PPP 投融資模式在環(huán)保項(xiàng)目中的應(yīng)用

朱偉偉（中鐵城建集團(tuán)有限公司）

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。為此，我們必須樹(shù)立并踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，堅(jiān)持資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，從而牢固樹(shù)立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)的新格局。自從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)獲得了高速的發(fā)展，但與此同時(shí)，社會(huì)環(huán)境也進(jìn)一步惡化，雖然我國(guó)政府加大了生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，但我國(guó)政府的財(cái)政壓力也極大，在環(huán)保項(xiàng)目方面的資金缺口較大，成為困擾環(huán)保項(xiàng)目落實(shí)的首要問(wèn)題。

■ PPP 模式簡(jiǎn)述

PPP 模式是英文“Public-Private Partnership”的首字母縮寫(xiě)，是一種政府和社會(huì)資本合作的模式。原本是政府相關(guān)部門(mén)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面因?yàn)橥度氲馁Y金不足，為了確保該項(xiàng)目的順利建設(shè)，與社會(huì)資本達(dá)成一定的協(xié)議，引入社會(huì)資本進(jìn)行合作建設(shè)的一種模式。在這種模式下，地方政府相關(guān)部門(mén)將一部分原本由政府負(fù)責(zé)的職權(quán)授權(quán)轉(zhuǎn)移給合作的社會(huì)資本方，引導(dǎo)社會(huì)資本在合作的過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)管。而社會(huì)資本方在完成項(xiàng)目建設(shè)后就可以在該項(xiàng)目中獲得長(zhǎng)期且固定的收益。在PPP這種模式下，有效地拓寬了政府相關(guān)部門(mén)在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方面融資的渠道，有效地保障并改善了民生，為人民群眾的生活帶來(lái)了生活上的便利，同時(shí)也為社會(huì)資本方帶來(lái)了長(zhǎng)期且穩(wěn)定的收益。但在這種模式中，社會(huì)資本可能會(huì)過(guò)于追求個(gè)人的利益，所以需要政府部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管。

■ PPP 模式在環(huán)保項(xiàng)目中的優(yōu)勢(shì)分析

當(dāng)前，傳統(tǒng)環(huán)保業(yè)務(wù)投資體量已經(jīng)從2014 年的4000 億元上漲至2 萬(wàn)億，特別是市場(chǎng)開(kāi)發(fā)較早、現(xiàn)金流回報(bào)比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，社會(huì)民營(yíng)資本的參與率高達(dá)80.94%。與此同時(shí)，環(huán)衛(wèi)、固廢、危廢等領(lǐng)域成為環(huán)保企業(yè)進(jìn)軍的重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是在嚴(yán)環(huán)保督查下，危廢非法傾倒的問(wèn)題已經(jīng)得到了有效的遏制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017 年，我國(guó)危廢處理的價(jià)格平均是2500 元/t，而到了2018 年，危廢處理價(jià)格已經(jīng)漲到4000 元/t，甚至有的地方上漲到6000 元/t。這極大地激發(fā)了社會(huì)資本參與的熱情。

從政府部門(mén)角度來(lái)看，我國(guó)的各級(jí)政府部門(mén)均是由上級(jí)財(cái)政撥款，用于各種民生項(xiàng)目建設(shè)，這就導(dǎo)致政府部門(mén)的財(cái)力有限。而自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)奉行“藏富于民”的策略，使得我國(guó)社會(huì)資本隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而不斷壯大。通過(guò)PPP 模式，將社會(huì)資本引入到環(huán)保事業(yè)建設(shè)當(dāng)中，可以極大的緩解政府部門(mén)資金短缺的狀況，而且將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)全轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，以盈利的方式償還社會(huì)資本的本息，能獲得雙贏。從社會(huì)資本角度而言，利潤(rùn)最大化始終都是資本存在的最終目的。而隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)步入到發(fā)展的新常態(tài)，市場(chǎng)中各行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，使得社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)力相對(duì)降低。因此，對(duì)企業(yè)而言，參與環(huán)保項(xiàng)目PPP 投融資中，通過(guò)假設(shè)項(xiàng)目獲取長(zhǎng)久的經(jīng)營(yíng)權(quán)，能為其提供一個(gè)長(zhǎng)期且穩(wěn)定的收益，因此，會(huì)激發(fā)社會(huì)資本參與的熱情。

■ 環(huán)保項(xiàng)目PPP 投融資中存在的問(wèn)題分析

雖然當(dāng)前我國(guó)環(huán)保項(xiàng)目發(fā)展勢(shì)頭良好，但在PPP 投融資方面仍存在著如下的問(wèn)題：

（一）法律制度建設(shè)不完善

PPP 投融資模式是我國(guó)于2014 年從國(guó)外引入的一種項(xiàng)目建設(shè)融資模式，起步的時(shí)間較晚，發(fā)展時(shí)間較短，因此經(jīng)驗(yàn)比較缺乏，仍處于不斷摸索的初級(jí)起步階段，這也導(dǎo)致我國(guó)在相關(guān)法律建設(shè)方面并不完善，加之環(huán)保項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，這一公益性決定了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益較低，在法律制度不健全的形勢(shì)下，導(dǎo)致PPP 環(huán)保項(xiàng)目融資的過(guò)程充滿了不確定的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯鐣?huì)資本的本質(zhì)是逐利，當(dāng)其想退出時(shí)會(huì)面臨一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)政府撤除該項(xiàng)目時(shí)，社會(huì)資本又缺乏法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。

（二）融資結(jié)構(gòu)過(guò)于單一化

當(dāng)前我國(guó)公共基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)PPP 融資結(jié)構(gòu)大致上可分為：銀行貸款、PPP 基金和PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化這三種方式。但在實(shí)際運(yùn)行中，因?yàn)楹芏喙不A(chǔ)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的工期較長(zhǎng)，所需的資金量較大，導(dǎo)致資金回籠的周期較長(zhǎng)，而且，部分環(huán)保項(xiàng)目PPP 模式未來(lái)的盈利存在著很大的不確定性，因此社會(huì)資本大都不愿意以股權(quán)融資的方式參與其中。因此，雖然市場(chǎng)中有很多種PPP 融資的模式，但在環(huán)保項(xiàng)目PPP 投融資中仍以商業(yè)銀行貸款的這種債權(quán)融資為主，融資結(jié)構(gòu)過(guò)于單一化。

（三）社會(huì)資本參與度不高

2017 年11 月財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》后，在最嚴(yán)環(huán)保監(jiān)察下，環(huán)境治理企業(yè)的費(fèi)用率越來(lái)越大、融資成本也越來(lái)越大、受阻越來(lái)越明顯，與此同時(shí)，回款的壓力逐漸向上游傳導(dǎo)。截至到2018年10 月，財(cái)政部清理了超過(guò)2400 個(gè)PPP 項(xiàng)目。而且，在這一時(shí)期，環(huán)保板塊的資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)攀升至56.9%。因此，越來(lái)越多的社會(huì)資本對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的參與度降低。

■ 環(huán)保項(xiàng)目PPP 投融資模式有效開(kāi)展的策略

（一）完善項(xiàng)目投融資機(jī)制

環(huán)保項(xiàng)目PPP 投融資是政府機(jī)構(gòu)為了緩解自身在環(huán)保項(xiàng)目投資的壓力而采用的投融資手段，針對(duì)當(dāng)前項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)過(guò)于單一化的問(wèn)題，必須建立科學(xué)、完善的投融資機(jī)制。為此，地方政府機(jī)構(gòu)應(yīng)構(gòu)建以地方政府財(cái)政投入為基礎(chǔ)、各方社會(huì)資本積極參與的長(zhǎng)效機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，建立項(xiàng)目招商引資平臺(tái)。利用BT、BOT 等招商引資平臺(tái)，與本地區(qū)具有一定社會(huì)影響力的民營(yíng)企業(yè)加深合作，推動(dòng)環(huán)保項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。同時(shí)還要建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)制度。因?yàn)榄h(huán)保項(xiàng)目PPP 融資中存在著較多的風(fēng)險(xiǎn)，因此，地方政府部門(mén)必須做好前期準(zhǔn)備工作，準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，并在事前劃定好各方的職責(zé)，以此有效控制風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)私營(yíng)資本參與的信心。

（二）完善相關(guān)的法律制度

基于環(huán)保項(xiàng)目PPP 融資模式受相關(guān)法律制度不完善的影響導(dǎo)致社會(huì)私營(yíng)資本參與風(fēng)險(xiǎn)較高不愿意參與的問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)法律制度的建設(shè)，完善相關(guān)的法律法規(guī)，最大限度上減少法律存有的漏洞，增加社會(huì)私營(yíng)資本參與的信心。首先，地方政府可以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)周期和規(guī)模進(jìn)行明確的規(guī)定，并予以法律保障，避免因項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大、建設(shè)周期過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致的法律保障不確定問(wèn)題。同時(shí)，明確各方面的規(guī)章制度。在環(huán)保項(xiàng)目PPP 融資中，最重要的一點(diǎn)就是要平衡地方政府和參與的社會(huì)私營(yíng)資本雙方的利益。因此，地方政府必須制定出個(gè)性化的政策和規(guī)范，用以維護(hù)地方政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)私營(yíng)資本兩者合法的權(quán)益。通過(guò)完善法律制度的方式，幫助社會(huì)私營(yíng)資本明確自身的地位，使其能夠以更飽滿的熱情投入到項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)保項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)。此外，地方政府機(jī)構(gòu)還要明確環(huán)保項(xiàng)目中各部門(mén)的產(chǎn)權(quán)及責(zé)任關(guān)系，明確“錢權(quán)分離”，以有效控制并減少貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。通過(guò)這樣給予PPP 融資有效的法律保障，能促進(jìn)環(huán)保項(xiàng)目PPP 投融資活動(dòng)的順利進(jìn)行。

（三）構(gòu)建投資回報(bào)機(jī)制

要想激發(fā)社會(huì)私人資本參與環(huán)保項(xiàng)目PPP 融資的熱情，我們還應(yīng)建立投資回報(bào)機(jī)制。在具體的操作中，可以綜合采用政府缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)的方式，支持經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)公益性和公益性環(huán)保項(xiàng)目的落地實(shí)施。同時(shí)，進(jìn)一步完善政府補(bǔ)貼與補(bǔ)償機(jī)制，特別是針對(duì)部分收費(fèi)也無(wú)法彌補(bǔ)成本和收益的項(xiàng)目，政府部門(mén)必須以專項(xiàng)資金的形式予以補(bǔ)貼，從而更好地推進(jìn)環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)，加快我國(guó)生態(tài)文明環(huán)境的建設(shè)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管和責(zé)任落實(shí)

環(huán)保項(xiàng)目PPP 模式與其他公共基礎(chǔ)性設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)不同，要想保障環(huán)保項(xiàng)目PPP 模式的順利推進(jìn)，還必須采取強(qiáng)有力的監(jiān)管措施加強(qiáng)監(jiān)管，并落實(shí)責(zé)任，這樣才能保障環(huán)境效益的發(fā)揮。為此，我們還必須構(gòu)建基于績(jī)效的付費(fèi)制度，由政府部門(mén)牽頭，聯(lián)合社會(huì)其他團(tuán)體對(duì)環(huán)保PPP 項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行全面而客觀的評(píng)價(jià)，并根據(jù)污染防治的效果進(jìn)行付費(fèi)，從而確保該項(xiàng)目實(shí)施的效果，促進(jìn)生態(tài)文明環(huán)境的建設(shè)。

■ 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)自2014 年推行PPP 項(xiàng)目以來(lái)，雖然取得了較大的成果，但同時(shí)也存在著一定的不足，特別是在環(huán)保項(xiàng)目PPP 投融資中，還存在著融資機(jī)構(gòu)單一、法律建設(shè)滯后和社會(huì)資本參與不高的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)從完善項(xiàng)目投融資機(jī)制、完善相關(guān)的法律制度、加大政策支持的力度以及加大政府監(jiān)管的力度這幾個(gè)方面著手，從根本上保證社會(huì)私人資本的利益，發(fā)掘他們參與的動(dòng)力，才能有效推進(jìn)政府主導(dǎo)與私人參與的良性結(jié)合，推進(jìn)我國(guó)環(huán)保項(xiàng)目PPP 模式的順利進(jìn)行。