如何加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理

何曉南（河北省唐山市遷安市財(cái)政局）

當(dāng)前，需要在全面預(yù)算管理視角下去審視基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作質(zhì)量。全面預(yù)算管理內(nèi)含有兩個(gè)核心要件：全過(guò)程預(yù)算管理、全員參與下的預(yù)算管理。所謂“全過(guò)程預(yù)算管理”是指，應(yīng)在事前預(yù)算編制、事中預(yù)算執(zhí)行、事后預(yù)算質(zhì)量評(píng)價(jià)等三個(gè)環(huán)節(jié)做到預(yù)算管理工作。所謂“全員參與下的預(yù)算管理”，則指向了需拓寬預(yù)算管理主體，并使預(yù)算管理主體責(zé)任落實(shí)到位。聚焦基層行政事業(yè)單位的工作職能，其必須在事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的情形下才能有效發(fā)揮公權(quán)力的作用。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理便意在嚴(yán)格把控基層行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)權(quán)的使用，并在推動(dòng)事權(quán)落實(shí)的基礎(chǔ)上提高預(yù)算資金配置效率和效益。隨著新的政府會(huì)計(jì)制度的落地，由“收付實(shí)現(xiàn)制”向“權(quán)責(zé)發(fā)生制”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，本身也對(duì)預(yù)算資金的使用效益提出了要求。由此，這就構(gòu)成了本文立論的出發(fā)點(diǎn)。

■ 加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性分析

結(jié)合筆者的工作體會(huì)，加強(qiáng)預(yù)算管理的重要性可分析如下：

（一）能夠更好的踐行以人民為中心的工作思路

“以人民為中心”的工作思路體現(xiàn)在了基層行政事業(yè)單位對(duì)事權(quán)的履行中，而對(duì)財(cái)權(quán)的有效運(yùn)用將為事權(quán)的履行提供有力的物質(zhì)保障，具體反映在基本預(yù)算支出和項(xiàng)目預(yù)算支出方面。從中所體現(xiàn)的重要性便是，能夠更好的使基層行政事業(yè)單位踐行以人民為中心的工作思路。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門(mén)而言，承擔(dān)著精準(zhǔn)扶貧和新農(nóng)村建設(shè)的歷史任務(wù)，這些任務(wù)的完成情況將關(guān)系到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口經(jīng)濟(jì)福祉的提升狀況?？梢?jiàn)，唯有在基本預(yù)算支出和項(xiàng)目預(yù)算支出中加強(qiáng)預(yù)算管理，才能將財(cái)政資金的扶貧功能精準(zhǔn)的落實(shí)到位，進(jìn)而從根本上提升當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健?/p>

（二）能夠在基層財(cái)經(jīng)工作中起到防微杜漸作用

加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理還能起到防微杜漸的作用，具體反映在能夠在全過(guò)程預(yù)算管理和全員參與下的預(yù)算管理中，規(guī)避基層主體經(jīng)濟(jì)行為失范的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。實(shí)踐表明，預(yù)算編制工作質(zhì)量的好壞直接影響到后續(xù)預(yù)算執(zhí)行效果的呈現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行效果的好壞又直接影響到事權(quán)能否落實(shí)到位。因此，強(qiáng)化全過(guò)程預(yù)算管理便有助于提升預(yù)算編制工作質(zhì)量，突出全員參與下的預(yù)算管理，便能通過(guò)降低預(yù)算執(zhí)行中信息不對(duì)稱(chēng)的影響，而提升預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管效能。

（三）能夠有效促進(jìn)基層預(yù)算管理工作作風(fēng)建設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)，基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)都是作為執(zhí)行層的角色而存在，即財(cái)務(wù)部門(mén)主要履行上級(jí)所交付的預(yù)算管理任務(wù)，對(duì)于資金的使用用途并不做更多的關(guān)注。這樣一來(lái)，是不會(huì)弱化財(cái)務(wù)部門(mén)在預(yù)算資金風(fēng)險(xiǎn)管控中的職能作用。隨著加強(qiáng)預(yù)算管理的問(wèn)題提出，在落實(shí)預(yù)算管理主體責(zé)任的倒逼機(jī)制下，便能促進(jìn)基層預(yù)算管理工作的作風(fēng)建設(shè)。在工作作風(fēng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，又能不斷型塑基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的崗位意識(shí)和職業(yè)操守，最終在主體因素的作用下使基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作步入健康發(fā)展的軌道。

■ 基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的不足

在發(fā)揮預(yù)算管理工作的重要性時(shí)，還需厘清目前所面臨的諸多不足。這些不足是構(gòu)成制約預(yù)算管理質(zhì)量提升的影響因素，也是構(gòu)成了加強(qiáng)預(yù)算管理的問(wèn)題導(dǎo)向。具體而言，可以從以下三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)：

（一）預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度有待提高

基本支出和項(xiàng)目支出的預(yù)算編制精準(zhǔn)程度，關(guān)系到基層行政事業(yè)單位預(yù)算資金統(tǒng)籌安排的效能，目前所存在的不足主要反映在：對(duì)基層財(cái)權(quán)的支撐上，在預(yù)算編制中未能有效做到預(yù)算資金的供求平衡。之所以會(huì)存在這樣的不足，歸因于基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)長(zhǎng)期作為執(zhí)行層而存在，這就使預(yù)算編制工作陷入到單純履行上級(jí)所交付的資金安排任務(wù)之中，而忽略了對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出對(duì)象的考察要求。由工作經(jīng)驗(yàn)可得，若是預(yù)算編制中出現(xiàn)資金富余的情況，必然會(huì)造成資金的浪費(fèi)；若是預(yù)算編制中出現(xiàn)資金缺口的情形，則必然難以推動(dòng)基層行政事業(yè)單位對(duì)事權(quán)的落地、落實(shí)。

（二）預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管效能有待加強(qiáng)

隨著預(yù)算編制工作的結(jié)束，緊接著便是將預(yù)算資金撥付到專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)以配置到事權(quán)的實(shí)施中去。從預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管常態(tài)來(lái)看，財(cái)務(wù)部門(mén)主要根據(jù)事權(quán)落實(shí)主體所提交的會(huì)計(jì)憑證去支付相關(guān)款項(xiàng)，卻難以對(duì)會(huì)計(jì)憑證背后所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事件展開(kāi)有力的考察。這樣一來(lái)，在預(yù)算資金的使用中勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生預(yù)算資金漏損的風(fēng)險(xiǎn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的事權(quán)中承擔(dān)著大量的“三農(nóng)”任務(wù)，由工作性質(zhì)所決定事權(quán)主要落地于：農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力崗位培訓(xùn)；農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等惠民資金；五保、低保等扶貧資金；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域。以上這些領(lǐng)域又因工作細(xì)節(jié)的繁雜而難以對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配性進(jìn)行全面考察。在諸多因素的共同影響下，便導(dǎo)致了當(dāng)前在預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)管效能存在很多的不足。

（三）預(yù)算評(píng)價(jià)的量化指標(biāo)有待建立

基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作依照政府會(huì)計(jì)制度而展開(kāi)，在缺乏市場(chǎng)評(píng)價(jià)的情形下，在對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)一直不甚理想。正是由于缺乏有效的市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制，使得基層行政事業(yè)單位習(xí)慣于以任務(wù)為驅(qū)動(dòng)而弱化了預(yù)算資金節(jié)約使用的主觀意識(shí)。關(guān)于這一點(diǎn)在基層事業(yè)單位表現(xiàn)的尤為突出，如在專(zhuān)用性資產(chǎn)的購(gòu)置中，主要關(guān)注該項(xiàng)資產(chǎn)的使用價(jià)值，而較少?gòu)馁Y產(chǎn)造價(jià)和“產(chǎn)出/投入”關(guān)系中去考察資產(chǎn)購(gòu)置的合理性和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度的問(wèn)題。可見(jiàn)，在預(yù)算評(píng)價(jià)中未能建立可行的量化指標(biāo)體系，便難以達(dá)成全面預(yù)算管理的要求。

■ 實(shí)施預(yù)算管理的有效方法

根據(jù)以上所述，實(shí)施預(yù)算管理的有效方法可從以下四個(gè)方面構(gòu)建：

（一）在制度層面促成全面預(yù)算管理的落地

需要圍繞著全面預(yù)算管理的內(nèi)在要求去加強(qiáng)預(yù)算管理工作，所以基層行政事業(yè)單位管理層應(yīng)在財(cái)經(jīng)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律條例的導(dǎo)引下，為全面預(yù)算管理的落地提供制度安排。本文建議：（1）針對(duì)全過(guò)程預(yù)算管理要求，應(yīng)在制度安排中明確預(yù)算編制主體、預(yù)算執(zhí)行主體、預(yù)算評(píng)價(jià)主體的身份和職責(zé)范圍，這樣就為落實(shí)全員參與下的預(yù)算管理提供了基礎(chǔ)。（2）針對(duì)全員參與下預(yù)算管理要求，應(yīng)在制度安排中明確科室部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行職責(zé)和考核指標(biāo)，并由科室負(fù)責(zé)人建立針對(duì)科室成員的預(yù)算執(zhí)行和考核辦法。

（二）提升財(cái)務(wù)部門(mén)職能地位參與事權(quán)決策

在基層行政事業(yè)單位管理層所提供的制度安排中，已經(jīng)體現(xiàn)出提升財(cái)務(wù)部門(mén)職能地位的元素。為了增強(qiáng)預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度，還應(yīng)在制度安排中明確：財(cái)務(wù)部門(mén)全程參與到關(guān)于基本支出和項(xiàng)目支出的事權(quán)決策中來(lái)。具體的實(shí)施辦法為：財(cái)務(wù)部門(mén)委派專(zhuān)人參與到事權(quán)的決策中去，財(cái)務(wù)人員為決策提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，如有需要可以聘請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估公司出具資金風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，在決策中增大財(cái)務(wù)決策所占權(quán)重。這樣一來(lái)，財(cái)務(wù)部門(mén)就能全面掌握事權(quán)的內(nèi)容，并提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。同時(shí)，也能規(guī)避預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

（三）以財(cái)務(wù)信息化建設(shè)創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管模式

在預(yù)算執(zhí)行階段需要解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，解決的目的在于消減信息不對(duì)稱(chēng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的影響。本文建議，應(yīng)以財(cái)務(wù)信息化建設(shè)為載體創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管模式。具體的實(shí)施辦法為：（1）事權(quán)的執(zhí)行主體與會(huì)計(jì)憑證分離，由會(huì)計(jì)憑證提供方直接向財(cái)務(wù)部門(mén)傳遞電子憑證。（2）下沉財(cái)務(wù)部門(mén)工作重心，根據(jù)事權(quán)的履行情況階段性的委派專(zhuān)人與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行碰面，從中把握會(huì)計(jì)憑證背后經(jīng)濟(jì)事件的真實(shí)性和合理性程度。（3）引入聲譽(yù)約束機(jī)制，在基層行政事業(yè)單位的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站中動(dòng)態(tài)發(fā)布預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管情況通報(bào)。

（四）結(jié)合單位性質(zhì)合理開(kāi)發(fā)量化評(píng)價(jià)指標(biāo)

應(yīng)區(qū)分基層行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的性質(zhì)，并以此開(kāi)發(fā)出可行的量化評(píng)價(jià)指標(biāo)。本文建議，應(yīng)重點(diǎn)圍繞著“產(chǎn)出/投入”關(guān)系去開(kāi)發(fā)指標(biāo)。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位，“投入”環(huán)節(jié)都可用貨幣作為單位，他們之間的差異在于對(duì)“產(chǎn)出”的規(guī)定。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，“產(chǎn)出”應(yīng)突出群眾的獲得感，此時(shí)可以借助社會(huì)調(diào)查問(wèn)卷、群眾反饋來(lái)獲得，并給予分值量化。對(duì)于事業(yè)單位而言，“產(chǎn)出”可將專(zhuān)用性資產(chǎn)的使用情況、專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)能力提升程度、助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)等作為指標(biāo)，并給予分值量化。

■ 小結(jié)

需要圍繞著全面預(yù)算管理的內(nèi)在要求去加強(qiáng)預(yù)算管理工作，所以基層行政事業(yè)單位管理層應(yīng)在財(cái)經(jīng)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律條例的導(dǎo)引下，為全面預(yù)算管理的落地提供制度安排。在基層行政事業(yè)單位管理層所提供的制度安排中，應(yīng)體現(xiàn)出提升財(cái)務(wù)部門(mén)職能地位的元素。在預(yù)算執(zhí)行階段需要解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，解決的目的在于消減信息不對(duì)稱(chēng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的影響。應(yīng)區(qū)分基層行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的性質(zhì)，并以此開(kāi)發(fā)出可行的量化評(píng)價(jià)指標(biāo)。