我國(guó)立法上終身教育的范圍探析

冷榮芝　黃長(zhǎng)久　向左霞　朱國(guó)慶

關(guān)鍵詞 終身教育 立法 調(diào)整范圍

基金項(xiàng)目：中國(guó)成人教育協(xié)會(huì)“十三五”成人教育科研規(guī)劃重點(diǎn)課題“終身教育立法研究”（課題批準(zhǔn)編號(hào)：2017-125Z）。

作者簡(jiǎn)介：冷榮芝，北京市石景山區(qū)業(yè)余大學(xué)，副教授，研究方向：法學(xué)/經(jīng)濟(jì)法學(xué);黃長(zhǎng)久、向左霞、朱國(guó)慶，北京市石景山區(qū)業(yè)余大學(xué)。

中圖分類號(hào)：G520? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.237

上世紀(jì)90年代，國(guó)外終身教育的理念傳入我國(guó)。我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》等教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文件把“構(gòu)建體系完備的終身教育”“建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系”作為我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)之一，并且就戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的任務(wù)和路徑做了安排。推動(dòng)終身教育的發(fā)展以提升國(guó)民素質(zhì)和勞動(dòng)力水平，進(jìn)而提升國(guó)家參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的能力，成為我國(guó)教育發(fā)展的重要內(nèi)容。

在終身教育理念和相關(guān)終身教育政策的推動(dòng)下，我國(guó)的終身教育事業(yè)獲得了快速發(fā)展，各地各層面都開(kāi)展了豐富的終身教育實(shí)踐活動(dòng)。在終身教育活動(dòng)在社會(huì)領(lǐng)域成為一類重要社會(huì)活動(dòng)的今天，如何在法律上確認(rèn)終身教育制度，為終身教育發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)和活動(dòng)規(guī)范，成為我國(guó)當(dāng)前終身教育發(fā)展領(lǐng)域面臨的重要課題。

一、終身教育的涵義及意義

理論上終身教育的范圍是非常清晰和確定的，即，終身教育是指貫穿人的一生所進(jìn)行的學(xué)習(xí)活動(dòng)，這種學(xué)習(xí)不局限于兒童和青少年，也不只限于在教育機(jī)構(gòu)中進(jìn)行，是從嬰兒開(kāi)始貫穿人一生的教育①。

終身教育的上述涵義說(shuō)明，人們?cè)谌松煌A段參與的某些教育活動(dòng)都只是終身學(xué)習(xí)過(guò)程的一部分。終身教育理念之所以被提出并廣泛傳播，是因?yàn)殡S著工業(yè)化程度的加深和科技時(shí)代的來(lái)臨，社會(huì)領(lǐng)域的日新月異，人們只有不斷地學(xué)習(xí)、充實(shí)和完善自己才能適應(yīng)工作、生活過(guò)程中的各種變化。站在個(gè)人發(fā)展的層面，通過(guò)各種形式完成終身學(xué)習(xí)成為現(xiàn)代社會(huì)人們的必然和必須的選擇。

而站在國(guó)家角度分析，目前，全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都已經(jīng)進(jìn)入新階段，在世界經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)格局都發(fā)生重大變化的今天，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從先前的資源、資本驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換為科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，人才競(jìng)爭(zhēng)成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的核心內(nèi)容。各國(guó)只有擁有更多具有創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力人才和更多高素質(zhì)勞動(dòng)力，才能在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中獲得和占據(jù)優(yōu)勢(shì)。因此，各國(guó)都把積累和培養(yǎng)更多高端人才、培養(yǎng)形成大批適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的高素質(zhì)勞動(dòng)力當(dāng)做教育發(fā)展的重要目標(biāo)。而這一教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于各國(guó)終身教育的發(fā)展，于是，包括我國(guó)在內(nèi)的全球主要國(guó)家都將發(fā)展終身教育、構(gòu)建終身教育體系作為國(guó)家教育發(fā)展的重要內(nèi)容。

二、立法上終身教育的范圍選擇

要在立法上為終身教育活動(dòng)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)并設(shè)定行為規(guī)范，就需要明確終身教育立法要調(diào)整的主要社會(huì)活動(dòng)，即終身教育活動(dòng)的范圍。筆者認(rèn)為，立法上對(duì)終身教育范圍的選擇應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面考慮：

（一）暫且局部立法，僅為特定范圍內(nèi)的終身教育活動(dòng)立法

作為教育理念和教育發(fā)展的思想支持，終身教育當(dāng)然是包括人的一生所接受的全部教育，這一點(diǎn)理論上并不存在爭(zhēng)議。但是，從“終身教育”概念的產(chǎn)生背景和人們對(duì)它的認(rèn)知和理解來(lái)看，終身教育又顯然與先前已經(jīng)存在的包括小學(xué)教育、中學(xué)教育、普通高等教育在內(nèi)的傳統(tǒng)教育形式不同。

目前，我國(guó)教育領(lǐng)域不同階段教育的分工是比較明確的，不同階段的教育承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)的是不同的教育目標(biāo)。不同階段教育面對(duì)的教育對(duì)象、學(xué)習(xí)需求等不同，對(duì)教育行為的規(guī)范化程度要求也不同。我國(guó)已經(jīng)通過(guò)《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等法律在各類教育形式中確立了比較成熟的制度。依據(jù)這些法律，我國(guó)現(xiàn)有的各階段、各類型教育在基本原則、教育基本制度、教育機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督管理等方面都有不同的制度設(shè)計(jì)和安排。因此，要以終身教育立法為不同階段教育確定統(tǒng)一的法律制度，或者在一部統(tǒng)一的終身教育法中為不同階段的教育設(shè)置統(tǒng)一的目標(biāo)或者行為規(guī)范可能是不科學(xué)的。

因此，我們認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前階段在立法上選擇終身教育法要規(guī)范的教育活動(dòng)的范圍時(shí)，可以將終身教育區(qū)分為廣義終身教育和狹義終身教育。廣義終身教育包括人們一生中的各個(gè)階段所受的各種教育;而狹義終身教育，我們想要依據(jù)現(xiàn)有的政策和一些地方法規(guī)將其限定為“現(xiàn)代國(guó)民教育體系”以外的后續(xù)教育。如果要為理論上的涵蓋所有教育階段和教育活動(dòng)的廣義終身教育活動(dòng)立法，需要推翻或者重構(gòu)我國(guó)現(xiàn)有的教育法律體系，這在客觀上是比較難實(shí)現(xiàn)的，這會(huì)大大延緩終身教育立法的進(jìn)程。而如果國(guó)家目前只選擇為狹義終身教育領(lǐng)域立法，是在現(xiàn)有教育法律體系中做補(bǔ)充和調(diào)整，立法難度和技術(shù)要求會(huì)大大降低。

在其他各階段教育相對(duì)成熟、穩(wěn)定且各自承擔(dān)不同的教育職責(zé)短時(shí)間內(nèi)難以打破的法律現(xiàn)狀下，在現(xiàn)實(shí)中的各種終身教育活動(dòng)確實(shí)與傳統(tǒng)教育活動(dòng)具有不同特征的實(shí)踐基礎(chǔ)上，僅為社會(huì)領(lǐng)域針對(duì)成人開(kāi)展的各類終身教育活動(dòng)確立法律制度和活動(dòng)規(guī)范，立法上暫且局部立法②，我們認(rèn)為是科學(xué)的，是符合我國(guó)終身教育發(fā)展現(xiàn)狀并且和我國(guó)當(dāng)前的立法水平相適應(yīng)的選擇。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》兩個(gè)國(guó)家層面的教育政策文件中，并行列舉終身教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育等領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)和具體任務(wù)，而不是在終身教育體系下位層面討論義務(wù)教育等的發(fā)展問(wèn)題。我國(guó)已經(jīng)產(chǎn)生的五部終身教育的地方性法規(guī)③，也把終身教育限定為“除現(xiàn)代國(guó)民教育體系外”的教育活動(dòng)?？梢?jiàn)，把終身教育發(fā)展的切入點(diǎn)確定在現(xiàn)代國(guó)民教育體系外的能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾終身學(xué)習(xí)需求服務(wù)的其他教育活動(dòng)上，是我國(guó)當(dāng)前國(guó)家政策層面和地方立法層面的選擇。

日本、美國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)等已經(jīng)頒布的終身教育相關(guān)法律中，也并沒(méi)有在廣義終身教育的范圍上構(gòu)建一個(gè)龐大而完整的終身教育體系，而是將終身教育放置在某一個(gè)教育領(lǐng)域進(jìn)行深度推進(jìn)。如韓國(guó)在其《終身教育法》中認(rèn)為終身教育是指“除學(xué)校教育以外，有組織的教育活動(dòng)”④;法國(guó)國(guó)民議會(huì)1971年7月制定并通過(guò)的《終身職業(yè)教育法》，被認(rèn)為是世界終身教育立法的里程碑，“確立了繼續(xù)教育在國(guó)民體系中的作用和地位”⑤。1984 年法國(guó)《高等教育基本法》明確了高等院校在終身教育發(fā)展中的具體任務(wù)，也可以反映出法國(guó)將終身教育放置在具體領(lǐng)域推進(jìn)的策略和選擇。

美國(guó)終身教育法律算是涵蓋范圍最廣、體系建設(shè)最完備的終身教育法，其包含的終身教育理念、教育貫穿時(shí)間以及教育形式等都最接近理論上的終身教育，為美國(guó)公眾從出生到死亡參與的包括校內(nèi)教育和校外各種教育形式的教育都做了原則規(guī)定和制度支持。這與美國(guó)現(xiàn)有教育體制的單軌制和高度融合的特點(diǎn)相關(guān)。在我國(guó)各階段各類型教育承擔(dān)不同職能、具有不同特征的教育發(fā)展現(xiàn)狀下，我們短時(shí)間內(nèi)無(wú)法出臺(tái)一部統(tǒng)合所有教育類型、貫穿所有教育階段的終身教育法。

（二）選擇為專門教育活動(dòng)立法而非為所有具有教育效果的社會(huì)活動(dòng)立法

終身教育立法是要為終身教育活動(dòng)設(shè)定制度和活動(dòng)規(guī)范。而理論上和現(xiàn)實(shí)中能夠滿足社會(huì)公眾的終身學(xué)習(xí)需求并產(chǎn)生“教育”效果的社會(huì)活動(dòng)是非常廣泛的，即教育包括以學(xué)校為典型代表的正規(guī)教育，也包括各種校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、文化傳播媒體等進(jìn)行的非正規(guī)教育，還包括人們?cè)诩彝ド?、社?huì)交往等社會(huì)活動(dòng)中參與的不正規(guī)教育。

從教育法的立法理論以及我國(guó)目前其他教育法律制度的基本做法來(lái)看，我國(guó)目前的終身教育立法應(yīng)當(dāng)聚焦確定為：終身教育是傳統(tǒng)各階段教育形式以外的其他能夠滿足公眾終身學(xué)習(xí)需求的教育活動(dòng)，是基于專門教育目的開(kāi)展的有組織的教育活動(dòng)，區(qū)別于那些可以為公眾提供學(xué)習(xí)途徑但不具有專門教育目的的普通社會(huì)活動(dòng)，如，現(xiàn)實(shí)生活中通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)完成的大量新聞、信息和知識(shí)傳播活動(dòng)、商業(yè)組織對(duì)其新產(chǎn)品和服務(wù)的宣傳推廣活動(dòng)等。越來(lái)越多的普通社會(huì)活動(dòng)成為社會(huì)公眾豐富的和重要的學(xué)習(xí)途徑。我們認(rèn)為，這些活動(dòng)因?yàn)楸举|(zhì)上并不是教育活動(dòng)，所以不應(yīng)納入終身教育立法的調(diào)整范圍，終身教育立法也無(wú)法為所有具有“教育”效果的社會(huì)活動(dòng)確立制度和活動(dòng)規(guī)范。

當(dāng)然，如果國(guó)家將來(lái)醞釀出臺(tái)類似終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法或終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)推進(jìn)法之類的法律時(shí)，在其中就新聞媒體、商業(yè)組織、圖書館、博物館等機(jī)構(gòu)在國(guó)家終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)、服務(wù)公眾終身學(xué)習(xí)需求等方面如何發(fā)揮作用等作出制度安排和規(guī)定的，另當(dāng)別論。

三、結(jié)論

綜合上述分析，考慮我國(guó)終身教育發(fā)展現(xiàn)狀和立法水平，我國(guó)終身教育立法目前可以將調(diào)整對(duì)象確定為傳統(tǒng)各階段教育以外的其他教育活動(dòng)，即學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、職業(yè)教育、普通高等教育形式以外的其他或者后續(xù)教育形式，主要包括成人高等教育、開(kāi)放教育、成人繼續(xù)教育、老年教育和社區(qū)教育等。將這些作為當(dāng)前終身教育立法調(diào)整的主要教育形式，有利于激活這些領(lǐng)域現(xiàn)有的教育資源，強(qiáng)化它們?cè)趪?guó)家終身教育發(fā)展中的地位，發(fā)揮它們?cè)诮K身教育中的推動(dòng)和引領(lǐng)作用。

從教育主體上看，終身教育立法規(guī)范的提供終身教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)既包括學(xué)校，也包括學(xué)校以外的提供相關(guān)教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)，學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)開(kāi)展終身教育活動(dòng)、提供終身教育服務(wù)的行為均應(yīng)當(dāng)納入終身教育立法的調(diào)整范圍。僅規(guī)范學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的終身教育行為一方面符合教育立法為教育主體設(shè)定行為規(guī)范的內(nèi)在規(guī)律和要求，另一方面也能有效避免為各類非教育機(jī)構(gòu)的社會(huì)活動(dòng)設(shè)定行為規(guī)范的“大而空”的尷尬局面。

最后，我們希望國(guó)家目前將終身教育發(fā)展的聚焦點(diǎn)集中在傳統(tǒng)各階段教育以外的成人教育領(lǐng)域，以成人教育領(lǐng)域現(xiàn)有資源條件為基礎(chǔ)，結(jié)合該領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)展的終身教育實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行終身教育法律制度的設(shè)計(jì)，為終身教育在該領(lǐng)域的快速發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)和提供發(fā)展支持。我們認(rèn)為，即便目前僅選擇以各類成人教育作為終身教育的切入點(diǎn)，這仍然會(huì)對(duì)我國(guó)終身教育的整體發(fā)展發(fā)揮重要推動(dòng)作用。

注釋：

[瑞典]T·胡森，[德]T·N·波斯?fàn)査柬f特.教育大百科全書4（成人教育 職業(yè)技術(shù)教育編）[M]，西南師范大學(xué)出版社、海南出版社，2011：67.

將來(lái)待我們國(guó)家的終身教育發(fā)展成熟并且教育法律制度發(fā)展成熟之后，國(guó)家要不要站在更高的戰(zhàn)略高度就全環(huán)節(jié)的終身教育實(shí)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行制度規(guī)劃和涉及，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生一部涵蓋廣義上的終身教育活動(dòng)的法律出現(xiàn)未可知。但是，我們認(rèn)為我們的研究和觀點(diǎn)只能限于現(xiàn)在，即在當(dāng)前狀態(tài)下，我們應(yīng)當(dāng)為狹義上的終身教育立法，我們課題研究的也僅僅是為狹義上的終身教育立法。

這五部地方性法規(guī)分別是，2005年《福建省終身教育促進(jìn)條例》、2011年《上海市終身教育促進(jìn)條例》、2012年《太原市終身教育促進(jìn)條例》、2014年《河北省終身教育促進(jìn)條例》以及2015年《寧波市終身教育促進(jìn)條例》。

陳鶯.美、法、日、韓四國(guó)終身教育立法比較與對(duì)我國(guó)的啟示[J].南京廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（3）.