公共服務(wù)均等化視角下我國老年教育發(fā)展策略

摘要：當(dāng)前我國面臨嚴(yán)峻的老齡化社會問題。積極發(fā)展老年教育并應(yīng)對人口老齡化社會問題應(yīng)上升為國家戰(zhàn)略。破解老年教育的核心在于如何通過為老年人提供公平的教育機會和適合的教育資源，促進(jìn)老年人的學(xué)習(xí)發(fā)展，并彰顯老年人服務(wù)社會的貢獻(xiàn)和價值。這一核心理念與我國當(dāng)前的老年教育政策一脈相承。老年教育作為我國公共服務(wù)體系的重要構(gòu)成部分，追求均等化是其應(yīng)有之義。促進(jìn)老年教育發(fā)展的均等化包括四個維度，分別是教育權(quán)利與機會均等、教育資源配置均等、教育質(zhì)量均等和教育目標(biāo)均等。其中教育權(quán)利和機會均等是前提條件，資源配置均等和教育質(zhì)量均等是實現(xiàn)老年教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，三者形成合力最終有效促進(jìn)老年教育目標(biāo)均等實現(xiàn)。當(dāng)前我國老年教育在均等化的四個維度上均存在深層問題。我國未來應(yīng)確立老年教育均等化發(fā)展戰(zhàn)略定位，健全老年教育立法，創(chuàng)新體制機制，構(gòu)建“需求導(dǎo)向式”供給體系，重點關(guān)注城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育建設(shè)成效，切實推進(jìn)老年教育發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：老年教育;公共服務(wù)均等化;理論框架;發(fā)展策略

中圖分類號：G777? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2020）01-0084-09? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2020.01.010

作者簡介：謝宇，助理研究員，廣州市廣播電視大學(xué)（廣東廣州 510091）。

一、研究背景與問題提出

21世紀(jì)前50年，世界人口結(jié)構(gòu)迅速老化，老齡化成為全球共同面對的危機與挑戰(zhàn)（郭玉貴，2017）。我國于1999年開始步入老齡化社會。與世界其他國家相比，我國老齡化形勢更加嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為：速度最快、老齡人口基數(shù)最大、老年贍養(yǎng)任務(wù)最重。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年我國60周歲及以上人口有2.49 億人，占總?cè)丝诘?7.9%;預(yù)計到2053年我國老年人口數(shù)將達(dá)到峰值4.87億，占到總?cè)丝诘?4.9%（吳玉韶，2018）。由此觀之，積極發(fā)展老年教育并應(yīng)對人口老齡化問題應(yīng)該上升為國家戰(zhàn)略。事實上早在1996年，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》就提出要“發(fā)展老年教育”。該法案于2009年、2012年、2015年和2018年經(jīng)四次修訂，進(jìn)一步強調(diào)“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利，把老年教育納入終身教育體系”，并明確指出“各級人民政府對老年教育應(yīng)當(dāng)加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入”。2016年10月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）的通知》中也指出，按照“保障權(quán)益、機會均等”的原則，“保障老年人受教育權(quán)利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會”（中華人民共和國中央人民政府，2016）。2017年1月，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出“推進(jìn)老年教育機構(gòu)逐步納入地方公共服務(wù)體系，辦好老年大學(xué)，有效擴大老年教育資源供給”，首次明確了老年教育屬于國家公共服務(wù)體系的范疇（中華人民共和國中央人民政府，2017）。這些國家層面的政策制定和出臺，進(jìn)一步推動了全國各地老年教育事業(yè)的發(fā)展。

然而，在各省推進(jìn)老年教育的過程中，雖然不同省份根據(jù)自身的省情制定了具有針對性的實施方案，體現(xiàn)出因地制宜的特色，但是也凸顯出諸多問題，尤其體現(xiàn)在供求矛盾尖銳、資源配置不均等、老年教育公平缺失（王佳歡，2017）等方面。筆者認(rèn)為，破解老年教育的核心問題在于通過為老年人提供公平的教育機會和適合的教育資源，促進(jìn)老年人的學(xué)習(xí)發(fā)展，并彰顯老年人服務(wù)社會的貢獻(xiàn)和價值。然而，當(dāng)前我國學(xué)者更多從教育學(xué)和社會學(xué)的角度來探討老年教育的研究與實踐，鮮有從管理學(xué)的視角來進(jìn)行創(chuàng)新性研究。有鑒于此，筆者將從公共服務(wù)均等化的視角來探討老年教育的發(fā)展問題。

二、核心概念與文獻(xiàn)綜述

1.何謂公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化是指“政府及其公共財政要為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”（江明融，2006）。我國首次出現(xiàn)“公共服務(wù)均等化”的提法是在2005年10月黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中。其后這一概念在政策文本和研究中逐步演變?yōu)椤盎竟卜?wù)均等化”，更加具體且突出關(guān)乎人民幸福生活所必需的諸如教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障等的基本公共服務(wù)，其均等化的涵義涵蓋機會均等、過程均等和結(jié)果均等三個方面。

在我國老齡人口激增和人口老齡化程度不斷加劇的社會背景下，我國政府越來越重視老年教育。作為我國終身教育和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的重要組成部分，為老年人提供適宜的老年教育已經(jīng)納入公共服務(wù)的范疇。而作為一種公共服務(wù)，追求均等化是其應(yīng)有之義。因此，在老年教育的語境下，筆者將“公共服務(wù)均等化”界定為“政府及其公共財政為老年群體提供一視同仁的促進(jìn)其生存和發(fā)展所必需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”。此內(nèi)容與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而變化。

2.教育領(lǐng)域公共服務(wù)均等化研究

公共服務(wù)均等化研究緣起于西方發(fā)達(dá)國家對自由資本主義弊端的批判，旨在強化政府對公共經(jīng)濟領(lǐng)域的控制，建立和完善公共財政體制，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。在教育領(lǐng)域，諸多學(xué)者從公共服務(wù)的角度對教育均等的內(nèi)涵進(jìn)行了深入研究。歸納起來，教育均等包括四個維度：一是教育機會的均等，強調(diào)起點公平;二是教育質(zhì)量的均等，強調(diào)同等的教育在產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量上應(yīng)大致相等;三是教育資源的均等，強調(diào)課程、師資等資源配置應(yīng)均等，使學(xué)生享有平等選擇課程的機會;四是教育目標(biāo)的均等，強調(diào)教育對學(xué)習(xí)者未來生活各種機會的影響大體相等（Anderson，1967;Coleman，1968;沈有祿等，2006;張人杰，2009）。國外學(xué)者對教育領(lǐng)域公共服務(wù)的研究較為完善，對政府責(zé)任、財政投入、供給模式和評價機制等方面的研究已經(jīng)形成體系（孫濤，2015），對弱勢群體的教育權(quán)保障問題也給予了高度關(guān)注。我國學(xué)者對教育公共服務(wù)均等化研究主要聚焦于影響均等化的因素（如城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”）、公共教育多元供給模式（王洪濤等，2018;謝明等，2018）、公共教育資源配置（劉瓊蓮，2014;祝嘉悅，2016）、公共教育財政支出法律體系（劉暢，2016）、績效考核與評估（羅哲，2014）等方面。這些研究從不同角度證明了教育作為一種基本公共服務(wù)在發(fā)揮均等化作用和功能過程中面臨的困難以及嘗試解決的策略，為本研究提供了重要的理論和方法支撐。

在老年教育領(lǐng)域，國外學(xué)者也非常注重老年教育發(fā)展中的公平性問題，但主要聚焦于老年人參與教育的權(quán)利保障與實踐方面。西方老年教育通常過分關(guān)注經(jīng)濟理性主義，注重滿足中產(chǎn)階級的需求，而對工人階級和少數(shù)族群等邊緣性老年人的教育需求則關(guān)注不夠（Alfageme，2007;Findsen，2007）。Formosa認(rèn)為應(yīng)保障社會成員在不同階段和不同層次的學(xué)習(xí)權(quán)利，尤其要關(guān)注弱勢群體（Formosa，2012;2014）。Mayo認(rèn)為老年教育要以社會公平為導(dǎo)向，并基于社會政治框架提出了老年人的轉(zhuǎn)換教育模式（Mayo，2003）。Martin在對英國社區(qū)教育（含老年教育）的實踐總結(jié)中提煉出老年教育公平性涉及三個維度：一是受教育機會的均等，二是資源配置的均等，三是政策傾斜與保障，以此確保社區(qū)中每一個成員都能無差別地享有教育資源（Martin，1987）。此外，諸多國家還從立法高度保障老年人參與教育的權(quán)益和機會，如美國的《美國老年人法》、韓國的《少子化·高齡化社會基本法》、中國的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》等均明確提出要落實弱勢老年群體參與教育的權(quán)利，并制定了各種保障老年人受教育權(quán)利的措施。這些研究均指明探索老年教育均等化問題具有重要的理論與實踐意義。而老年教育作為一種公共服務(wù)，其本身就內(nèi)涵了均等化的要義，因此從公共服務(wù)均等化的視角來探討老年教育的發(fā)展問題具有一定的創(chuàng)新意義。當(dāng)前我國學(xué)者對公共服務(wù)均等化視角下的老年教育發(fā)展研究初有涉及。例如，王友農(nóng)提出公共服務(wù)均等化視角下老年教育發(fā)展是公共服務(wù)均等化的一部分，均等化提供老年教育公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)（王友農(nóng)，2012）。還有學(xué)者從終身教育立法（蘭嵐，2019）、教育公共服務(wù)體系構(gòu)建（程仙平，2019）、增量供給（黃健等，2016）等視角切入來探索老年教育發(fā)展的問題。這些相關(guān)研究不僅為本研究的開展提供了基礎(chǔ)理論支撐，而且為本研究所關(guān)注的公共服務(wù)均等化維度劃分及其內(nèi)涵界定提供了學(xué)理上的支撐。

三、理論框架建構(gòu)與研究設(shè)計

1.公共服務(wù)均等化理論框架構(gòu)建

根據(jù)上述文獻(xiàn)分析結(jié)果，本文擬構(gòu)建促進(jìn)老年教育發(fā)展的公共服務(wù)均等化理論框架。該理論框架包括四個維度：教育權(quán)利與機會均等、教育資源配置均等、教育質(zhì)量均等、教育目標(biāo)均等，各維度及其內(nèi)涵見表1。需要說明的是，老年教育作為一種基本公共服務(wù)，必須首先通過國家和地方政府立法來給老年人賦權(quán)，以確保受教育權(quán)機會公平。其次，國家和地方政府應(yīng)該根據(jù)國情和省情進(jìn)行因地制宜的財政支持，尤其是經(jīng)費、場地和硬件的配置均等。再次，由于老年教育群體構(gòu)成的多樣性和復(fù)雜性，決定了老年教育結(jié)果的多形態(tài)和多層次，因而必然需要與老年人需求相匹配的高質(zhì)量的課程資源來確保教育質(zhì)量的均等。最后，老年教育的結(jié)果最終將促進(jìn)老年教育目標(biāo)的均等，即讓老年人獲得終身而全面的發(fā)展，并以積極的社會參與來服務(wù)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展（葉忠海，2013）。

從以上理論框架的四個維度來看，老年教育權(quán)利與機會均等是促進(jìn)老年教育發(fā)展的前提條件，老年教育資源配置均等和老年教育質(zhì)量均等是實現(xiàn)老年教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，三者形成合力最終有效促進(jìn)老年教育目標(biāo)均等的實現(xiàn)，四個維度之間的關(guān)系見下圖。

2.研究設(shè)計與實施

理論框架建構(gòu)的目的最終是為了科學(xué)地指導(dǎo)實踐。下文筆者將采用個案研究和調(diào)查研究的方法來考察廣州市老年教育在均等化發(fā)展方面的現(xiàn)狀，并結(jié)合國家和地方政府在推進(jìn)老年教育均等化發(fā)展方面的政策和實踐，來聚焦當(dāng)前我國老年教育均等化發(fā)展中存在的關(guān)鍵問題，最終提出一些具有針對性的政策建議，以期更好地推進(jìn)老年教育的均等化發(fā)展。

之所以選擇廣州市為個案，源于以下幾方面的原因：其一，典型性。廣州市作為國家中心城市，是粵港澳大灣區(qū)的核心引擎，是廣東省的政治、經(jīng)濟、文化和科技中心，經(jīng)濟實力長期居于全國前列，對周邊城市具有較大輻射作用。其二，特殊性。廣州市老年人口基數(shù)大，除了戶籍老年人口外，還有大量的非戶籍老年人口，老年教育呈現(xiàn)出需求體量大、均等化發(fā)展任務(wù)重、難度大的特點。其三，政策性。廣州市老年教育均等化發(fā)展正處于黨中央提出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)和“改革開放再出發(fā)”的關(guān)鍵時刻，老年教育如何服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，助力廣州在四個方面“走在全國前列”，實現(xiàn)“老城市、新活力”，有著緊迫的現(xiàn)實需要。其四，可行性。筆者在廣州市長期從事老年教育工作與實踐，擁有豐富的老年教育政策文件、資源和實戰(zhàn)經(jīng)驗?？傊詮V州市個案，對于破解同類城市老年教育均等化發(fā)展困境具有實踐意義。

在調(diào)查問卷主體的編制過程中，筆者和課題組成員以上述促進(jìn)老年教育發(fā)展的公共服務(wù)均等化理論框架為主要依據(jù)，同時借鑒了北京、上海、廣州等城市已經(jīng)建立的公共教育服務(wù)指標(biāo)體系，主要從老年教育的供給能力、發(fā)展水平、財政投入、資源配置、教育信息化程度、學(xué)員受益、老年人社會參與度等方面對廣州市老年教育均等化發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查問卷的維度及考察點如表2所示。

初步問卷形成后，筆者邀請在成人教育和老年教育方面具有豐富研究和實踐經(jīng)驗的專家學(xué)者和管理者進(jìn)行內(nèi)容把關(guān)，并在小范圍內(nèi)進(jìn)行試測，對問卷題項的表述作出糾正和修改后，最終形成可正式施測的調(diào)查問卷。研究者于2018年5月-8月針對廣州市11區(qū)（包括荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)、花都區(qū)、南沙區(qū)、從化區(qū)、增城區(qū)）的老年教育辦學(xué)機構(gòu)（包括老干局、民政局、教育局系統(tǒng)、企業(yè)、高校等）進(jìn)行抽樣調(diào)查。同時選取全國老年教育發(fā)展較好的城市（包括上海、天津、廈門、南京、成都、北京、西安、長沙等）的老年教育辦學(xué)機構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行電話訪談?？傮w上，該調(diào)查實施的范圍較廣，一定程度上也提升了研究結(jié)果的信度。

四、實踐現(xiàn)狀與問題透視

通過深入調(diào)研和分析，筆者以廣州市老年教育實踐為例，對廣州老年教育發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，圍繞研究理論框架，梳理老年教育發(fā)展中存在的主要問題。

1.廣州市老年教育實踐現(xiàn)狀

1984年，廣州地區(qū)第一所老年大學(xué)“廣州市嶺海老人大學(xué)”成立。廣州市老年教育經(jīng)歷30多年的發(fā)展，取得了長足發(fā)展。經(jīng)過對調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，筆者從以下5個維度描述廣州老年教育實踐現(xiàn)狀。一是廣州市老齡化水平高于全國平均水平。據(jù)統(tǒng)計，2017年底，廣州全市戶籍 60 歲以上老年人口為161.85萬，占戶籍人口比例為18.03%（并以每年5%的速度增長）（廣州市老齡工作委員會等，2018）;而2017年全國60歲以上老年人口為24090萬，占總?cè)丝诘谋壤秊?7.3%（中華人民共和國國家統(tǒng)計局，2018）。二是老年教育辦學(xué)主體多元。目前，廣州市老年教育辦學(xué)主體主要由各級組織部老干部局、市老齡委與市民政局等涉老部門、文化廣播新聞局等行政部門、企事業(yè)單位、高校、駐穗部隊、私人投資公司等7類主體構(gòu)成。三是老年教育辦學(xué)層次凸顯。據(jù)廣州市民政局《2017年廣州老齡事業(yè)發(fā)展報告和老年人口數(shù)據(jù)手冊》，到2017年廣州市共有老年大學(xué)38所，老年學(xué)校70所，老年教學(xué)點213個，構(gòu)成了老年教育“大學(xué)-學(xué)校-教學(xué)點”三級辦學(xué)層次。四是經(jīng)費投入未常態(tài)化。目前廣州市老年教育經(jīng)費尚未納入市、區(qū)兩級經(jīng)常性財政經(jīng)費投入，而各級組織部下屬老干局、民政局、人社局、文化廣電旅游局等每年會有少量經(jīng)費投向老年教育。五是老年人學(xué)習(xí)參與率低。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年底參加學(xué)期制教育的老年學(xué)員有近10萬人，僅約占廣州地區(qū)老年人口總量的6.18%。

2.老年人參與教育機會不均等，教育權(quán)利無法充分保障

老年人參與教育機會不均等主要表現(xiàn)為三個方面：一是老年教育服務(wù)供給嚴(yán)重不足，大部分老年人無法獲得公平的入學(xué)機會。二是老年教育資源未能無差別地向城鄉(xiāng)各層次的老年人群開放。諸多部門（如老干部局、駐穗部隊、企業(yè)、高校等）會依照老年人退休前的身份對其入學(xué)身份進(jìn)行限定，將不符合條件的老年人拒之門外。以廣州市老年（干部）大學(xué)為例，自其1988年成立到2017年新校區(qū)投入使用之前，一直設(shè)有身份限制，直到2017年后才面向全社會招生。三是老年弱勢群體因自身條件限制，難以獲得學(xué)習(xí)機會。殘疾老年人、貧困老年人和農(nóng)村老年人等弱勢群體雖然也有學(xué)習(xí)需求，但因身體條件、經(jīng)濟能力、地域限制等因素而無法獲得學(xué)習(xí)資源并參與學(xué)習(xí)。如對廣州市花都區(qū)農(nóng)村老年人進(jìn)行的抽樣調(diào)查表明，農(nóng)村老年人比城區(qū)老年人具有更強烈的學(xué)習(xí)意愿。但大部分老年人未能享有老年教育公共服務(wù)和產(chǎn)品，其受教育權(quán)利也無法得到切實保障。

3.老年教育資源配置不均等，基層老年教育資源匱乏

在我國老年教育發(fā)展進(jìn)程中，資源配置不均等的現(xiàn)象普遍存在，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是區(qū)域間老年教育資源配置不均等。據(jù)中國老年大學(xué)協(xié)會2017年的統(tǒng)計，華東地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）老年學(xué)校占全國老年學(xué)校的比例為37.1%，而西北地區(qū)僅占0.6%（葉忠海，2019），這表明全國老年教育資源主要聚集在華東地區(qū)，而西北地區(qū)的老年教育資源則嚴(yán)重匱乏。二是城鄉(xiāng)間老年教育資源配置不均等。以廣州市為例，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2017年有213個居（村）級老年教學(xué)點主要分布在白云區(qū)（有111個，占52.1%），其次是海珠區(qū)（有61個，占28.6%），而增城區(qū)、從化區(qū)、花都區(qū)三區(qū)雖然擁有大量的農(nóng)村，但均無老年教學(xué)點（見表3）。由于老年教育資源配置長期向發(fā)達(dá)地區(qū)和城市中心聚集，而偏遠(yuǎn)落后地區(qū)、基層、農(nóng)村老年教育的建設(shè)呈現(xiàn)空白狀態(tài)，導(dǎo)致基層老年教育資源在場地、設(shè)施設(shè)備、課程、師資等方面嚴(yán)重匱乏 。

4.缺乏建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)教育質(zhì)量不均等問題突出

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是老年教育質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。我國尚未建立統(tǒng)一的課程、教材、師資、場地、信息化平臺等老年教育資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育質(zhì)量不均等問題突出。一是師資水平參次不齊，農(nóng)村師資尤其短缺。老年教育教師以兼職教師為主體。有學(xué)者對215所老年大學(xué)進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，教師總?cè)藬?shù)為6541人，但兼職教師卻達(dá)到6377人，占教師總?cè)藬?shù)的比例高達(dá)97.5%（葉忠海，2019）。兼職教師來源廣泛，再加上師資培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)缺失，未能系統(tǒng)開展培訓(xùn)，致使其教育教學(xué)能力千差萬別。二是課程開發(fā)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，由各層級老年教育機構(gòu)自行實施，質(zhì)量難以保障。三是城鄉(xiāng)基層老年教育場地建設(shè)嚴(yán)重不足，與老年教育教學(xué)開展的場地需求不相匹配。四是城鄉(xiāng)基層信息化建設(shè)滯后，優(yōu)質(zhì)線上課程資源缺乏輸送渠道，優(yōu)質(zhì)教育資源未能有效覆蓋城鄉(xiāng)老年人群。

5.老年教育產(chǎn)品內(nèi)容單一，教育目標(biāo)未能有效實現(xiàn)

老年教育目標(biāo)的實現(xiàn)，以教育供給與學(xué)習(xí)需求的良好契合為前提。老年教育產(chǎn)品以課程為主要形式。當(dāng)前我國老年教育課程建設(shè)趨向同質(zhì)化，與老年人學(xué)習(xí)需求的契合度較低。由于老年教育群體的年齡跨度大，群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因而對老年教育課程的層次性要求更加突出。以廣州市老年開放大學(xué)辦學(xué)系統(tǒng)為例，2018年上學(xué)期開設(shè)線下課程38門，其中書畫、音樂、手工藝術(shù)、舞蹈等閑暇教育課程占84%，而與老年人力資源開發(fā)相關(guān)的課程幾乎缺失，也沒有開發(fā)滿足不識字的老年人和農(nóng)村老年人學(xué)習(xí)需求的相關(guān)課程（謝宇，2018）。對湖南、江蘇、上海、福建、四川等地老年大學(xué)線上開設(shè)課程的調(diào)研數(shù)據(jù)也表明，當(dāng)前的老年教育課程仍停留在“興趣”和“課程”層面。老年教育服務(wù)和產(chǎn)品的單一性與學(xué)習(xí)需求的多樣性之間的矛盾，導(dǎo)致老年教育的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

6.領(lǐng)導(dǎo)體制和政策制度缺乏，制約老年教育發(fā)展水平

老年教育作為公共服務(wù)的重要構(gòu)成部分，其良性發(fā)展的關(guān)鍵在于“黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理機制，其政策制度環(huán)境主要包括法律法規(guī)建設(shè)、財政經(jīng)費投入、考核激勵機制等多個方面。但目前的情況并不樂觀，以廣州市為例，廣州市老年教育起步較早，經(jīng)歷30多年的發(fā)展形成了多元主體推動老年教育發(fā)展的格局。但由于缺少健全的老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制和管理機制，致使廣州市老年教育建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的碎片化、零散化、重復(fù)化、低效化狀態(tài)。雖然廣州市于2018年4月頒發(fā)了《廣州市推進(jìn)老年教育發(fā)展實施方案（2018-2020）》，從政策層面明確了推進(jìn)廣州市老年教育發(fā)展的相關(guān)要求，但仍未建立健全老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制及管理運行機制，亦未明確老年教育發(fā)展常態(tài)性財政經(jīng)費投入保障機制，這仍然是制約廣州市老年教育發(fā)展的瓶頸問題。

五、推動我國老年教育發(fā)展的政策建議

1.確立老年教育均等化發(fā)展戰(zhàn)略

當(dāng)前我國已進(jìn)入中國特色社會主義新時代，正處于兩個一百年的交匯期和中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期?！耙匀嗣駷橹行摹卑l(fā)展老年教育是政府的一項基本職能。老年群體能否獲得良好的社會公共服務(wù)與尊重，決定了他們是否擁有高度的獲得感與幸福感，進(jìn)而成為衡量我國社會進(jìn)步的重要標(biāo)尺。為積極應(yīng)對老齡化社會的問題并服務(wù)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，各級黨委和政府首先應(yīng)該貫徹黨中央“以人民為中心”的發(fā)展理念，將老年教育納入本級政府基本公共服務(wù)職能體系，全面推進(jìn)老年教育，落實老年人學(xué)習(xí)權(quán)益。其次，需以老年人的全面發(fā)展為中心，營造老年教育可持續(xù)發(fā)展的政策制度生態(tài)環(huán)境，積極構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系。再次，應(yīng)以服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展為重心，著力打造促進(jìn)老年人力資源開發(fā)的教育服務(wù)和產(chǎn)品，為創(chuàng)新社會治理和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供可靠的人力資源，凸顯老年教育目標(biāo)價值，有效應(yīng)對人口老齡化社會問題與挑戰(zhàn)。

2.構(gòu)建政策制度生態(tài)環(huán)境，保障老年人受教育權(quán)利和機會均等

以立法形式將老年教育確定為政府意志，是老年教育發(fā)展的最高保障機制。國外老年教育發(fā)展水平較高的國家，如日本、韓國、德國、美國等均從立法高度保障了老年人的教育權(quán)益。國內(nèi)如天津、福建、上海等地也出臺了老年教育相關(guān)法律，為老年教育發(fā)展提供了法律保障，同時為構(gòu)建和優(yōu)化老年教育的領(lǐng)導(dǎo)體制和政策制度的生態(tài)環(huán)境提供了政策依據(jù)。如上海于1985年就建立了由市領(lǐng)導(dǎo)參加、以上海市工農(nóng)教育委員會為牽頭單位、以聯(lián)席會議形式建立起來的老年教育領(lǐng)導(dǎo)制度。該制度將老年教育納入國民教育序列，將經(jīng)費納入財政預(yù)算，同時制定了老年教育管理制度和考核激勵機制，顯著推進(jìn)了老年教育的發(fā)展。借鑒上海等地的經(jīng)驗，在老年教育均等化發(fā)展的價值追求下，各級政府的當(dāng)務(wù)之急是建立起老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制，完善人財物保障機制、管理運行機制和考核激勵機制等，由此切實保障老年人參與教育的權(quán)利和機會均等。另外，還需重點關(guān)注老年弱勢群體參與教育的機會均等問題。據(jù)統(tǒng)計，我國2016年已有大約5000萬的農(nóng)村留守老人（李鵬輝，2018），他們普遍存在貧困、生活方式單一、心理健康狀況差等問題（王藝璇等，2018），而且我國的失能老年人口預(yù)計在2020年達(dá)到4200萬人，2030年達(dá)到6168萬人（趙瑾，2017）。這些現(xiàn)實問題迫切要求我們?yōu)槔夏耆鮿萑后w提供形式多樣的教育配送服務(wù)，促進(jìn)老年弱勢群體身心健康發(fā)展并使其積極地參與各種社會活動。

3.以城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育建設(shè)為重心，促進(jìn)資源均等配置

我國城市老年教育資源建設(shè)主要集中在城區(qū)，尤其是老城區(qū)，基層農(nóng)村老年教育資源嚴(yán)重匱乏，而我國74.9%的老年人主要分布在農(nóng)村（葉忠海，2019），這表明我國農(nóng)村老年教育需求體量巨大。因此，我們應(yīng)以農(nóng)村社區(qū)為重點，給予相應(yīng)財政傾斜，從課程、場地建設(shè)、設(shè)施設(shè)備配置、師資培養(yǎng)等方面全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育資源配置水平，促進(jìn)資源配置均等。具體而言，有5方面的建議：其一，將老年教育納入國民教育序列，加大對老年教育的財政投入力度。其二，落實城鄉(xiāng)社區(qū)老年教學(xué)點建設(shè)任務(wù)，建設(shè)老年人便捷學(xué)習(xí)的“家門口大學(xué)”。其三，對財政能力較弱的區(qū)域給予適當(dāng)財政傾斜，對老年教育發(fā)展提供兜底性財政支持。其四，根據(jù)老年教育資源配置現(xiàn)狀和各區(qū)域老年人口比例構(gòu)成，規(guī)劃資源整合建設(shè)方案，形成教育資源配置動態(tài)機制。其五，加強信息化建設(shè)，開展遠(yuǎn)程教育，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)老年教育資源無差別的城鄉(xiāng)覆蓋，進(jìn)一步促進(jìn)資源配置均等。國外如澳大利亞的 U3A Online和美國的 Senior Net均應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)免費為各類老年人提供課程，并為無法參加當(dāng)?shù)乩夏甏髮W(xué)課程學(xué)習(xí)的老人免費提供在線課堂（顧鳳佳，2015）。國內(nèi)如上海、天津、山東等地也已開展老年遠(yuǎn)程教育，為城鄉(xiāng)老年人免費提供線上課程資源，使老年人能夠均等享有各類優(yōu)質(zhì)教育資源。

4.構(gòu)建建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，強化考核督導(dǎo)，促進(jìn)老年教育質(zhì)量均等

老年教育質(zhì)量均等的關(guān)鍵在于老年學(xué)員能均等享有大體相等的教育資源，因此構(gòu)建老年教育產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立質(zhì)量保障體系是解決城鄉(xiāng)各類老年教育質(zhì)量不均等問題的核心。如上海在2012-2013年間先后建立了“老年教育師資培訓(xùn)中心”“老年教育教材研發(fā)中心”“老年教育教學(xué)研究指導(dǎo)中心”等11個中心。各中心聚集專業(yè)力量，發(fā)揮優(yōu)勢，構(gòu)建了各類資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動了老年教育產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。借鑒上海的經(jīng)驗，在推動老年教育均等化發(fā)展中，我們亟需構(gòu)建老年教育建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)費投入標(biāo)準(zhǔn)、課程開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、師資準(zhǔn)入培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、場地及設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)、信息化平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)等，不斷提高老年教育產(chǎn)品建設(shè)質(zhì)量和效能。同時，要建立考核評價機制，加強對各類老年教育資源建設(shè)質(zhì)量和效能的過程性考核評價，確保老年教育產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量。最后，應(yīng)加強對城鄉(xiāng)各類老年教育機構(gòu)的督導(dǎo)評估工作，綜合其教學(xué)過程、學(xué)員反饋、場地條件等信息對其辦學(xué)給予指導(dǎo)和評估，促進(jìn)其規(guī)范化，以保障老年教育的質(zhì)量均等。

5.構(gòu)建“需求導(dǎo)向式”供給體系，促進(jìn)老年教育目標(biāo)均等實現(xiàn)

“需求導(dǎo)向式”的教育供給體系是“以老年人為中心”的實踐體現(xiàn)，只有為老年人提供契合學(xué)習(xí)需求的教育產(chǎn)品和服務(wù)，才能促進(jìn)老年教育目標(biāo)的均等實現(xiàn)。首先，“需求導(dǎo)向式”供給體系的構(gòu)建需全面把握各區(qū)域城鄉(xiāng)老年人全面發(fā)展的教育需求和社會發(fā)展需求，對各種類型的老年人按城鄉(xiāng)、性別、年齡段、學(xué)歷層次、戶籍與非戶籍等多個維度進(jìn)行需求調(diào)查與分析，從而為老年教育資源建設(shè)規(guī)劃提供可靠的依據(jù)。其次，“需求導(dǎo)向式”供給體系構(gòu)建還需扎根中國傳統(tǒng)文化和地域特色，開發(fā)老年教育特色產(chǎn)品，滿足老年人本土化學(xué)習(xí)需要，發(fā)揮老年人代際傳承、弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的社會價值。最后，“需求導(dǎo)向式”供給體系構(gòu)建還需充分鏈接各類社會資源，拓寬老年人社會參與渠道，拓展教學(xué)活動環(huán)節(jié)，切實提升老年人的社會參與度，彰顯老年人服務(wù)社會的人生價值與貢獻(xiàn)。如福建德化縣老年大學(xué)學(xué)員深入社區(qū)實踐，成為知三農(nóng)、拉地氣、為三農(nóng)的時事宣傳員、民事調(diào)解員、文化協(xié)管員等農(nóng)民喜愛的“十大員”，有32%的學(xué)員參加了基層社會治理，服務(wù)社會建設(shè)并實現(xiàn)了自身價值（中國老年大學(xué)協(xié)會課題組，2017）。

6.創(chuàng)新體制機制，充分吸納社會市場資本，加快老年教育發(fā)展進(jìn)程

廣泛吸納各類優(yōu)質(zhì)社會組織參與老年教育，充分運用社會市場資本，既是我國社會治理體系建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是促進(jìn)老年教育發(fā)展的重要補充。一方面，由于我國老齡化速度快、體量大、任務(wù)重的特點，以及新時代老年人日益增長的精神文化追求，決定了我國老年教育需求量的激增，這就要求我國老年教育的發(fā)展需要多方力量的注入和參與。另一方面，我國社會組織發(fā)展日益成熟，為其廣泛和高質(zhì)量參與老年教育提供了良好的基礎(chǔ)。以廣州市為例，據(jù)統(tǒng)計，2017年12月底廣州市登記注冊社會組織有7594家（胡小軍，2018），如何充分發(fā)揮這些社會組織的優(yōu)勢，使其積極參與到老年教育發(fā)展進(jìn)程中，是政府節(jié)約社會成本和挖掘社會力量的重要途徑。因此，我國亟需加快體制機制創(chuàng)新，充分吸納社會市場資本，營造吸納優(yōu)質(zhì)社會組織參與老年教育的生態(tài)環(huán)境，加速老年教育事業(yè)的發(fā)展。比如，可以借鑒財政部、稅務(wù)總局、發(fā)展改革委等部門印發(fā)的《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費優(yōu)惠政策的公告》的相關(guān)做法，讓社會組織的市場資本投向老年教育，從稅收、場地租金、子女就學(xué)等方面給予一定的優(yōu)惠，也可以進(jìn)一步開放投資渠道，吸納更多的社會市場資本參與老年教育事業(yè)，為我國老年教育發(fā)展提速。

老年教育是我國公共服務(wù)體系的重要組成部分。面對老齡化社會的危機與挑戰(zhàn)，各級政府能否及時提供并充分發(fā)展與之相配套的公共服務(wù)產(chǎn)品意義重大。本研究基于公共服務(wù)均等化理論，提出了促進(jìn)老年教育發(fā)展的公共服務(wù)均等化理論框架，并以廣州市老年教育作為個案，對我國當(dāng)前老年教育均等化的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了全面分析，并在此基礎(chǔ)上提出了推動我國老年教育發(fā)展的政策建議。

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收稿日期 2019-05-31 責(zé)任編輯 劉選