未來農(nóng)村扶貧需以提升可行發(fā)展能力為方向

鄭寶華 宋 媛

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧思想的提出，不僅對(duì)提高中國農(nóng)村扶貧開發(fā)成效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且對(duì)深化貧困理論研究具有重要的指導(dǎo)意義。針對(duì)貧困人口的主要致貧原因，各地圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地搬遷、轉(zhuǎn)移就業(yè)、教育、衛(wèi)生、生態(tài)建設(shè)以及社會(huì)兜底等制定了具體的精準(zhǔn)扶貧思路，這對(duì)打贏打好以“兩不愁三保障”為主要目標(biāo)的農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有決定性意義。然而，中國的農(nóng)村扶貧工作需要在總結(jié)已經(jīng)取得的成效和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入研究未來扶貧對(duì)象的基本特征，設(shè)計(jì)出更具科學(xué)性的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧思路。基于已經(jīng)解決了“兩不愁三保障”的人群還將是未來扶貧的主要對(duì)象的認(rèn)識(shí)，通過對(duì)2011年以來中國農(nóng)村貧困人口相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，筆者認(rèn)為，新階段貧困人口的特征將突出表現(xiàn)為能力貧困，需要高度關(guān)注其可行發(fā)展能力的持續(xù)提升。

一、當(dāng)前扶貧工作取得的顯著成效

在20 多年以區(qū)域扶貧為重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2013年中國開始了以貧困家庭和貧困人口為重點(diǎn)的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐。各地在深入領(lǐng)會(huì)中央提出的“五個(gè)精準(zhǔn)”和“六個(gè)一批”的總體要求基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際采取了有針對(duì)性的政策措施，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧取得了舉世矚目的成績(jī)，預(yù)計(jì)到2020年底，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困縣將全部摘帽，貧困村和貧困人口將全部脫貧出列，貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展條件將得到歷史性改變。當(dāng)前扶貧工作取得的主要成績(jī)有：

一是貧困人口快速減少。2010年，按照新的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，中國有農(nóng)村貧困人口16567 萬人，除上海市以外的30 個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的農(nóng)村貧困人口都超過了5000 人，貧困發(fā)生率高達(dá)17.2%，高于全國平均水平的有15 個(gè)?。ㄊ?、區(qū)），其中高于40%的有西藏（49.2%）、貴州（45.1%）、新疆（44.6%）、甘肅（41.3%）和云南（40.0%）5 個(gè)?。▍^(qū)），在30%—40%之間的還有青海（31.5%）①國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2018 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2018年，第336頁表1—3。。2019年，全國農(nóng)村貧困人口降到了551 萬人，貧困發(fā)生率降到了0.6%②國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《新華網(wǎng)》，2020年2 月28 日，http://www.xinhuanet.com/finance/2020-02/28/c_1125637788.htm.以下，9年累計(jì)減少貧困人口16016 萬人，平均每年減少1779.56 萬人，減貧率達(dá)到了96.67%，最多年份減少了4329 萬人（2010—2011年度），最少年份也減少了1109 萬人（2018—2019年度）③2010-2017年數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2018 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第335頁表1—2；2018年數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局云南調(diào)查總隊(duì)編：《2019 云南調(diào)查年鑒》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2019年，第187頁附錄1—13。，詳見圖1。

圖1 2010 以來年度貧困人口減少情況

二是貧困地區(qū)農(nóng)戶的收入消費(fèi)水平增速明顯快于全國平均水平。圍繞“兩不愁”目標(biāo)和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，各地在產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶貧方面開展了扎實(shí)有效的工作，由此帶來貧困地區(qū)農(nóng)戶收入水平的快速增長(zhǎng)。2013年，貧困地區(qū)的農(nóng)村常住居民人均可支配收入為6079 元，2018年增加到10371 元，年均增速達(dá)到了11.28%。同期，全國農(nóng)村居民的平均收入由9430 元增加到14617 元，年均增速為9.16%，貧困地區(qū)年均增速每年比全國平均水平快了2.12 個(gè)百分點(diǎn)。而隨著貧困地區(qū)農(nóng)戶收入水平的快速提高，帶來了兩個(gè)顯著變化：一是其收入水平與全國平均水平的差距在縮小，2013年全國平均水平是貧困地區(qū)的1.55 倍，2018年下降到1.41 倍；二是貧困地區(qū)農(nóng)戶的消費(fèi)剩余水平不斷提高，與全國平均水平的差距在縮小，2013年，貧困地區(qū)農(nóng)戶的消費(fèi)剩余為11.10%，而全國農(nóng)村居民的平均水平為20.63%，比貧困地區(qū)農(nóng)戶高出了9.53 個(gè)百分點(diǎn)；2018年，貧困地區(qū)農(nóng)戶提高到了13.64%，而全國農(nóng)村居民的平均水平下降到17.06%，比貧困地區(qū)農(nóng)戶的平均水平僅高出了3.42 個(gè)百分點(diǎn)（見表1）。貧困地區(qū)農(nóng)戶消費(fèi)剩余增速加快的可能解釋是：國家對(duì)貧困農(nóng)戶、尤其是住房困難戶的補(bǔ)助，導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)戶花費(fèi)在建房上的直接開支減少（不是支出比例下降）。

表1 2013-2018年貧困地區(qū)農(nóng)戶人均收入與消費(fèi)與全國農(nóng)村平均水平的比較

三是貧困人口的生活條件得到了明顯改善。圍繞“兩不愁三保障”基本扶貧目標(biāo)，全國開展了可以說是中華人民共和國歷史上規(guī)模較大的農(nóng)村危房改造和加固工作，不僅針對(duì)“四類對(duì)象”農(nóng)戶，而且已經(jīng)延伸到缺乏安全穩(wěn)固住房的所有農(nóng)戶，使農(nóng)戶居民以住房為代表的生活條件得到了顯著改善。對(duì)比2014年和2018年，貧困地區(qū)農(nóng)戶不僅住房面積由戶均126.8 平方米增加到145.1 平方米，增加了14.43%，而且有安全穩(wěn)固住房農(nóng)戶的比例快速上升，由2014年的37.6%上升到2018年的67.4%，上升了近30 個(gè)百分點(diǎn)；其他以土木結(jié)構(gòu)為主的住房也從55.4%下降到30.7%，下降了24.7 個(gè)百分點(diǎn)；土坯和竹草房住房比例由7.1%下降到1.9%，茅草房為代表的非安全穩(wěn)固住房將退出歷史。值得強(qiáng)調(diào)的是，2014年貧困地區(qū)農(nóng)戶住鋼混和磚混結(jié)構(gòu)房屋的比例比全國農(nóng)村平均水平（56.7%）低了19.1 個(gè)百分點(diǎn)，2018年僅比全國農(nóng)村平均水平（71.2%①國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2019 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第23頁表7。）低了3.8 個(gè)百分點(diǎn)②2014年根據(jù)《2015 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》第19頁表2-5 整理，安全住房包括6.5%的鋼混結(jié)構(gòu)和31.1%的磚混結(jié)構(gòu)住房農(nóng)戶占比；2018年根據(jù)《2019 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》第31頁表4 整理。。

在廣大貧困地區(qū)農(nóng)戶居住條件得到顯著改善的同時(shí)，他們的其他生活條件也得到了明顯改善。2018年，使用管道供水的農(nóng)戶比例達(dá)到了79.8%，比2013年的53.6%提高了26.2 個(gè)百分點(diǎn)；使用凈化自來水農(nóng)戶占比提高到56.4%，比2013年的30.6%提高了25.8 個(gè)百分點(diǎn)；飲水無困難的農(nóng)戶提高到93.6%，比2013年的81.0% 提高了12.6 個(gè)百分點(diǎn)；獨(dú)用廁所農(nóng)戶占比達(dá)到了95.9%，比2013年提高了3.2 個(gè)百分點(diǎn)；炊用燒柴草的農(nóng)戶比例下降到39.2%，比2013年的58.6%下降了19.4 個(gè)百分點(diǎn)。③國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2019 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第309—310頁表2—7。

四是貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施有明顯改善。為了提高“兩不愁三保障”水平，在強(qiáng)大扶持政策的帶動(dòng)下，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了顯著改善。2018年，自然村通道路的農(nóng)戶比例達(dá)到了100.0%，比全國平均水平的98.0%④國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2019 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第25頁表9。還高出了2.0 個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)自然村主干道路硬化了的農(nóng)戶占比達(dá)到了98.3%，71.6%的農(nóng)戶能在所居住的自然村便利搭乘公共汽車；通有線電視農(nóng)戶占比達(dá)到了98.3%，通寬帶農(nóng)戶的比重達(dá)到了94.4%。村莊環(huán)境衛(wèi)生發(fā)生明顯改善，垃圾能夠集中收集處理的農(nóng)戶占比達(dá)到了78.9%，比2013年提高了49.0個(gè)百分點(diǎn)。村民接受基礎(chǔ)教育的條件明顯改善，87.1%和89.8%的農(nóng)戶在所在自然村就能夠很便利地讓孩子上幼兒園和小學(xué)，分別比2013年提高了15.7 和10.0 個(gè)百分點(diǎn)。⑤國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2019 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第329頁表2—26。

五是貧困人口的教育健康狀況得到較好改善。隨著義務(wù)教育和基本醫(yī)療保障措施的持續(xù)強(qiáng)化，貧困家庭子女的受教育水平在不斷提高，7—15 歲非在校學(xué)生比例由2014年的2.4%⑥7—12 歲為2.7%，13—15 歲為2.4%，見國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2015 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015年，第33頁。下降到2018年的1.7%，盡管只下降了0.7 個(gè)百分點(diǎn)，但各級(jí)政府所做的努力是非常大的。16 歲以下（2018年為17 歲以下）孩子中途輟學(xué)的2014年為0.3%，2018年為0.5%，但輟學(xué)原因主要是孩子不愿意讀書，而不是因家庭貧困。2014年，孩子輟學(xué)的主要原因是孩子個(gè)人的占到了總數(shù)的74.9%，因家庭困難或缺乏勞動(dòng)力的占8.2%，學(xué)校距離家庭太遠(yuǎn)的占2.5%，其他原因占14.4%。在中途輟學(xué)兒童中，小學(xué)、初中、高中分別占21.8%、63.5%和14.7%；2018年，中途輟學(xué)的孩子中，自己不愿意上學(xué)、生病殘疾和家庭缺乏勞動(dòng)力的分別占77.9%、10.2%和1.2%，小學(xué)、初中、高中分別占14.4%，69.6%和16.0%。⑦國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2019 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第33頁。也就是說，因貧失學(xué)和因貧輟學(xué)的問題基本得到解決。

2014年，貧困地區(qū)居民中身體健康的人口占89.7%，體弱多病的占6.3%，長(zhǎng)期慢性病的占3.4%，患有大病的占0.6%，生病能夠及時(shí)就醫(yī)的占94.4%。不能及時(shí)就醫(yī)人口中，家庭困難的占16.5%，家庭距離醫(yī)院遠(yuǎn)的占76.4%。2018年，貧困地區(qū)居民中身體健康的人口占比上升到87.5%，基本健康的為7.3%，身體不健康但生活能夠自理的占4.4%，生活不能自理的僅占0.8%。生病能夠及時(shí)就醫(yī)的比例上升到98.8%，比2014年上升了4.4個(gè)百分點(diǎn)。不能及時(shí)就醫(yī)人口中，家庭困難的下降到37.4%，家庭距離醫(yī)院遠(yuǎn)的上升到53.6%。①國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2019 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第31—35頁。由此可見，貧困人口的基本醫(yī)療得到了有效保障。

貧困地區(qū)農(nóng)戶義務(wù)教育和醫(yī)療健康得到有效保障，還可以從農(nóng)戶的人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)水平和結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步說明。2014—2018年，貧困地區(qū)農(nóng)戶的人均消費(fèi)支出年均增速為10.50%，每年比全國農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出平均增速的9.66%快了0.84 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，貧困地區(qū)農(nóng)戶的人均教育文化娛樂開支年均增速為14.58%，每年快于其消費(fèi)總支出增速4.08 個(gè)百分點(diǎn)，且每年比全國農(nóng)村居民人均教育文化娛樂支出平均增速的10.92%快了3.66 個(gè)百分點(diǎn)，說明國家的扶持政策使貧困農(nóng)戶的教育投資增速加快；同樣，貧困地區(qū)農(nóng)戶人均健康醫(yī)療支出的年均增速達(dá)到了15.80%，既快于其人均總消費(fèi)支出的年均增速，也快于全國農(nóng)村居民人均健康醫(yī)療支出的年均增速（13.24%），說明貧困農(nóng)戶的健康醫(yī)療支出仍然是主要支出項(xiàng)目之一，詳見表2。

表2 2014年和2018年貧困地區(qū)農(nóng)戶人均消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)與全國農(nóng)村居民的比較

二、農(nóng)村貧困人口能力貧困特征顯著

以上數(shù)據(jù)表明，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略實(shí)施后，中國廣大農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶不僅收入水平和消費(fèi)能力得到了快速提升，而且生產(chǎn)生活環(huán)境發(fā)生了巨大改變，這不僅為緩解貧困奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也使貧困農(nóng)戶的致貧主要因素發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，能力貧困成為最顯著的因素，因此也成為未來扶貧工作的方向和重點(diǎn)。

能力貧困是諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞·森（Amartya Kumar Sen）分析貧困的重要概念。他認(rèn)為，貧困本質(zhì)上是缺乏維持最低生活水平的能力，或者說是“個(gè)人在生活中缺乏實(shí)現(xiàn)各種有價(jià)值的功能的實(shí)際能力”。森使用可行能力概念來描述這種能力。所謂可行能力是指“人們能夠做自己想做的事情、過上自己想過的生活的能力”，如果不具備這些能力，個(gè)人就處于被“剝奪”的狀態(tài)。森進(jìn)一步指出：可行能力會(huì)因?yàn)閭€(gè)人的身體及心理的差異而千差萬別，但對(duì)于處于最低生活水平的貧困者而言，基本可行能力總體上是比較客觀的。所謂“基本可行能力”是指?jìng)€(gè)人有真正的自由去選擇在任何條件下被認(rèn)為是值得珍視的生活的能力，具體“包括免受困苦——諸如饑餓、營養(yǎng)不良、可避免的疾病、過早死亡之類——的基本能力，以及能夠識(shí)字算數(shù)、享受政治參與等的自由（的能力）”②[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真澤，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第30頁。。因此，這種能力受到個(gè)人獲得的受教育程度、擁有的健康、以及基本權(quán)力是否得到尊重等多種因素的影響。森認(rèn)為這些因素不僅具有消除收入貧困的價(jià)值，而且它們本身代表了發(fā)展的目的。①丁建軍：《多維貧困的理論基礎(chǔ)、測(cè)度方法及實(shí)踐進(jìn)展》，《西部論壇》2014年第1期。

從“基本可行能力”視角評(píng)價(jià)貧困者的能力的方法，不僅可以從觀念上得到充分解釋，而且可以把貧困結(jié)合到以功能為基礎(chǔ)的分析框架中來，即將貧困的內(nèi)涵視為基本可行能力的剝奪，或者說就是缺乏維持最低生活水平的基本能力。由此方法出發(fā)，“貧困應(yīng)該被認(rèn)為是對(duì)基本可行能力的剝奪，而不應(yīng)該像現(xiàn)在通行的標(biāo)準(zhǔn)那樣，認(rèn)為貧困僅僅是收入低下”②[印度]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第9頁。。更準(zhǔn)確地講，貧困不僅僅是比別人窮，而且還表現(xiàn)為得不到某些基本物質(zhì)福利的機(jī)會(huì)，即不擁有某些最低限度的基本可行能力。③[印度]阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪》，王宇、王文玉譯，北京：商務(wù)印書館，2001年，第16頁。森進(jìn)一步認(rèn)為，能力是一個(gè)人能夠?qū)崿F(xiàn)各種價(jià)值的集合。作為一個(gè)集合概念，能力大小反映了個(gè)人在這些集合中進(jìn)行選擇的自由程度，代表了“一個(gè)人在不同的生活之間做出選擇的自由”。自由度越小，表明其可以選擇的基本可行能力越低；反之，則意味著其基本可行能力較強(qiáng)。森認(rèn)為，個(gè)人和家庭可以通過貿(mào)易、生產(chǎn)或兩者的結(jié)合，對(duì)資源稟賦（endowment）進(jìn)行轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換的過程和轉(zhuǎn)換成效與“社會(huì)中的法律、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征以及人們?cè)谏鐣?huì)中所處的地位”密切相關(guān)，“直接權(quán)利和貿(mào)易權(quán)利失敗”導(dǎo)致的資源轉(zhuǎn)換剝奪，是饑荒和貧困的根本致因。④[印度]阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪》，第61—69頁。

森把貧困與能力結(jié)合到貧困與反貧困的研究框架中，對(duì)全球的貧困研究產(chǎn)生了重大影響，原因在于這一思想既尊重了貧困的相對(duì)性本質(zhì)，又體現(xiàn)了致貧原因的絕對(duì)性特征。因?yàn)槟芰?duì)于任何一個(gè)社會(huì)成員來說，都是十分基礎(chǔ)并且是很重要的，而所謂的商品和服務(wù)需求則在不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)出明顯的差異，并且同一社會(huì)結(jié)構(gòu)中社會(huì)成員由于所處的環(huán)境條件不同，對(duì)商品和服務(wù)需求的理解也會(huì)存在顯著差異。⑤寧亞芳：《從道德化貧困到能力貧困：論西方貧困觀的演變與發(fā)展》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2014年第7期。不僅如此，這一思想已經(jīng)成為國際社會(huì)制定實(shí)施反貧困戰(zhàn)略和政策的重要理論依據(jù)。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署早在1997年的《人類發(fā)展報(bào)告》中，就提出了“人類貧困”的概念，認(rèn)為“貧困不僅僅是缺乏收入的問題，它是一種對(duì)人類發(fā)展的權(quán)利、長(zhǎng)壽、知識(shí)、尊嚴(yán)和體面生活標(biāo)準(zhǔn)等多方面的剝奪”。

“人類貧困”概念從人的全面發(fā)展、生活質(zhì)量和基本權(quán)利等方面來考察和測(cè)度貧困，體現(xiàn)了以人為中心、重視人的體面生活和基本權(quán)利的全新理念，是對(duì)能力貧困內(nèi)涵的深入闡釋，這表明能力貧困思想具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義：一是能力貧困概念以人為主體，是一個(gè)比收入更能準(zhǔn)確反映人們貧困本質(zhì)的概念；二是能力貧困本身包括收入水平，收入水平低是基本可行能力剝奪的重要原因但不是唯一原因，收入對(duì)基本可行能力的影響，可以因個(gè)人的年齡、性別、社會(huì)角色、居住環(huán)境等變化而變化；三是能力貧困更能反映貧困的真實(shí)狀況，揭示真實(shí)的貧困。⑥岳映平、賀立龍：《精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)學(xué)術(shù)史注角：阿馬蒂亞·森的貧困觀》，《經(jīng)濟(jì)問題》2016年第12期。

由能力貧困概念的基本內(nèi)涵及測(cè)度貧困的基本可行能力的本質(zhì)規(guī)定可以看出，中國當(dāng)前的農(nóng)村貧困比以往任何時(shí)候都更具有可行發(fā)展能力貧困的基本特征。這里的可行發(fā)展能力，強(qiáng)調(diào)的主要是貧困者能夠利用自身所擁有的和社會(huì)提供的資源，改善自己及家庭發(fā)展條件的能力。對(duì)于中國當(dāng)下及未來一段時(shí)間，這種能力的核心是貧困者能否主動(dòng)對(duì)接國家和社會(huì)提供的各種扶持，最大限度發(fā)揮自己及家庭成員的潛能，逐步改善家庭的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。這種能力既包括主觀的，也包括客觀的。主觀的主要是充分激發(fā)貧困家庭所有成員的潛能，最大限度地利用好國家和社會(huì)提供的各種資源和服務(wù)；客觀的則主要包括國家和社會(huì)提供給貧困者的幫扶資源和服務(wù)，能否與貧困者的需求找到有效結(jié)合點(diǎn)，使幫扶資源和服務(wù)獲得最大限度的開發(fā)利用，并最終轉(zhuǎn)化為貧困者及其家庭成員能力的持續(xù)提升。在這樣一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)來討論這種能力，對(duì)完善中國新階段的扶貧政策，構(gòu)建科學(xué)有效的貧困治理體系具有重要意義。

首先，以少數(shù)民族為主體的農(nóng)村貧困人口自身素質(zhì)低，使其可行發(fā)展能力受到較大限制，是新階段貧困人口提高可行發(fā)展能力的關(guān)鍵。這種素質(zhì)不僅包括身體素質(zhì)，而且包括心理素質(zhì)。由于長(zhǎng)期處于貧困狀況，多數(shù)貧困者的整體身體素質(zhì)較弱。而受歷史、文化、地域等多種因素的綜合作用，多數(shù)貧困者的心理素質(zhì)更差。這其中最關(guān)鍵的是受教育程度低而導(dǎo)致的心理承受能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本結(jié)論就是：受教育程度越低，越容易陷入貧困?！吨袊r(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》編寫組對(duì)中國的調(diào)查結(jié)果也支持這一結(jié)論。2014年的表述是“戶主文化程度較低的群體，貧困發(fā)生率相對(duì)較高”①國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2015 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015年，第15頁。；2018年直接表述為“貧困發(fā)生率與戶主受教育程度成反比”②國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2019 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第17頁。。編寫組還給出了具體的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)支撐，2014年，全國被監(jiān)測(cè)貧困人口中，“戶主文化程度為文盲的群體中貧困發(fā)生率為14.5%，戶主文化程度為小學(xué)的群體中貧困發(fā)生率為10.7%，戶主文化程度為初中的群體中貧困發(fā)生率為5.7%，戶主文化程度為高中的群體中貧困發(fā)生率為4.7%”③國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2015 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第15—16頁。。2018年，全國被監(jiān)測(cè)貧困人口中，戶主文化程度為文盲的群體的貧困發(fā)生率為6.5%，是小學(xué)的為2.4%，是初中的為1.2%，是高中的為0.9%④國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《2018 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，第12頁。，而全國平均水平僅為1.7%，特征與2014年一致。

由于歷史等多種因素的疊加作用，少數(shù)民族整體受教育程度低是一個(gè)基本事實(shí)，因此他們的貧困面更廣，貧困程度更深。筆者通過對(duì)2010年國家制訂了新的貧困線標(biāo)準(zhǔn)以來，“民族八省區(qū)”的貧困人口規(guī)模及減貧成效的分析得到更多佐證材料，這8 個(gè)少數(shù)民族人口占比高的省區(qū)，不僅貧困人口占比高，而且減貧速度慢。2010年，全國按新的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口有16567 萬人，貧困發(fā)生率為17.20%，“民族八省區(qū)”的農(nóng)村貧困人口多達(dá)5040 萬人，占全國貧困人口總數(shù)的30.42%，而當(dāng)年其總?cè)丝趦H占全國的14.05%，即貧困人口占比比其總?cè)丝谡急雀叱隽?6.37 個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率高達(dá)34.52%，是全國平均水平的兩倍多。2018年，“民族八省區(qū)”的農(nóng)村貧困人口還有602 萬人，占全國農(nóng)村貧困人口1660 萬人的36.27%，比2010年提高了5.85 個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率高達(dá)4.01%，是全國平均水平1.69%的2.37 倍，詳見表3。而從減貧速度來看，“民族八省區(qū)”明顯慢于全國總體水平，2010—2018年，全國累計(jì)減少貧困人口14907 萬人，減貧率高達(dá)89.98%，而“民族八省區(qū)”累計(jì)減貧人口也達(dá)到了4438 萬人，但減貧率只有88.06%，比全國總體水平慢了1.92 個(gè)百分點(diǎn)，且8 個(gè)省區(qū)中，只有內(nèi)蒙古（94.57%）和青海?。?1.53%）高于全國整體水平，其他6 個(gè)省區(qū)都低于全國總體水平，其中廣西自治區(qū)只有86.17%，新疆自治區(qū)只有86.35%，云南省為87.81%。

表3 2010年以來“民族八省區(qū)”貧困人口規(guī)模及貧困發(fā)生率變化情況

其次，過去的扶貧是一種強(qiáng)烈外力主導(dǎo)的扶貧開發(fā)模式，這種模式在一定程度上使貧困群體的發(fā)展權(quán)難以得到有效保護(hù)和釋放；未來的扶貧需要以此為重點(diǎn)，其方向就是提高他們的可行發(fā)展能力。從一般意義上講，“發(fā)展權(quán)是個(gè)人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展，并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權(quán)利”⑤360 百科，https://baike.so.com/doc/6505641-6719361.html.。對(duì)于貧困群體來說，發(fā)展權(quán)的核心是能否在真正擁有和支配自己所賦予的對(duì)各種自然資源和社會(huì)幫扶資源的基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)參與國家為他們所提供的扶貧資源的決策、使用和公平受益的權(quán)利。換句話說，他們是否有充分的權(quán)利決定扶貧開發(fā)資源的使用方向，并完全獲取所帶來的收益，是衡量其可行發(fā)展能力的主要標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)檫@既是實(shí)現(xiàn)他們的發(fā)展權(quán)的本質(zhì)規(guī)定，更是未來做好扶貧工作的內(nèi)在要求。對(duì)于農(nóng)村貧困人口來講，黨和政府以《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》為基礎(chǔ)，執(zhí)行了許多有利于保護(hù)少數(shù)民族的政策舉措，不僅使各少數(shù)民族的基本資源支配權(quán)得到充分尊重和有效保護(hù)，傳統(tǒng)文化得到高度彰顯和弘揚(yáng)；而且獲得了更多發(fā)展機(jī)會(huì)，特別是通過農(nóng)村扶貧開發(fā)等政策舉措，使貧困地區(qū)和貧困群眾的發(fā)展基礎(chǔ)得到不斷夯實(shí)，發(fā)展實(shí)力得到不斷增強(qiáng)。從這個(gè)角度講，筆者不是很贊同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，如認(rèn)為“政策上，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，是被動(dòng)的接受者；行政上，農(nóng)民是被管理者；社會(huì)保障和福利上，農(nóng)民無緣分享；公共基礎(chǔ)資源分配上，農(nóng)村無暇被顧及”①彭新萬、程賢敏：《脆弱性與農(nóng)村長(zhǎng)期貧困的形成及其破解》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。。

但從貧困者作為反貧困行動(dòng)的主體的角度講，長(zhǎng)期以來中國農(nóng)村扶貧開發(fā)所采取的政府主導(dǎo)模式，也確實(shí)在一定程度上剝奪了貧困者的某些發(fā)展權(quán)，進(jìn)而衍生了“農(nóng)民靠政府、政府靠中央”的不良效果，各級(jí)政府在給貧困農(nóng)民提供政策、資金、技術(shù)和項(xiàng)目幫助時(shí)，由于某些不當(dāng)行為使得貧困農(nóng)民最終導(dǎo)致依賴政府救助，自主參與意識(shí)不強(qiáng)，安于現(xiàn)狀、不求進(jìn)步，缺乏自主脫貧的能力。②劉桂莉、孔檸檬：《反人文貧困視角下農(nóng)村反貧困實(shí)踐的思考》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2016年2 月。筆者把這種剝奪叫做相對(duì)剝奪，即貧困者作為扶貧行動(dòng)的主體，由于政府行為的強(qiáng)大慣性，在反貧困項(xiàng)目和決策過程中無法或至少很難扮演利益訴求者、參與者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色，最終導(dǎo)致他們?cè)诜簇毨н^程中參與權(quán)乃至部分發(fā)展權(quán)喪失。這種相對(duì)剝奪，不僅在過去長(zhǎng)期的區(qū)域或者片區(qū)扶貧開發(fā)中廣泛存在，而且在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的時(shí)代背景下同樣存在。其導(dǎo)致的結(jié)果是：一方面貧困者的需求無法得到最大限度的滿足，從而使精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，出現(xiàn)了新的貧困者與幫扶人群的對(duì)立，導(dǎo)致一些地方干部得出如下偏頗的看法：“有少數(shù)老百姓確實(shí)出現(xiàn)了這樣的心態(tài)：‘我是窮人我怕誰’‘我是小老百姓我怕誰’‘我掐著你玩’。這些都是無理取鬧的潛臺(tái)詞。有少數(shù)貧困戶對(duì)來家里幫扶的干部很麻木，認(rèn)為干部比自己更著急，因?yàn)樽约翰幻撠毟刹拷徊涣速~！”③陳行甲：《精準(zhǔn)扶貧中自強(qiáng)感恩教育要跟上》，網(wǎng)易新聞，http://news.163.com/16/1108/07/C5B666U6000187VE.html.筆者想強(qiáng)調(diào)的是，絕大多數(shù)貧困者是知道感恩的，之所以導(dǎo)致以上問題的出現(xiàn)，說明沒有按照習(xí)總書記精準(zhǔn)扶貧的核心理念去幫扶困難群眾。關(guān)于這一點(diǎn)，習(xí)總書記早于2017年2 月21 日在十八屆中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中就給各級(jí)干部提了醒：“有的發(fā)展產(chǎn)業(yè)不進(jìn)行調(diào)查研究，靠拍腦袋決策，去年讓貧困戶養(yǎng)雞，今年讓貧困戶養(yǎng)羊，明年讓貧困戶種藥材，扶貧項(xiàng)目和貧困戶產(chǎn)業(yè)需求嚴(yán)重脫節(jié)?！雹苤泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第239頁。因此，對(duì)某些貧困農(nóng)民的不當(dāng)言行要加強(qiáng)教育，但對(duì)官員不尊重農(nóng)民的基本發(fā)展權(quán)的許多做法，不僅需要教育，更需要通過完善扶貧政策舉措來糾正。

除上述兩個(gè)結(jié)果外，還有一個(gè)方面值得引起高度關(guān)注，這就是貧困者的可行發(fā)展能力沒能得到有效提升，最顯著的表現(xiàn)就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，貧困農(nóng)戶收入更多依賴穩(wěn)定性較差的工資性收入和持續(xù)性較弱的轉(zhuǎn)移性收入。2019年與2014年相比，貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民人均可支配收入年均名義增速達(dá)到了11.10%，每年比全國總體水平的8.84%快了2.26 個(gè)百分點(diǎn)。但仔細(xì)分析其結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，增速最快的是轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入，分別為16.14%和14.16%；其次是工資性收入，為12.75%；最后是家庭經(jīng)營性收入，僅為6.54%。同時(shí)，對(duì)收入貢獻(xiàn)最大的是工資性收入，為39.07%；其次是轉(zhuǎn)移性收入，為35.33%；再次是家庭經(jīng)營性收入，為23.97%；最后是財(cái)產(chǎn)性收入，僅為1.63%。盡管貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民的人均可支配收入的年均名義增速與全國整體情況相似，但貢獻(xiàn)度不盡相同。對(duì)于全國來講，年均名義增速最快的也是轉(zhuǎn)移性收入，為11.93%，但貢獻(xiàn)率僅為20.59%，列第三位；名義增速第二的也是財(cái)產(chǎn)性收入，但貢獻(xiàn)率僅為2.80%，列第四位；工資性收入年均名義增速第三，為9.66%，但貢獻(xiàn)率達(dá)43.94%，列第一位；家庭經(jīng)營性收入年均名義增速最慢，但貢獻(xiàn)率列第二位，為27.57%，詳見表4。這說明，貧困地區(qū)農(nóng)戶收入增長(zhǎng)較快主要得益于工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入，兩者的貢獻(xiàn)率接近85%，而全國平均水平不到70%，但工資性收入的絕對(duì)水平和貢獻(xiàn)率都低于全國農(nóng)村常住居民的整體水平，暗示貧困農(nóng)戶所從事的勞動(dòng)不是以技術(shù)為主，而是以勞動(dòng)力為主，工資水平不高，盡管占比差距由2014年的低了6.89 個(gè)百分點(diǎn)下降到2019年僅低5.80 個(gè)百分點(diǎn)，但人均絕對(duì)差距從2014年的1912 元擴(kuò)大到2019年的2501 元；而轉(zhuǎn)移性收入更多是補(bǔ)貼性收入，本身缺乏穩(wěn)定性，2019年與2014年相比，貧困地區(qū)農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移性收入占比提高了5.50 個(gè)百分點(diǎn)，而全國整體水平只提高了2.70 個(gè)百分點(diǎn)，絕對(duì)額增加更快，2019年人均比2014年增加了1666 元，而全國整體僅增加了1421 元。家庭經(jīng)營性收入盡管年均名義增速快于全國平均水平，但絕對(duì)差距由2014年的1204 元擴(kuò)大到2019年的1599 元，說明貧困地區(qū)農(nóng)戶所從事的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量較差，產(chǎn)業(yè)扶貧急需提質(zhì)增效，背后賴于支撐的還是貧困地區(qū)農(nóng)戶的可行發(fā)展能力。

表4 貧困地區(qū)農(nóng)民收入及其結(jié)構(gòu)與全國整體水平的比較

三、提高貧困群體可行發(fā)展能力的路徑選擇

基于以上對(duì)當(dāng)前中國農(nóng)村貧困人口新特征的總體認(rèn)識(shí)，借鑒能力貧困理論和分析方法，本著扎實(shí)做好精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作，并最終提高貧困人口的可行發(fā)展能力和精準(zhǔn)脫貧成效持續(xù)性的目的，特提出以下對(duì)策建議。

（一）把改善貧困人口的基礎(chǔ)發(fā)展條件同提高他們的可行發(fā)展能力結(jié)合起來

能力貧困具有累積性、傳承性和滯后性等內(nèi)在特征①曹子堅(jiān)、王小燕：《能力建設(shè)對(duì)農(nóng)民收入影響的實(shí)證研究及其政策啟示——以甘肅省為例》，《石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。，決定了提高貧困農(nóng)戶收入，必須在保障其生存權(quán)利、基本尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上，把改善他們的基礎(chǔ)生產(chǎn)生活條件同提高其可行發(fā)展能力有機(jī)結(jié)合起來。與此同時(shí)，必須進(jìn)一步完善扶貧資源配置方式，提高扶貧資源使用效率，重點(diǎn)需要在以下幾個(gè)方面加大力度：

1.優(yōu)先解決貧困地區(qū)和貧困群體最急需和最重要的需求

安居工程固然是貧困人口需要改善的基本生活條件，但不是唯一的，對(duì)于少數(shù)建檔立卡貧困農(nóng)戶來說，也許不是最急需和最重要的，但由于強(qiáng)大的政策誘導(dǎo)，貧困農(nóng)戶千方百計(jì)利用國家政策來改善居住條件，少數(shù)家庭甚至舉債實(shí)施危房改造。從這個(gè)意義上講，精準(zhǔn)扶貧在有效識(shí)別了扶貧對(duì)象的前提下，首先需要掌握貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)需求，在此基礎(chǔ)上通過精準(zhǔn)政策設(shè)計(jì)，盡量?jī)?yōu)先滿足貧困農(nóng)戶的首要需求投入。這里的政策精準(zhǔn)，既要考慮到政策之間的相互平衡和協(xié)調(diào)，盡量避免由于政策誘導(dǎo)而掩蓋貧困農(nóng)戶的最緊急和最重要需求，還要研究政策的激勵(lì)力度和激勵(lì)方式，以避免貧困農(nóng)戶基于逐利心理，把自己的首要需求隱藏起來或者不放在優(yōu)先位置。

2.盡量讓貧困群體參與工程建設(shè)

需要改變當(dāng)前的財(cái)政資源使用方式，盡量把決策權(quán)交給社區(qū)，并把2019年中央一號(hào)關(guān)于“出臺(tái)村莊建設(shè)項(xiàng)目簡(jiǎn)易審批辦法，規(guī)范和縮小招投標(biāo)適用范圍，讓農(nóng)民更多參與并從中獲益”的精神落實(shí)落細(xì)到位，尤其要減少招投標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量，在把更多資源真正用于扶貧開發(fā)的同時(shí)，讓貧困群體有更多參與工程建設(shè)的機(jī)會(huì)，這不僅可以增加他們的收入，而且能夠培養(yǎng)其自我發(fā)展能力。對(duì)于可以通過議標(biāo)方式組織實(shí)施的項(xiàng)目，盡量鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窠M成建設(shè)隊(duì)伍承擔(dān)；對(duì)于能夠通過邀標(biāo)方式實(shí)施的項(xiàng)目，盡量采取邀標(biāo)方式，讓當(dāng)?shù)厥┕挝怀袚?dān)施工任務(wù)，以使用更多當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶，并通過熟人社會(huì)機(jī)制確保工程質(zhì)量；對(duì)于必須采取招投標(biāo)的項(xiàng)目，除明確不能二次轉(zhuǎn)讓標(biāo)的以外，可以對(duì)業(yè)主的盈利水平及使用當(dāng)?shù)刎毨Ъ彝ト斯さ冗M(jìn)行限制。

3.加大教育和衛(wèi)生等與能力提升直接相關(guān)的扶貧舉措的投資力度

分類制訂實(shí)施有關(guān)行動(dòng)計(jì)劃，按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則，籌措和動(dòng)員更多資源投入貧困地區(qū)的教育衛(wèi)生事業(yè)，盡快縮短建檔立卡貧困人口及貧困地區(qū)群眾的受教育程度與全國平均水平的差距，因?yàn)橹挥兄R(shí)能力與人力資本存量得到相應(yīng)提升，才能從本質(zhì)上解決貧困群體的貧困問題。①彭新萬、程賢敏：《脆弱性與農(nóng)村長(zhǎng)期貧困的形成及其破解》。為此，應(yīng)探索將當(dāng)前對(duì)建檔立卡貧困人口相關(guān)教育衛(wèi)生扶貧舉措長(zhǎng)期化的具體政策舉措，比如可以探索不受建檔立卡貧困農(nóng)戶是否脫貧出列的限制，讓他們的子女持續(xù)獲得國家教育救助。建議國家研究制訂針對(duì)貧困地區(qū)教育振興和健康行動(dòng)的中央財(cái)政投入保障機(jī)制；同時(shí)鼓勵(lì)地方黨委、政府建立建檔立卡貧困學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金制度，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的建檔立卡貧困家庭的子女，除給予助學(xué)金幫助讓他們獲得更多更好受教育機(jī)會(huì)以外，對(duì)成績(jī)優(yōu)秀、畢業(yè)后愿意回報(bào)家鄉(xiāng)的給予獎(jiǎng)學(xué)金支持。獎(jiǎng)學(xué)金除地方財(cái)政投入以外，可以廣泛動(dòng)員社會(huì)力量獻(xiàn)愛心。

（二）把做好扶貧資源的有效利用同增強(qiáng)貧困群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力結(jié)合起來

習(xí)近平總書記在闡述農(nóng)村扶貧開發(fā)工作時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“貧困地區(qū)發(fā)展要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力，如果憑空救濟(jì)出一個(gè)新村，簡(jiǎn)單改變村容村貌，內(nèi)在活力不行，勞動(dòng)力不能回流，沒有經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)來源，這個(gè)地方下一步的發(fā)展還是有問題。一個(gè)地方必須有產(chǎn)業(yè)，有勞動(dòng)力，內(nèi)外結(jié)合才能發(fā)展?！雹趧⒂栏唬骸洞蜈A全面建設(shè)小康社會(huì)的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志關(guān)于扶貧開發(fā)的重要講話精神》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年4 月9 日，第7 版。為此，基于提高貧困群體可行發(fā)展能力所設(shè)計(jì)的扶貧舉措，在加大外力幫扶的同時(shí)，更需要賦予個(gè)體平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、培養(yǎng)個(gè)體的自我發(fā)展能力，從而讓其能在不斷改善的發(fā)展環(huán)境中，增強(qiáng)脫貧的精神動(dòng)力和智力支撐力，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧。③楊帆、章曉懿：《可行能力方法視閾下的精準(zhǔn)扶貧：國際實(shí)踐及對(duì)本土政策的啟示》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》2016年第6期。

1.賦予貧困群體發(fā)展參與權(quán)

貧困群體是其自身生活狀況及需求的最好認(rèn)知主體④李雪萍、王蒙：《多維貧困“行動(dòng)—結(jié)構(gòu)”分析框架的建構(gòu)——基于可持續(xù)生計(jì)、脆弱性、社會(huì)排斥三種分析框架的融合》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期。，為此，不僅要求扶貧工作者站在貧困群體的角度，設(shè)身處地地思考脫貧問題，同時(shí)要從可行性角度看待應(yīng)如何增強(qiáng)貧困群體的能力。這需要扶貧工作者從貧困群體的現(xiàn)實(shí)能力，他們所處的自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展環(huán)境，所能夠獲得的扶貧開發(fā)政策支持水平，以及這些因素的變動(dòng)角度，去分析和確定如何增強(qiáng)貧困群體能力的具體措施。⑤王思斌：《農(nóng)村反貧困的制度—能力整合模式芻議——兼論社會(huì)工作的參與作用》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。在此基礎(chǔ)上，核心是要賦予貧困群體的發(fā)展參與權(quán)。貧困群體的發(fā)展參與權(quán)，是指每個(gè)貧困者都有權(quán)參與任何可能影響到他們的生產(chǎn)和生活的決策及行動(dòng)中去，并最終成為受益主體。發(fā)展參與權(quán)是發(fā)展權(quán)的重要體現(xiàn)，只有把認(rèn)識(shí)提高到這樣的高度，地方政府和幫扶干部才會(huì)意識(shí)到：對(duì)農(nóng)民的剝奪不僅包括擁有和使用某些資源權(quán)利的剝奪，而且包括對(duì)農(nóng)民參與決策權(quán)和行動(dòng)權(quán)利的剝奪。

2.規(guī)范政府職能

圍繞“放管服”改革和治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，國家已經(jīng)出臺(tái)了許多相關(guān)政策舉措。針對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)，各地也結(jié)合中央提出的“六個(gè)精準(zhǔn)五個(gè)一批”探索了許多有益做法，但現(xiàn)實(shí)中由于任務(wù)重、沒有經(jīng)驗(yàn)等原因，許多做法有違扶貧初衷。比如，少數(shù)地方的貧困群體出現(xiàn)內(nèi)生動(dòng)力不足的問題，固然與其思想貧困和精神貧困有關(guān)，但也與一些地方政府和幫扶干部管得過多過寬有一定關(guān)系，甚至存在某種程度的政府職能錯(cuò)位或越位。為此，需要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步規(guī)范政府職能，重點(diǎn)是制訂宏觀政策、動(dòng)員和整合社會(huì)扶貧資源、監(jiān)督資源依規(guī)合法使用，從而保證資源獲得公平有效利用等方面，而不是替貧困群體做計(jì)劃、分配資源、乃至直接實(shí)施項(xiàng)目。后面這些活動(dòng)應(yīng)盡量讓貧困群體和社會(huì)組織去執(zhí)行。

3.逐步實(shí)現(xiàn)決策的程序化和透明化

讓貧困群體成為運(yùn)動(dòng)員的前提，是要讓他們了解政府決策的程序、規(guī)定、過程、步驟和時(shí)間安排，也就是使決策過程制度化、程序化和透明化。為此，除了完善體制機(jī)制、提高治理能力和水平外，還應(yīng)鼓勵(lì)地方政府和社區(qū)創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施和管理辦法，細(xì)化實(shí)化制度和操作規(guī)則，充分保障貧困群體的發(fā)展參與權(quán)和最大受益權(quán)。

（三）把體制機(jī)制創(chuàng)新與方法創(chuàng)新結(jié)合起來

按照能力貧困理論，調(diào)動(dòng)貧困人口參與反貧困行動(dòng)的積極性和能動(dòng)性，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的根本路徑，為此，不僅需要有效的體制機(jī)制做保障，而且需要鼓勵(lì)各地因地制宜探索有效的實(shí)現(xiàn)方法。這就需要結(jié)合治理能力現(xiàn)代化的基本要求，把體制機(jī)制創(chuàng)新與方法創(chuàng)新結(jié)合起來。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村扶貧開發(fā)工作實(shí)際，急需在以下體制機(jī)制方面有根本性創(chuàng)新。

1.完善財(cái)政管理體制，使各層級(jí)政府的權(quán)責(zé)對(duì)等

筆者早在2012年就建議將農(nóng)村扶貧開發(fā)項(xiàng)目按要實(shí)現(xiàn)的最終成果分為資本密集型產(chǎn)品、技術(shù)密集型產(chǎn)品和勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品3 大類，并建議中央政府和省級(jí)政府重點(diǎn)承擔(dān)資本密集型產(chǎn)品的出資主體責(zé)任；縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府主要承擔(dān)技術(shù)密集型產(chǎn)品的出資主體責(zé)任；而勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品的成本承擔(dān)主體主要是廣大貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)。①鄭寶華：《財(cái)政資源配置制度與新農(nóng)村建設(shè)主體研究》，《云南社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。這既符合“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的扶貧責(zé)任體系的基本要求，也能夠平衡各地的扶貧資源投入強(qiáng)度；不僅能夠使各層級(jí)政府和社區(qū)及貧困農(nóng)戶的權(quán)責(zé)對(duì)等，而且有利于充分發(fā)揮各個(gè)行動(dòng)主體的積極性和主動(dòng)性，還可以使農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧有可靠的資源保障。

2.建立社區(qū)需求響應(yīng)機(jī)制，培育村民主體

基于各地各種有益嘗試的總結(jié)和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“一事一議”等新型財(cái)政實(shí)踐取得的成效，筆者認(rèn)為，應(yīng)加快建立社區(qū)需要響應(yīng)機(jī)制，充分發(fā)揮貧困群體和村民的主體作用，原則是“誰積極，支持誰，同等條件下支持較貧困的”。就具體方法來講，筆者通過多年的實(shí)踐探索，總結(jié)了幾種較為可行的方法：第一種是參與式方法，即把一個(gè)貧困村按照其貧困人口及重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和脫貧目標(biāo)要求，讓社區(qū)在廣泛討論的基礎(chǔ)上，拿出實(shí)施項(xiàng)目的內(nèi)容和具體方案，在獲得有關(guān)部門及專家組成的聯(lián)合評(píng)審組評(píng)審后，再讓社區(qū)組織實(shí)施。第二種是需求響應(yīng)法，即讓社區(qū)及貧困農(nóng)戶提供自己的脫貧目標(biāo)及需求后，政府有關(guān)部門統(tǒng)籌考慮后批準(zhǔn)社區(qū)及農(nóng)戶的申請(qǐng)，然后再讓他們組織實(shí)施。第三種是自助餐法，即政府可以先有一個(gè)菜單，讓社區(qū)及建檔立卡貧困農(nóng)戶自己在菜單中選擇，政府有關(guān)部門提供一定的扶持，讓社區(qū)及貧困農(nóng)戶自己組織實(shí)施。②鄭寶華、蔣京梅：《建立需求響應(yīng)機(jī)制提高扶貧的精準(zhǔn)度》，《云南社會(huì)科學(xué)》2015年第6期。筆者以為，這些方法在未來扶貧具有長(zhǎng)期性的時(shí)代背景下，具有一定的試驗(yàn)和推廣意義。

3.建立社區(qū)和貧困農(nóng)戶建設(shè)成本分?jǐn)倷C(jī)制，提高扶貧開發(fā)資源的配置效率

未來相對(duì)貧困治理的一個(gè)前提是，社區(qū)及貧困群體已經(jīng)具有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，外部幫扶的重點(diǎn)是縮小其公共產(chǎn)品供給與社會(huì)平均水平的差距，提高社區(qū)及貧困群體的自我發(fā)展能力，尤其是經(jīng)濟(jì)方面的擴(kuò)大再生產(chǎn)能力。為此，讓社區(qū)及貧困群體分擔(dān)一部分建設(shè)成本不僅必要，而且可行。這不僅可以帶動(dòng)農(nóng)民需求顯真機(jī)制的建立和完善，提高扶持的精準(zhǔn)程度，而且可以防止可能出現(xiàn)的集體非理性，提高扶貧資源的使用效率。關(guān)鍵是如何建立這種機(jī)制。這種機(jī)制的建立，不能只考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還應(yīng)該增加貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)的基礎(chǔ)生產(chǎn)生活條件、自然環(huán)境、民族文化等方面的貧困測(cè)度指標(biāo)，并考慮到貧困農(nóng)戶及其所在社區(qū)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及扶貧開發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)，原則上村民分擔(dān)的成本就是其勞動(dòng)力成本和一部分村民可以自己用勞動(dòng)力提供的原材料。同時(shí)，對(duì)于貧困山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，應(yīng)該有相應(yīng)的傾斜政策。國家除承擔(dān)貨幣投入外，也可以嘗試一些鼓勵(lì)政策，提高社區(qū)和貧困農(nóng)戶參與農(nóng)村扶貧開發(fā)的積極性和主動(dòng)性，如以工代賑、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等。