權力清單的行政法價值探究

關鍵詞 權力清單 行政法 行政規(guī)則

作者簡介：田甜，廣東國欣律師事務所。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.176

從行政自治具體內容層面進行分析，政府權力清單隸屬于行政規(guī)則體系，其是我國行政領域熱點話題，可以維護公民民主權力，限制行政權力，強化群眾對行政權力運行、政府內部運行監(jiān)督。但是現(xiàn)階段政府權力清單在協(xié)調行政法相關關系等方面仍然存在一定問題，甚至產生了行政規(guī)則與行政裁量間失衡問題?；诖?，對政府權力清單的行政法價值及完善對策進行深入探究非常必要。

一、權力清單及行政法價值概述

（一）權力清單概述

政府權力清單主要指不同級別政府、各政府部門對各自所掌握各項公共權力進行全方位統(tǒng)計。并以規(guī)范性文件的形式，將權力展示給公眾、接受公眾監(jiān)督。

（二）權力清單的行政法價值

政府權力清單制度的行使，確認了行政法主體資格及權力的歸屬，可以降低職權濫用、行權程序混亂風險，從根本上解決以往部分部門僅行使權力不履責問題。同時政府權力清單可以依據(jù)我國現(xiàn)存行政區(qū)域劃分情況，根據(jù)不同區(qū)域特征，將權力內容進行進一步細化，為社會中敏感區(qū)域地帶權力執(zhí)行提供有效指導，切實發(fā)揮地域靈活劃分的行政法價值。在這個基礎上，政府權力清單將行政法羈束性、自由裁量性進行了科學裁量，可以為每一種行政事項提供對應的處理法規(guī)，保障行政權有效行使[1]。

二、基于行政法價值的權力清單制度執(zhí)行的困境

（一）行政權力清單制度范疇不明確

現(xiàn)階段我國地方并沒有對行政權力清單制度范疇進行明確設定，部分認為權力清單為實施政府信息公開條例的主動行為;而部分認為權力清單蘊含著權力轉移及簡政放權的功能。行政權力清單制度范疇的模糊設置及法律授權的缺失，導致多數(shù)地方政府在權力清單編制過程中經常出現(xiàn)遺漏疏忽，甚至存在權力清單管理時間偏差問題，無法保證法律生效及時性，背離了我國法治理念。

（二）行政權力清單制度規(guī)則定位模糊

從我國政府權力清單編制主體層面上進行分析，可得出政府權力清單從法律效力層面進行分析僅可作為法律法規(guī)下位概念。但由于政府權力清單編制與行政權弱化、強化、增減具有一定聯(lián)系，導致實務處理中政府行政權力清單在一定程度上取代了法律地位、作用。而行政權力清單規(guī)則定位不夠清晰，也阻礙了政府行政權力清單制度的有效運行。

（三） 行政權力清單配套制度缺失

行政權力清單從執(zhí)行視角進行分析是以約束行政權力為目標，自上而下的改革項目。但是由于現(xiàn)階段權力清單執(zhí)行配套制度的缺失（如監(jiān)督和問責機制、動態(tài)調整及長效管理機制等）[2]。多由權力執(zhí)行者負責減權、曬權、確權、清權，導致少數(shù)部門為完成任務敷衍了事，沒有將小權力列入大類權力事項中，甚至將無明顯利益權力排除在清單之外，無法保證權力清單質量。

三、基于行政法價值的權力清單制度完善策略

（一）明確行政權力清單制度范疇

雖然現(xiàn)階段行政權力清單制度已在全國范圍內全面推行，但是在國家層面仍然沒有對其范疇進行清晰規(guī)劃。因此，各級政府法律部門應依據(jù)中辦、國辦聯(lián)合制定并頒布的《指導意見》的相關內容，制定更加明確、清晰的《地方行政權力清單制度條例》。

首先，在權力清單制度制定目的、行政法價值綜述的基礎上，以規(guī)范行政權力運行、防控權力濫用為目標，對地方各級政府部門、垂直管理部門、依法承擔行政職能事業(yè)單位的權力清單制度實施范疇進行進一步細化。

其次，以權力清單制度工作組織結構入手，對各級政府法律部門工作職責進行進一步細化明確。同時將除保密事項以外的政府權力清單，綜合利用新媒體廣播、新聞發(fā)布會、報刊、政府網站、官方微博微信等方式，向群眾公布。

再次，以“9+X”模式（特殊人群服務管理、社會治安管理、兩新組織服務管理、機構隊伍建設、護路護線、矛盾糾紛排查調處、重點人群服務管理、實有人口服務管理、區(qū)域周邊等與智能巡查模塊、大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、地理信息模塊等X特色模塊）為主要類型，對行政權力清單中內容依據(jù)及標準（法律法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、部門規(guī)章等）、事項（法定依據(jù)、職權名稱、行使主體、流程圖、編碼、監(jiān)督方式等）及邊界程序進行逐一細化。同時將權力事項取消標準及程序、權力事項下放標準程序、權力事項調整標準及程序、權力事后監(jiān)管程序、權力運行流程標準進行優(yōu)化調整。

最后，基于政府權力清單性質動態(tài)變化特性，可以在機構改革、組織調整、法律制定、法律修改、法律廢除等事件發(fā)生的第一時間，依據(jù)規(guī)范有序、公開透明、便民高效、依法合理的原則，對權力清單內容進行適當調整。并第一時間通過各種渠道向區(qū)域社會群眾公布。需要注意的是，在不易于區(qū)分權力邊界的權力事項中，相關部門應定期收集分類整合，集中在公開時刻為民眾解答。必要情況下可以設定樣本參照物，為民眾查詢監(jiān)督提供依據(jù)。

（二）清晰劃定行政權力清單制度定位

從行政權力清單性質上進行分析，可得出行政權力清單定位是一個發(fā)展變化的過程，時刻處于動態(tài)變化狀態(tài)[3]。因此，為充分發(fā)揮行政權力清單規(guī)范、控制、優(yōu)化行政權力的責任，與政府職能轉變相結合，對行政權力清單形式程序、邊界、轉移權力功能、整合權力功能進行規(guī)范分析。隨后以地方簡政放權為根本目標，將權力清單制度納入法制化進程。以地方性法規(guī)的形式，在地方權力機關審查后，對權力清單制度中行政權力進行逐一細化。同時考慮到行政法規(guī)、法律在內部具有較高統(tǒng)一性及自主性，可以借鑒行政系統(tǒng)自主制定權力清單相關經驗，結合《立法法》的相關規(guī)定，將省級及各自治區(qū)的人大常委會為立法主體，要求法制部門進行權力清單規(guī)劃草案的組織、協(xié)調、督促、審查、指導。并責令下一級政府法制部門及縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，結合自身權力內容，對行政權力清單立法程序進行逐一明確。

在行政權力清單立法程序明確過程中，為充分體現(xiàn)行政權力清單執(zhí)行過程他律性、自律性，可以要求下一級行政主體自行擬定權力清單交由上一級政府法制部門審閱。審核通過后，集中遞交給市級政府法制部門、省級及自治區(qū)人大常委會審閱并公布。需要注意的是，在行政權力清單逐層上報過程中，不同級別政府法制部門應從合法性審查、合理性審查兩個方面入手，對每一權力事項法律依據(jù)間相互沖突情況、法律依據(jù)與現(xiàn)行法律抵觸情況進行審查分析，保證行政權力清單與地方法律體系協(xié)調一致性。

（三）制定完善的行政權力清單配套制度

權力清單工作考核制度、責任追究制度、社會監(jiān)督制度及評議制度等配套制度的制定，可以保障權力清單制度可持續(xù)運行。因此，在行政清單制度執(zhí)行過程中，可以行政清單工作考核機制為入手點，以各級行政機關及其工作人員為監(jiān)管對象。在完善考核制度的同時，增強上一級行政機關對下一級行政機關推行權力清單制度檢查巡視力度。同時在政府法制工作考核指標中，建立相應問責制度及激勵制度，嚴厲懲處不履行權力清單職權的行政單位及個人，大力表彰推行權力清單突出的單位及個人。

在權力清單工作考核制度制定完畢之后，為保證權力清單制度落到實處，可以構建一套貫穿權力清單制度整個過程的責任追究制度[4]。從上一級行政機關對下一級行政機關監(jiān)督追究、國家專門權力機關監(jiān)督追究、社會層面監(jiān)督追究等方面入手，嚴格依據(jù)規(guī)定流程，梳理各級政府部門權力事項，追究規(guī)避權力等責任人及單位責任。

權力清單的制定、實施與社會公眾廣泛參與緊密相關。因此，在地方行政權力清單制定階段，可以在權力取消、整合、下放、優(yōu)化等環(huán)節(jié)設置相應社會評議、監(jiān)督渠道。明確權力清單內容社會評議渠道，促使普通公眾明確權力清單內容價值及監(jiān)管意義。結合公眾反饋意見的收集、整理應用，可以為權力清單制度優(yōu)化完善提供依據(jù)。

綜上所述，規(guī)制行政權的行使是政府權力清單提出的主要目的，因此，針對政府權力清單在執(zhí)行階段出現(xiàn)的行政法關系協(xié)調定位不合理、范疇不明確等問題，應在明確制定行政自治規(guī)則與法律界限的基礎上，協(xié)調行政規(guī)則與權力清單裁量間關系，從根本上解決政府權力清單的規(guī)范化問題，保證政府權力清單行政法價值得到充分發(fā)揮。

參考文獻：

[1]解志勇.政府權力清單的理論與實現(xiàn)路徑研究[J]. 人大法律評論， 2016（1）：123-125.

[2]喻少如.權力清單制度中的公眾參與研究——兼論權力清單之制度定位[J]. 南京社會科學，2016（1）：100-106.

[3]王振國.深入推進權力清單制度的幾點思考[J]. 機構與行政， 2016（6）：29-31.

[4]王軍.困境和出路：政府權力清單對行政權行使的規(guī)制——以行政法治的形成為視角[J]. 福建警察學院學報，2016（3）：87-93.