共服務(wù)供給市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的不充分競(jìng)爭(zhēng)的普遍存在使得社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目嵌入到社區(qū)治理之中造成的結(jié)構(gòu)調(diào)整與關(guān)系理順的社會(huì)成本加大，從而遭遇到政府對(duì)社會(huì)服務(wù)的回購(gòu)，即逆向替代的發(fā)生。這種逆向替代的實(shí)質(zhì)依然是“行政吸納社會(huì)”或“行政吸納服務(wù)”形態(tài)的延續(xù)，是政府與社會(huì)之間持續(xù)動(dòng)態(tài)互動(dòng)的一部分，取決于權(quán)力或職責(zé)在合伙人之間是如何分配的，取決于政府與社會(huì)之間的邊界及其職能劃分，建基于政府與社會(huì)組織的伙伴性關(guān)系之上。

總之，從嵌入到合作的實(shí)踐過程中，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目參與社區(qū)治理的實(shí)踐能夠促使反思政府與社會(huì)互動(dòng)過程中的具體策略機(jī)制。在嵌入階段，要對(duì)項(xiàng)目嵌入社區(qū)治理中的嵌入結(jié)構(gòu)、嵌入關(guān)系和嵌入過程進(jìn)行準(zhǔn)確把握，要警惕政府購(gòu)買服務(wù)中的“政社合謀”現(xiàn)象，促使社會(huì)組織的弱自主性向政社合作的專業(yè)化路徑邁進(jìn)。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，要從“專業(yè)技術(shù)”與“資源動(dòng)員”兩個(gè)層面建設(shè)社區(qū)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、孵化社區(qū)社會(huì)組織，從個(gè)人、關(guān)系和社會(huì)三個(gè)層面對(duì)社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)，從而提升社區(qū)自我管理、自我發(fā)展與自我服務(wù)的能力。在社區(qū)治理績(jī)效方面，通過政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目使社區(qū)治理體系更加完善，使社區(qū)治理能力得以提升，使“三社聯(lián)動(dòng)”之間的運(yùn)行更加順暢，使“嵌入—互動(dòng)—合作”圖景得以建構(gòu)。