“2020年后國(guó)際化學(xué)品與廢物健全管理框架”磋商進(jìn)展及我國(guó)應(yīng)對(duì)建議

葛海虹，趙靜，菅小東，林軍，葉旌，韋洪蓮

生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029

國(guó)際化學(xué)品管理大會(huì)第五屆會(huì)議(Fifth of the International Conference of Chemicals Management, ICCM5)將于2020年在德國(guó)波恩舉辦。ICCM5將在評(píng)估《國(guó)際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針》(Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM) (簡(jiǎn)稱“化管方針”)實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，審議通過(guò)“2020年后國(guó)際化學(xué)品與廢物健全管理框架”(簡(jiǎn)稱“2020年后化學(xué)品管理框架”)。新的管理框架將接替2006年國(guó)際化學(xué)品管理大會(huì)第一屆會(huì)議通過(guò)的SAICM，成為指導(dǎo)2020年后國(guó)際化學(xué)品與廢物健全管理新的指導(dǎo)性框架文件。

當(dāng)前全球化學(xué)品與廢物健全管理的形勢(shì)十分嚴(yán)峻[1-2]，距離實(shí)現(xiàn)《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃》2020年目標(biāo)尚有很大差距，國(guó)際社會(huì)對(duì)“2020年后化學(xué)品管理框架”均寄予厚望，該新框架的制訂也成為近年來(lái)國(guó)際談判的焦點(diǎn)。根據(jù)2015年國(guó)際化學(xué)品管理大會(huì)第四屆會(huì)議(Fourth of the International Conference of Chemicals Management, ICCM4)第Ⅳ/4號(hào)決議，閉會(huì)期間將啟動(dòng)一項(xiàng)磋商進(jìn)程(Intersessional Process, IP)，就《國(guó)際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針》實(shí)施進(jìn)展及2020年后化學(xué)品與廢物健全管理工作展開(kāi)磋商和討論[3]。閉會(huì)期間召開(kāi)的磋商會(huì)，系統(tǒng)梳理了SAICM的實(shí)施現(xiàn)狀，根據(jù)對(duì)SAICM實(shí)施的評(píng)估結(jié)果，重點(diǎn)針對(duì)2020年后化學(xué)品健全管理的目標(biāo)、里程碑和指標(biāo)、制度安排、實(shí)施機(jī)制和財(cái)政考慮等進(jìn)行磋商，初步形成了“2020年后化學(xué)品管理框架”的指導(dǎo)思路。

本文系統(tǒng)梳理了歷次磋商會(huì)的主要內(nèi)容，綜述了主要國(guó)家和集團(tuán)對(duì)2020年后化學(xué)品與廢物健全管理的觀點(diǎn)和立場(chǎng)，梳理了2020年后化學(xué)品與廢物健全管理新框架內(nèi)容，并就中國(guó)參與該框架的制定進(jìn)程中的應(yīng)對(duì)策略給出了建議，以便為后續(xù)第四次閉會(huì)期間磋商會(huì)(Fourth meeting of the Intersessional Process for considering SAICM and the sound management of chemicals and waste beyond 2020, IP4)和ICCM5談判提供技術(shù)支持。

1 談判進(jìn)程(Negotiation process)

1.1 國(guó)際化學(xué)品管理大會(huì)第四屆會(huì)議(ICCM4)

2015年9月，國(guó)際化學(xué)品管理大會(huì)第四屆會(huì)議在瑞士日內(nèi)瓦召開(kāi)，考慮到距離實(shí)現(xiàn)SAICM“2020目標(biāo)”期限只有5年時(shí)間，ICCM4會(huì)議審議通過(guò)了一項(xiàng)關(guān)于實(shí)現(xiàn)SAICM“2020目標(biāo)”的總體方向和指導(dǎo)文件，鼓勵(lì)各利益攸關(guān)方實(shí)現(xiàn)確切的風(fēng)險(xiǎn)降低目標(biāo)，將某些化學(xué)品的生產(chǎn)、使用及處置對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的顯著不良影響降低到最低程度。會(huì)議期間，結(jié)合2014年聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)第一屆會(huì)議(The First United Nations General Assembly, UNEA1)通過(guò)的第1/5號(hào)決議[4]和題為《長(zhǎng)期加強(qiáng)化學(xué)品和廢物健全管理》[5]的成果文件，就SAICM的實(shí)施進(jìn)展評(píng)估、2015—2020年會(huì)間議程安排及面向2030的國(guó)際化學(xué)品管理展開(kāi)了廣泛討論。會(huì)議最終通過(guò)《<化管方針>及2020年后化學(xué)品與廢物健全管理工作》(第Ⅳ/4號(hào)決議)，決定啟動(dòng)一項(xiàng)閉會(huì)期間進(jìn)程(IP)，就SAICM實(shí)施及2020年后化學(xué)品與廢物健全管理工作制定建議。根據(jù)決議規(guī)定，閉會(huì)期間進(jìn)程會(huì)向所有利益攸關(guān)方開(kāi)放，閉會(huì)期間進(jìn)程工作將遵循“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”、聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)第1/5號(hào)決議和題為《加強(qiáng)化學(xué)品與廢物健全管理長(zhǎng)期工作》的成果文件，閉會(huì)期間進(jìn)程還要審議為支持2030年可持續(xù)發(fā)展議程而制定可衡量目標(biāo)的必要性，并為此制定工作建議，供ICCM5會(huì)議審議[4]。

1.2 第一次會(huì)間磋商會(huì)(IP1)

2017年2月，國(guó)際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針及化學(xué)品與廢物健全管理第一次會(huì)間磋商會(huì)(First meeting of the Intersessional Process for considering SAICM and the sound management of chemicals and waste beyond 2020, IP1)在巴西巴西利亞召開(kāi)，這是自ICCM4啟動(dòng)討論2020年后化學(xué)品與廢物健全管理工作建議后召開(kāi)的首次閉會(huì)期間磋商會(huì)，來(lái)自全球67個(gè)國(guó)家的政府、39個(gè)產(chǎn)業(yè)界代表和非政府組織以及16個(gè)國(guó)際組織的200余名代表參會(huì)。會(huì)議第5項(xiàng)議程[6-7]審議2020年后化學(xué)品與廢物健全管理的愿景和范圍、利益攸關(guān)方及部門(mén)間協(xié)作、新出現(xiàn)政策問(wèn)題以及與2030可持續(xù)發(fā)展議程的關(guān)系等，秘書(shū)處為此編制了2份會(huì)議文件和2份信息文件，基于發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家各自的管理水平和能力，深入討論21世紀(jì)中期實(shí)現(xiàn)化學(xué)品與廢物健全管理過(guò)程中可能面臨的一些挑戰(zhàn)、需求以及在區(qū)域和此區(qū)域?qū)用婊瘜W(xué)品與廢物健全管理可能實(shí)施的行動(dòng)，以及為實(shí)現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展議程而制定的可衡量目標(biāo)的必要性及建議[8-11]。

閉會(huì)期間的首次磋商會(huì)，與會(huì)代表重點(diǎn)討論了2020年后化學(xué)品與廢物健全管理的愿景，包括化學(xué)品與廢物健全管理與2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(Sustainable Development Goals, SDGs)的關(guān)系；SAICM作為國(guó)際化學(xué)品管理機(jī)制如何發(fā)展完善，如SAICM作為一種自愿的非法律約束力的機(jī)制，未來(lái)是否應(yīng)當(dāng)具有一定強(qiáng)制性和約束力；是否維持SAICM現(xiàn)行的廣泛參與、多方協(xié)作的機(jī)制，即非政府組織和工業(yè)界基本是與各國(guó)政府一樣平等參與SAICM相關(guān)事務(wù)等。SAICM秘書(shū)處邀請(qǐng)會(huì)議聯(lián)合主席根據(jù)會(huì)議各方發(fā)表的觀點(diǎn)整理完成“聯(lián)合主席總結(jié)”，從必要性、范圍和實(shí)施方式等方面概括2020年后SAICM的發(fā)展方向，為后續(xù)磋商提供基本的方向和思路。

1.3 第二次會(huì)間磋商會(huì)(IP2)

繼2017年第一次會(huì)間磋商會(huì)和2018年1—2月聯(lián)合國(guó)5個(gè)區(qū)域相繼召開(kāi)的SAICM區(qū)域會(huì)議之后，2018年3月，國(guó)際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針及化學(xué)品與廢物健全管理第二次會(huì)間磋商會(huì)(Second meeting of the Intersessional Process for considering SAICM and the sound management of chemicals and waste beyond 2020, IP2)在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)。會(huì)議繼續(xù)圍繞2006—2015年SAICM獨(dú)立評(píng)估的初步結(jié)果、2020年后SAICM和化學(xué)品與廢物健全管理的愿景、政策原則、可衡量目標(biāo)和里程碑、實(shí)施和執(zhí)行、治理、高層政治承諾以及進(jìn)程的時(shí)間安排等事項(xiàng)展開(kāi)第二輪磋商，磋商的成果將供SAICM不限成員名額工作組第三次會(huì)議(OEWG3)審議。

SAICM秘書(shū)處提供了第一次磋商會(huì)后聯(lián)合主席編制的概覽文件，詳細(xì)闡述了第一次磋商會(huì)的總結(jié)及SAICM各利益攸關(guān)方提供的后續(xù)意見(jiàn)。同時(shí)，秘書(shū)處提供了6份會(huì)議文件[12-17]和7份信息文件[18-24]，以支持與會(huì)者共同討論2020年后化學(xué)品與廢物健全管理思路和框架。根據(jù)之前的磋商成果，考慮到：(1)2020年后需要解決的問(wèn)題，包括對(duì)總體愿景、政策原則、里程碑和目標(biāo)清單進(jìn)行陳述說(shuō)明；(2)識(shí)別主要利益攸關(guān)方并促進(jìn)他們共同處理這些問(wèn)題(包括實(shí)施和治理)的必要性；(3)高層政治承諾對(duì)支持2020年后進(jìn)程的必要性，聯(lián)合出席構(gòu)建了2020年后化學(xué)品和廢物健全管理的框架?？蚣芊?個(gè)層次，由上至下分別為愿景、政策原則、目標(biāo)與里程碑、實(shí)施與政策和高級(jí)別政治宣言，基于該框架對(duì)2020年后工作建議展開(kāi)討論。

1.4 不限成員名額工作組會(huì)第三次會(huì)議(OEWG3)

2019年4月，戰(zhàn)略方針不限成員名額工作組第三次會(huì)議(Third meeting of the Open-ended Working Group, OWEG3)在烏拉圭蒙得維的亞召開(kāi)。作為2020年ICCM5召開(kāi)前的最后一次技術(shù)籌備會(huì)，OEWG3重點(diǎn)對(duì)SAICM的執(zhí)行情況，包括新出現(xiàn)的政策性問(wèn)題及其他關(guān)切問(wèn)題、衛(wèi)生部門(mén)戰(zhàn)略的執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)2020年化學(xué)品健全管理總體目標(biāo)取得的進(jìn)展以及2020年后化學(xué)品與廢物健全管理等議題進(jìn)行審議和磋商。

考慮了閉會(huì)期間2次磋商會(huì)上參與者提出的觀點(diǎn)和意見(jiàn)，本次會(huì)上，聯(lián)合主席提交了一份關(guān)于“2020年后化學(xué)品和廢物健全管理”的建議提案[25]，包括愿景、范圍、原則、戰(zhàn)略目標(biāo)、制度安排、實(shí)施機(jī)制和財(cái)政考慮等內(nèi)容?？傮w來(lái)看，2020年后的化學(xué)品和廢物健全管理框架，其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)以SAICM“總體政策戰(zhàn)略”為藍(lán)本，考慮到迄今為止閉會(huì)期間進(jìn)程中的討論和各利益攸關(guān)方的意見(jiàn)而編寫(xiě)的，是一個(gè)多利益攸關(guān)方、多部門(mén)行動(dòng)和參與的建議文書(shū)，旨在根據(jù)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)17的要求，加快進(jìn)展并加強(qiáng)伙伴關(guān)系，以保護(hù)人類(lèi)健康和環(huán)境免受化學(xué)品(生命周期過(guò)程中以及廢物產(chǎn)生過(guò)程中)的有害影響。

對(duì)于愿景，提案中提出所有利益攸關(guān)方共同的愿景是保護(hù)人類(lèi)健康和環(huán)境免受化學(xué)品和廢物的有害影響，確保所有人的健康生活、可持續(xù)性和安全的地球。關(guān)于范圍，提案中提到的范圍包括涉及化學(xué)品與廢物健全管理的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、健康、農(nóng)業(yè)和勞工等方面。關(guān)于原則，提案中的表述為各利益攸關(guān)方應(yīng)以現(xiàn)有的國(guó)際進(jìn)程及相關(guān)國(guó)際公約為指導(dǎo)原則，包括“2030可持續(xù)發(fā)展議程”、“2006迪拜宣言”、“里約環(huán)境與發(fā)展宣言”、“21世紀(jì)議程”等和已有國(guó)際公約，如汞公約、斯德哥爾摩公約、巴塞爾公約和蒙特利爾議定書(shū)等。關(guān)于戰(zhàn)略目標(biāo)，提案中列出了5項(xiàng)，目標(biāo)A是旨在解決所有國(guó)家對(duì)管理化學(xué)品和廢物(包括非法販運(yùn)化學(xué)品)的基本能力、法律框架和體制機(jī)制的需要，以及其他利益攸關(guān)方(如工業(yè))在其整個(gè)生命周期內(nèi)承擔(dān)防止化學(xué)品危害的責(zé)任。目標(biāo)B是旨在解決新的信息和數(shù)據(jù)方面的差距，以確保全面充分的知識(shí)、數(shù)據(jù)和信息等可供所有人利用，以實(shí)現(xiàn)明智的決策和行動(dòng)。目標(biāo)C是確定、優(yōu)先考慮和解決需要全球行動(dòng)的關(guān)切問(wèn)題。目標(biāo)D是期望通過(guò)創(chuàng)新、可持續(xù)的方案，以解決化學(xué)品和廢物管理當(dāng)前和未來(lái)面臨的問(wèn)題，降低其對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。目標(biāo)E是提高所有人對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的化學(xué)品和廢物健全管理重要性的意識(shí)，建立必要的伙伴關(guān)系，促進(jìn)利益相關(guān)者之間的互動(dòng)和資源調(diào)動(dòng)。關(guān)于機(jī)構(gòu)安排，提案建議設(shè)立一個(gè)有高級(jí)別、多部門(mén)和多利益攸關(guān)方參與的國(guó)際會(huì)議來(lái)定期對(duì)文書(shū)進(jìn)行審查，并成立主席團(tuán)和秘書(shū)處。關(guān)于實(shí)施機(jī)制，提案中包括議事規(guī)則、國(guó)家層面的實(shí)施、區(qū)域間和部門(mén)間的合作與協(xié)調(diào)、政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)參與、非政府組織參與、附屬和/或特設(shè)專家機(jī)構(gòu)等。對(duì)于國(guó)家層面實(shí)施，提案中建議各國(guó)政府應(yīng)與利益攸關(guān)方協(xié)商，制訂具體實(shí)施的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃；建立國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和多利益攸關(guān)方、多部門(mén)參與的國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)。關(guān)于財(cái)政考慮，提案中列明了包括綜合融資、具體實(shí)施基金、多部門(mén)參與的伙伴關(guān)系以及秘書(shū)處財(cái)務(wù)資助等內(nèi)容。其中，關(guān)于綜合融資，提出各國(guó)政府應(yīng)將化學(xué)品和廢物健全管理納入國(guó)家發(fā)展計(jì)劃和優(yōu)先考慮事項(xiàng)，加強(qiáng)國(guó)家的投入，同時(shí)鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)參與以及外部融資。

OEWG3首次對(duì)聯(lián)合主席提交的建議提案內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)磋商，并對(duì)案文內(nèi)容進(jìn)行了修改，但因文本內(nèi)容多、會(huì)議時(shí)間短，案文中尚有很多不確定的內(nèi)容和表述留待后續(xù)IP3繼續(xù)磋商。

1.5 第三次會(huì)間磋商會(huì)(IP3)

為盡快推動(dòng)并填補(bǔ)2020年后化學(xué)品和廢物健全管理新框架內(nèi)容，SAICM秘書(shū)處于2019年9月，在泰國(guó)曼谷組織召開(kāi)了第三次會(huì)間磋商會(huì)(Third meeting of the Intersessional Process for considering SAICM and the sound management of chemicals and waste beyond 2020, IP3)。本次會(huì)議重點(diǎn)就OEWG3未達(dá)成一致意見(jiàn)的議題，包括目標(biāo)、里程碑和指標(biāo)、體制安排、支持實(shí)施的機(jī)制、加強(qiáng)多部門(mén)和多利益攸關(guān)方參與，以及財(cái)政考慮及能力建設(shè)等繼續(xù)進(jìn)行磋商。磋商的基礎(chǔ)文本整合了磋商期間聯(lián)合主席的案文、歐盟綜合性建議以及拉丁美洲和加勒比國(guó)家集團(tuán)、非洲集團(tuán)和少數(shù)亞太地區(qū)國(guó)家關(guān)于財(cái)政考慮的建議，并分成(A)戰(zhàn)略目標(biāo)和目標(biāo)、里程碑和指標(biāo)；(B)體制安排；(C)實(shí)施機(jī)制；(D)財(cái)政考慮及能力建設(shè)4個(gè)小組進(jìn)行專題討論，愿景、范圍、原則和方法等內(nèi)容將在IP4期間討論[26]。

關(guān)于戰(zhàn)略目標(biāo)、里程碑和指標(biāo)，會(huì)議對(duì)具體目標(biāo)及備選方案進(jìn)行了詳細(xì)討論和修改，但仍未能對(duì)案文達(dá)成完全一致。關(guān)于體制安排，“保留國(guó)際化管大會(huì)作為審查機(jī)構(gòu)，定期審查2020年后文書(shū)的執(zhí)行”獲得了代表同意，但就是否采取行動(dòng)建議未達(dá)成共識(shí)。關(guān)于實(shí)施機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)“解決關(guān)切問(wèn)題”案文中的關(guān)于關(guān)切問(wèn)題的定義、標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別程序建議進(jìn)行討論，多數(shù)參會(huì)代表表示，雖然在解決現(xiàn)有新出現(xiàn)政策議題問(wèn)題(Emerging Policy Issues, EPIs)方面工作進(jìn)展較小，但仍需保留。阿根廷建議在新出現(xiàn)政策議題范圍內(nèi)需要采取具有法律約束力的行動(dòng)；挪威建議制定明確時(shí)間表的工作計(jì)劃以解決新出現(xiàn)政策議題；伊朗及非洲集團(tuán)代表則呼吁提供新的、充足且可預(yù)測(cè)的資金以解決新出現(xiàn)政策議題，包括適當(dāng)?shù)募夹g(shù)援助和技術(shù)支持，并指出在確定實(shí)施措施之前，可將該部分內(nèi)容應(yīng)放置在方括號(hào)中，留待后續(xù)討論。關(guān)于財(cái)政考慮及能力建設(shè)，焦點(diǎn)主要在于拉美和加勒比集團(tuán)及非洲集團(tuán)提出的設(shè)立專門(mén)用于化學(xué)品和廢物健全管理的國(guó)際基金的設(shè)想，發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為需設(shè)立供所有利益攸關(guān)方使用的專門(mén)國(guó)際基金，并以贈(zèng)款、擔(dān)保和貸款等方式為發(fā)展中國(guó)家化學(xué)品和廢物健全管理提供支持；而美國(guó)、日本和歐盟等代表認(rèn)為應(yīng)在目前已有資金框架下動(dòng)員各利益攸關(guān)方籌集資金資源，反對(duì)建立新的國(guó)際基金，由于各方分歧較大，各方未能就上述議題達(dá)成一致意見(jiàn)，大部分內(nèi)容放置方括號(hào)中，留待IP4繼續(xù)討論[27-32]。

2 主要觀點(diǎn)綜述(Summary of main standpoints)

自2017年啟動(dòng)閉會(huì)期間磋商進(jìn)程以來(lái)，對(duì)2020年后化學(xué)品和廢物健全管理的磋商正在推進(jìn)中，經(jīng)過(guò)近3年的多次討論，各方對(duì)2020年后化學(xué)品與廢物健全管理新框架文件的籌備、愿景、政策原則、戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施和執(zhí)行、財(cái)政考慮和高級(jí)別政治承諾等形成了初步觀點(diǎn)和立場(chǎng)。

2.1 籌備進(jìn)程

ICCM4會(huì)議通過(guò)第Ⅳ/4決議，建議考慮2020年后化學(xué)品與廢物健全管理工作安排，并決定啟動(dòng)閉會(huì)期間進(jìn)程，就SAICM及2020年后化學(xué)品與廢物健全管理工作制定建議，建議閉會(huì)期間進(jìn)程應(yīng)盡可能的與其他相關(guān)會(huì)議及進(jìn)程銜接舉行。邀請(qǐng)ICCM5主席團(tuán)在SAICM秘書(shū)處的協(xié)助下，在第一次會(huì)間磋商會(huì)后制訂后續(xù)會(huì)議時(shí)間表。

閉會(huì)期間進(jìn)程向所有利益攸關(guān)方開(kāi)放，并請(qǐng)秘書(shū)處以可用資源為限，為各區(qū)域及各部門(mén)通過(guò)主席團(tuán)明確的符合資助條件的利益攸關(guān)方參會(huì)提供支助。閉會(huì)期間進(jìn)程首次會(huì)議上，應(yīng)在出席首次會(huì)議的政府與會(huì)者中選出2位共同主席，主持閉會(huì)期間進(jìn)程。

2.2 “2020年后”新框架

幾乎所有的利益攸關(guān)方原則上都支持構(gòu)建一個(gè)2020年后化學(xué)品與廢物健全管理的有利框架，絕大多數(shù)代表傾向支持2020年后的新框架應(yīng)繼續(xù)保持自愿性質(zhì)、鼓勵(lì)多利益攸關(guān)方參與，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了國(guó)家實(shí)施的重要性。以伊朗、埃及、巴基斯坦和非洲集團(tuán)等為代表的發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)，2020年后應(yīng)是一個(gè)足夠靈活的理想框架，體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，才能適應(yīng)化學(xué)品和廢物健全管理所面臨挑戰(zhàn)的不斷演變；同時(shí)，知識(shí)共享、財(cái)政援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓對(duì)未來(lái)2020年后的化學(xué)品與廢物健全管理也是至關(guān)重要的，以縮小發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在化學(xué)品無(wú)害化管理方面的差距。世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)訓(xùn)練研究所等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的代表表示，要加強(qiáng)部門(mén)間合作，鼓勵(lì)所有利益攸關(guān)方參與，支持一個(gè)新的平臺(tái)來(lái)解決化學(xué)品對(duì)健康和環(huán)境的負(fù)面影響。

2.3 “2020年后”愿景

2020年后愿景是為了確定2020年后化學(xué)品和廢物健全管理的方向，并促進(jìn)開(kāi)展相關(guān)行動(dòng)。代表們均支持在SDGs目標(biāo)12.4和UNEA第1/5號(hào)決議的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)新的放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的SAICM愿景，愿景應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)短的口號(hào)，可以有一個(gè)描述框架總體目標(biāo)的較長(zhǎng)句子作為補(bǔ)充。同時(shí)，要能吸引公眾與政治關(guān)注。

2.4 原則和方法

代表們普遍認(rèn)為，總體政策戰(zhàn)略和“迪拜宣言”中列出的現(xiàn)有原則仍然適用，應(yīng)予保留，同時(shí)，UNEA第1/5號(hào)決議的原則應(yīng)反映在新的框架中。但討論中也存在分歧，主要分為3種觀點(diǎn)：一是建議列出包括新的原則在內(nèi)的所有相關(guān)原則；二是維持已有政策原則；三是如果有強(qiáng)有力的愿景、可衡量目標(biāo)和里程碑，則不需要討論政策原則問(wèn)題。

2.5 戰(zhàn)略目標(biāo)和指標(biāo)

多數(shù)國(guó)家和代表支持2020年后的目標(biāo)數(shù)量不宜過(guò)多，同時(shí)應(yīng)是明確的、簡(jiǎn)單的和可實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)以具體行動(dòng)為導(dǎo)向，具有時(shí)限性，且范圍應(yīng)涵蓋全球、區(qū)域和國(guó)家各級(jí)，由多部門(mén)和多利益攸關(guān)方參與。發(fā)展中國(guó)家代表強(qiáng)調(diào)，在確定可衡量的行動(dòng)目標(biāo)時(shí)應(yīng)充分考慮共同但有區(qū)別的責(zé)任原則以及各國(guó)的具體國(guó)情，特別是發(fā)展中國(guó)家及最不發(fā)達(dá)國(guó)家的化學(xué)品管理能力以及發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的差距。

2.6 體制安排和實(shí)施機(jī)制

該部分重點(diǎn)聚焦在2020年后新出現(xiàn)政策性議題保留的必要性、定義和篩選標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家行動(dòng)。對(duì)于2020年后新出現(xiàn)政策性議題，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署認(rèn)為應(yīng)該保留，但應(yīng)以最新科學(xué)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。美國(guó)指出重點(diǎn)關(guān)注持久性影響人體健康和環(huán)境的問(wèn)題上。日本認(rèn)為應(yīng)增加新出現(xiàn)政策性議題的數(shù)量和范圍。德國(guó)認(rèn)為2020年后議題不應(yīng)與其他國(guó)際公約重復(fù)，建議重點(diǎn)考慮有危害的化學(xué)品。英國(guó)呼吁考慮新的需要關(guān)注的問(wèn)題，如塑料。國(guó)際化工協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)(International Council of Chemical Associations, ICCA)認(rèn)為新出現(xiàn)政策性議題的優(yōu)先領(lǐng)域應(yīng)是傳播信息，認(rèn)為塑料問(wèn)題已在其他國(guó)際公約中考慮，不應(yīng)再列入SAICM。瑞典表示2020年后化學(xué)品和廢物健全管理主要關(guān)注點(diǎn)應(yīng)放在執(zhí)行上，只有那些真正關(guān)切的議題才能轉(zhuǎn)移到新的化學(xué)品和廢物健全管理框架中來(lái)。

對(duì)于國(guó)家行動(dòng)，印度表示任何實(shí)施框架都應(yīng)該是促進(jìn)性的，而不應(yīng)產(chǎn)生額外或繁瑣的機(jī)制或報(bào)告義務(wù)。德國(guó)表示未來(lái)的框架應(yīng)該包括一個(gè)簡(jiǎn)化的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃和進(jìn)度報(bào)告審查制度。阿根廷、泰國(guó)和國(guó)際消除持久性有機(jī)污染物聯(lián)盟(International POPs Elimination Network, IPEN)呼吁通過(guò)一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，按照SAICM規(guī)定的目標(biāo)，明確優(yōu)先開(kāi)展的活動(dòng)。IPEN進(jìn)一步建議行動(dòng)計(jì)劃可與定期報(bào)告和進(jìn)展評(píng)估相結(jié)合。尼日利亞提出除非建立了可持續(xù)和可獲得的專用資金機(jī)制，否則國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃將很難實(shí)施。

2.7 財(cái)政考慮

代表們普遍認(rèn)為SAICM資金不足，2020年后的新框架應(yīng)主要考慮UNEA第1/5號(hào)決議中提到的綜合化學(xué)品和廢物管理融資方式，即主流化，行業(yè)參與和專門(mén)的外部融資，以及私人募捐等新的資金來(lái)源。

歐盟指出，SAICM是一種自愿的方式，不需要資金機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)考慮使化學(xué)品和廢物健全管理成本內(nèi)部化。美國(guó)表示，關(guān)于融資問(wèn)題應(yīng)考慮UNEA第1/5號(hào)決議中提到的綜合化學(xué)品和廢物管理融資方法。阿根廷強(qiáng)調(diào)充足、可持續(xù)和可預(yù)測(cè)的資金是至關(guān)重要的，并呼吁為化學(xué)品和廢物管理設(shè)立專項(xiàng)基金。巴西呼吁建立一個(gè)類(lèi)似快速啟動(dòng)方案(QSP)但資金更多的新國(guó)際基金，參與國(guó)際醫(yī)療合作組織(International Organization for Medical Cooperation, IOMC)的融資機(jī)構(gòu)也應(yīng)參與其中。泰國(guó)呼吁建立適當(dāng)和可持續(xù)的資金機(jī)制，以支持各級(jí)化學(xué)品和廢物管理，并表示如果沒(méi)有良好的資金機(jī)制，任何2020年后的治理體系都可能會(huì)失敗。ICCA表示，全球化工行業(yè)已經(jīng)通過(guò)其繳納的稅費(fèi)支持化學(xué)品管理承諾，并將繼續(xù)致力于能力建設(shè)的資金和實(shí)物支持。

2.8 高級(jí)別政治承諾

高級(jí)別政治承諾是確保在最高級(jí)別持續(xù)提高認(rèn)識(shí)和支持這一進(jìn)程的基本要素，有助于實(shí)現(xiàn)2020年后化學(xué)品和廢物健全管理，促進(jìn)各級(jí)政策實(shí)現(xiàn)一致性。會(huì)間磋商進(jìn)程中，有國(guó)家代表提及2020年后化學(xué)品和廢物健全管理需要一個(gè)“宏偉計(jì)劃”，提請(qǐng)考慮構(gòu)建一個(gè)志同道合的“高級(jí)別利益攸關(guān)方聯(lián)盟”，在ICCM5上組織部長(zhǎng)級(jí)或更高級(jí)別會(huì)議，以推動(dòng)各方采納2020年后化學(xué)品和廢物健全管理框架。

2.9 小結(jié)

經(jīng)過(guò)3次閉會(huì)期間進(jìn)程討論，2020年后的新框架基本成形，討論過(guò)程中可以看出國(guó)際社會(huì)對(duì)2020年后新框架存在共識(shí)，也有分歧。國(guó)際社會(huì)一致強(qiáng)調(diào)多利益攸關(guān)方、多部門(mén)參與的做法對(duì)實(shí)施SACIM和2020年后的工作具有重要意義，并持續(xù)吸引更多的利益攸關(guān)方參與。2020年后目標(biāo)應(yīng)與2030年可持續(xù)發(fā)展議程相結(jié)合、相聯(lián)系。

財(cái)政資金問(wèn)題一直是歷次磋商的焦點(diǎn)，大家一致同意資金對(duì)2020年后化學(xué)品和廢物健全管理具有重要意義，提出應(yīng)從國(guó)內(nèi)、國(guó)際等多途徑獲取推進(jìn)這一進(jìn)程的資金，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍支持化學(xué)品和廢物健全管理的資金應(yīng)該內(nèi)部化、本國(guó)化；而發(fā)展中國(guó)家則普遍支持建立長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的供資機(jī)制或?qū)ｍ?xiàng)基金支持。

對(duì)2020年后新框架是否具有法律約束力，國(guó)際社會(huì)尚存一定分歧，絕大多數(shù)代表同意2020年后框架繼續(xù)維持自愿性機(jī)制，是不具法律約束力的框架；極少數(shù)代表提出在2020年后框架中加入具有法律約束力的元素有助于解決高危農(nóng)藥等問(wèn)題，促進(jìn)化學(xué)品與廢物管理。也有代表指出，是否加入法律約束力取決于政治承諾、財(cái)政和技術(shù)支持。

3 展望和建議(Outlook and recommendations)

3.1 談判進(jìn)程展望

現(xiàn)階段各國(guó)對(duì)2020年后新框架內(nèi)容進(jìn)行了深入討論，2020年初，計(jì)劃將在羅馬尼亞召開(kāi)IP4，重點(diǎn)就2020年后化學(xué)品和廢物健全管理案文內(nèi)容再次磋商，尤其是2020年后框架的愿景、范圍、原則和方法，以及之前尚未達(dá)成一致意見(jiàn)的目標(biāo)、體制安排、實(shí)施機(jī)制和財(cái)政考慮等內(nèi)容，不排除還會(huì)產(chǎn)生新觀點(diǎn)的可能性。2020年10月，ICCM5將在德國(guó)召開(kāi)，屆時(shí)關(guān)于2020年后化學(xué)品和廢物健全管理的磋商成果將提交審議。

3.2 關(guān)于中國(guó)參與“2020年后化學(xué)品管理框架”的建議

(1) 做好國(guó)內(nèi)化學(xué)品管理發(fā)展趨勢(shì)研究，積極參與國(guó)際談判進(jìn)程。目前，國(guó)際社會(huì)對(duì)2020年后化學(xué)品與廢物健全管理框架中的諸多問(wèn)題立場(chǎng)相似，但各方在2020年后的目標(biāo)、資金及實(shí)施機(jī)制等核心問(wèn)題仍存在較大分歧。面對(duì)國(guó)際化學(xué)品健全管理日益凸顯的現(xiàn)實(shí)需要，需密切跟蹤國(guó)際談判進(jìn)程，預(yù)判2020年后化學(xué)品及廢物管理可能出現(xiàn)的新動(dòng)態(tài)。同時(shí)，結(jié)合推進(jìn)落實(shí)《中國(guó)落實(shí)2030可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》的工作要求，開(kāi)展國(guó)內(nèi)化學(xué)品與廢物健全管理頂層設(shè)計(jì)和化學(xué)工業(yè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)研究，掌握國(guó)內(nèi)基線水平，提出我國(guó)對(duì)2020年后化學(xué)品與廢物健全管理的優(yōu)先事項(xiàng)，積極參與國(guó)際談判，貢獻(xiàn)中國(guó)方案。

(2) 探索建立協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)所有利益攸關(guān)方參與。多利益攸關(guān)方、多部門(mén)參與SAICM及2020年后化學(xué)品和廢物健全管理已達(dá)成國(guó)際共識(shí)，SAICM作為指導(dǎo)各國(guó)開(kāi)展化學(xué)品健全管理的指導(dǎo)性框架文件，范圍涵蓋環(huán)境、工信、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、社會(huì)、衛(wèi)生和勞工等與化學(xué)品相關(guān)的諸多領(lǐng)域，涉及外交部、生態(tài)環(huán)境部、工信部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急部和衛(wèi)生健康委等多部委，屬于“政出多門(mén)”，缺乏綜合協(xié)調(diào)和頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、高等院校和科研院所等機(jī)構(gòu)國(guó)際談判參與度較低，應(yīng)盡快建立部際間協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)所有利益攸關(guān)方在實(shí)施過(guò)程中的參與度，共同助力2020年后化學(xué)品與廢物健全管理。

(3) 建立健全法規(guī)體系，加強(qiáng)化學(xué)品環(huán)境無(wú)害化管理。在全球化大趨勢(shì)的推動(dòng)下，各區(qū)域化學(xué)品生產(chǎn)、使用和貿(mào)易都在增長(zhǎng)，2000—2017年期間，全球化工產(chǎn)能幾乎翻了一番，并逐步從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。但由于我國(guó)化學(xué)品環(huán)境管理工作起步較晚，化學(xué)品環(huán)境管理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)滯后，化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)體系建設(shè)不健全，化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)防控管理能力與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在較大差距。應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，研究基于我國(guó)國(guó)情的化學(xué)品管理戰(zhàn)略和路線，建立和完善化學(xué)品管理法規(guī)制度體系，提升我國(guó)化學(xué)品管理能力。

(4) 加大化學(xué)品基礎(chǔ)科技研究支持力度，為談判提供數(shù)據(jù)支持。SAICM框架下不斷涌現(xiàn)的新出現(xiàn)政策性議題和關(guān)切問(wèn)題，歐盟、美國(guó)和日本等正準(zhǔn)備采取一些行動(dòng)或國(guó)際合作活動(dòng)，但我國(guó)相關(guān)基礎(chǔ)研究不足，技術(shù)方法和能力欠缺，總體水平薄弱。應(yīng)增加資金投入，開(kāi)展國(guó)際關(guān)注及一些前沿問(wèn)題的基礎(chǔ)科研，組建跨部門(mén)的專家和技術(shù)支持隊(duì)伍，跟蹤國(guó)際最新的研究動(dòng)態(tài)，推動(dòng)我國(guó)化學(xué)品管理技術(shù)能力再上新臺(tái)階，為國(guó)際談判提供支持。