上海市預(yù)算績效管理制度建設(shè)與機(jī)制優(yōu)化的建議

趙林

摘 要：本文在全面回顧上海市預(yù)算績效管理工作發(fā)展歷程，以及深入總結(jié)歸納上海市預(yù)算績效管理工作成效與不足的基礎(chǔ)上，分別從制度建設(shè)與機(jī)制優(yōu)化兩個維度提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。一是制度建設(shè)方面：需進(jìn)一步完善頂層設(shè)計，從立法層面強(qiáng)化績效評價結(jié)果的剛性應(yīng)用；進(jìn)一步促進(jìn)政府管理與部門履職的公開透明。二是機(jī)制優(yōu)化層面：強(qiáng)化績效合力推進(jìn)機(jī)制；優(yōu)化預(yù)算績效融合機(jī)制；改良信息平臺支撐機(jī)制；建立績效問責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效；制度機(jī)制

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）10（b）-165-04

1 上海市預(yù)算績效管理發(fā)展歷程

上海市預(yù)算績效管理大致可以劃分為以下兩個發(fā)展階段：績效評價先行試點(diǎn)階段（2003年1月—2010年12月）和預(yù)算績效管理全面推進(jìn)階段（2011年1月—至今）。

1.1 績效評價先行試點(diǎn)階段

閔行區(qū)于2003年在政府采購、國庫集中支付、基建項(xiàng)目績效評估等改革的基礎(chǔ)上，實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價改革，吹響了上海市預(yù)算績效管理的第一聲號角。隨后，浦東、長寧兩區(qū)于2005年也相繼開始了績效評價方面的相關(guān)試點(diǎn)工作，與閔行區(qū)一起形成了績效評價試點(diǎn)的“小三角”，并逐步向周邊輻射。

1.2 預(yù)算績效管理全面推進(jìn)階段

2010年底，上海市財政局成立績效評價處。2011年1月，上海市發(fā)布《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》（滬府辦發(fā)[2011]1號）和《關(guān)于貫徹落實(shí)<上海市財政支出績效評價管理暫行辦法>的實(shí)施意見》（滬財績[2011]3號）。在“先調(diào)研試點(diǎn)—形成報告—反復(fù)研究推敲—形成成熟方案—全面推廣”的工作思路下，逐步形成以財政部門與預(yù)算部門（單位）為評價主體、以第三方中介機(jī)構(gòu)評價為重要手段的多元化評價模式。

2013年10月，上海市財政局制定了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》（滬府辦發(fā)[2013]55號），標(biāo)志著上海市預(yù)算績效管理工作進(jìn)入新的里程。2013—2014年，上海市財政局分別對績效跟蹤、績效前評價以及政策評價等進(jìn)行了持續(xù)的深入研究與反復(fù)的實(shí)踐摸索，形成了指導(dǎo)意義深遠(yuǎn)的《財政專項(xiàng)資金績效預(yù)算試點(diǎn)實(shí)施方案》和《上海市政府購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目績效評價管理辦法（試行）》。在政府購買服務(wù)評價試點(diǎn)工作持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，上海市財政局印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財政預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》等文件，進(jìn)一步填補(bǔ)了預(yù)算績效管理的制度空缺。至此，上海市市財政統(tǒng)一布局、區(qū)財政持續(xù)推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政積極落實(shí)的市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級聯(lián)動預(yù)算績效管理格局在全國率先形成。

2014年5月，在績效評價工作經(jīng)驗(yàn)持續(xù)積淀的基礎(chǔ)上，上海市財政局正式出臺了《上海市預(yù)算績效管理實(shí)施辦法》（滬財績[2014]22號），在拓展原有績效評價范疇的基礎(chǔ)上，將“預(yù)算績效管理”一詞給予明確概念界定；在突出預(yù)算績效管理全過程屬性的前提下，對績效目標(biāo)管理、績效跟蹤管理、績效評價管理與結(jié)果應(yīng)用等以實(shí)施辦法的形式加以規(guī)定與引導(dǎo)，進(jìn)一步夯實(shí)了績效評價的制度基礎(chǔ)，標(biāo)志著上海市預(yù)算績效管理工作正式步入全面實(shí)施階段。

2 上海市預(yù)算績效管理的成效與不足

2.1 預(yù)算績效管理工作成效顯著

一是層層滲透，樹立理念。預(yù)算部門績效理念漸漸營造，財政部門內(nèi)部互動逐步加強(qiáng)。

二是以點(diǎn)帶面，促進(jìn)管理。預(yù)算管理精細(xì)化水平逐步提升，政府部門行政效能持續(xù)優(yōu)化。

三是深入推進(jìn)，強(qiáng)化責(zé)任。財政資金支出責(zé)任進(jìn)一步明晰，財力與責(zé)任的匹配度進(jìn)一步提升。

四是全面鋪展，提升績效。制度機(jī)制逐步健全，監(jiān)管體系逐步完善，項(xiàng)目規(guī)劃日益加強(qiáng)，公眾生活顯著改善。

2.2 預(yù)算績效管理工作尚存不足

一是合力不足，聚力困難。預(yù)算部門責(zé)任主體意識不夠，“被動參與”“配合工作”意識傾向顯著，內(nèi)部績效管理職責(zé)分工不明確；源頭績效融合不足，績效目標(biāo)的編制精細(xì)化程度不夠，未能與部門職能、政府中期財政規(guī)劃等進(jìn)行有機(jī)結(jié)合；隊伍力量有待強(qiáng)化，績效方面專業(yè)人才的培養(yǎng)體系不夠完善，行政部門對于專業(yè)人才的需求意識尚未覺醒。

二是激勵不夠，動力欠缺?？冃Э己藱C(jī)制有待優(yōu)化，考核結(jié)果的可比性不足，缺少科學(xué)的激勵機(jī)制，結(jié)果應(yīng)用力度不夠；第三方管理有待加強(qiáng)，第三方中介機(jī)構(gòu)評價能力參差不齊，一定程度上掣肘了預(yù)算績效管理工作的深入推進(jìn)；支撐平臺亟需優(yōu)化，由于前期設(shè)計的局限以及后期更新維護(hù)的乏力，致使預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)并未能及時跟上預(yù)算績效管理工作的發(fā)展步伐；剛性保障有待建立，績效評價結(jié)果應(yīng)用在缺乏剛性約束力的情況下，很容易浮于表面形式，并難以落實(shí)到實(shí)際工作中。

3 上海市預(yù)算績效管理制度建設(shè)與機(jī)制優(yōu)化建議

3.1 加強(qiáng)制度建設(shè)

3.1.1 完善頂層設(shè)計，強(qiáng)化剛性應(yīng)用

推進(jìn)預(yù)算績效管理必須制度先行。完善的立法支持有助于理順體制機(jī)制層面的問題，減少改革阻力，節(jié)約改革成本。國際上先行一步國家的經(jīng)驗(yàn)也表明，重視預(yù)算績效管理的立法工作，建立完善的法律法規(guī)體系，推動預(yù)算績效管理按照既定的規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理改革、推進(jìn)財政現(xiàn)代制度進(jìn)程的關(guān)鍵。

具體形式主要有三種：一是頒布預(yù)算績效管理法。比照預(yù)算績效管理先行國家，針對績效評價單獨(dú)出臺一部法律，如美國的《政府績效成果法》 [1]。在預(yù)算績效理念深入人心，預(yù)算績效管理基礎(chǔ)扎實(shí)的基礎(chǔ)上，從頂層制度設(shè)計入手，出臺一部中國特色的《預(yù)算績效管理法》，對整個國家層面的預(yù)算績效管理工作推進(jìn)予以剛性制度保障。二是發(fā)布預(yù)算績效管理?xiàng)l例。目前，國內(nèi)青島市已經(jīng)率先出臺了專門針對績效評價的《青島市預(yù)算績效管理?xiàng)l例》。三是修訂現(xiàn)有管理辦法和工作規(guī)程，發(fā)布預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見和中長期規(guī)劃，引導(dǎo)預(yù)算績效管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

3.1.2 促進(jìn)政府管理與部門履職的公開透明

促進(jìn)政府管理與部門履職的公開透明，需要加大信息公開力度，強(qiáng)化外部監(jiān)督，政府的管理與部門的履職績效涵蓋項(xiàng)目績效、部門履職績效與政策績效等一系列內(nèi)容。目前信息公開內(nèi)容最多的是項(xiàng)目績效，對于部門履職績效和政策績效則涉及較少，尚不能達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府管理與部門履職公開透明的要求。需要逐步拓展績效信息公開內(nèi)容，強(qiáng)化外部監(jiān)督，有效倒逼預(yù)算部門內(nèi)部進(jìn)行組織架構(gòu)與工作流程優(yōu)化，促進(jìn)政府行政效能的提升，為績效評價“支出清單”的豐富，提供更為扎實(shí)的信息支撐。

促進(jìn)政府管理與部門履職的公開透明，需要落實(shí)責(zé)任到個人。政府活動本質(zhì)上是人的活動，只有落實(shí)責(zé)任到個人，才能最大程度上激發(fā)個體的責(zé)任意識，提升其主觀能動性。想要實(shí)現(xiàn)落實(shí)責(zé)任到個人，建立“政府公務(wù)人員績效履歷檔案”不失為一種新的嘗試：一是公務(wù)人員履職期間主持的項(xiàng)目與對應(yīng)的績效評價結(jié)果；二是公務(wù)人員作為部門主管期間部門整體支出的績效評價結(jié)果。公務(wù)人員履職檔案的建立，一方面便于組織部門在考核人員時獲得更加詳實(shí)的信息，另一方面也為績效考核建立了扎實(shí)的數(shù)據(jù)支撐，將項(xiàng)目績效與核心管理人員的履歷綁定，在充分激發(fā)個人能動性的同時，也為后續(xù)的績效問責(zé)奠定了穩(wěn)健基礎(chǔ)。

3.2 保障機(jī)制優(yōu)化

3.2.1 強(qiáng)化合力推進(jìn)機(jī)制

（1）提升責(zé)任主體意識，強(qiáng)化源頭導(dǎo)向作用

首先，提升預(yù)算部門主體責(zé)任意識。根據(jù)《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》精神，財政部門是預(yù)算績效管理的組織主體，而預(yù)算部門是責(zé)任主體，負(fù)責(zé)制定本部門工作規(guī)劃和規(guī)章制度，具體實(shí)施本部門及下屬單位的預(yù)算績效管理工作。只有明確了這一點(diǎn)，預(yù)算部門才能從根本上改變原來“被動參與”“配合工作”的意識傾向，變被動為主動，提升預(yù)算績效管理的工作熱情與積極性，主動尋求財政部門指導(dǎo)，不斷優(yōu)化自身評價報告的質(zhì)量。

其次，績效源頭意識需要重點(diǎn)強(qiáng)化。作為全過程預(yù)算績效管理的源頭，目標(biāo)編制能夠?yàn)楹笃诳冃Ц櫯c績效評價提供有力的參考依據(jù)，對于整個預(yù)算績效管理有著重要的引領(lǐng)作用。一是績效目標(biāo)評審環(huán)節(jié)需要嚴(yán)格把關(guān)，不僅要讓預(yù)算部門在申報預(yù)算的同時申報績效目標(biāo)，還要更進(jìn)一步精細(xì)化、規(guī)范化績效目標(biāo)；二是績效培訓(xùn)力度需要加大，重點(diǎn)在預(yù)算部門的績效目標(biāo)編報，可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況選擇性地借力第三方中介機(jī)構(gòu)對預(yù)算部門進(jìn)行輔導(dǎo)；三是加強(qiáng)預(yù)算主管部門領(lǐng)導(dǎo)重視程度，條件成熟時可成立地區(qū)層面的預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由財政局牽頭統(tǒng)籌，邀請人大、監(jiān)察與預(yù)算主管部門參與，形成常態(tài)化的聯(lián)系溝通協(xié)作機(jī)制。

（2）優(yōu)化預(yù)算績效相融合

首先，從源頭解決 “預(yù)算”“績效”的融合問題。績效管理的源頭是績效目標(biāo)的編報管理[2]。實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的科學(xué)性，一是要深入實(shí)施中期財政規(guī)劃管理，提高科學(xué)性，增強(qiáng)其對年度預(yù)算編制的指導(dǎo)作用；二是要遵循“統(tǒng)領(lǐng)銜接、分層編制”的原則，充分結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃與中期財政規(guī)劃等要素，按照“政府目標(biāo)-部門職能-活動目標(biāo)-項(xiàng)目目標(biāo)”步步落實(shí)，確保項(xiàng)目績效目標(biāo)的編制經(jīng)過系統(tǒng)科學(xué)的論證。實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的合理性，要做到各預(yù)算部門所申報的項(xiàng)目功能作用上存在排他性，各個預(yù)算項(xiàng)目不存在重復(fù)申報和同質(zhì)冗余等問題。在此基礎(chǔ)上，確保預(yù)算與績效目標(biāo)編報之間高度匹配，進(jìn)而從源頭上確保財政支出效益的最大化。

其次，完成預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接。作為一項(xiàng)全過程的預(yù)算績效管理活動，前評價中績效目標(biāo)的確立是核心，一旦績效目標(biāo)確立以后，績效跟蹤與績效后評就有了標(biāo)尺和依據(jù)?！吧瞎ぶ挝床　?，前評價通過目標(biāo)編制與目標(biāo)評審將不夠合理、科學(xué)的項(xiàng)目及時扼殺在搖籃里，達(dá)到顯著的節(jié)流效益。財政部門在進(jìn)一步完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算資金使用管理的基礎(chǔ)上，通過績效目標(biāo)這條串線，將預(yù)算科（處）室、支出科（處）室與財政監(jiān)督科（處）室緊密聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)合理分工的同時也一并完成預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督相關(guān)職能的有序銜接，最終達(dá)成預(yù)算管理與績效管理的有機(jī)融合。

（3）強(qiáng)化績效隊伍力量

任何一項(xiàng)改革的成功核心都在于人，隊伍的培養(yǎng)是關(guān)鍵，預(yù)算績效管理更是如此。在預(yù)算績效管理改革的初期，日益增長的工作量與現(xiàn)階段績效管理隊伍的人員不足形成了鮮明的對比。想要保障預(yù)算績效管理的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，績效管理隊伍的培養(yǎng)勢在必行。

首先，穩(wěn)定現(xiàn)有的預(yù)算績效管理隊伍，力求留住“績效老兵”。目前，無論是財政部門還是預(yù)算部門，人員流動性普遍較大，加之現(xiàn)階段大多數(shù)區(qū)績效評價工作尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的業(yè)務(wù)操作手冊，致使績效評價工作缺少足夠的銜接度與可持續(xù)性。此外，預(yù)算部門的績效自評工作往往缺少專人負(fù)責(zé)，“鐵打的營盤流水的兵”，在績效培訓(xùn)力量十分有限、績效新人未能及時補(bǔ)充時，“績效老兵”隊伍的穩(wěn)定能夠保證績效管理隊伍的持續(xù)戰(zhàn)斗力，促使預(yù)算績效管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。

其次，加大各級財政部門績效培訓(xùn)力度，及時補(bǔ)充“績效新人”。市財政局可開設(shè)“預(yù)算績效管理培訓(xùn)班”，從各區(qū)財政局青年干部中遴選一定數(shù)量的業(yè)務(wù)骨干參加培訓(xùn)，全面學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的理念、工作內(nèi)容、工作流程與具體操作實(shí)務(wù)，努力將其培養(yǎng)成預(yù)算績效管理線的核心儲備人員。

最后，固化基層績效管理隊伍的培訓(xùn)機(jī)制。為有效預(yù)防人員流失而出現(xiàn)局部知識斷層，需配套設(shè)立穩(wěn)定的績效培訓(xùn)保障機(jī)制，才能夠保證基層績效評價管理隊伍充沛的工作活力，為預(yù)算績效管理工作的全面推進(jìn)奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

3.2.2 優(yōu)化績效激勵機(jī)制

（1）補(bǔ)齊短板，落實(shí)應(yīng)用

及時查缺補(bǔ)漏，補(bǔ)齊短板。目前，績效評價的重要短板之一是預(yù)算部門自評價，評價行為浮于形式、評價報告質(zhì)量不高等現(xiàn)象成為普遍存在的問題。對此，提升預(yù)算部門自評價工作質(zhì)量的考核權(quán)重，對于加快促進(jìn)部門自評價工作機(jī)制的不斷完善有顯著的改善作用。必要時，建議提高預(yù)算績效管理工作考核結(jié)果在政府行政效能考核內(nèi)容中的權(quán)重，加大其對領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核的影響力。

落實(shí)預(yù)算績效考核結(jié)果的應(yīng)用。一是依托預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，將績效考核結(jié)果作為人事考察的重要依據(jù)；二是充分發(fā)揮績效考核結(jié)果的激勵作用，將預(yù)算績效核心管理人員集聚到一起，成立學(xué)習(xí)小組，根據(jù)實(shí)際需要開展預(yù)算績效管理工作分享會，在分享優(yōu)秀工作經(jīng)驗(yàn)的同時，探討遭遇的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，打通信息共享交流渠道，真正地將績效考核結(jié)果的深層次應(yīng)用落到實(shí)處。

（2）強(qiáng)化第三方考核，引入競爭機(jī)制

在強(qiáng)化預(yù)算部門責(zé)任主體意識與績效源頭意識的基礎(chǔ)上，更要大力提升第三方中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)質(zhì)量，做到培育與考核并重。

大力培育，重點(diǎn)篩選。定期或不定期組織對第三方評價機(jī)構(gòu)評價過程的監(jiān)督工作，包括現(xiàn)場評價、評價工作底稿、評估問卷數(shù)據(jù)真實(shí)性等綜合考查；建立第三方評價機(jī)構(gòu)檔案管理制度，定期或不定期組織對第三方評價結(jié)果的質(zhì)量復(fù)核。通過對中介機(jī)構(gòu)信息的采集與積累，科學(xué)合理地將中介機(jī)構(gòu)分級分類，逐步凝聚質(zhì)量高、專業(yè)強(qiáng)的社會評價力量，提高績效管理評價結(jié)果的認(rèn)可度。

引入激勵機(jī)制，將中介費(fèi)用與評價能力掛鉤。財政部門需盡快建立第三方中介獨(dú)立評價的作業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的評價作業(yè)活動；將作業(yè)活動質(zhì)量評價結(jié)果與最終費(fèi)用支付掛鉤，并作為今后項(xiàng)目委托的主要因素，以提高中介對評價工作的重視度，進(jìn)而提升績效報告質(zhì)量。

與此同時，績效專家的管理也應(yīng)引入相應(yīng)的競爭機(jī)制。建立績效在線評價機(jī)制，通過互聯(lián)網(wǎng)突破地域與時間的限制，將全國乃至國際上的行業(yè)專家與頂級人才匯聚到一起，對評價對象進(jìn)行充分論證，不僅能夠緩解本地區(qū)行業(yè)專家儲備不足的問題，還能進(jìn)一步提升績效評價結(jié)果的科學(xué)性與權(quán)威性，強(qiáng)化績效評價報告的公信力。

3.2.3 改良信息平臺支撐機(jī)制

一是從技術(shù)上解決財務(wù)系統(tǒng)與預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的銜接問題。上海市會計核算采用的是用友系統(tǒng)，預(yù)算績效管理采用的是聞?wù)到y(tǒng)，聞?wù)到y(tǒng)依托用友系統(tǒng)進(jìn)行取數(shù)。由于開發(fā)商的差異導(dǎo)致兩個系統(tǒng)數(shù)據(jù)端口存在較大的銜接問題，每年一旦預(yù)算審核批復(fù)后出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整的情況，在聞?wù)到y(tǒng)將會出現(xiàn)滯后問題，無法與用友系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)更新的一致同步。因此，突破兩大系統(tǒng)之間的銜接問題，是信息化平臺優(yōu)化的重要一步。

二是重新分配預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)端口并優(yōu)化數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能。首先，重新分配端口權(quán)限。在實(shí)務(wù)操作過程中，上海市區(qū)各家預(yù)算部門（單位）的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)端口基本分布于各個財務(wù)部門，具體的編報工作也是財務(wù)人員在負(fù)責(zé)，但是最了解項(xiàng)目信息的是業(yè)務(wù)人員，顯然目前這種做法是不夠妥當(dāng)?shù)摹＞唧w改進(jìn)方式有兩種：一種做法將端口轉(zhuǎn)接到預(yù)算部門辦公室或其他具備綜合辦公功能的職能科室，由其統(tǒng)一通知，統(tǒng)籌管理；另一種做法可將預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)端口平均分布到各個業(yè)務(wù)科室，由具體的業(yè)務(wù)人員操作并管理。其次，優(yōu)化數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能。一項(xiàng)績效評價工作完成以后，對于財政部門而言，減少了多少人力支出、節(jié)約了多少財政資金等，這些直觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計十分必要。從長遠(yuǎn)來看，預(yù)算績效管理過程中形成的經(jīng)驗(yàn)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化數(shù)據(jù)對于財政定額支出標(biāo)準(zhǔn)的制定有著極其重要的意義。

三是新增功能模塊，開放對外窗口。從績效評價的多個參與方來看，公眾訴求的反饋與外部監(jiān)督保障部門的參與是預(yù)算績效管理閉環(huán)的重要構(gòu)成部分。公眾端口的開放與人大、政協(xié)與監(jiān)察機(jī)關(guān)等端口的接入都將會為預(yù)算績效管理的外部監(jiān)督提供更加便捷的信息獲取通道。

3.2.4 建立績效問責(zé)機(jī)制

“花錢必問效，無效必問責(zé)”的口號問世已久，目前已初步實(shí)現(xiàn)“花錢必問效”的預(yù)算管理體制構(gòu)建，而通向“無效必問責(zé)”的落實(shí)之路依舊漫長。加快建立現(xiàn)代財政制度要求切實(shí)硬化預(yù)算約束，層層落實(shí)各級政府主體責(zé)任，加大問責(zé)追責(zé)和查處力度，完善政績考核體系。

首先，從立法層面予以制度保障。問責(zé)機(jī)制作為一種權(quán)力的監(jiān)督與制約方式，強(qiáng)制性是其基本屬性，要求對預(yù)算績效管理領(lǐng)域的不作為與消極怠政等行為展開問責(zé)，為預(yù)算部門上至領(lǐng)導(dǎo)、下至基層公務(wù)人員敲響績效警鐘。要確保其剛性制約的屬性，必要的立法保障是不可或缺的。青島市于2014年9月份頒布的《青島市預(yù)算績效管理?xiàng)l例》將“績效問責(zé)與法律責(zé)任”進(jìn)行了明確列示，合肥市在2016年11月份出臺了專門的《合肥市預(yù)算績效管理考核問責(zé)暫行辦法》，將績效問責(zé)機(jī)制加以強(qiáng)化。

其次，確立問責(zé)主體與問責(zé)客體?？冃栘?zé)機(jī)制的建立需要解決兩個基本問題：績效問責(zé)主體與績效問責(zé)客體。績效問責(zé)主體要解決“誰”來問責(zé)的問題，可分為四類：政治問責(zé)、司法問責(zé)、行政問責(zé)和社會問責(zé)。一般常規(guī)性項(xiàng)目由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行問責(zé)，包括財政、審計、監(jiān)察等部門；涉及重大民生項(xiàng)目的績效問責(zé)交由人大或司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；對于涉及面廣、與公眾日常生活密切的績效問責(zé)可采用邀請市民代表作為績效問責(zé)民意代表，新聞媒體作為績效問責(zé)觀察員的方式，將社會問責(zé)與政治問責(zé)、政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)有機(jī)結(jié)合起來?？冃栘?zé)客體要明確問“誰”的問題?？冃栘?zé)客體是財政支出活動的各參與方，包括各級預(yù)算部門和具體實(shí)施單位。只要參與方因故意或者過失導(dǎo)致預(yù)算申請與執(zhí)行未達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)或無法實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)績效目標(biāo)時，就會成為績效問責(zé)的對象。

最后，建立績效問責(zé)小組和配套績效申訴機(jī)制?？冃栘?zé)機(jī)制的良好運(yùn)作離不開績效評價與行政問責(zé)的協(xié)同作用。績效問責(zé)是以績效信息的應(yīng)用為核心的問責(zé)過程，試圖在“行為—績效—責(zé)任”之間建立因果鏈[3]。然而在實(shí)務(wù)過程中，行為、績效與責(zé)任之間受社會問題多維性和復(fù)雜性的影響，三者之間很少呈現(xiàn)出直接的線性相關(guān)關(guān)系。如果不能處理好“責(zé)任—績效—行為”之間的因果關(guān)系，就會引發(fā)被問責(zé)對象的抵制并產(chǎn)生后續(xù)一系列扭曲行為。對此，首先建立績效問責(zé)小組，確?？冃ЫY(jié)果出具方與績效專家的充分參與；其次，建立績效申訴機(jī)制，確保被問責(zé)對象有足夠的機(jī)會對績效結(jié)果做出充分說明，使得最終的問責(zé)結(jié)果更加公正與可接受。

參考文獻(xiàn)

[1] 王澤彩.預(yù)算編制與執(zhí)行過程中的法律制度[J].公共財政研究，2015（04）.

[2] 夏先德.全過程預(yù)算績效管理機(jī)制研究[J].財政研究，2013（04）.

[3] 王柳.作為績效問責(zé)機(jī)制的績效整改及其優(yōu)化[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2017（03）.